JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
GIOVANNI PITRUZZELLA
21 päivänä tammikuuta 2020 (1)
Asia C‑746/18
H. K.
vastaan
Prokuratuur
(Ennakkoratkaisupyyntö – Riigikohus (ylin tuomioistuin, Viro))
Ennakkoratkaisupyyntö – Henkilötietojen käsittely sähköisen viestinnän alalla – Viestinnän luottamuksellisuus – Sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat – Liikenne- ja paikkatietojen yleinen ja erotuksetta tapahtuva säilyttäminen – Rikostutkinta – Tutkintaviranomaisen oikeus saada säilytettyjä tietoja ajanjaksoilta, joiden pituus on yhdestä päivästä vuoteen – Syyttäjäviranomaisen antama lupa – Tietojen käyttäminen todisteena rikosprosessissa – Direktiivi 2002/58/EY – 1 artiklan 3 kohta, 3 artikla ja 15 artiklan 1 kohta – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 7, 8 ja 11 artikla sekä 52 artiklan 1 kohta
I Johdanto
1. Tässä ennakkoratkaisupyynnössä on kyse henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla 12.7.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/58/EY (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi),(2) sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/136/EY,(3) 15 artiklan 1 kohdan, kun sitä luetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan(4) 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, tulkinnasta.
2. Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty rikosprosessissa, joka on pantu vireille H. K:ta vastaan sillä perusteella, että hänen väitetään syyllistyneen useisiin varkauksiin, toiselle henkilölle kuuluvan pankkikortin käyttämiseen ja väkivaltaan oikeudenkäyttöön osallistuvaa henkilöä kohtaan.
3. Pöytäkirjat, joiden perusteella nämä rikokset todetaan, on laadittu muun muassa sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamisen yhteydessä luotujen henkilötietojen perusteella. Riigikohus (ylin tuomioistuin, Viro) epäilee niiden edellytysten, joilla tutkintaviranomaiset ovat saaneet näitä tietoja, yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa.
4. Nämä epäilykset koskevat ensiksi sitä, onko sen ajanjakson pituus, jolta tutkintaviranomaiset ovat saaneet tietoja, kriteeri, jonka perusteella voidaan arvioida asianomaisten henkilöiden perusoikeuksiin puuttumisen, jota tämä tietojen saanti merkitsee, vakavuutta.
5. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa tietää toiseksi, onko Prokuratuur (syyttäjäviranomainen, Viro) tuomiossa 21.12.2016, Tele2 Sverige ja Watson ym.(5) tarkoitettu ”riippumaton” hallintoviranomainen, kun otetaan huomioon sille Viron lainsäädännön nojalla kuuluva erilaiset tehtävät.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Direktiivi 2002/58
6. Direktiivin 2002/58 1 artiklan 3 kohdan mukaan, sitä ”ei sovelleta Euroopan yhteisön perustamissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle jääviin toimiin, kuten niihin, joita Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V ja VI osasto koskee, eikä missään tapauksessa yleistä turvallisuutta, puolustusta ja valtion turvallisuutta (mukaan lukien valtion taloudellinen hyvinvointi, kun toimet liittyvät valtion turvallisuuteen) koskeviin toimiin eikä valtion toimiin rikosoikeuden alalla”.
7. Lisäksi tämän direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa säädetään, että ”jäsenvaltiot voivat toteuttaa lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joilla rajoitetaan tämän direktiivin 5 artiklassa, 6 artiklassa, 8 artiklan 1, 2, 3 ja 4 kohdassa sekä 9 artiklassa säädettyjen oikeuksien ja velvollisuuksien soveltamisalaa, jos tällaiset rajoitukset ovat välttämättömiä, asianmukaisia ja oikeasuhteisia demokraattisen yhteiskunnan toimenpiteitä kansallisen turvallisuuden (valtion turvallisuus) sekä puolustuksen, yleisen turvallisuuden tai rikosten tai sähköisen viestintäjärjestelmän luvattoman käytön torjunnan, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan varmistamiseksi direktiivin 95/46/EY[(6)] 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Tätä varten jäsenvaltiot voivat muun muassa hyväksyä lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, joissa säädetään tietojen säilyttämisestä sellaiseksi rajoitetuksi ajaksi, joka on perusteltua tässä kohdassa säädetyistä syistä. Kaikkien tässä kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden on oltava [unionin] oikeuden yleisten periaatteiden mukaisia, mukaan lukien Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut periaatteet”.
B Viron oikeus
1. Sähköisestä viestinnästä annettu laki
8. Sähköisestä viestinnästä 8.12.2004 annetun lain (elektroonilise side seadus),(7) sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 1111 §:ssä, jonka otsikko on ”Tietojen säilyttämisvelvollisuus”, säädetään seuraavaa:
”– –
(2) Puhelin- ja matkapuhelinpalvelun sekä puhelinverkko- ja matkapuhelinverkkopalvelun tarjoajalla on velvollisuus säilyttää seuraavat tiedot:
1) soittajan numero sekä asiakkaan nimi ja osoite;
2) vastaanottajan numero sekä asiakkaan nimi ja osoite;
3) lisäpalvelun, mukaan lukien puhelun kääntämisen tai välittämisen tapauksessa valittu numero sekä asiakkaan nimi ja osoite;
4) puhelun alkamisen ja päättymisen päivämäärä ja kellonaika;
5) käytetty puhelin- tai matkapuhelinpalvelu;
6) soittajan ja vastaanottajan kansainvälinen matkaviestintilaajan tunnus (International Mobile Subscriber Identity, IMSI);
7) soittajan ja vastaanottajan kansainvälinen matkaviestimen laitetunnus (International Mobile Equipment Identity, IMEI);
8) solun tunnistenumero puhelun aloittamishetkellä;
9) tiedot, jotka määrittävät tukiaseman maantieteellisen sijainnin viittaamalla solun tunnistenumeroon tietojen säilyttämisaikana;
10) ennalta maksetun anonyymin matkapuhelinpalvelun tapauksessa palvelun ensimmäisen aktivoinnin päivämäärä ja kellonaika sekä sijaintitunniste, josta palvelu aktivoitiin.
– –
(4) Tämän pykälän 2 ja 3 momentissa tarkoitetut tiedot säilytetään yhden vuoden ajan viestinnän päivämäärästä lukien, jos ne on luotu tai niitä on käsitelty viestintäpalvelun tarjoamisen aikana – –
– –
(11) Tämän pykälän 2 ja 3 momentissa tarkoitetut tiedot luovutetaan:
1) kriminaalmenetluse seadustikin [rikosprosessilaki(8)] mukaisesti tutkintaviranomaiselle, valvontakeinoista päättävälle viranomaiselle, syyttäjäviranomaiselle ja tuomioistuimelle;
– –”
2. Rikosprosessilaki
9. Rikosprosessilain, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 17 §:n, jonka otsikko on ”Oikeudenkäyntimenettelyn asianosaiset”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Menettelyn asianosaisia ovat: syyttäjäviranomainen – –”
10. Rikosprosessilain 30 §:ssä, jonka otsikko on ”Syyttäjäviranomainen rikosprosessissa”, säädetään seuraavaa:
”(1) Syyttäjäviranomainen johtaa esitutkintamenettelyä sen lainmukaisuuden ja tehokkuuden varmistaen sekä ajaa virallista syytettä oikeudenkäynnissä.
(2) Syyttäjäviranomaisen valtuuksia rikosprosessissa käyttää tämän nimissä syyttäjä riippumattomasti, ja hän on ainoastaan lakiin sidottu.”
11. Rikosprosessilain 901 §:n, jonka otsikko on ”Tietojen vaatiminen viestintäyrityksiltä”, 2 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”(2) Tutkintaviranomainen voi saatuaan esitutkintamenettelyn aikana syyttäjäviranomaisen luvan tai tuomioistuinmenettelyn aikana tuomioistuimen luvan pyytää sähköisen viestinnän yritystä luovuttamaan sille sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n 2 ja 3 momentissa luetellut tiedot, joita ei mainita tämän pykälän 1 momentissa. Tietopyyntilupaan merkitään täsmällisesti ajanjakso, jolta tietoja voidaan vaatia.
(3) Tässä pykälässä tarkoitetun tietopyynnön voi tehdä vain silloin, kun se on ehdottoman tarpeellista rikosprosessin tavoitteen saavuttamiseksi.”
12. Rikosprosessilain 211 §, jonka otsikko on ”Esitutkintamenettelyn tarkoitus”, on seuraava:
”(1) Esitutkintamenettelyn tarkoituksena on kerätä todisteita ja luoda muut oikeudenkäynnin edellytykset.
(2) Esitutkintamenettelyn aikana tutkintaviranomainen ja syyttäjä selvittävät epäillyn tai syytetyn puolesta ja häntä vastaan vaikuttavat seikat.”
3. Syyttäjäviranomaisesta annettu laki
13. Syyttäjäviranomaisesta 22.4.1998 annetun lain (prokuratuuriseadus),(9) sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 1 §:ssä, jonka otsikko on ”Syyttäjäviranomainen”, säädetään:
”(1) Syyttäjäviranomainen on Justiitsministeeriumin [oikeusministeriö] alaisuuteen kuuluva hallintoviranomainen, joka osallistuu rikosten ehkäisemiseksi ja havaitsemiseksi tarvittavien valvontakeinojen suunnitteluun, johtaa esitutkintamenettelyä ja varmistaa sen lainmukaisuuden ja tehokkuuden, ajaa virallista syytettä oikeudenkäynnissä ja hoitaa muut syyttäjäviranomaiselle lain nojalla kuuluvat tehtävät.
(11) Syyttäjäviranomainen hoitaa laissa määrätyt tehtävänsä riippumattomasti ja toimii tämän lain, muiden lakien sekä niiden nojalla annettujen säädösten perusteella.
– –”
14. Syyttäjäviranomaisesta annetun lain 2 §:n, jonka otsikko on ”Syyttäjä”, 2 momentissa säädetään:
”Syyttäjä on tehtäviään hoitaessaan riippumaton ja toimii ainoastaan lain ja oman vakaumuksensa nojalla.”
III Tosiseikat, pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
15. Viru Maakohus (Virun alioikeus, Viro) tuomitsi H. K:n 6.4.2017 antamallaan tuomiolla kahden vuoden vankeusrangaistukseen 4.8.2015–1.2.2016 tehdystä kahdeksasta 3–40 euron arvoisten elintarvikkeiden ja muiden tavaroiden sekä 5,20–2 100 euron suuruisten rahasummien varkaudesta; toisen henkilön pankkikortin käyttämisestä varojen nostamiseen käteisautomaatista, josta aiheutui tälle henkilölle 3 941,82 euron vahinko, sekä oikeudenkäyntiin osallistuvaan henkilöön kohdistuvasta väkivallasta.(10)
16. Viru Maakohus käytti H. K:lle näistä rikoksista määräämänsä tuomion perusteena muun muassa useita pöytäkirjoja, jotka oli laadittu sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n 2 momentissa tarkoitettujen sähköiseen viestintään liittyvien sellaisten tietojen perusteella, jotka tutkintaviranomainen oli saanut televiestintäpalveluiden tarjoajalta esitutkintamenettelyn aikana sen jälkeen, kun se oli saanut rikosprosessilain 901 §:n 2 momentin nojalla Viru Ringkonnaprokuratuurin (Virun piirikunnan syyttäjävirasto, Viro) syyttäjän myöntämät luvat.
17. Virun piirikunnan syyttäjäviraston syyttäjä siis antoi tutkintaviranomaiselle 2.11.2015 luvan vaatia televiestintäyritykseltä sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n 2 momentissa tarkoitettujen tietojen luovuttamista, jotta se voisi selvittää H. K:n kahden matkapuhelinnumeron avulla päivämääränä 21.9.2015 tapahtuneen puhelujen ja viestien lähetyksen, niiden keston ja lähetystavan sekä soittajan/lähettäjän ja puhelun/viestin vastaanottajan henkilö- ja sijaintitiedot.
18. Tutkintaviranomainen laati 4.11.2015 tämän luvan avulla televiestintäyritykseltä saatuja tietoja koskevan pöytäkirjan, jossa ilmoitettiin radiomastot, joiden toimintasäteellä H. K:n käyttämää tilaajanumeroa oli käytetty 21.9.2015 kello 19.00 jälkeen. Syyttäjäviranomainen pyrki tämän pöytäkirjan ja muun näytön avulla osoittamaan tuomioistuimelle, että H. K. oli tehnyt 21.9.2015 tapahtuneen varkauden.
19. Virun piirikunnan syyttäjäviraston syyttäjä antoi tutkintaviranomaiselle 25.2.2016 luvan vaatia televiestintäyritystä luovuttamaan sille Viron rikoslain (Karistusseadustik)(11) 303 §:n 1 momentissa tarkoitettua rikosta koskevaa tutkintaa varten sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n 2 momentissa tarkoitettuja tietoja, jotka koskivat seitsemää H. K:n käyttämää tilaajanumeroa, ajanjaksolta 1.3.2015–19.2.2016.
20. Tutkintaviranomainen laati 15.3.2016 tämän luvan avulla televiestintäyritykseltä saatuja tietoja koskevan pöytäkirjan, josta käy ilmi päivämäärät, jolloin H. K. soitti kanssasyytetyille ja vastaanotti heiltä puheluita, sekä päivämäärät, jolloin H. K. lähetti viestejä kanssasyytetyille ja vastaanotti näiltä viestejä. Syyttäjäviranomainen pyrki osoittamaan tuomioistuimelle tämän pöytäkirjan ja muun näytön avulla, että H. K. oli toistuvasti uhannut kanssasyytettyjä puhelimitse vuoden 2015 keväästä alkaen.
21. Tutkintaviranomainen laati vielä 20.4. ja 6.5.2016 pöytäkirjat, jotka koskivat saman luvan nojalla televiestintäyritykseltä saatuja tietoja. Näissä pöytäkirjoissa ilmoitetaan tukiasemat, joiden toimintasäteellä soitettiin ja vastaanotettiin puheluita kuuden H. K:n käyttämän tilaajanumeron välityksellä 4.8., 27.8. ja 31.8.2015 sekä 1.–3.9.2015. Syyttäjäviranomainen pyrki näillä pöytäkirjoilla sekä muun näytön muodostamalla kokonaisuudella osoittamaan tuomioistuimelle, että H. K. oli tehnyt näinä päivinä tapahtuneet kuusi varkautta.
22. Tutkintaviranomainen laati 20.4.2016 pöytäkirjan, joka sisälsi kahteen H. K:n käyttämään tilaajanumeroon liittyviä tietoja. Tarkemmin sanottuna tässä pöytäkirjassa kerrottiin tukiasemat, joiden toimintasäteellä näiden tilaajanumeroiden välityksellä oli soitettu ja vastaanotettu puheluita 16.–19.1.2015. Syyttäjäviranomainen pyrki osoittamaan tämän pöytäkirjan ja muun näytön avulla, että se, joka nosti rahaa uhrin pankkikortilla käteisautomaatista 17.–19.1.2015, oli H. K.
23. Tämän pöytäkirjan perustana olevat tiedot saatiin televiestintäyritykseltä Virun piirikunnan syyttäjäviraston syyttäjän toisessa rikosasiassa 28.1. ja 2.2.2015 myöntämien lupien nojalla. Kyseisessä asiassa oli kyse rikoslain 200 §:n 2 momentin 7, 8 ja 9 kohdassa tarkoitetuista rikoksista eli ryöstöistä, jotka oli tehty 23.1. ja 27.1.2015 ryhmänä ja joissa oli käytetty asetta ja tehty murto. Tutkintaviranomainen saattoi näiden lupien avulla vaatia televiestintäyritystä luovuttamaan sille sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n 2 momentissa tarkoitettuja tietoja, jotka koskivat H. K:n kahta tilaajanumeroa ja erilaisia kansainvälisiä matkaviestimien laitetunnuksia, ajanjaksolta 1.1.–2.2.2015.
24. Näiden pääasiaa koskevien tosiseikkojen kuvauksesta käy ilmi, että syyttäjäviranomainen antoi rikosprosessilain 901 §:n 2 momentin mukaisesti tutkintaviranomaiselle luvan esittää televiestintäyritykselle tietojen luovuttamista koskevia pyyntöjä esitutkintamenettelyssä. Syytetyn tilaajanumeroiden tietoja koskevat luvat myönnettiin muihin rikoksiin liittyvää tutkintaa varten, ja niiden pituudet olivat päivä, noin kuukausi ja noin vuosi.
25. H. K. valitti Viru Maakohusin ratkaisusta Tartu Ringkonnakohusiin (Tarton ylioikeus, Viro), joka hylkäsi tämän valituksen 17.11.2017 tekemällään ratkaisulla. H. K. teki sitten kassaatiovalituksen Riigikohusiin ja vaati ensimmäisen ja toisen oikeusasteen tekemien ratkaisujen kumoamista, häntä koskevan rikosprosessin päättämistä sekä syytteistä vapauttamista.
26. H. K. väittää, että pöytäkirjat, jotka sisältävät televiestintäyritykseltä saatuja tietoja, eivät ole hyväksyttäviä todisteita ja että hänen tuomitsemisensa näiden pöytäkirjojen perusteella on perusteeton. Tuomion Tele2 Sverige ja Watson ym. mukaan sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n säännökset, joissa asetetaan näille palvelujen tarjoajille velvoite säilyttää viestintään liittyviä tietoja, sekä näiden tietojen käyttäminen hänen tuomitsemisekseen ovat H. K:n mukaan vastoin direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa, kun sitä luetaan perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan ja 52 artiklan 1 kohdan valossa.
27. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan herää siis kysymys, voidaanko kyseisiä pöytäkirjoja, jotka tutkintaviranomainen on laatinut niiden tietojen perusteella, joita tarkoitetaan sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n 2 momentissa ja joita on vaadittu televiestintäyritykseltä syyttäjäviranomaisen antamalla luvalla, pitää hyväksyttävinä todisteina.
28. Tietoihin, joita sähköisten viestintäpalveluiden tarjoajien tulee säilyttää vuoden ajan, kuuluvat muun muassa soittajan ja puhelun vastaanottajan numerot, tilaajan nimi ja osoite, puhelun alkamisen ja päättymisen päivämäärä ja kellonaika, käytetty puhelin- tai matkapuhelinpalvelu, soittajan ja vastaanottajan kansainvälinen matkaviestintilaajan tunnus ja kansainvälinen matkaviestimen laitetunnus sekä solun tunnistenumero puhelun alkaessa ja tiedot, jotka määrittävät solun maantieteellisen sijainnin. Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin katsoo, että kyseessä olevat tiedot koskevat puhelimen tai matkapuhelimen välityksellä tapahtuvan puhelujen ja viestien siirron olemassaoloa sekä matkaviestintävälineen käytön paikantamista, mutta että nämä tiedot eivät anna tietoja viestinnän sisällöstä.
29. Kuten tuomiosta Tele2 Sverige ja Watson ym. sekä 2.10.2018 annetusta tuomiosta Ministerio Fiscal(12) johtuu, kansallinen lainsäädäntö – kuten sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n 2 ja 4 momentti sekä rikosprosessilain 901 §:n 2 momentti – jossa säännellään liikenteeseen liittyvien tietojen ja sijaintietojen säilyttämistä sekä oikeutta saada näitä tietoja rikosprosessissa, kuuluu direktiivin 2002/58 soveltamisalaan.
30. Todisteiden hyväksyttävyys riippuu niiden keräämistä sääntelevien menettelysääntöjen noudattamisesta. Kun arvioidaan pääasiassa kyseessä olevien pöytäkirjojen hyväksyttävyyttä todisteina, on näin ollen myös selvitettävä, missä määrin pöytäkirjojen pohjana olevien tietojen kerääminen televiestintäyritykseltä on ollut direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan, kun sitä luetaan perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, mukaista.
31. Kun otetaan huomioon tuomio Tele2 Sverige ja Watson ym.(13) sekä tuomio Ministerio Fiscal(14), ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa, kun sitä luetaan perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, tulkittava siten, että kansallisten viranomaisten oikeudella saada tietoja, jotka mahdollistavat epäillyn puhelin- tai matkapuhelinviestinnän lähteen ja vastaanottajan, päivämäärän, kellonajan, keston ja luonteen, käytetyn laitteen ja matkaviestinlaitteen käyttämisen paikan, puututaan niin vakavasti näissä perusoikeuskirjan artikloissa turvattuihin perusoikeuksiin, että tämä oikeus saada tietoja on rajattava vakavan rikollisuuden torjuntaan riippumatta sen ajanjakson pituudesta, jolta kansalliset viranomaiset ovat pyytäneet säilytettyjen tietojen saamista.
32. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tältä osin, että ajanjakso, jolta kyseessä olevia tietoja vaaditaan, on olennainen tekijä arvioitaessa kyseisten tietojen saannin muodostaman perusoikeuksiin puuttumisen vakavuutta. Näin ollen olisi mahdollista, että tätä puuttumista ei olisi pidettävä vakavana, jos tietoja on pyydetty vain hyvin lyhyeltä ajanjaksolta, kuten esimerkiksi yhdeltä päivältä. Siinä tapauksessa näiden tietojen perusteella ei yleisesti ottaen voitaisi tehdä tarkkoja päätelmiä kyseessä olevan henkilön yksityiselämästä, mistä seuraa, että kansallisten viranomaisten oikeutta saada näitä tietoja voitaisiin perustella yleisesti rikosten tutkinnan ja syyteharkinnan tarkoituksella.
33. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii lisäksi, voidaanko oikeutta saada pääasiassa kyseessä olevan kaltaisia tietoja, kun otetaan huomioon tuomiosta Ministerio Fiscal(15) saadut opetukset, perustella tällä samalla tarkoituksella, jos viranomaisten oikeus saada tietoja koskee vähäistä tietojen määrää ja kyseessä oleva perusoikeuksiin puuttuminen ei näin ollen ole vakava. Tietojen määrän osalta on olennaista ottaa huomioon tietojen tyyppi (kuten tiedot, jotka liittyvät viestinnän vastaanottajaan tai laitteen paikantamiseen) ja kyseessä olevan ajanjakson pituus (esimerkiksi päivä, kuukausi tai vuosi). Tämän tuomioistuimen mukaan mitä vakavampi rikos olisi, sitä vakavampi menettelyssä hyväksyttävä puuttuminen perusoikeuksiin voisi olla, mikä tarkoittaa, että kansallisilla viranomaisilla voisi olla oikeus saada yhtä lailla suurempi määrä tietoja.
34. Lopuksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voidaanko syyttäjäviranomaista pitää tuomiossa Tele2 Sverige ja Watson ym. tarkoitettuna ”riippumattomana” hallintoviranomaisena.(16) Se esittää, että Virossa juuri syyttäjäviranomainen johtaa esitutkintamenettelyä, jonka tarkoitus on muun muassa todisteiden kerääminen. Se korostaa myös sitä, että tutkintaviranomainen ja syyttäjäviranomainen selvittävät epäillyn puolesta ja häntä vastaan vaikuttavat seikat. Se toteaa lopuksi, että syyttäjäviranomaisen valtuuksia käyttää tämän nimissä syyttäjä, joka toimii riippumattomasti, mikä johtuu rikosprosessilain 30 §:n 1 ja 2 momentista sekä syyttäjäviranomaisesta annetun lain 1 §:n 1 ja 11 momentista ja 2 §:n 2 momentista.
35. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa tässä yhteydessä, että sen unionin oikeuden edellyttämää riippumattomuutta koskevat epäilykset johtuvat pääasiallisesti siitä, että jos syyttäjäviranomainen on esitutkintamenettelyn jälkeen vakuuttunut siitä, että kaikki tarpeelliset todisteet on saatu, se nostaa asianomaista henkilöä vastaan syytteen, jos tälle on peruste. Tämä tuomioistuin huomauttaa, että siinä tapauksessa syyttäjäviranomainen ajaa virallista syytettä oikeudenkäynnissä ja näin ollen se on myös menettelyn asianosainen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa myös, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on jo katsonut, että tietyissä olosuhteissa valvontakeinoille voidaan myöntää lupa ilman tuomioistuimen ennakkovalvontaa sillä edellytyksellä, että tuomioistuinvalvonta tapahtuu jälkikäteen.(17)
36. Näissä olosuhteissa Riigikohus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko direktiivin [2002/58] 15 artiklan 1 kohtaa, kun sitä luetaan yhdessä [perusoikeuskirjan] 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan kanssa, tulkittava siten, että kansallisten viranomaisten oikeudella saada rikosprosessissa tietoja, jotka mahdollistavat epäillyn puhelin- ja matkapuhelinviestinnän lähteen ja vastaanottajan, päivämäärän, kellonajan ja keston, viestintäpalvelun luonteen, käytetyn laitteen ja matkaviestinlaitteen käyttämisen paikan määrittämisen, puututaan niin vakavasti näissä perusoikeuskirjan artikloissa taattuihin perusoikeuksiin, että tämä oikeus saada tietoja on rikosten ehkäisemisen, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan alalla rajattava vakavan rikollisuuden torjuntaan riippumatta siitä, miltä ajalta säilytettyjä tietoja kansallisilla viranomaisilla on oikeus saada?
2) Onko direktiivin [2002/58] 15 artiklan 1 kohtaa tulkittava [tuomion Ministerio Fiscal] 55–57 kohdassa ilmaistun suhteellisuusperiaatteen perusteella siten, että ellei ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitettujen tietojen, joiden saantiin kansallisilla viranomaisilla on oikeus, määrä ole suuri (sen enempää tietojen luonteen kuin ajallisen ulottuvuuden osalta), niiden saamisesta aiheutuva perusoikeuksiin puuttuminen on oikeutettua yleisesti rikosten ehkäisemisen, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan tavoitteen takia, ja mitä suurempi määrä tietoja kansallisilla viranomaisilla on oikeus saada, sitä vakavampia on oltava rikosten, joita puuttumisella on tarkoitus torjua?
3) Tarkoittaako tuomion [Tele2 Sverige ja Watson ym.] tuomiolauselman 2 kohdassa oleva vaatimus, jonka mukaan toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeus saada tietoja edellyttää joko tuomioistuimen tai riippumattoman hallintoviranomaisen suorittamaa ennakkovalvontaa, että direktiivin [2002/58] 15 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että riippumattomana hallintoviranomaisena voidaan pitää syyttäjäviranomaista, joka johtaa esitutkintamenettelyä ja jolla tätä tehdessään on lakisääteinen velvollisuus toimia riippumattomasti, jolloin se on ainoastaan lakiin sidottu, ja selvittää esitutkintamenettelyn aikana syytettyä vastaan että hänen puolesta vaikuttavat seikat mutta joka myöhemmässä oikeudenkäynnissä ajaa virallista syytettä?”
IV Arviointi
37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa ensimmäisellä ja toisella ennakkoratkaisukysymyksellään pääasiallisesti selvittää sen, onko direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa, kun sitä luetaan perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, tulkittava siten, että sen perusoikeuksiin puuttumisen, jota kansallisten toimivaltaisten viranomaisten oikeus saada henkilötietoja, joita sähköisten viestintäpalvelujen palveluntarjoajilla on velvollisuus säilyttää kansallisen lainsäädännön nojalla, merkitsee, vakavuuden arvioinnin kriteereihin kuuluvat kyseessä olevat tietoryhmät sekä sen ajanjakson pituus, jolta tietoja pyydetään.
38. Ennen kuin vastaan tähän kysymykseen, esitän kahdenlaisia alustavia huomautuksia, joissa voin vastata yhtäältä tiettyjen jäsenvaltioiden esittämiin huomautuksiin direktiivin 2002/58 soveltamisalasta ja toisaalta Euroopan komission ehdotukseen selvittää tämän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä, onko Viron lainsäädäntö yhteensopiva unionin oikeuden kanssa siltä osin kuin siinä velvoitetaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajia säilyttämään useita näiden palveluiden yhteydessä luotujen henkilötietojen ryhmiä.
A Alustavat huomautukset
1. Direktiivin 2002/58 soveltamisala
39. Irlannin, Unkarin ja Puolan hallitukset nostavat esiin kysymyksiä direktiivin 2002/58 soveltamisalasta.
40. Irlannin hallitus vaikuttaa katsovan, ettei kansallinen lainsäädäntö, joka koskee rikosoikeuden alalla toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeutta saada säilytettyjä tietoja, kuulu direktiivin 2002/58 1 artiklan 3 kohdan nojalla tämän direktiivin soveltamisalaan.
41. Tämä väite tulee hylätä unionin tuomioistuimen tuomioon Tele2 Sverige ja Watson ym. sekä tuomioon Ministerio Fiscal perustuvan oikeuskäytännön mukaisesti.
42. Tältä osin on syytä huomauttaa, että unionin tuomioistuin on katsonut, että direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan mukaiset lainsäädännölliset toimenpiteet ”kuuluvat tämän direktiivin soveltamisalaan, vaikka ne liittyisivät valtiolle tai valtion viranomaisille tyypillisiin toimintoihin, jotka eivät liity yksityisten henkilöiden toiminta-aloihin, ja vaikka tavoitteet, joihin näillä toimenpiteillä on vastattava, käyvät pääasiallisesti yksiin direktiivin 2002/58 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen toimintojen tavoitteiden kanssa”.(18) Unionin tuomioistuimen mukaan nimittäin ”tämän direktiivin 15 artiklan 1 kohta edellyttää väistämättä, että siinä tarkoitetut kansalliset toimenpiteet kuuluvat tämän direktiivin soveltamisalaan, koska siinä nimenomaisesti sallitaan jäsenvaltioiden toteuttaa niitä vain siinä säädettyjä edellytyksiä noudattaen. Lisäksi direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuilla lainsäädännöllisillä toimenpiteillä säännellään kyseisessä säännöksessä mainitussa tarkoituksessa sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien toimintaa”.(19)
43. Unionin tuomioistuin on päätellyt tästä, että ”kyseistä 15 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä direktiivin 2002/58 3 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että sen soveltamisalaan kuuluu paitsi lainsäädännöllinen toimenpide, jossa velvoitetaan [sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat] säilyttämään liikenne- ja paikkatiedot, myös lainsäädännöllinen toimenpide, joka koskee kansallisten viranomaisten oikeutta saada kyseisten palveluntarjoajien säilyttämiä tietoja”.(20)
44. Unionin tuomioistuimen mukaan nimittäin ”direktiivin 2002/58 5 artiklan 1 kohdassa taattua sähköisen viestinnän ja siihen liittyvien liikennetietojen luottamuksellisuuden suojaa sovelletaan muiden henkilöiden kuin käyttäjien toteuttamiin toimenpiteisiin, oli kyse sitten henkilöistä, yksityisistä elimistä tai valtion elimistä. Kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleessa todetaan, direktiivillä pyritään estämään viestinnän, myös ’tällaiseen viestintään liittyvien tietojen’, luvaton käyttö sähköisen viestinnän luottamuksellisuuden suojaamiseksi”.(21)
45. Unionin tuomioistuin katsoi näiden näkökohtien lisäksi, että ”lainsäädännöllinen toimenpide, jossa velvoitetaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat säilyttämään henkilötietoja tai antamaan kansallisille viranomaisille oikeuden saada näitä tietoja, merkitsee väistämättä sitä, että nämä palveluntarjoajat käsittelevät mainittuja tietoja – –. Tällaisia toimenpiteitä ei, siltä osin kuin niillä säännellään mainittujen palveluntarjoajien toimintaa, voida näin ollen rinnastaa direktiivin 2002/58 1 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuihin valtiolle tyypillisiin toimintoihin”.(22)
46. Kaikkien näiden näkökohtien perusteella on pääteltävä, kuten unionin tuomioistuin on katsonut tuomiossa Ministerio Fiscal(23), että esitutkintamenettelyn yhteydessä tehty pyyntö saada sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien säilyttämiä henkilötietoja kuuluu direktiivin 2002/58 soveltamisalaan.
47. Unkarin ja Puolan hallitukset esittävät lisäksi väitteen, jonka mukaan todisteiden hyväksyttävyyttä rikosprosesseissa ei säännellä unionin oikeudessa.
48. Vaikka onkin totta, että unionin oikeudessa ei sen nykyisessä kehitysvaiheessa ole oikeussääntöjä, jotka koskevat todisteiden hyväksyttävyyttä rikosprosessissa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kuitenkin selkeästi korostanut, miksi sen pyytämä unionin oikeuden tulkinta on tarpeen, jotta se pystyy lausumaan todisteiden hyväksyttävyydestä. Tämä nimittäin riippuu siitä, onko todisteiden hankkimista koskevia ehtoja ja menettelysääntöjä noudatettu. Kun siis arvioidaan pääasiassa kyseessä olevien pöytäkirjojen hyväksyttävyyttä todisteina, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkasteltava sitä esikysymystä, missä määrin pöytäkirjojen pohjana olevien tietojen kerääminen televiestintäyrityksiltä on ollut direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan, kun sitä luetaan perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, mukaista. Kuten olen edellä korostanut, tämä esikysymys koskee asiaa, jota säädellään unionin oikeudessa. Tältä osin kansallisten todistelusääntöjen on siis noudatettava unionin oikeudessa taatuista perusoikeuksista johtuvia vaatimuksia.(24) Näissä olosuhteissa Unkarin ja Puolan hallitusten esittämä väite on mielestäni merkityksetön.
2. Liikenne- ja paikkatietojen säilyttäminen
49. Vaikkakin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset koskevat tietojen saannin edellytyksiä, komissio on pyytänyt unionin tuomioistuinta lausumaan tämän ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä myös tietojen säilyttämiseen liittyvistä ongelmista. Komissio katsoo tältä osin pääasiallisesti, että lainmukainen oikeus saada säilytettyjä tietoja edellyttää, että kansallinen lainsäädäntö, jossa velvoitetaan sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat säilyttämään palvelun yhteydessä luotuja tietoja, noudattaa direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa, kun sitä luetaan perusoikeuskirjan valossa, asetettuja edellytyksiä, tai että nämä palveluntarjoajat ovat säilyttäneet kyseiset tiedot omasta aloitteestaan saman direktiivin mukaisesti muun muassa kaupallisiin tarkoituksiin.
50. Komissio katsoo, että pääasiassa kyseessä olevassa asiassa sähköisten viestintäpalveluiden tarjoajat eivät ole säilyttäneet tietoja, joita tutkintaviranomaisella on ollut oikeus saada, omasta aloitteestaan kaupallisiin tarkoituksiin vaan niille sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n nojalla kuuluvan säilyttämisvelvollisuuden takia. Komissio huomauttaa myös, että H. K. riitauttaa sekä tietojen saamista että niiden säilyttämistä koskevien kansallisten oikeussääntöjen laillisuuden.(25)
51. Huomautan kuitenkin, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen nyt käsiteltävänä olevassa asiassa esittämillä kysymyksillä – samoin kuin tuomion Ministerio Fiscal(26) taustalla olleessa ennakkoratkaisupyynnössä – ei pyritä selvittämään, ovatko sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajat säilyttäneet pääasiassa kyseessä olevat henkilötiedot direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa, kun sitä luetaan perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, asetettuja edellytyksiä noudattaen. Nämä kysymykset koskevat yksinomaan sitä, ovatko edellytykset, joilla kansalliset tutkintaviranomaiset saavan Viron lainsäädännön nojalla luvan tällaisten tietojen saantiin, yhteensopivia näiden säännösten kanssa. Tämän vuoksi unionin tuomioistuimessa käyty keskustelu koskee miltei yksinomaan näitä tietojen saannin edellytyksiä.
52. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voi joka tapauksessa nojautua tuomioon Tele2 Sverige ja Watson ym. perustuvaan oikeuskäytäntöön, jos se katsoo, että pääasiassa kyseessä olevan oikeusriidan ratkaisemiseksi on tarpeellista lausua sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa.
53. Tyydyn tältä osin muistuttamaan, että unionin tuomioistuimen mukaan ”direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa, kun se luetaan perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa rikollisuuden torjumiseksi säädetään kaikkien tilaajien ja rekisteröityjen käyttäjien liikenne- ja paikannustietojen yleisestä ja erotuksetta tapahtuvasta säilyttämisestä kaikkien sähköisten viestintävälineiden osalta”.(27)
54. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida, jos se on tarpeen, asetetaanko Viron lainsäädännössä sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille tietojen säilyttämisvelvollisuus, joka on tällä tavoin yleinen ja erottelematon, ja tehdä sen pohjalta johtopäätökset pääasian ratkaisemiseksi. Jos Viron tasavallan säätämää tietojen säilyttämistä koskevaa järjestelmää olisi pidettävä yhteensopimattomana unionin oikeuden kanssa, koska se on suhteeton asetettuun tavoitteeseen nähden, tällä samalla tavoitteella ei voitaisi myöskään perustella oikeutta saada näin säilytettyjä tietoja.
55. Ainoastaan silloin, kun tähän säilyttämisvelvollisuuteen liittyy asianmukaisia rajoituksia muun muassa kyseessä olevien tietoryhmien ja säilyttämisen pituuden osalta, järjestelmässä, jossa tehdään ero asetetun tavoitteen perusteella ja joka on ehdottoman tarpeellinen tämän tavoitteen saavuttamiseksi, se voi läpäistä suhteellisuustestin.
56. En tarkastele tässä ratkaisuehdotuksessa syvemmin ”tietojen rajatun säilyttämisen” käsitettä, jota julkisasiamies Campos Sánchez-Bordona käsittelee yksityiskohtaisesti 15.1.2020 antamassaan ratkaisuehdotuksessa asiassa C‑520/18, Ordre des barreaux francophones et germanophone ym.(28)
B Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeus saada säilytettyjä tietoja
1. Tuomiosta Tele2 Sverige ja Watson ym. saatavat opetukset
57. Unionin tuomioistuin tarkastelee ongelmia, jotka liittyvät toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeuteen saada säilytettyjä tietoja ”sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajille asetetun tietojen säilyttämistä koskevan velvollisuuden laajuudesta riippumatta” ja erityisesti riippumatta siitä, onko tietojen säilyttäminen yleistä vai kohdennettua.(29) Tämä toteamus liittyy siihen, että unionin tuomioistuin katsoo, että tietojen säilyttäminen ja niiden saanti merkitsevät kahta erillistä puuttumista perusoikeuskirjassa suojattuihin perusoikeuksiin.
58. Säilytettyjen tietojen saannin ”on vastattava tosiasiallisesti ja täysin jotakin [niistä] tavoitteista”, jotka on lueteltu direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä. Perusoikeuksiin puuttumisen vakavuuden ja asetetun tavoitteen on myös vastattava toisiaan. Jos puuttuminen luokitellaan ”vakavaksi”, se voidaan oikeuttaa vain vakavan rikollisuuden torjumisella.(30)
59. Samoin kuin tietojen säilyttämisen osalta, toimivaltaisille kansallisille viranomaisille voidaan antaa lupa saada näitä tietoja ainoastaan täysin välttämättömän rajoissa.(31) Lisäksi lainsäädännöllisissä toimenpiteissä on ”oltava selkeät ja täsmälliset säännöt, joissa ilmaistaan, missä olosuhteissa ja millä edellytyksillä sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien on annettava toimivaltaisille kansallisille viranomaisille oikeus saada tietoja. Tällaisen toimenpiteen on myös oltava kansallisen oikeuden mukaan sitova”.(32) Tarkemmin ottaen kansallisissa lainsäädännöissä on ”säädettävä myös aineellisista ja menettelyllisistä edellytyksistä, joilla toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat saada säilytettyjä tietoja”.(33)
60. Edellä esitetyn perusteella voidaan päätellä, että ”yleisen kaikkien säilytettyjen tietojen saamista koskevan oikeuden, joka on riippumaton siitä, onko olemassa mitään edes välillistä yhteyttä asetettuun tavoitteeseen nähden, ei voida katsoa olevan rajattu täysin välttämättömään”.(34)
61. Unionin tuomioistuimen mukaan ”asianomaisen kansallisen säännöstön on perustuttava objektiivisiin kriteereihin niiden olosuhteiden ja edellytysten määrittelemiseksi, joilla toimivaltaisille kansallisille viranomaisille on annettava oikeus saada tilaajien tai rekisteröityjen käyttäjien tietoja. Tältä osin oikeus voidaan lähtökohtaisesti myöntää rikollisuuden torjumisen tavoitteen yhteydessä vain sellaisten henkilöiden tietoihin, joiden epäillään suunnittelevan, tekevän tai tehneen vakavan rikoksen tai olevan jollakin tavalla mukana tällaisessa rikoksessa”.(35)
62. Toisin sanottuna kansallisen lainsäädännön, jossa annetaan toimivaltaisille kansallisille viranomaisille oikeus saada säilytettyjä tietoja, ulottuvuuden on oltava riittävän rajattu, jotta estetään se, että tietojen saanti voisi koskea huomattavaa henkilömäärää tai jopa kaikkia henkilöitä ja kaikkia sähköisen viestinnän välineitä sekä kaikkia säilytettyjä tietoja. Unionin tuomioistuin on näin ollen korostanut kyseisten henkilöiden ja asetetun tavoitteen välistä yhteyttä koskevaa kriteeriä.
63. Lisäksi unionin tuomioistuin on asettanut edellytykset, joiden on täytyttävä aina, kun toimivaltaiset kansalliset viranomaiset saavat säilytettyjä tietoja.
64. Tämä oikeus saada säilytettyjä tietoja edellyttää ensinnäkin ”lähtökohtaisesti asianmukaisesti perusteltuja kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta joko tuomioistuimen tai riippumattoman hallinnollisen elimen etukäteisvalvontaa”.(36) Tämän tuomioistuimen tai elimen ratkaisu annetaan ”perustellusta pyynnöstä, jonka nämä viranomaiset esittävät rikoksen estämis-, selvittämis- tai syyteharkintamenettelyssä”.(37)
65. Unionin tuomioistuimen mukaan on lisäksi tärkeää, että ”toimivaltaiset kansalliset viranomaiset, joille on annettu oikeus saada säilytettyjä tietoja, tiedottavat tästä asianomaisille henkilöille sovellettavien kansallisten menettelyjen mukaisesti heti, kun tämä tiedoksianto ei voi vaarantaa kyseisten viranomaisten suorittamia tutkimuksia”.(38)
66. Lopuksi jäsenvaltioiden on annettava väärinkäytösten sekä tietojen kaikenlaisen laittoman saannin estämiseksi oikeussääntöjä, jotka koskevat sähköisten viestintäpalvelujen tarjoajien säilyttämien tietojen turvaa ja suojaa.(39)
2. Tuomiosta Ministerio Fiscal saatavat opetukset
67. Unionin tuomioistuimen ratkaistavana oli tässä asiassa se, oliko kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla – kuten rikospoliisilla – oli oikeus saada tiettyjen SIM-korttien haltijoiden henkilöllisyyteen liittyviä tietoja, yhteensopiva direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan, kun sitä luetaan perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklan valossa, kanssa.
68. Unionin tuomioistuin katsoi tuomiossaan rikosten torjunnan, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan tavoitteesta, että direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tätä tavoitetta ei rajata vain vakaviin rikoksiin vaan siinä tarkoitetaan ”rikoksia” yleisesti.(40)
69. Unionin tuomioistuimen päättely selkeyttää sitä seikkaa, että kun kyse on toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeudesta saada tietoja, puuttumisen vakavuuden ja kyseessä olevan rikoksen vakavuuden on vastattava toisiaan.
70. Unionin tuomioistuin muistutti tuomion Tele2 Sverige ja Watson ym. 99 kohtaan viittaamalla, että se on tältä osin toki katsonut, että ”rikosten torjunnan, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan alalla vain vakavan rikollisuuden torjuminen voi oikeuttaa viranomaisen tiedonsaannin viestintäpalvelujen tarjoajien säilyttämistä henkilötiedoista, joiden kokonaisuus voi mahdollistaa hyvin tarkkojen päätelmien tekemisen niiden henkilöiden, joiden tietoja on säilytetty, yksityiselämästä”.(41)
71. Unionin tuomioistuin kuitenkin täsmensi, että se ”perusteli tätä tulkintaa sillä, että tätä tiedonsaantia sääntelevän lainsäädännön tavoitteella on oltava yhteys sen perusoikeuksiin puuttumisen vakavuuteen, jota tämä toimenpide merkitsee”.(42)
72. Nimittäin ”suhteellisuusperiaatteen mukaisesti vakava puuttuminen voi olla oikeutettu rikosten ehkäisemisen, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan alalla vain sellaisen rikollisuuden torjumisen tavoitteella, joka on myös luokiteltavissa ’vakavaksi’”.(43)
73. Sen sijaan ”silloin, kun puuttuminen, jota tällainen tietojensaanti merkitsee, ei ole vakavaa, se voidaan oikeuttaa yleisesti ’rikosten’ ehkäisemisen, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan alalla”.(44)
74. Näiden näkökantojen perusteella oli siis arvioitava käsiteltävänä olleen asian olosuhteet huomioon ottaen, oliko perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa turvattuihin perusoikeuksiin puuttumista, jota rikospoliisin oikeus saada pääasiassa kyseessä olleita tietoja olisi merkinnyt, pidettävä ”vakavana”.
75. Unionin tuomioistuin ei tuomiosta Tele2 Sverige ja Watson ym. poiketen luokitellut perusoikeuskirjan 7 ja 8 artiklassa turvattuihin oikeuksiin puuttumista, jota kyseessä olleiden tietojen saantia koskeva oikeus merkitsi, ”vakavaksi”.(45) Tietojensaantipyynnön ”ainoa tavoite” oli ”varastetun matkapuhelimen [kansainvälisellä matkaviestimen laitetunnuksella] 12 päivän aikana aktivoitujen SIM-korttien haltijoiden tunnistaminen”.(46) Kyseessä oli tiedon saanti ”ainoastaan näitä SIM-kortteja vastaavista puhelinnumeroista sekä näiden korttien haltijoiden henkilöllisyydestä, kuten heidän etu- ja sukunimestään ja mahdollisesti osoitteestaan. Nämä tiedot eivät sen sijaan – – [koskeneet] varastetulla matkapuhelimella suoritettua viestintää eivätkä puhelimen paikkatietoja”.(47)
76. Unionin tuomioistuin päätteli tämän perusteella, että ”tiedoilla, joita pääasiassa kyseessä oleva tietojensaantipyyntö koskee, voidaan ainoastaan liittää tietyn ajanjakson ajan yhteen se SIM-kortti tai ne SIM-kortit, jotka aktivoitiin varastetulla matkapuhelimella, ja näiden SIM-korttien haltijoiden henkilöllisyys. Ilman näillä SIM-korteilla suoritettua viestintää koskevien tietojen ja paikkatietojen yhdistämistä toisiinsa näiden tietojen perusteella ei voida selvittää kyseisellä SIM-kortilla tai kyseisillä SIM-korteilla suoritetun viestinnän päivämäärää, kellonaikaa, kestoa ja vastaanottajia, eikä paikkoja, joissa viestintä on tapahtunut, tai sen tiheyttä tiettyjen henkilöiden kanssa tiettynä ajanjaksona. Näiden tietojen perusteella ei siis voida tehdä täsmällisiä päätelmiä niiden henkilöiden yksityiselämästä, joiden tiedoista on kyse”.(48)
77. Hylättyään ”vakavaksi puuttumiseksi” luokittelun unionin tuomioistuin saattoi katsoa, että kyseessä oleva puuttuminen voitiin oikeuttaa yleisesti rikosten – myös muiden kuin vakavien rikosten – ehkäisemisen, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan tavoitteella.(49)
78. Tämän oikeuskäytännön perusteella ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää ensimmäisen ja toisen ennakkoratkaisukysymyksensä, joiden tavoitteena on arvioida sen puuttumisen vakavuutta, jota pääasiassa kyseessä oleva oikeus saada tietoja rikosprosessin yhteydessä merkitsee. Se pyrkii tarkemmin ottaen saamaan selville, ovatko kyseessä olevat tietoryhmät sekä sen ajanjakson pituus, jolta tietoja pyydetään, tältä kannalta merkityksellisiä kriteerejä.
3. Puuttumisen vakavuuden arvioinnin kriteerit
79. Kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, mitä useammista tietoryhmistä tietoja on pyydetty, sitä todennäköisemmin puuttuminen voidaan luokitella ”vakavaksi”.
80. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät ensimmäinen ja toinen kysymys ohjaavat unionin tuomioistuinta täsmentämään sitä, onko kyseessä olevien tietoryhmien ohella sen ajanjakson pituudella, jota tietojen saanti koskee, merkitystä puuttumisen vakavuuden määrittelyssä.
81. Mielestäni tähän tulisi vastata myöntävästi. Huomautan lisäksi, että unionin tuomioistuin otti tuomiossa Ministerio Fiscal arvioinnissaan huomioon myös sen ajanjakson pituuden, jolta tietoja pyydettiin ja joka oli kyseessä olleessa tapauksessa 12 päivää.(50)
82. Puuttumisen vakavuutta voidaan arvioida kyseessä olevien tietojen luonteen ja sen ajanjakson pituuden, jolta tietoja pyydetään, yhteisvaikutuksen perusteella. Näiden kahden tekijän perusteella voidaan nimittäin määrittää, täyttyykö puuttumisen vakavuuden määrittävä kriteeri, eli voiko kyseessä olevien tietojen saantioikeus mahdollistaa sen, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset tekevät tarkkoja päätelmiä niiden henkilöiden, joiden tietoja tämä saantioikeus koskee, yksityiselämästä. Tarkan kokonaiskuvan luominen henkilöstä edellyttää kuitenkin paitsi tietojen saamista useista tietoryhmistä, kuten henkilö-, liikenne- ja sijaintiedoista, myös sitä, että tietoja saadaan riittävän pitkältä ajanjaksolta, jotta henkilön elämän pääpiirteet käyvät ilmi riittävällä tarkkuudella.
83. Näin ollen sen ajanjakson pituus, jolta tietoja pyydetään tietojen saantiin oikeuttavan luvan mukaisesti, on kyseisten tietoryhmien lukumäärän lailla olennainen tekijä arvioitaessa asianomaisten henkilöiden perusoikeuksiin puuttumisen vakavuutta. Kuten komissio on huomauttanut, myös yhteen ainoaan henkilöön liittyvien tietojen saantia koskevien pyyntöjen kumuloituminen on otettava huomioon, vaikka nämä pyynnöt koskisivat lyhyitä ajanjaksoja.
84. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, tutkintaviranomaisella on ollut oikeus saada tietoja, jotka ovat sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n 2 momentissa tarkoitettuja tietoja. Nämä tiedot mahdollistavat henkilön puhelin- tai matkapuhelinviestinnän lähteen ja vastaanottajan, sen päivämäärän, kellonajan, keston ja luonteen, käytetyn laitteen ja matkaviestinlaitteen käytön paikan määrittämisen. Nämä tiedot on välitetty tutkintaviranomaiselle yhden päivän, yhden kuukauden ja miltei yhden vuoden pituisilta ajanjaksoilta.
85. Se, kuinka vakavaa puuttumista perusoikeuksiin toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeus saada säilytettyjä henkilötietoja merkitsee, arvioidaan tutkimalla konkreettisesti kunkin yksittäistapauksen olosuhteet. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida kussakin tapauksessa, voidaanko niiden tietojen, joiden saantiin on myönnetty lupa, luonteen ja sen ajanjakson pituuden, jota tietojen saanti koskee, perusteella tehdä tarkkoja päätelmiä asianomaisten henkilöiden yksityiselämästä.
86. Jos asia on näin, puuttuminen olisi luokiteltava unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetuksi ”vakavaksi” puuttumiseksi ja se voitaisiin oikeuttaa rikosten torjunnan, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan alalla vain yhtä lailla ”vakavaksi” luokiteltavan rikollisuuden torjumisen tavoitteella.(51)
4. Puuttumisen vakavuuden ja asetetun tavoitteen vastaavuus
87. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, että ”vakavaksi” luokiteltava perusoikeuksiin puuttuminen edellyttää erityisen painavaa oikeuttamisperustetta.
88. Komissio huomauttaa niiden epäiltyjen rikosten vakavuuden osalta, joihin myönnetty tietojen saantioikeus liittyy, että pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön nojalla tietojen saantioikeus voidaan myöntää muun muassa rikosten torjuntaan yleisesti.(52)
89. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on varmistaa käsiteltävänä olevan asian olosuhteet huomioon ottaen, vastaako pääasiassa kyseessä olevan kaltaisten tietojen saanti tehokkaasti ja tarkasti johonkin direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun tavoitteeseen. Tältä osin on syytä muistuttaa, että tässä säännöksessä ei rajata rikosten torjunnan, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan tavoitetta vain vakaviin rikoksiin vaan se koskee ”rikoksia” yleisesti.(53)
90. Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tulee siihen tulokseen, että puuttuminen on luokiteltava ”vakavaksi”, sen on arvioitava, voidaanko myös kyseessä oleva rikos luokitella ”vakavaksi” kansallisen rikosoikeuden mukaan.
91. Tältä osin katson, että sen määrittely, mikä voidaan luokitella ”vakavaksi rikokseksi”, on jätettävä jäsenvaltioiden harkintaan.
92. Samasta rikoksesta voidaan nimittäin määrätä ankarampi tai lievempi rangaistus kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Myös raskauttavien olosuhteiden määritelmä voi vaihdella jäsenvaltiokohtaisesti.
93. Kuten Viron hallitus aivan oikein on huomauttanut, sovellettava rangaistus ei ole ainoa kriteeri rikoksen vakavuuden määrittelyssä. Myös rikosten luonne, niistä yhteiskunnalle aiheutuva vahinko, oikeudellisille intresseille aiheutuva haitta ja niiden kokonaisvaikutukset kansalliselle oikeusjärjestykselle sekä demokraattisen yhteiskunnan arvoille on otettava huomioon. Myös kullekin jäsenvaltiolle ominainen historiallinen, taloudellinen ja yhteiskunnallinen konteksti vaikuttaa tältä osin. Lisäksi raskauttavien olosuhteiden osalta on pohdittava, onko rikokset tehty esimerkiksi toistuvasti tai ovatko ne kohdistuneet haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöryhmiin.
94. Jotta tietojen saannin oikeasuhteisuutta voidaan arvioida, tulee myös ottaa huomioon, että rikosprosessilain 901 §:n 3 momentin mukaan ”tietojen luovuttamista koskevan pyynnön voi tehdä vain silloin, kun se on ehdottoman tarpeellista rikosprosessin tavoitteen saavuttamiseksi”. Kuten Viron hallitus on esittänyt, ehdottoman tarpeellisuuden kriteeri(54) velvoittaa sekä tutkijat että luvan myöntäjät harkitsemaan ja arvioimaan, mitkä tiedot ovat tarpeellisia rikosprosessin onnistumiseksi ja mitä ilman ei tietyssä tapauksessa olisi mahdollista työskennellä totuuden selvittämiseksi tai selvittää epäiltyjä rikoksentekijöitä.
95. Lisään, kuten Ranskan hallitus on aivan oikein korostanut, että rikoksen vakavuutta – sen täsmällisestä oikeudellisesta luokittelusta puhumattakaan – ei voida aina määritellä tarkasti silloin, kun säilytettyjen tietojen saantiin myönnetään lupa tutkinnan varhaisessa vaiheessa, mistä seuraa, että tässä vaiheessa voi olla ennenaikaista luokitella rikosta vakavaksi rikokseksi tai yleensäkään rikokseksi. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on otettava huomioon tämä epävarmuus, joka kuuluu totuuden selvittämiseen tähtäävän rikostutkinnan luonteeseen, kun se arvioi tietojen saantioikeuden oikeasuhteisuutta.
96. Näihin tekijöihin liittyvä epävarmuus, joka voi siis vallita rikostutkinnan alkuvaiheessa, ei kuitenkaan voi poistaa vaatimusta siitä, että jokainen tietojensaantipyyntö on perusteltava tarpeella etsiä tiettyä rikollista toimintaa koskevaa näyttöä objektiivisilla tekijöillä perustellun epäilyksen perusteella. Tietojensaantipyynnön tavoite ei siis voi olla tutkia kaikkia tietyn henkilön tekoja ja toimia tietyn ajanjakson aikana mahdollisten rikosten selvittämiseksi. Lisäksi, jos tutkimuksen aikana selviää uusia tekoja, niiden toteen näyttämiseksi tarvittavien tietojen saamiseksi on saatava uusi lupa.
97. Edellä esitetyn perustella ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo, että direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa, kun sitä luetaan perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, on tulkittava siten, että sen perusoikeuksiin puuttumisen, jota kansallisten toimivaltaisten viranomaisten oikeus saada henkilötietoja, joita sähköisten viestintäpalvelujen palveluntarjoajilla on velvollisuus säilyttää kansallisen lainsäädännön nojalla, merkitsee, vakavuuden arvioinnin kriteereihin kuuluvat kyseessä olevat tietoryhmät sekä sen ajanjakson pituus, jolta tietoja pyydetään. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida puuttumisen vakavuuden perusteella, onko kyseinen tietojen saanti ehdottoman tarpeellista puuttumisen vakavuuden perusteella rikosten torjunnan, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan varmistamisen tavoitteen saavuttamiseksi.
C Tuomioistuimen tai riippumattoman hallintoviranomaisen suorittama ennakkovalvonta
98. Sen takaamiseksi, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeus saada säilytettyjä tietoja rajataan ehdottoman tarpeelliseen asetetun tavoitteen saavuttamiseksi, unionin tuomioistuin on katsonut, että on olennaista, että tämä oikeus saada tietoja ”edellyttää lähtökohtaisesti asianmukaisesti perusteltuja kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta joko tuomioistuimen tai riippumattoman hallinnollisen elimen etukäteisvalvontaa ja sitä, että kyseisen tuomioistuimen tai elimen ratkaisu annetaan perustellusta pyynnöstä, jonka nämä viranomaiset esittävät rikoksen estämis-, selvittämis- tai syyteharkintamenettelyssä”.(55)
99. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellään unionin tuomioistuinta täsmentämään niitä kriteerejä, jotka hallintoviranomaisen on täytettävä, jotta sitä voidaan pitää tuomiossa Tele2 Sverige ja Watson ym. tarkoitettuna ”riippumattomana” hallintoviranomaisena. Tarkemmin sanottuna ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voidaanko syyttäjäviranomaista pitää riippumattomana hallintoviranomaisena, kun otetaan huomioon se, että syyttäjäviranomainen johtaa tutkintamenettelyä ja ajaa virallista syytettä oikeudenkäynnissä.
100. Tähän kysymykseen vastaamiseksi on mielestäni hyödyllistä ottaa huomioon kaksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön haaraa eli yhtäältä henkilötietojen suojaa valvovien kansallisten viranomaisten riippumattomuuteen liittyvä oikeuskäytäntö ja toisaalta pidätysmääräyksen antavan oikeusviranomaisen riippumattomuuteen eurooppalaisen pidätysmääräyksen yhteydessä liittyvä oikeuskäytäntö.
101. Unionin tuomioistuimen mukaan viranomaisten, joiden tehtävänä on valvoa yksilöiden suojelua henkilötietojen käsittelyssä koskevien unionin sääntöjen noudattamista, riippumattomuus on muun muassa perusoikeuskirjan 8 artiklan 3 kohdassa vahvistettu keskeinen tekijä pyrittäessä varmistamaan valvonnan tehokkuus ja luotettavuus ja vahvistamaan henkilöille, joita kyseisten viranomaisten päätökset koskevat, annettavaa suojaa.(56)
102. Unionin tuomioistuin on jo todennut direktiivin 95/46 28 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta, että ”valvontaviranomaisten, jotka ovat toimivaltaisia valvomaan henkilötietojen käsittelyä, on oltava itsenäisiä siten, että ne voivat suorittaa tehtävänsä vapaina ulkoisesta vaikuttamisesta. Tämä itsenäisyys sulkee pois kaikki sellaiset määräykset ja kaiken muun missä muodossa tahansa tapahtuvan ulkoisen vaikuttamisen, olipa se sitten suoraa tai välillistä, jotka saattaisivat ohjata niiden päätöksiä ja voisivat näin asettaa kyseenalaiseksi sen, että nämä viranomaiset täyttävät tehtävänsä, joka on oikean tasapainon saavuttaminen yksityisyyden suojan ja henkilötietojen vapaan liikkuvuuden välillä”.(57)
103. Unionin tuomioistuin on myös korostanut vaatimusta siitä, että näiden valvontaviranomaisten on – ottaen huomioon niiden roolin yksityisyyden suojan valvojina – oltava ”kaiken puolueellisuutta koskevan epäilyn yläpuolella”.(58)
104. Siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kolmas kysymys koskee syyttäjäviranomaista, on myös syytä ottaa huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään muotoilemat kriteerit, jotka koskevat pidätysmääräyksen antavan oikeusviranomaisen riippumattomuutta eurooppalaisen pidätysmääräyksen yhteydessä. Unionin tuomioistuimen mukaan pidätysmääräyksen antamisen yhteydessä suoritettava valvonta ”on suoritettava sekä puolueettomasti, ottamalla huomioon kaikki syyllisyyttä tukevat ja sitä vastaan puhuvat seikat, että riippumattomasti, mikä edellyttää, että olemassa on sellaisia asemaa ja organisaatiota koskevia sääntöjä, joilla poistetaan vaara siitä, että ulkopuolinen taho ja erityisesti täytäntöönpanovalta antaa käskyjä tällaisen pidätysmääräyksen antamisen osalta”.(59) On kuitenkin muistettava, että unionin tuomioistuimen konkreettinen arviointi kussakin tapauksessa siitä, täyttääkö syyttäjäviranomainen nämä edellytykset vai ei,(60) tapahtuu eurooppalaisen pidätysmääräyksen antamisen erityisessä asiayhteydessä eikä sitä näin ollen voida automaattisesti soveltaa muilla aloilla, kuten esimerkiksi henkilötietojen suojan alalla.
105. Tämän tultua esitettyä on todettava, että nämä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kaksi haaraa yhtyvät korostaen kummankin alan osalta sitä, että kansallisen viranomaisen, jonka toimivaltaan kuuluu unionin oikeussääntöjen noudattamisen valvominen, on oltava riippumaton, mihin sisältyy kaksi edellytystä.(61) Ensiksi ulkopuolinen taho ei saa antaa tälle viranomaiselle käskyjä tai painostaa sitä tavalla, joka voi vaikuttaa sen päätöksiin. Toiseksi kyseisen viranomaisen on suoritettava valvontatehtävänsä asemansa ja sille uskottujen tehtävien nojalla riippumattomuuden vaatimuksen täyttäen, eli sen tulee antaa takeet puolueettomuudesta. Tarkemmin ottaen hallintoviranomaisen suorittama säilytettyjen tietojen saannin oikeasuhteisuuden arviointi edellyttää, että viranomainen pystyy löytämään oikeudenmukaisen tasapainon rikollisuuden torjumiseksi tehtävän tutkinnan tehokkuuteen liittyvän intressin ja henkilöiden, joita tietojensaanti koskee, henkilötietojen suojeluun liittyvän intressin välillä. Viimeksi mainitun seikan osalta puolueettomuuden vaatimus sisältyy näin ollen erottamattomasti ”riippumattoman hallintoviranomaisen” käsitteeseen, jota unionin tuomioistuin on korostanut tuomiossa Tele2 Sverige ja Watson ym.
106. On varmistettava, täyttääkö syyttäjäviranomainen, kun otetaan huomioon sille Viron lainsäädännön nojalla kuuluvat erilaiset tehtävät, kummatkin riippumattomuuden edellytyksen ulottuvuudet silloin, kun se joutuu valvomaan tietojen saannin ehdotonta tarpeellisuutta. Näin ollen ”riippumattomuuden” käsite, jonka on määritettävä tällaisesta valvonnasta vastaavaa hallintoviranomaista, sisältää toiminnallisen ulottuvuuden sikäli, että sen arviointi, voiko kyseinen viranomainen toimia sekä ilman ulkopuolisen tahon käskyjä tai painostusta, joka voi vaikuttaa sen päätöksiin, että objektiivisesti ja oikeussääntöjä tiukasti soveltaen, suoritetaan ottaen huomioon tämä valvonnan erityinen tavoite. Yhteenvetona todettakoon, että tuomiossa Tele2 Sverige ja Watson ym. tarkoitetun ”riippumattoman hallintoviranomaisen” käsitteen tarkoitus on turvata tämän valvonnan objektiivisuus, luotettavuus ja tehokkuus.
107. Tämä tarkoittaa sitä, että on selvitettävä, voiko Viron syyttäjäviranomaisen aseman ja tehtävät määrittävä lainsäädäntö herättää asianomaisissa henkilöissä perusteltuja epäilyksiä syyttäjiin kohdistuvasta ulkoisesta vaikutuksesta ja syyttäjien neutraalista suhtautumisesta vastakkaisiin intresseihin silloin, kun ne joutuvat suorittamaan tietojen saantioikeuden oikeasuhteisuuden ennakkoarviointia.
108. Syyttäjäviranomaisella on keskeinen rooli rikosprosessissa, sillä se johtaa esitutkintamenettelyä ja sillä on muun muassa toimivalta nostaa syyte rikoksesta epäiltyä henkilöä vastaan, jotta tämä saadaan vastaamaan oikeuden eteen. Tältä osin on katsottava, että syyttäjäviranomainen on viranomainen, joka osallistuu rikosoikeuden alan lainkäyttöön.(62)
109. Kuten unionin tuomioistuin on todennut Procura della Repubblicaan (valtionsyyttäjä, Italia) liittyen käyttäen sellaista muotoilua, jota mielestäni voidaan soveltaa nyt käsiteltävänä olevaan asiaan, syyttäjäviranomaisen ”tehtävänä ei ole ratkaista asiaa täysin riippumattomasti vaan saattaa se rikosasian asianosaisena tarvittaessa toimivaltaisen tuomioistuimen käsiteltäväksi”.(63)
110. Vaikka syyttäjäviranomaisella on näin ollen sen aseman, organisaation ja tehtävien takia erityispiirteitä, jotka erottavat sen tuomioistuimesta ja joiden perusteella sitä voidaan pitää viranomaisena, joka ”osallistuu kyseisessä jäsenvaltiossa rikosoikeuden alan lainkäyttöön”, on kuitenkin käytännöllisesti katsottuna niin, että kun viranomainen, joka suorittaa tuomiossa Tele2 Sverige ja Watson ym. edellytetyn tietojen saannin oikeasuhteisuuden ennakkoarvioinnin, on kansallisen oikeuden mukaan syyttäjäviranomainen, jälkimmäisen on tältä osin oltava yhtä riippumaton kuin tuomioistuimenkin. Sen, että tämän tehtävän suorittaa hallintoviranomainen eikä tuomioistuin, ei nimittäin pidä vaikuttaa valvonnan objektiivisuuteen, luotettavuuteen ja tehokkuuteen.
111. Tältä osin on syytä muistaa, että rikosprosessilain 901 §:n 2 momentin mukaan tutkintaviranomainen voi pyytää syyttäjäviranomaisen luvalla esitutkintamenettelyn aikana ja tuomioistuimen luvalla kyseisessä tuomioistuimessa käytävän käsittelyn aikana, että sähköisen viestinnän yritys luovuttaa sähköisestä viestinnästä annetun lain 1111 §:n 2 ja 3 momentissa luetellut tiedot.
112. Lisäksi Viron lainsäädännön mukaan syyttäjäviranomainen johtaa rikosprosessin yhteydessä esitutkintamenettelyä, jonka tavoitteena on kerätä todisteita ja luoda muut oikeudenkäynnin edellytykset. Lisäksi tutkintaviranomainen ja syyttäjäviranomainen selvittävät esitutkintamenettelyn aikana epäillyn tai syytetyn syyllisyyden puolesta ja sitä vastaan vaikuttavat seikat. Jos syyttäjäviranomainen on vakuuttunut siitä, että kaikki tarvittavat todisteet on hankittu, se nostaa henkilöä vastaan syytteen, jos tälle on peruste, missä tapauksessa se ajaa virallista syytettä oikeudenkäynnissä.
113. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa myös, että vaikka syyttäjäviranomaisen on rikosprosessissa pyydettävä esitutkintatuomarilta lupa sellaisiin toimenpiteisiin, jotka merkitsevät kaikkein vakavinta puuttumista perusoikeuksiin (esimerkiksi valtaosalle seurantatoimenpiteistä ja vangitsemiselle), syyttäjäviranomaisella on myös toimivalta päättää monista menettelytoimista, jotka merkitsevät voimakasta puuttumista useisiin perusoikeuksiin.(64)
114. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä epäilys siitä, voidaanko syyttäjäviranomainen luokitella tuomiossa Tele2 Sverige ja Watson ym. tarkoitetuksi ”riippumattomaksi hallintoviranomaiseksi”, johtuu pääasiallisesti siitä seikasta, että jos syyttäjäviranomainen on esitutkintamenettelyn päätteeksi vakuuttunut siitä, että kaikki tarvittavat todisteet rikosasiassa on hankittu, sen on nostettava syyte kyseistä henkilöä vastaan, jos sille on peruste. Siinä tapauksessa syyttäjäviranomainen ajaa virallista syytettä oikeudenkäynnissä ja on näin ollen asianosainen menettelyssä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin siis epäilee syyttäjäviranomaisen luokittelemista tuomiossa Tele2 Sverige ja Watson ym. tarkoitetuksi ”riippumattomaksi hallintoviranomaiseksi” pääasiallisesti siksi, että se on syyttävä asianosainen.
115. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen täten esittämät epäilykset koskevat siis tarkemmin ottaen syyttäjäviranomaisen puolueettomuutta, kun se valvoo, että tutkintaviranomaiset saavat tietoja oikeasuhteisesti, mikä sen kuuluu tehdä ennen kuin se myöntää tietojen saantia koskevan luvan.
116. Ennen kuin käsittelen puolueettomuuden tätä ulottuvuutta, huomautan, että syyttäjäviranomaisesta annetun lain 1 §:n 11 momentin mukaan jälkimmäinen ”hoitaa laissa määrätyt tehtävänsä riippumattomasti”. Lisäksi tämän lain 2 §:n 2 momentin nojalla ”syyttäjä on tehtäviä hoitaessaan riippumaton ja toimii ainoastaan lakien ja oman vakaumuksensa perusteella”.(65)
117. Viron hallitus huomauttaa tältä osin, että vaikka syyttäjäviranomainen toimii oikeusministeriön alaisuudessa, Viron lainsäädäntö estää jälkimmäistä kuitenkin antamasta arvioita tietystä prosessista tai puuttumasta meneillään olevaan rikosprosessiin. Tämä hallitus täsmentää, että syyttäjäviranomaisen riippumattomuuden loukkaaminen on rangaistava rikkomus.
118. Vaikka näin ollen ei ole perusteita epäillä syyttäjäviranomaisen riippumattomuutta sen hoitaessa sille Viron lainsäädännön nojalla kuuluvia tehtäviä, lainsäädäntö vaikuttaa kuitenkin mielestäni voivan herättää perusteltuja epäilyksiä siitä, pystyykö syyttäjäviranomainen suorittamaan tietojen saannin oikeasuhteisuuden ennakkovalvonnan neutraalisti ja objektiivisesti, kun se voi tietyssä asiassa samanaikaisesti joutua suorittamaan rikostutkinnan johtamisesta, syytteen nostamisesta päättämisestä ja virallisen syytteen ajamisesta oikeudenkäynnissä muodostuvat tehtävät.
119. On totta, että Viron lainsääntöön sisältyy useita elementtejä, jotka takaavat sen, että syyttäjäviranomainen noudattaa tehtäviään hoitaessaan puolueettomuuden vaatimusta.
120. Syyttäjäviranomaisen on rikosprosessilain 211 §:n 2 momentin nojalla selvitettävä epäillyn tai syytetyn syyllisyyden puolesta ja sitä vastaan vaikuttavat seikat.
121. Lisäksi syyttäjäviranomaisesta annetun lain 1 §:n 1 momentista johtuu, että syyttäjäviranomaisen on taattava esitutkintamenettelyn, jonka johtaminen on sen tehtävänä, lainmukaisuus. Lisäksi saman lain 1 §:n 11 momentin ja 2 §:n 2 momentin mukaan syyttäjäviranomaisen on suoritettava tehtävänsä lakia noudattaen. Tästä seuraa, että syyttäjäviranomaisen on esitutkintamenettelyä johtaessaan sekä pyrittävä varmistamaan jälkimmäisen tehokkuus että myös takaamaan, ettei menettelyssä puututa suhteettomasti asianomaisten henkilöiden oikeuteen nauttia yksityiselämän kunnioitusta. Voidaan nimittäin katsoa, että säilytettyjen tietojen saantia koskevan luvan myöntäminen kuuluu erottamattomana osana syyttäjäviranomaisen laajempaan toimenkuvaan, johon kuuluu tutkintaviranomaisten käyttämien keinojen laillisuuden valvonta, erityisesti tutkintatoimenpiteiden oikeasuhteisuuden, valvonta tekojen luonteen ja vakavuuden kannalta.
122. Voitaisiin siis väittää, että syyttäjäviranomainen pystyy juuri siksi, että se johtaa esitutkintamenettelyä myös arvioimaan, onko kunkin tapauksen ominaispiirteet huomioon ottaen ehdottoman tarpeellista saada sähköisen viestinnän palveluntarjoajien säilyttämiä tietoja, koska vaihtoehtoiset todisteet puuttuvat, jotta epäillyn rikoksen tutkintaa voidaan edistää.
123. Kuitenkin niiden henkilöiden kannalta, joita pyyntö saada tietoja koskee, se seikka, että hallintoviranomainen, jonka on varmistettava, että tämä tietojen saanti on tutkinnan kannalta ehdottoman tarpeellista, on samalla se, joka voi harkita syytteen nostamista heitä vastaan ja sittemmin ajaa virallista syytettä mahdollisessa myöhemmässä oikeudenkäynnissä, voi mielestäni heikentää Viron lainsäännön tarjoamia puolueettomuuden takeita. Tältä kannalta katsottuna yhtäältä näiden syyttäjäviranomaisen tehtävien ja toisaalta tietojen saantia koskevan ennakkovalvonnan neutraaliutta ja objektiivisuutta koskevan vaatimuksen välillä voi olla mahdollinen ristiriita.
124. Syyttäjäviranomaisen on nimittäin tehtäviään suorittaessaan kerättävä todisteita, arvioitava niiden merkityksellisyyttä ja tehtävä päätelmiä kyseessä olevan henkilön syyllisyydestä. Jäsenvaltion tämän viranomaisen tehtävänä on esittää ja perustella syyteasia virallisen syytteen, jonka ajaminen oikeudenkäynnissä kuuluu sen tehtäviin, yhteydessä, joten se on oikeudenkäynnin asianosainen. Näiden tehtäviensä takia syyttäjäviranomaisella on näyttövaatimus, mikä voi vaikuttaa rikoksesta epäillyistä henkilöistä yhteensopimattomalta saman viranomaisen tietojen saannin oikeasuhteisuuden neutraalia ja objektiivista ennakkovalvontaa koskevan kyvyn kanssa.
125. Kuten komissio huomauttaa, vaarana voi olla se, että asianomaisista henkilöistä voi syyttäjäviranomaisen tehtävien kumulaation takia vaikuttaa siltä, että syyttäjäviranomaisen edun mukaista on pääsääntöisesti myöntää lupa heidän tietojensa saantiin, vaikuttavatpa ne heidän syyllisyytensä puolesta tai sitä vastaan. Lisäksi rikoksesta epäillyillä henkilöillä voi olla perusteltuja epäilyjä syyttäjäviranomaisen puolueettomuudesta sen myöntäessä luvan heidän tietojensa saantiin, koska syyttäjäviranomainen voi toimia heitä vastaan syyttäjänä myöhemmässä oikeudenkäynnissä. Arvioin, että tuomiossa Tele2 Sverige ja Watson ym. asetettu vaatimus ennakkovalvonnan suorittavan hallintoviranomaisen puolueettomuudesta edellyttää tiettyä etäisyyttä ja neutraalia suhtautumista esitutkintamenettelyssä mahdollisesti vastakkain oleviin intresseihin, eli yhtäältä esitutkintamenettelyn tehokkuuteen ja toisaalta kyseessä olevien henkilöiden henkilötietojen suojaamiseen nähden. Komission mukaan tilanne voisi olla toinen, jos syyttäjäviranomaisen sisäinen hallintorakenne olisi sellainen, että syyttäjä, jonka on tehtävä ratkaisu tietojen saantipyynnöstä, ei osallistu millään tapaa esitutkintamenettelyyn eikä menettelyn myöhempiin vaiheisiin virallinen syyte mukaan luettuna.
126. Siltä osin kuin syyttäjäviranomaisen organisaatio on Viron tasavallassa hierarkkinen, kuten istunnossa vahvistettiin, en ole vakuuttunut siitä, että tämä komission ehdotus voisi korjata Viron lainsäädännössä syyttäjäviranomaiselle asetettujen tehtävien kumulaatiosta aiheutuvat haitat. Se ei joka tapauksessa poista ehdotuksen taustalla olevan ajatuksen merkitystä, eli sitä, että tietojen saannin oikeasuhteisuuden ennakkovalvonnan pitäisi suorittaa hallintoviranomaisen, joka yhtäältä ei suoraan osallistu kyseisen rikostutkinnan suorittamiseen ja toisaalta on neutraalissa asemassa rikosprosessin asianosaisiin nähden. Tällaista viranomaista, jota eivät rasita tutkintaan ja kyseisen menettelyn viralliseen syytteeseen liittyvät intressit, ei voitaisi moittia siitä, että se antaa etusijan tutkintaan liittyville intresseille kyseessä olevien henkilöiden henkilötietojen suojaan liittyvien intressien kustannuksella. Kyseinen viranomainen voisi näin ollen tehdä täysin puolueettomasti päätöksen, jolla rajattaisiin säilytettyjen tietojen saaminen ehdottoman tarpeellisen asetetun tavoitteen saavuttamiseksi direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut tuomiossa 8.4.2014 Digital Rights Ireland ym.(66) ja tuomiossa Tele2 Sverige ja Watson ym., mukaisesti. Olen samalla tietoinen siitä, ettei kyseessä olevaan menettelyyn liittyvien intressien asettaminen ulkopuolisen arvioinnin kohteeksi voi tapahtua rikosten tutkinnan, syyteharkinnan ja torjunnan tehokkuuden kustannuksella.
127. Jotta jäsenvaltioiden menettelyllistä itsemääräämisoikeutta kunnioitetaan, unionin tuomioistuimen ei pitäisi pureutua tätä syvemmin jäsenvaltioiden oikeushallinnon eikä syyttäjäviranomaisten sisäisen organisaation yleiseen järjestämiseen. Jäsenvaltioiden tehtävänä on ottaa käyttöön työkalut, joilla voidaan taata, että säilytettyjen tietojen saantia edeltävä valvonta varmistaa oikeudenmukaisen tasapainon rikostutkinnan tehokkuuteen liittyvän intressin ja henkilöiden, joita tämä tietojen saanti koskee, tietojen suojaamista koskevaan oikeuteen liittyvän intressin välillä.
128. Lopuksi täsmennän, että mielestäni tuomiossa Tele2 Sverige ja Watson ym. tarkoitetun riippumattoman hallintoviranomaisen suorittaman ennakkovalvonnan puuttumista ei voida korvata tuomioistuinvalvonnalla, joka voidaan suorittaa tietojen saantia koskevan luvan myöntämisen jälkeen.(67) Muutoin ennakkovalvonnan vaatimus menettäisi tarkoituksensa, joka on estää luvan myöntäminen rikosten tutkinnan, syyteharkinnan ja torjunnan tavoitteeseen nähden suhteettomaan säilytettyjen tietojen saantiin.
129. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen niin, että direktiivin 2002/58 15 artiklan 1 kohtaa, kun se luetaan perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, on tulkittava niin, että vaatimus siitä, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeuteen saada säilytettyjä tietoja on kohdistuttava tuomioistuimen tai riippumattoman hallintoviranomaisen suorittama ennakkovalvonta, ei täyty silloin, kun valvonnan suorittaa kansallisen lainsäädännön mukaan syyttäjäviranomainen, jonka tehtäviin kuuluu esitutkintamenettelyn johtaminen mutta joka samalla voi ajaa virallista syytettä oikeudenkäynnissä.
V Ratkaisuehdotus
130. Edellä esitetyn valossa ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Riigikohusin (Viro) esittämiin kysymyksiin seuraavasti:
1) Henkilötietojen käsittelystä ja yksityisyyden suojasta sähköisen viestinnän alalla (sähköisen viestinnän tietosuojadirektiivi) 12.7.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/58/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 25.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/136/EY, 15 artiklan 1 kohtaa, kun se luetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, on tulkittava siten, että sen perusoikeuksiin puuttumisen, jota kansallisten toimivaltaisten viranomaisten oikeus saada henkilötietoja, joita sähköisten viestintäpalvelujen palveluntarjoajilla on velvollisuus säilyttää kansallisen lainsäädännön nojalla, merkitsee, vakavuuden arvioinnin kriteereihin kuuluvat kyseessä olevat tietoryhmät sekä sen ajanjakson pituus, jolta tietoja pyydetään. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida puuttumisen vakavuuden perusteella, onko kyseinen tietojen saanti ehdottoman tarpeellista rikosten torjunnan, tutkinnan, selvittämisen ja syyteharkinnan varmistamisen tavoitteen saavuttamiseksi.
2) Direktiivin 2002/58, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/136, 15 artiklan 1 kohtaa, kun se luetaan perusoikeuskirjan 7, 8 ja 11 artiklan sekä 52 artiklan 1 kohdan valossa, on tulkittava siten, että vaatimus siitä, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oikeuteen saada säilytettyjä tietoja on kohdistuttava tuomioistuimen tai riippumattoman hallintoviranomaisen suorittama ennakkovalvonta, ei täyty silloin, kun valvonnan suorittaa kansallisen lainsäädännön mukaan syyttäjäviranomainen, jonka tehtäviin kuuluu esitutkintamenettelyn johtaminen, mutta joka samalla voi ajaa virallista syytettä oikeudenkäynnissä.