ARREST VAN HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN
VAN DE EUROPESE UNIE
(Tweede kamer)
15 maart 2011 (*)
„Openbare dienst — Ambtenaren — Overdracht van verlofdagen — Artikel 4 van bijlage V bij Statuut — Redenen van dienstbelang — Artikel 73 van Statuut — Richtlijn 2003/88/EG — Recht op betaald vakantieverlof — Ziekteverlof”
In zaak F‑120/07,
betreffende een beroep ingesteld krachtens artikel 236 EG en artikel 152 EA,
Guido Strack, voormalig ambtenaar van de Europese Commissie, wonende te Keulen (Duitsland), vertegenwoordigd door H. Tettenborn, advocaat,
verzoeker,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Currall en B. Eggers als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: H. Tagaras, kamerpresident, S. Van Raepenbusch (rapporteur) en M. I. Rofes i Pujol, rechters,
griffier: J. Tomac, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 5 mei 2010,
het navolgende
Arrest
1 Bij verzoekschrift, binnengekomen ter griffie van het Gerecht bij fax van 22 oktober 2007 (de neerlegging van het origineel heeft op 30 oktober daaraanvolgend plaatsgevonden), vraagt G. Strack om:
– nietigverklaring van de besluiten van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 30 mei 2005, 25 oktober 2005, 15 maart 2007 en 20 juli 2007, voor zover daarbij de overdracht van de in 2004 niet-opgenomen verlofdagen wordt beperkt tot twaalf dagen en het bij de beëindiging van de werkzaamheden ter compensatie betaalde bedrag eveneens wordt beperkt, en
– veroordeling van de Commissie tot betaling van een compensatie voor 26,5 verlofdagen, te vermeerderen met vertragingsrente vanaf 1 april 2005.
Toepasselijke bepalingen
Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie
2 Artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie (hierna: „Statuut”) bepaalt:
„Ambtenaren in actieve dienst hebben recht op arbeidsomstandigheden die voldoen aan passende veiligheids- en gezondheidsnormen die ten minste gelijkwaardig zijn met de minimumvoorschriften die gelden op grond van maatregelen die krachtens de Verdragen op deze gebieden zijn vastgesteld.”
3 Artikel 57, eerste alinea, van het Statuut luidt:
„De ambtenaar heeft per kalenderjaar recht op een vakantieverlof van ten minste 24 werkdagen en ten hoogste 30 werkdagen, volgens een regeling die in gemeenschappelijk overleg tussen de instellingen van de [Unie] na advies van het Comité voor het statuut wordt vastgesteld.”
4 Artikel 1 van bijlage V bij het Statuut bepaalt:
„In het jaar van indiensttreding en in dat van de beëindiging van de dienst heeft de ambtenaar recht op een verlof van twee werkdagen per volle dienstmaand; voor een deel van een maand heeft hij recht op een verlof van twee werkdagen indien dat deel langer is dan vijftien dagen, en op één werkdag indien het vijftien dagen of minder bedraagt.”
5 Artikel 3 van bijlage V bij het Statuut preciseert:
„Indien een ambtenaar tijdens zijn vakantieverlof ziek wordt en deze ziekte hem zou hebben belet zijn ambtsbezigheden te verrichten zo hij niet met verlof was geweest, wordt het vakantieverlof verlengd met de periode van zijn arbeidsongeschiktheid, die door een doktersattest deugdelijk moet worden aangetoond.”
6 Artikel 4 van bijlage V bij het Statuut, waarvan de Duitse versie is gerectificeerd (PB 2007, L 248, blz. 26), luidt:
„Indien de ambtenaar zijn vakantieverlof anders dan om redenen van dienstbelang vóór het einde van het kalenderjaar niet volledig heeft op genomen, kan hij ten hoogste twaalf verlofdagen naar het volgende jaar doen overboeken.
Indien de ambtenaar zijn vakantieverlof bij beëindiging van de dienst niet volledig heeft op genomen, wordt hem als compensatie voor elke niet genoten verlofdag een bedrag uitbetaald, gelijk aan 1/30 van zijn maandelijkse bezoldiging op het ogenblik van beëindiging van de dienst.
Indien de ambtenaar bij beëindiging van de dienst meer vakantieverlof heeft genoten dan waarop hij op dat tijdstip recht had, wordt op zijn bezoldiging een bedrag ingehouden dat op dezelfde wijze wordt berekend als bij de voorgaande alinea bepaald.”
7 In een circulaire van het directoraat-generaal (DG) „Personeelszaken en administratie”, bekendgemaakt in Mededelingen van de administratie nr. 66‑2002 van 2 augustus 2002, wordt bepaald:
„Indien het niet-opgenomen vakantieverlof meer dan twaalf dagen bedraagt, kunnen de dagen boven de twaalf in het Statuut voorziene dagen alleen worden overgedragen indien wordt aangetoond dat de ambtenaar deze om redenen van dienstbelang in het lopende kalenderjaar niet heeft kunnen opnemen.”
8 Deze circulaire is met ingang van 1 mei 2004 vervangen door besluit C(2004) 1597 van de Commissie van 28 april 2004 houdende invoering van toepassingsbepalingen op het gebied van verlof, die onder meer bepalen:
„De overdracht van meer dan [twaalf] dagen is alleen toegestaan indien wordt aangetoond dat de betrokkene deze om redenen van dienstbelang (die expliciet moeten worden genoemd) gedurende het lopende kalenderjaar niet heeft kunnen opnemen; deze dagen worden na besluit van [de verantwoordelijke van de afdeling personeelszaken] bij de dagen van het lopende kalenderjaar gevoegd;
[...]
Er wordt geen overdracht van meer dan [twaalf] dagen toegestaan, indien het vakantieverlof niet is opgenomen om andere dan om redenen van dienstbelang (bij voorbeeld om gezondheidsredenen: ziekte, ongeval, het inhalen van vakantieverlof na een ongeval of ziekte gedurende het vakantieverlof, moederschapverlof, adoptieverlof, ouderschapsverlof, verlof om gezinsredenen, verlof om redenen van persoonlijke aard, onbezoldigd verlof, verlof wegens militaire dienstplicht, etc);
[...]”
9 Uit conclusie nr. 53A/70 van de hoofden van administratie van 9 januari 1970 blijkt eveneens dat de overdracht van vakantieverlof zelfs bij langdurige ziekte moet worden beperkt tot twaalf dagen.
10 Artikel 73, lid 1, van het Statuut bepaalt:
„Volgens een door de instellingen [van de Europese Unie] in onderlinge overeenstemming en na advies van het comité voor het statuut vastgestelde regeling is de ambtenaar met ingang van de dag zijner indiensttreding verzekerd tegen uit beroepsziekten en ongevallen voortvloeiende risico’s. [...]
In deze regeling wordt bepaald welke risico’s niet zijn gedekt.”
Richtlijn 2003/88/EG betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd
11 Punt 6 van de considerans van richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB L 299, blz. 9), luidt:
„Er moet rekening worden gehouden met de beginselen van de Internationale Arbeidsorganisatie ter zake van de organisatie van de arbeidstijd, met inbegrip van de beginselen op het gebied van nachtarbeid.”
12 Artikel 1 van richtlijn 2003/88 bepaalt:
„Doel en toepassingsgebied
1. Deze richtlijn bepaalt minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd.
2. Deze richtlijn is van toepassing op:
a) de [...] minimale jaarlijkse vakantie [...]”
13 Artikel 7 van deze richtlijn luidt:
„Jaarlijkse vakantie
1 De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend, overeenkomstig de in de nationale wetten en/of gebruiken geldende voorwaarden voor het recht op en de toekenning van een dergelijke vakantie.
2. De minimumperiode van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon kan niet door een financiële vergoeding worden vervangen, behalve in geval van beëindiging van het dienstverband.”
14 Artikel 7 van richtlijn 2003/88 behoort niet tot de bepalingen waarvan overeenkomstig artikel 17 van die richtlijn kan worden afgeweken.
Feiten van het geding
15 Verzoeker is op 1 september 1995 in dienst getreden van de Commissie. Vanaf die datum tot en met 31 maart 2002 was hij werkzaam bij het Publicatiebureau van de Europese Gemeenschappen (hierna: „Publicatiebureau”). Op 1 januari 2001 is hij bevorderd naar de rang A 6. Van 1 april 2002 tot en met 15 februari 2003 was hij werkzaam bij het DG „Ondernemingen” van de Commissie, en daarna met ingang van 16 februari 2003 bij Eurostat. Van 1 maart 2004 tot en met zijn pensionering wegens invaliditeit met ingang van 1 april 2005 was hij met ziekteverlof.
16 Op 27 december 2004 vroeg verzoeker om de 38,5 in 2004 niet-opgenomen verlofdagen te mogen overdragen naar 2005, waarbij hij aangaf dat hij die dagen met name wegens zijn beroepsziekte niet had kunnen opnemen. Het verzoek werd op 30 mei 2005 door het hoofd van de eenheid die bij het directoraat „Middelen” van het DG „Eurostat” belast is met administratieve en personeelszaken afgewezen, wat de 26,5 dagen betreft boven de 12 dagen die automatisch werden overgedragen (hierna: „besluit van 30 mei 2005”).
17 Op 4 juli 2005 heeft verzoeker op grond van artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen het besluit van 30 mei 2005, waarin hij subsidiair vroeg om opschorting van de tenuitvoerlegging van laatstgenoemd besluit tot de vaststelling van het besluit betreffende de erkenning van zijn ziekte als beroepsziekte krachtens artikel 73 van het Statuut.
18 Deze klacht is afgewezen bij besluit van het tot aanstelling bevoegd gezag (hierna: „TABG”) van 25 oktober 2005. In laatstgenoemd besluit werd echter gepreciseerd:
„Mocht het TABG gunstig beslissen op een later verzoek om erkenning van zijn ziekte als beroepsziekte, dan staat het [verzoeker] vrij om een nieuw verzoek om overdracht van zijn resterende verlofdagen over 2004 in te dienen. Alleen in dat geval moet een beslissing worden genomen over de vraag of het feit dat een ziekte een beroepsziekte is, betekent dat er sprake is van redenen van dienstbelang in de zin van artikel 4 van bijlage V bij het Statuut, wanneer het feit dat het vakantieverlof niet volledig is opgenomen door die ziekte wordt veroorzaakt.”
19 Bij brief van 8 november 2006 heeft de Commissie verzoeker meegedeeld dat zij op grond van de medische onderzoeken die hij had ondergaan erkende dat zijn gezondheidstoestand was verergerd en dat de ziektekosten voor de medische behandelingen die rechtstreeks verband hielden met die verslechtering, hem tot de genezing van zijn ziekte overeenkomstig artikel 73 van het Statuut zouden worden vergoed. Uit de conclusies van de door de instelling aangewezen arts, die bij die brief zijn gevoegd, blijkt eveneens dat er nog geen sprake was van genezing en dat deze kwestie pas na verloop van twee jaar opnieuw kon worden beoordeeld.
20 Na deze brief heeft verzoeker op 22 november 2006 een nieuw verzoek om overdracht van de resterende verlofdagen over 2004 ingediend, dat op 15 maart 2007 is afgewezen door het hoofd van de eenheid die is belast met de arbeidsvoorwaarden en de niet-financiële rechten en verplichtingen bij het directoraat B, „Statuut: beleid, beheer en raadgeving”, van het DG „Personeelszaken en administratie” (hierna: „besluit van 15 maart 2007”).
21 Op 9 april 2007 heeft verzoeker uit hoofde van artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen laatstgenoemd besluit. Deze klacht is op 20 juli 2007 afgewezen door het TABG.
Conclusies van partijen en procesverloop
22 Verzoeker concludeert dat het het Gerecht behage:
– de besluiten van de Commissie van 30 mei 2005, 25 oktober 2005, 15 maart 2007 en 20 juli 2007 nietig te verklaren, voor zover daarbij de overdracht van de in 2004 niet-opgenomen verlofdagen wordt beperkt tot twaalf dagen en, dientengevolge, het aan verzoeker bij beëindiging van zijn werkzaamheden ter compensatie betaalde bedrag wordt beperkt;
– „de Commissie te veroordelen tot betaling aan verzoeker van een compensatie voor de 26,5 verlofdagen die niet in aanmerking zijn genomen en waarvoor niet overeenkomstig artikel 4, tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut een compensatie is betaald, te vermeerderen met vertragingsrente vanaf 1 april 2005 tegen de rentevoet die de Europese Centrale Bank voor de basisherfinancieringstransacties toepast, vermeerderd met [twee] punten”;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
23 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep te verwerpen;
– verzoeker te verwijzen in de kosten.
24 Bij beschikking van de president van het Gerecht van 16 november 2007 is de onderhavige zaak toegewezen aan de Eerste kamer van het Gerecht.
25 Bij brief van 16 november 2007 heeft de griffier partijen uitgenodigd voor een informele bijeenkomst, teneinde een minnelijke regeling te zoeken voor het onderhavige geding en voor de andere bij het Gerecht aanhangige gedingen waarin zij partij zijn.
26 Na de informele bijeenkomst van 4 december 2007 hebben partijen hun opmerkingen gemaakt over het ontwerpakkoord dat in het proces-verbaal van die bijeenkomst was opgenomen, zonder het echter eens te worden over de bewoordingen van dat akkoord.
27 Partijen zijn uitgenodigd voor een tweede informele bijeenkomst waarvan de datum op 6 maart 2008 was vastgesteld, nadat verzoeker van vakantie was teruggekeerd. Laatstgenoemde heeft de uitnodiging echter niet aanvaard, omdat hij, gelet op het standpunt van de Commissie, geen enkel nut zag in een nieuwe informele bijeenkomst. De Commissie betreurde het dat de informele bijeenkomst door het wegblijven van verzoeker niet kon worden gehouden, doch sprak de hoop uit dat een akkoord kon worden getroffen en toonde zich bereid om mee te werken aan de totstandkoming van een minnelijke regeling.
28 Bij beschikking van de president van het Gerecht van 8 oktober 2008 is de zaak toegewezen aan de Tweede kamer van het Gerecht.
29 Bij brief van 15 januari 2010 heeft verzoeker gevraagd om de onderhavige zaak te voegen met de op dat moment aanhangige beroepen in de zaken F‑118/07, F‑119/07, F‑121/07, F‑132/07 en F‑62/09. Bij beslissing van 26 januari daaraanvolgend heeft het Gerecht geweigerd om dit verzoek in te willigen en verzoeker daarvan op de hoogte gesteld bij brief van de griffie van 18 maart 2010.
30 Bij schrijven van 30 maart 2010 is verzoeker opgekomen tegen het feit dat de onderhavige zaak was toegewezen aan de Tweede kamer van het Gerecht.
31 Ter terechtzitting van 5 mei 2010 is verzoeker verzocht om de op hem betrekking hebbende stukken betreffende het verloop van de procedure uit hoofde van artikel 73 van het Statuut waarnaar in zijn pleidooi was verwezen, aan het Gerecht over te leggen.
32 Tijdens diezelfde terechtzitting heeft het Gerecht de Commissie verzocht schriftelijke opmerkingen te maken over de eventuele gevolgen voor het onderhavige geding van het arrest van het Hof van Justitie van 20 januari 2009, Schultz-Hoff (C‑350/06 en C‑520/06; hierna: „arrest Schultz-Hoff”), dat door verzoeker tijdens de mondelinge behandeling ter onderbouwing van zijn beroep was aangevoerd.
33 Verzoeker en de Commissie hebben op 26 respectievelijk 31 mei 2010 aan de verzoeken van het Gerecht voldaan.
In rechte
Vordering tot nietigverklaring
Voorwerp van beroep
34 Naast de nietigverklaring van de besluiten van 30 mei 2005 en 15 maart 2007 vraagt verzoeker eveneens om nietigverklaring van de besluiten van 25 oktober 2005 en 20 juli 2007 tot afwijzing van de twee klachten die hij op 4 juli 2005 respectievelijk 9 april 2007 heeft ingediend. In dit verband zij eraan herinnerd dat de vordering tot nietigverklaring die formeel is gericht tegen de afwijzing van een klacht, tot gevolg heeft dat bij het Gerecht beroep wordt ingesteld tegen de handeling waartegen de klacht was ingediend, wanneer deze vordering als zodanig geen zelfstandige inhoud heeft (zie in die zin arrest Hof van 17 januari 1989, Vainker/Parlement, 293/87, punt 8; arrest Gerecht van eerste aanleg van 6 april 2006, Camós Grau/Commissie, T‑309/03, punt 43; arrest Gerecht van 9 juli 2009, Notarnicola/Rekenkamer, F‑85/08, punt 14). Er moet dus van worden uitgegaan dat het beroep alleen is gericht tegen de besluiten van 30 mei 2005 en 15 maart 2007.
Ontvankelijkheid van het beroep voor zover het is gericht tegen het besluit van 30 mei 2005
35 Vastgesteld zij dat tegen het besluit van de Commissie van 30 mei 2005 tot afwijzing van het eerste verzoek om overdracht van de 26,5 verlofdagen boven de twaalf verlofdagen die automatisch werden overgedragen, niet overeenkomstig artikel 91, lid 3, van het Statuut beroep bij het Gerecht is ingesteld binnen drie maanden na de afwijzing van de klacht tegen dat besluit, die op 25 oktober daaraanvolgend plaatsvond.
36 De in de artikelen 90 en 91 van het Statuut vastgestelde klacht- en beroepstermijnen zijn echter van openbare orde en partijen of de rechter kunnen er niet naar believen over beschikken (arresten Gerecht van eerste aanleg van 25 september 1991, Lacroix/Commissie, T‑54/90, punt 24, en 17 mei 2006, Lavagnoli/Commissie, T‑95/04, punt 41).
37 Derhalve moet het beroep, voor zover het is gericht tegen het besluit van 30 mei 2005, worden verworpen op grond dat het te laat is ingesteld.
Ten gronde
– Argumenten van partijen
38 Verzoeker voert één enkel middel aan, ontleend aan schending van artikel 4, eerste en tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut. Op grond van de eerste alinea van dat artikel kan de ambtenaar die om redenen van dienstbelang niet zijn volledige vakantieverlof heeft kunnen opnemen, meer dan twaalf dagen overdragen naar het volgende jaar. Deze uitlegging wordt bevestigd door Mededelingen van de administratie nr. 66‑2002 van de Commissie.
39 In casu is de ziekte waardoor verzoeker was verhinderd zijn vakantieverlof op te nemen volgens hem nu juist te wijten aan redenen van dienstbelang in de zin van artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut. Daar de ziekte door de uitoefening van zijn functie werd veroorzaakt, moest de reden voor de verhindering in het beroep worden gevonden.
40 Het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 9 juni 2005, Castets/Commissie (T‑80/04), verzet zich niet tegen deze uitlegging, aangezien het een afwezigheid wegens ziekte betrof die niet door het beroep werd veroorzaakt. In de zaak die tot dat arrest heeft geleid waren het met de persoon van de ambtenaar verband houdende omstandigheden die hem hadden verhinderd zijn vakantieverlof op te nemen.
41 Volgens verzoeker voorziet artikel 4, eerste en tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut in een compensatieregeling voor de gevallen waarin de ambtenaar niet zijn vakantieverlof heeft kunnen opnemen, niet om met zijn persoon verband houdende omstandigheden of in geval van overmacht, maar om dienstredenen. In casu is hij ziek geworden door met de dienst verband houdende redenen.
42 Ter terechtzitting heeft verzoeker zich beroepen op het arrest Schultz-Hoff, dat na de instelling van zijn beroep is gewezen, en meer in het bijzonder op de punten 25, 44 en 45 van dat arrest, waaruit zou volgen dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 zich ertegen verzet dat een werknemer die wegens een arbeidsongeschiktheid om medische redenen niet zijn verlof heeft kunnen opnemen, elk recht op betaald vakantieverlof wordt ontnomen.
43 De Commissie voert hiertegen aan dat artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut de overdracht van meer dan twaalf verlofdagen verbiedt, indien een werknemer om andere dan om redenen van dienstbelang voor het einde van het lopende kalenderjaar niet zijn vakantieverlof heeft opgenomen.
44 Volgens de Commissie blijkt uit de rechtspraak (arrest Hof van 9 juli 1970, Tortora/Commissie, 32/69, punten 13 en 14; arrest Castets/Commissie, reeds aangehaald, punten 28 en 29) dat er alleen een recht op overdracht van verlofdagen bestaat indien een ambtenaar om redenen van dienstbelang niet zijn vakantieverlof heeft kunnen opnemen en dus wanneer zijn „beroepsactiviteiten” hem hebben verhinderd om zijn volledige vakantieverlof op te nemen. Is een ambtenaar echter met ziekteverlof, dan is hij per definitie ontslagen van de uitoefening van zijn werkzaamheden en is hij dus niet in dienst in de zin van artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut. Daar hij niet in dienst is, kan hij dus evenmin worden aangemerkt als afwezig om redenen van dienstbelang.
45 De omstandigheid dat vervolgens wordt erkend dat de ziekte van een ambtenaar een beroepsziekte is verandert niets aan het feit dat die ambtenaar in de zin van de reeds aangehaalde rechtspraak niet in dienst was tijdens zijn ziekteverlof en dus niet om redenen van dienstbelang was verhinderd zijn vakantieverlof op te nemen.
46 In elk geval worden de rechten van de ambtenaar op het gebied van compensatie wegens arbeidsongeschiktheid uitputtend geregeld door artikel 73 van het Statuut en rechtvaardigen zij geen aanvullende vergoeding wegens vakantieverlof dat om gezondheidsredenen niet is opgenomen.
47 Deze uitlegging wordt bevestigd door Mededelingen van de administratie nr. 66‑2002 en de toepassingsbepalingen op het gebied van verlof.
48 Subsidiair betoogt de Commissie dat de arts van de Commissie in het bij het besluit van 8 november 2006 gevoegde rapport weliswaar heeft gesteld dat de verergering van verzoekers reeds bestaande ziekte had plaatsgevonden tijdens de uitoefening van de functie, doch dat hij eveneens heeft aangegeven dat die verergering niet zou hebben plaatsgevonden indien er geen sprake was geweest van een reeds bestaande ziekte. Bovendien bestaat hierover nog geen definitief besluit in de zin van artikel 73 van het Statuut. In casu kan het Gerecht hierover echter geen uitspraak doen, daar de rechters van de Unie volgens vaste rechtspraak niet bevoegd zijn om zich uit te spreken over het bestaan van een oorzakelijk verband tussen een beroepsactiviteit en een materiële en immateriële schade, indien dit oorzakelijk verband tegelijkertijd het voorwerp vormt van een procedure ter uitvoering van artikel 73 van het Statuut of in beginsel het voorwerp van een dergelijke procedure zou kunnen zijn (zie in die zin arrest Gerecht van 2 mei 2007, Giraudy/Commissie, F‑23/05, punt 200).
49 Ten slotte merkt de Commissie op dat verzoeker niet heeft gesteld dat zijn ziekte is veroorzaakt door met het beroep verband houdende gebeurtenissen die uitsluitend in 2004 hebben plaatsgevonden. Integendeel, hij geeft aan dat de redenen voor zijn arbeidsongeschiktheid met name berusten op feiten uit de jaren 2002 en 2003. De redenen van dienstbelang in de zin van artikel 4 van bijlage V bij het Statuut moeten zich echter hebben voorgedaan in het lopende kalenderjaar en de ambtenaar hebben belet om gedurende datzelfde jaar zijn vakantieverlof op te nemen.
50 Voorts heeft de Commissie in haar opmerkingen van 31 mei 2010 over de strekking van het arrest Schultz-Hoff betoogd dat artikel 4 van bijlage V bij het Statuut een lex specialis ten opzichte van artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut vormt en in het licht van richtlijn 2003/88 niet contra legem kan worden uitgelegd. Het begrip „dienstbelang” in voormeld artikel 4 kan geen betrekking hebben op een ziekte.
51 Zij voegt hieraan toe dat verzoeker geen exceptie van onwettigheid van artikel 4 van bijlage V bij het Statuut ten opzichte van artikel 7 van richtlijn 2003/88 heeft opgeworpen en dat die exceptie derhalve niet ambtshalve door het Gerecht kan worden onderzocht.
52 Subsidiair merkt de Commissie op dat artikel 7 van richtlijn 2003/88 het recht op vakantieverlof en niet de modaliteiten voor de overdracht van dat verlof betreft, en dat dit artikel niet verbiedt dat vakantieverlof dat gedurende een referentie- of overdrachtsperiode niet is opgenomen, verloren gaat. Door die beperking kan de economische concurrentiepositie van Europa behouden blijven.
53 In het arrest Schultz-Hoff heeft het Hof enkel geoordeeld dat de onmogelijkheid voor een werknemer om na een overdrachtsperiode zijn volledige vakantieverlof op te nemen als gevolg van het feit dat hij gedurende de gehele referentieperiode en na de door het nationale recht vastgestelde overdrachtsperiode met ziekteverlof was, onverenigbaar was met richtlijn 2003/88. Deze situatie is niet vergelijkbaar met de onderhavige, aangezien artikel 4 van bijlage V bij het Statuut nu juist wel toestaat dat in gevallen waarin het vakantieverlof om medische redenen niet kon worden opgenomen, twaalf dagen, dat wil zeggen de helft van het vakantieverlof, worden overgedragen.
54 Bij de beëindiging van zijn werkzaamheden heeft verzoeker een compensatie gekregen voor de helft van zijn vakantieverlof over 2004 en naar evenredigheid van zijn vakantieverlof over 2005. Bovendien is hij in 2004 niet ziek geweest en had hij dus zijn vakantieverlof kunnen opnemen, met name het verlof uit 2003 dat hij reeds had overgedragen.
– Beoordeling door het Gerecht
55 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat artikel 1 sexies, lid 2, van het Statuut bepaalt dat „[a]mbtenaren in actieve dienst recht hebben op arbeidsomstandigheden die voldoen aan passende veiligheids- en gezondheidsnormen die ten minste gelijkwaardig zijn met de minimumvoorschriften die gelden op grond van maatregelen die krachtens de Verdragen op deze gebieden zijn vastgesteld”.
56 Richtlijn 2003/88, die is vastgesteld op basis van artikel 137, lid 2, EG, heeft blijkens artikel 1, lid 1, ervan tot doel, minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het gebied van de organisatie van de arbeidstijd te bepalen.
57 Derhalve moet worden vastgesteld dat, zonder dat het in dit stadium nodig is om te onderzoeken op welke wijze een eventuele tegenstrijdigheid tussen een statutaire bepaling en op het niveau van de Unie vastgestelde minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid van werknemers moet worden opgelost, de Commissie in casu jegens verzoeker de eerbiediging van die voorschriften had moeten garanderen bij de toepassing en de uitlegging van de statutaire regels betreffende, met name, vakantieverlof.
58 In deze omstandigheden moet, alvorens met het oog op de omstandigheden van het geval de strekking van artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut te onderzoeken die volgens verzoeker geschonden is, in het licht van de rechtspraak van het Hof de inhoud van de relevante minimumvoorschriften van richtlijn 2003/88 en met name van artikel 7 ervan worden onderzocht.
59 Volgens vaste rechtspraak moet het recht van elke werknemer op vakantieverlof met behoud van loon worden beschouwd als een bijzonder belangrijk beginsel van sociaal recht van de Unie, waarvan niet mag worden afgeweken en waaraan de bevoegde nationale autoriteiten slechts uitvoering mogen geven binnen de grenzen die uitdrukkelijk zijn aangegeven in de richtlijn zelf (zie in die zin arresten Hof van 26 juni 2001, BECTU, C‑173/99, punt 43; 18 maart 2004, Merino Gómez, C‑342/01, punt 29, en 16 maart 2006, Robinson-Steele e.a., C‑131/04 en C‑257/04, punt 48, en arrest Schultz-Hoff, punt 22). Artikel 31, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie garandeert elke werknemer overigens het recht op betaald vakantieverlof.
60 Meer in het bijzonder bepaalt artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 dat de lidstaten verplicht zijn de nodige maatregelen te treffen opdat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend. Uit datzelfde artikel blijkt dat de werknemer in normale omstandigheden in het belang van een doeltreffende bescherming van zijn veiligheid en gezondheid daadwerkelijke rust moet kunnen genieten, aangezien krachtens artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/88 het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon alleen in geval van beëindiging van het dienstverband kan worden vervangen door een financiële vergoeding (zie in die zin arresten BECTU, punt 44; Merino Gómez, punt 30, en Schultz-Hoff, punt 23). Bovendien behoort artikel 7 van richtlijn 2003/88 niet tot de bepalingen waarvan op grond van artikel 17 van die richtlijn uitdrukkelijk mag worden afgeweken.
61 Vaststaat dat het doel van het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon is, de werknemer in staat te stellen uit te rusten en over een periode van ontspanning en vrije tijd te beschikken. Daarin verschilt het van het doel van het recht op ziekteverlof. Dat laatste wordt de werknemer toegekend om te kunnen herstellen van een ziekte (arrest Schultz-Hoff, punt 25). In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 5, lid 4, van verdrag nr. 132 van de Internationale Arbeidsorganisatie van 24 juni 1970 over de jaarlijkse vakantie met behoud van loon (geherformuleerd), waarmee volgens punt 6 van de considerans van richtlijn 2003/88 rekening moet worden gehouden bij de uitlegging van die richtlijn, bepaalt dat „[...] arbeidsverzuim om redenen die losstaan van de wil van de betrokken werknemer, zoals bijvoorbeeld ziekte [...], als arbeidstijd moet worden aangemerkt”.
62 Het Hof heeft in het arrest Schultz-Hoff (punt 41) uit het voorgaande afgeleid dat ten aanzien van werknemers met een naar behoren voorgeschreven ziekteverlof, voor het door richtlijn 2003/88 zelf aan alle werknemers verleende recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon, niet door een lidstaat als voorwaarde kan worden gesteld dat tijdens de door die lidstaat vastgestelde referentieperiode daadwerkelijk is gewerkt. Een nationale bepaling waarbij voor jaarlijkse vakantie die aan het einde van de referentieperiode niet is opgenomen een overdrachtsperiode wordt gecreëerd, heeft ten doel, de werknemer die zijn jaarlijkse vakantie niet heeft kunnen opnemen, de mogelijkheid te geven om die vakantie alsnog op te nemen (arrest Schultz-Hoff, punt 42).
63 Hieruit volgt dat ook al staat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 in beginsel niet in de weg aan een nationale wettelijke regeling die voorziet in het verlies van dit recht aan het einde van een referentieperiode of een overdrachtsperiode, de werknemer wel daadwerkelijk de mogelijkheid moet hebben gehad om gedurende de betrokken periode van het hem door de richtlijn verleende recht gebruik te maken. Dit is duidelijk niet het geval bij een werknemer die gedurende de gehele of een deel van de referentieperiode en langer dan de in het nationale recht voorziene overdrachtsperiode met ziekteverlof was.
64 In het arrest Schultz-Hoff (punten 45 en 50) heeft het Hof derhalve geoordeeld dat wanneer in dergelijke specifieke omstandigheden van arbeidsongeschiktheid werd aanvaard dat de relevante nationale bepalingen, met name die tot vaststelling van een overdrachtsperiode, kunnen voorzien in het verlies van het recht van de werknemer op de door artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/88 gegarandeerde jaarlijkse vakantie met behoud van loon, zonder dat de werknemer daadwerkelijk de mogelijkheid heeft gehad om van het hem door de richtlijn verleende recht gebruik te maken, dit zou betekenen dat die bepalingen inbreuk maken op het rechtstreeks door artikel 7 van die richtlijn aan alle werknemers verleende sociale recht.
65 Wanneer de jaarlijkse vakantie met behoud van loon om redenen losstaand van de wil van de werknemer niet meer kan worden opgenomen, bepaalt artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/88 ten slotte dat de werknemer recht heeft op een financiële vergoeding. Volgens de rechtspraak van het Hof moet de financiële vergoeding waarop hij recht heeft aldus worden berekend dat die werknemer in een situatie wordt gebracht die vergelijkbaar is met die waarin hij zou hebben verkeerd wanneer hij tijdens zijn arbeidsverhouding van dit recht gebruik had gemaakt. Dit betekent dat het normale salaris van de werknemer, te weten het salaris dat moet worden doorbetaald tijdens de rustperiode overeenkomend met de jaarlijkse vakantie met behoud van loon, dus eveneens bepalend is voor de berekening van de financiële vergoeding van aan het einde van de arbeidsverhouding niet opgenomen jaarlijkse vakantie (arrest Schultz-Hoff, punt 61).
66 In casu moet voor de toepassing en de uitlegging van de statutaire regels betreffende het vakantieverlof, en met name artikel 4, eerste en tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut, lering worden getrokken uit richtlijn 2003/88, zoals door het Hof uitgelegd.
67 Uit het dossier en met name uit een brief van 14 april 2005 die de medische dienst van de Commissie aan verzoeker heeft gezonden, blijkt dat hij vanaf 2 maart 2004 tot zijn pensionering wegens invaliditeit op 1 april 2005 ononderbroken met ziekteverlof is geweest.
68 Vastgesteld moet dus worden dat verzoeker gedurende nagenoeg het hele jaar 2004 niet zijn recht op betaald vakantieverlof heeft kunnen uitoefenen. De omstandigheid dat hij dit recht in januari en februari 2004 volledig had kunnen uitputten, kan natuurlijk niet in aanmerking worden genomen, omdat anders de bescherming van het recht op betaald vakantieverlof, zoals ontwikkeld in de rechtspraak van het Hof, louter theoretisch wordt. In zijn arrest Schultz-Hoff (punten 50 en 51) heeft het Hof overigens expliciet het geval voor ogen gehad van een werknemer die gedurende een deel van de referentieperiode had gewerkt alvorens langdurig met ziekteverlof te zijn, en heeft het deze situatie gelijkgesteld met die van de werknemer die gedurende de gehele referentieperiode en langer dan de in het nationale recht vastgestelde overdrachtsperiode met ziekteverlof was.
69 Derhalve volgt uit artikel 7, lid 2, van richtlijn 2003/88 dat verzoeker, wiens medisch gerechtvaardigde ziekteverlof tot aan zijn pensionering wegens invaliditeit op 1 april 2005 heeft geduurd, niet de mogelijkheid kan worden ontnomen om aanspraak te maken op een financiële vergoeding wegens niet-opgenomen vakantieverlof.
70 Rest nog te onderzoeken hoe groot die financiële vergoeding moet zijn en of, zoals de Commissie stelt, de bewoordingen van artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut zich in casu verzetten tegen de betaling van een financiële vergoeding voor de niet-opgenomen verlofdagen boven die waarvan de overdracht is toegestaan.
71 Volgens de Commissie kan de overdracht van meer dan twaalf verlofdagen naar het volgende jaar alleen worden gerechtvaardigd door redenen van dienstbelang.
72 Dienaangaande volstaat de vaststelling dat artikel 4 van bijlage V bij het Statuut niet de in casu aan de orde gestelde vraag betreft, of dagen van het betaald vakantieverlof moeten worden overgedragen wanneer een ambtenaar gedurende de referentieperiode om van zijn wil onafhankelijk redenen, zoals medische redenen, niet in staat is geweest om zijn jaarlijkse vakantieverlof op te nemen.
73 Deze vaststelling is niet in strijd met het arrest van 29 maart 2007, Verheyden/Commissie (T‑368/04, punten 61‑63), waarin het Gerecht van eerste aanleg heeft geoordeeld dat de term „dienstbelang” in artikel 4, eerste alinea, van bijlage V niet aldus kan worden uitgelegd dat deze betrekking heeft op een door ziekteverlof gerechtvaardigde afwezigheid van de dienst en dit zelfs in geval van langdurige ziekte (zie eveneens in die zin arrest Castets/Commissie, reeds aangehaald, punt 33). Het is immers niet alleen zo dat het standpunt van het Gerecht niet op enige gelijkstelling van ziekteverlof met een door dienstbelang gerechtvaardigde afwezigheid van de dienst berust, maar de feiten in de zaak die hebben geleid tot het voormelde arrest Verheyden/Commissie zijn ook anders dan die in de onderhavige zaak, waarin verzoeker gedurende nagenoeg de gehele referentieperiode niet in staat is geweest om zijn recht op betaald vakantieverlof uit te oefenen.
74 Uit artikel 3 van bijlage V bij het Statuut, dat een ander aspect van de koppeling tussen ziekteverlof en vakantieverlof regelt, namelijk het geval waarin een ambtenaar gedurende zijn vakantieverlof ziek wordt, blijkt overigens dat de wetgever duidelijk onderscheid heeft willen maken tussen ziekteverlof en vakantieverlof, waarvan de respectieve doelen, zoals uit punt 61 hierboven blijkt, verschillen.
75 In deze omstandigheden moet ervan worden uitgegaan dat de in artikel 1 sexies van het Statuut bedoelde minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid, en met name de bepalingen van artikel 7 van richtlijn 2003/88, de eigenlijke statutaire bepalingen op het gebied van het verlof aanvullen.
76 Het is juist dat artikel 7 van richtlijn 2003/88 een minimumperiode van betaald vakantieverlof van vier weken garandeert, terwijl het vakantieverlof waarop de ambtenaren van de Unie volgens artikel 57, eerste alinea, van het Statuut aanspraak kunnen maken minstens 24 dagen is. In casu had verzoekers eerste verzoek om zijn in 2004 niet-opgenomen verlofdagen over te dragen naar 2005 zelfs betrekking op 38,5 dagen, gelet op de in 2003 niet-opgenomen verlofdagen (zie punt 16 hierboven).
77 Dit neemt niet weg dat, ofschoon de wetgever van de Unie het jaarlijks vakantieverlof voor ambtenaren op 24 dagen heeft bepaald, de uitlegging die het Hof in het arrest Schultz-Hoff heeft gegeven aan artikel 7 van richtlijn 2003/88 voor het geval waarin een werknemer wegens langdurige ziekte niet zijn jaarlijks vakantieverlof heeft kunnen opnemen, krachtens artikel 1 sexies juncto artikel 57 van het Statuut volledig toepasbaar blijft op het volledige vakantieverlof zoals in het Statuut bepaald, en dit ondanks de in artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut opgenomen beperkingen voor de mogelijkheden om niet-opgenomen verlofdagen over te dragen naar het volgende jaar.
78 Met betrekking tot het argument dat de Commissie ontleent aan de noodzaak om de economische concurrentiepositie van Europa te behouden, volstaat ten slotte de vaststelling dat dit argument op geen enkele wijze wordt onderbouwd en dus niet kan slagen.
79 Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de Commissie, door in de onderhavige omstandigheden krachtens artikel 4, eerste alinea, van bijlage V bij het Statuut te weigeren om, naast de twaalf van rechtswege overgedragen dagen, de overdracht toe te staan van de verlofdagen die verzoeker wegens langdurig ziekteverlof niet had opgenomen, de strekking van deze bepaling heeft miskend. Derhalve moet het besluit van 15 maart 2007 nietig worden verklaard.
Verzoek om schadevergoeding
Argumenten van partijen
80 Verzoeker is van mening dat de ontvankelijkheid van zijn verzoek om schadevergoeding volgens vaste rechtspraak voortvloeit uit het feit dat dit verzoek accessoir is aan het beroep tot nietigverklaring.
81 Ten gronde betoogt hij dat de dienstfout in casu bestaat in de onrechtmatigheid van de bestreden besluiten. De geleden schade bestaat in de niet-uitkering van het bedrag van de vergoeding bedoeld in artikel 4, tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut voor de 26,5 betwiste dagen alsmede in sindsdien niet-ontvangen rente. Het oorzakelijk verband volgt uit het feit dat verweerster bij gebreke van de bestreden besluiten de verschuldigde betaling wel zou hebben verricht.
82 Mocht het Gerecht van oordeel zijn dat de bestreden besluiten rechtmatig zijn, dan vraagt verzoeker om vergoeding van de schade veroorzaakt door talrijke andere dienstfouten die de Commissie heeft gemaakt, „onder meer, de onrechtmatige handelingen van de personeelsleden van de Commissie en het bij het Publicatiebureau ondervonden psychisch geweld, de fouten die zijn gemaakt bij de onderzoeksprocedure ingeleid door het [Europees Bureau voor fraudebestrijding], met name het door de [Europese] [O]mbudsman reeds aan de kaak gestelde ontbreken van informatie van verzoeker, de onregelmatige beoordeling van verzoeker en het feit dat hij niet is bevorderd, de aanstelling in een ambt bij het [OPOCE] die voor verzoeker bezwarend was en de onrechtmatige handelingen van verweerster die in de klacht uitputtend aan de orde zijn gesteld”. Het oorzakelijk verband tussen die dienstfouten en verzoekers ziekte staat op grond van de medische rapporten en de besluiten van de verwerende partij vast. De betrokken ziekte is precies de reden waarom verzoeker in 2004 niet zijn vakantieverlof heeft kunnen opnemen. De schade die hij heeft ondervonden, en die bijvoorbeeld erin bestaat dat hij ziek was in plaats van zich te kunnen ontspannen en hij gedwongen was in zijn standplaats te blijven, moet derhalve worden vergoed en kan aan de hand van artikel 4, tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut forfaitair worden vastgesteld.
83 Verzoeker preciseert dat dit subsidiair geformuleerde verzoek is ingediend in het stadium van de precontentieuze procedure, zodat is voldaan aan de vereisten van de artikelen 90 en volgende van het Statuut.
84 De Commissie betwist dat verzoeker krachtens artikel 90, lid 1, van het Statuut een verzoek om schadevergoeding heeft ingediend voor de verlofdagen die hij heeft verloren door de vermeende onrechtmatige gedraging van de Commissie, die hij overigens summier heeft beschreven en die de oorzaak van zijn psychische ziekte zou zijn geweest.
85 Het beroep tot schadevergoeding moet in elk geval worden verworpen op grond van litispendentie, daar de vermeende redenen voor zijn ziekte volledig aan de orde komen in het beroep in zaak F‑118/07, Strack/Commissie.
86 Ten slotte moet het beroep tot schadevergoeding eveneens worden verworpen op grond van de voorrang van de procedure uit hoofde van artikel 73 van het Statuut.
Beoordeling door het Gerecht
87 Blijkens de vordering tot schadevergoeding vraagt verzoeker primair om voor de 26,5 verlofdagen die in 2004 niet zijn opgenomen, artikel 4, tweede alinea, van bijlage V bij het Statuut op hem toe te passen.
88 Dienaangaande volstaat de vaststelling dat dit verzoek samenvalt met de maatregelen die de Commissie ter uitvoering van dit arrest houdende nietigverklaring zal moeten nemen.
89 Voorts behoeft geen uitspraak te worden gedaan over het verzoek om schadevergoeding dat verzoeker subsidiair heeft ingediend, voor het geval de tegen het besluit van 15 maart 2007 gerichte grieven door het Gerecht zouden worden afgewezen.
90 Derhalve moeten de vorderingen tot schadevergoeding worden afgewezen omdat deze zonder voorwerp zijn geraakt.
Kosten
91 Krachtens artikel 122 van het Reglement voor de procesvoering zijn de bepalingen van het achtste hoofdstuk van de tweede titel betreffende de proceskosten en de gerechtskosten slechts van toepassing op de zaken die vanaf de datum van inwerkingtreding van dit Reglement, te weten 1 november 2007, bij het Gerecht aanhangig zijn gemaakt. De ter zake relevante bepalingen van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van de Europese Unie blijven van overeenkomstige toepassing op de vóór die datum bij het Gerecht aanhangige zaken.
92 Artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van de Europese Unie bepaalt dat de in het ongelijk gestelde partij wordt verwezen in de kosten, voor zover zulks is gevorderd. Daar de Commissie op de wezenlijke punten in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig verzoekers vordering worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT VOOR AMBTENARENZAKEN (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het besluit van de Europese Commissie van 15 maart 2007 tot afwijzing van G. Stracks verzoek om de resterende verlofdagen over 2004 te mogen overdragen, wordt nietig verklaard.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Europese Commissie zal haar eigen kosten dragen en de kosten van Strack.
Tagaras | Van Raepenbusch | Rofes i Pujol |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 maart 2011.
De griffier | | De president van de Tweede kamer |