Predmet C-619/18
Europska komisija
protiv
Republike Poljske
Presuda Suda (veliko vijeće) od 24. lipnja 2019.
„Povreda obveze države članice – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a – Vladavina prava – Učinkovita pravna zaštita u područjima obuhvaćenima pravom Unije – Načela nesmjenjivosti i neovisnosti sudaca – Snižavanje dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Vrhovnog suda – Primjena na suce u aktivnoj službi – Mogućnost da se nastavi s obnašanjem sudačke dužnosti nakon dosezanja te dobne granice koja je uvjetovana dobivanjem odobrenja na temelju diskrecijske ocjene predsjednika republike”
1. Tužba zbog povrede obveze – Predmet spora – Određivanje obrazloženim mišljenjem – Rok koji se određuje državi članici – Stupanje na snagu zakona te države članice kojim se retroaktivno poništavaju svi učinci nacionalnih odredbi koje Komisija pobija – Događaj koji je nastupio nakon navedenog roka – Tužba koja nije bespredmetna
(čl. 258. UFEU‑a)
(t. 30., 31.)
2. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje učinkovite pravne zaštite – Doseg
(čl. 2. i 19. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)
(t. 46.-50., 54., 55.)
3. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje učinkovite pravne zaštite – Poštovanje načelâ nesmjenjivosti i neovisnosti sudaca – Nacionalni propis kojim se snižava dobna granica za odlazak u mirovinu sudaca Vrhovnog suda – Primjena na suce u aktivnoj službi – Povreda – Opravdanje – Ujednačavanje dobnih granica za obvezan prestanak obavljanja djelatnosti – Proporcionalnost – Nepostojanje
(čl. 2. i 19. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)
(t. 57., 58., 71.-73., 78.-96., 124. i izreka)
4. Pravo Europske unije – Načela – Pravo na učinkovitu pravnu zaštitu – Načelo neovisnosti sudaca – Doseg
(čl. 19. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47. drugi stavak)
(t. 74.-77., 108.)
5. Države članice – Obveze – Uspostava pravnih lijekova potrebnih za osiguranje učinkovite pravne zaštite – Poštovanje načela neovisnosti sudaca – Nacionalni propis kojim se snižava dobna granica za odlazak u mirovinu sudaca Vrhovnog suda te kojim se predsjedniku države članice dodjeljuje diskrecijska ovlast produljenja aktivnog mandata navedenih sudaca – Povreda u slučaju legitimnih sumnji koje su nastale kod građana u pogledu neovisnosti dotičnih sudaca od vanjskih čimbenika i njihove neutralnosti u odnosu na suprotstavljene interese
(čl. 2. i 19. UEU-a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 47.)
(t. 110.-112., 114.-118., 123., 124. i izreka)
Kratak prikaz
Odredbe poljskog zakonodavstva koje se odnose na snižavanje dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Vrhovnog suda protivne su pravu Unije
U presudi Komisija/Poljska (C-619/18), objavljenoj 24. lipnja 2019., Sud je u sastavu velikog vijeća prihvatio tužbu zbog povrede obveze koju je Komisija podnijela protiv Republike Poljske a kojom se tražilo da se utvrdi da je ta država članica povrijedila obveze koje ima na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a time što je, s jedne strane, propisala primjenu mjere snižavanja dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Vrhovnog suda na suce u aktivnoj službi koji su na taj sud imenovani do 3. travnja 2018. i, s druge strane, time što je predsjedniku republike povjerila diskrecijsku ovlast produljenja aktivnog mandata sudaca navedenog suda nakon dosezanja novoutvrđene dobne granice za odlazak u mirovinu.
Komisija je prigovorila Republici Poljskoj da je tim mjerama, povredom načela neovisnosti sudaca i osobito načelo njihove nesmjenjivosti, povrijedila obveze država članica koje proizlaze iz prethodno navedene odredbe.
Sud je u svojoj presudi, kao prvo, zauzeo stajalište o primjenjivosti i dosegu članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU-a. U tom pogledu, podsjetio je da ta odredba državama članicama nalaže da osiguraju pravne lijekove koji su nužni za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije, osobito u smislu članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Konkretnije, svaka država članica na temelju članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a mora osigurati da tijela koja su, u svojstvu „suda” – u smislu prava Unije – dio njezina sustava pravnih lijekova u područjima obuhvaćenima pravom Unije, i koja stoga mogu biti pozvana odlučivati o pitanjima koja se odnose na primjenu ili tumačenje tog prava, ispunjavaju zahtjeve učinkovite pravne zaštite, što u ovom slučaju vrijedi za poljski Vrhovni sud. Osim toga, Sud je naveo da je – kako bi se zajamčilo da taj sud osigura tu zaštitu – ključno očuvanje njegove neovisnosti, kako to potvrđuje članak 47. drugi stavak Povelje o temeljnim pravima. Zahtjev neovisnosti sudova koji je svojstven zadaći suđenja, proizlazi iz bitnog sadržaja prava na učinkovitu pravnu zaštitu i temeljnog prava na pošteno suđenje, koje je od ključne važnosti kao jamstvo zaštite svih prava koja građani izvode iz prava Unije i očuvanja zajedničkih vrijednosti država članica navedenih u članku 2. UEU-a, osobito vrijednosti vladavine prava.
Kao drugo, Sud je pojasnio doseg tog zahtjeva. U tom pogledu, naveo je da jamstva neovisnosti i nepristranosti koja iz njega proizlaze pretpostavljaju postojanje pravila, osobito u pogledu sastava tijelâ o kojima je riječ, imenovanja, trajanja funkcije kao i razloga za nesudjelovanje u odlučivanju, izuzeće i opoziv članova koji ga čine, koja omogućuju da se otkloni bilo kakva legitimna sumnja kod građana u pogledu nemogućnosti utjecaja vanjskih čimbenika na navedena tijela i njihove neutralnosti u odnosu na međusobno suprotstavljene interese. Konkretno, ta neophodna sloboda sudaca u odnosu na bilo kakve vanjske utjecaje ili pritiske zahtijeva određena jamstva kojima se može zaštititi osoba pojedinaca koji su zaduženi za suđenje, kao što je nesmjenjivost. To načelo nesmjenjivosti osobito nalaže da suci mogu ostati na dužnosti dok ne dosegnu dobnu granicu obveznog odlaska u mirovinu ili do isteka njihova mandata, u slučaju da su imenovani na određeno vrijeme. Iako nema posve apsolutnu primjenu, od navedenog su načela moguća odstupanja samo zbog legitimnih i imperativnih razloga koji ih opravdavaju, uz poštovanje načela proporcionalnosti. U ovom je slučaju Sud utvrdio da sporna reforma posljedično dovodi do prijevremenog prestanka obnašanja sudačke dužnosti sudaca u aktivnoj službi na Vrhovnom sudu i da se njezina primjena može prihvatiti samo ako je opravdana legitimnim i proporcionalnim ciljem i pod uvjetom da kod građana ne dovodi do nastanka opravdanih sumnji poput onih koje su prethodno navedene. Međutim, Sud je smatrao da primjena mjere snižavanja dobne granice za odlazak u mirovinu sudaca Vrhovnog suda na suce u aktivnoj službi na tom sudu ne ispunjava te uvjete jer, među ostalim, nije opravdana legitimnim ciljem. Prema tome, Sud je presudio da navedena primjena ugrožava načelo nesmjenjivosti sudaca koje je svojstveno njihovoj neovisnosti.
Naposljetku, Sud je odlučivao o diskrecijskoj ovlasti produljenja aktivnog mandata sudaca Vrhovnog suda nakon što dosegnu novu dobnu granicu za odlazak u mirovinu utvrđenu novim zakonom o Vrhovnom sudu, koja je tim zakonom povjerena predsjedniku Republike. Istaknuo je da, iako samo države članice mogu odlučiti hoće li odobriti takvo produljenje, ako se one odluče za takav mehanizam, ipak moraju voditi računa o tome da uvjeti i načini provedbe tog produljenja ne budu takvi da ugrožavaju načelo neovisnosti sudaca. U tom pogledu, okolnost da je tijelu kao što je predsjednik republike povjerena ovlast da odluči hoće li odobriti takvo eventualno produljenje doduše sama po sebi nije dovoljna da bi se donio zaključak o povredi navedenog načela. Međutim, valja osigurati da materijalne pretpostavke i postupovna pravila koja prethode donošenju takvih odluka budu takvi da kod građana ne stvaraju legitimne sumnje u pogledu neovisnosti dotičnih sudaca. U tu je svrhu osobito važno da navedene pretpostavke i pravila budu određeni na način da se te suce zaštiti od eventualnih pokušaja da ustupe intervencijama ili vanjskim pritiscima koji mogu ugroziti njihovu neovisnost. Konkretno, takva pravila moraju tako omogućiti isključenje ne samo svakog izravnog utjecaja, u obliku uputa, nego također i posrednijih oblika utjecaja koji mogu usmjeriti odluke dotičnih sudaca. Međutim, kad je riječ o novom zakonu o Vrhovnom sudu, Sud smatra da taj zakon predviđa da produljenje aktivnog mandata sudaca tog suda od sada podliježe donošenju odluke predsjednika republike, koja je diskrecijske prirode, ne mora biti obrazložena te ne može biti predmet sudskog postupka. Što se tiče intervencije Državnog sudbenog vijeća – predviđene tim zakonom – do koje dolazi prije nego što predsjednik republike donese svoju odluku, Sud ističe da je točno da intervencija takvog tijela, u kontekstu postupka produljenja sudačkog mandata nakon dosezanja uobičajene dobne granice za odlazak u mirovinu, načelno može pridonijeti objektivizaciji tog postupka. Međutim, to vrijedi samo ako su ispunjeni određeni uvjeti i osobito ako je sâmo navedeno tijelo neovisno od zakonodavne i izvršne vlasti te od tijela kojemu daje mišljenje i ako se takvo propisno obrazloženo mišljenje donosi na temelju kriterija koji su nepristrani i relevantni, tako da to tijelo može objektivno obrazložiti svoje donošenje odluke. U ovom slučaju Sud smatra da je dovoljno utvrditi da, osobito s obzirom na nepostojanje njihova obrazloženja, mišljenja Državnog sudbenog vijeća nisu takva da mogu doprinijeti tomu da se na objektivan način razjasni izvršenje ovlasti koja je novim zakonom o Vrhovnom sudu povjerena predsjedniku republike, iako ta ovlast može dovesti do nastanka legitimnih sumnji – osobito kod građana – u pogledu neovisnosti dotičnih sudaca od vanjskih čimbenika i njihove neutralnosti u odnosu na interese koji se pred njima mogu suprotstavljati.