RETTENS DOM (Femte Afdeling)
24. september 2019(*)
»Dumping – import af solcelleglas med oprindelse i Kina – artikel 2, stk. 7, litra b) og c), i forordning (EF) nr. 1225/2009 [nu artikel 2, stk. 7, litra b) og c), i forordning (EU) 2016/1036] – status som virksomhed, der opererer under markedsøkonomiske vilkår – begrebet »væsentlig fordrejning af virksomhedernes produktionsomkostninger og økonomiske situation« – skattefordele – åbenbart urigtigt skøn«
I sag T-586/14 RENV,
Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd, Anhui (Kina), ved advokat Y. Melin,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved L. Flynn og T. Maxian Rusche, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af
GMB Glasmanufaktur Brandenburg GmbH, Tschernitz (Tyskland), ved advokat R. MacLean,
intervenient,
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 470/2014 af 13. maj 2014 om indførelse af en endelig antidumpingtold og endelig opkrævning af den midlertidige told på importen af solcelleglas med oprindelse i Folkerepublikken Kina (EUT 2014, L 142, s. 1).
har
RETTEN (Femte Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, D. Gratsias, og dommerne I. Labucka (refererende dommer) og I. Ulloa Rubio,
justitssekretær: fuldmægtig F. Oller,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 16. januar 2019,
afsagt følgende
Dom
Tvistens baggrund
1 Sagsøgeren, Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd, er et selskab med hjemsted i Kina, som fremstiller og til Den Europæiske Union eksporterer det solcelleglas, som er omhandlet i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 470/2014 af 13. maj 2014 om indførelse af en endelig antidumpingtold og endelig opkrævning af den midlertidige told på importen af solcelleglas med oprindelse i Folkerepublikken Kina (EUT 2014, L 142, s. 1, herefter »den anfægtede forordning«).
2 Sagsøgeren har som eneaktionær selskabet Xinyi Solar (Hongkong) Ltd med hjemsted i Hongkong (Kina), som er noteret på fondsbørsen i Hongkong.
3 I forbindelse med den procedure, der førte til vedtagelsen af den anfægtede forordning, indgav sagsøgeren den 21. maj 2013 på grundlag af Rådets forordning (EF) nr. 1225/2009 af 30. november 2009 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Det Europæiske Fællesskab (EUT 2009, L 343, s. 51, herefter »grundforordningen«) (erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/1036 af 8.6.2016 om beskyttelse mod dumpingimport fra lande, der ikke er medlemmer af Den Europæiske Union (EUT 2016, L 176, s. 21)) en anmodning om markedsøkonomisk behandling (herefter »markedsøkonomisk behandling«) som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b) og c), [nu artikel 2, stk. 7, litra b) og c), i forordning 2016/1036].
4 Sagsøgeren indleverede den 6. juni 2013 sine svar på Kommissionens antidumpingspørgeskemaer.
5 Sagsøgeren besvarede Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger den 21. juni 2013.
6 De oplysninger, som sagsøgeren fremsendte i anmodningen om markedsøkonomisk behandling og i besvarelsen af Kommissionens spørgeskema, blev kontrolleret på sagsøgerens kinesiske hovedkontor mellem den 21. og den 26. juni 2013.
7 I slutningen af juni og i juli 2013 fremlagde sagsøgeren efter aftale med Kommissionen og i overensstemmelse med denne sidstnævntes anmodninger en række yderligere oplysninger.
8 Ved skrivelse af 22. august 2013 underrettede Kommissionen sagsøgeren om, at den fandt, at den ikke kunne imødekomme anmodningen om markedsøkonomisk behandling alene på baggrund af, at sagsøgeren ikke opfyldte bestemmelserne i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led (herefter »skrivelsen af 22. august 2013«). Kommissionen opfordrede sagsøgeren til at fremsætte sine bemærkninger samtidig med, at den var af den opfattelse, at selskabet opfyldte de øvrige betingelser i den nævnte forordnings artikel 2, stk. 7, litra c), første, andet, fjerde og femte led.
9 Den 1. september 2013 fremsatte sagsøgeren sine bemærkninger, hvormed den bestred Kommissionens vurderinger.
10 Den 13. september 2013 besvarede Kommissionen disse bemærkninger i sin endelige afgørelse vedrørende anmodningen om markedsøkonomisk behandling (herefter »skrivelsen af 13. september 2013«), hvorved afslaget på den af sagsøgeren fremsatte anmodning om markedsøkonomisk behandling blev opretholdt.
11 Den 26. november 2013 vedtog Kommissionen forordning (EU) nr. 1205/2013 om indførelse af en midlertidig antidumpingtold på importen af solcelleglas med oprindelse i Folkerepublikken Kina (EUT 2013, L 316, s. 8, herefter »den midlertidige forordning«).
12 34.-47. betragtning til den midlertidige forordning om »[m]arkedsøkonomisk behandling« har følgende ordlyd:
»(34) I henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), skal den normale værdi i antidumpingundersøgelser vedrørende import fra Kina fastsættes i overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 1-6, for de eksporterende producenter, som viste sig at opfylde kriterierne i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c).
(35) Til orientering er disse kriterier kort beskrevet herunder:
1) Virksomhedernes beslutninger skal træffes som reaktion på markedssignaler uden nogen omfattende statslig indgriben, og udgifterne skal afspejle markedsværdierne.
2) Virksomhederne skal benytte ét klart sæt grundlæggende regnskaber, som revideres uafhængigt i henhold til internationale standarder for regnskabsføring og anvendes til alle formål.
3) Der er ikke nogen væsentlige fordrejninger, der er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system.
4) Retlig sikkerhed og stabilitet skal sikres ved love om konkurs og ejerforhold.
5) Valutaomregninger finder sted til markedskurs.
(36) Ti samarbejdsvillige virksomheder anmodede om markedsøkonomisk behandling i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), og udfyldte rettidigt den pågældende ansøgningsformular. I henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra d), blev der aflagt kontrolbesøg med henblik på markedsøkonomisk behandling hos de virksomheder, der indgik i stikprøven, [herunder sagsøgeren].
(37) Herefter blev der foretaget en afgørelse om markedsøkonomisk behandling for følgende fire virksomheder eller grupper af virksomheder.
– Virksomheder i stikprøven:
– […]
– [sagsøgeren] og Xinyi Solar (Hong Kong) […]
– […]
– Virksomheder, der undergår en individuel undersøgelse:
– […]
(38) Kommissionen indhentede alle de oplysninger, som den fandt nødvendige, og efterprøvede oplysningerne i ansøgningen om markedsøkonomisk behandling hos de pågældende virksomheder.
(39) For forretningsmæssigt forbundne parter undersøger Kommissionen, om gruppen af forretningsmæssigt forbundne virksomheder som helhed opfylder betingelserne for markedsøkonomisk behandling. Hvis et datterselskab eller en anden virksomhed, der er forretningsmæssigt forbundet med ansøgeren i Kina, direkte eller indirekte er involveret i produktionen eller salget af den pågældende vare, gennemføres undersøgelsen vedrørende markedsøkonomisk behandling derfor for hver enkelt virksomhed og for gruppen af virksomheder som helhed.
(40) Anmodningerne om markedsøkonomisk behandling fra 4 eksporterende producenter (grupper af virksomheder), som bestod af 11 retlige enheder, blev således undersøgt.
(41) Undersøgelsen fastslog, at ingen af de fire eksporterende producenter (grupper af virksomheder), der anmodede om markedsøkonomisk behandling, opfyldte kriterierne i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c).
(42) […]
(43) [I]ngen af de fire eksporterende producenter [var] i stand til, hverken individuelt eller som gruppe, at godtgøre, at de ikke var underlagt væsentlige fordrejninger overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system. Ingen af disse virksomheder eller grupper af virksomheder opfyldte således kriterium 3 for markedsøkonomisk behandling. Mere specifikt havde alle fire eksporterende producenter eller grupper af eksporterende producenter fordel af præferentielle skatteordninger.
(44) […]
45) Kommissionen fremlagde resultaterne af undersøgelsen med henblik på markedsøkonomisk behandling for de pågældende virksomheder, de kinesiske myndigheder og klageren og opfordrede dem til at fremsætte bemærkninger.
(46) De indkomne kommentarer var ikke af en sådan beskaffenhed, at de ændrede Kommissionens foreløbige konklusioner. Efter at have hørt medlemsstaterne i henhold til artikel 2, stk. 7, litra c), blev alle ansøgere individuelt og formelt underrettet den 13. september 2013 om Kommissionens endelige afgørelse med hensyn til deres respektive ansøgninger om markedsøkonomisk behandling.
(47) Ingen af de fire samarbejdsvillige eksporterende producenter eller grupper af eksporterende producenter i Kina, der havde anmodet om markedsøkonomisk behandling, kunne således dokumentere, at de opfyldte alle kriterierne i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), og deres anmodninger om markedsøkonomisk behandling blev derfor afvist.«
13 Den 13. maj 2014 vedtog Kommissionen den anfægtede forordning.
14 I 32.-34. betragtning til den anfægtede forordning om »[m]arkedsøkonomisk behandling« fastslog Kommissionen følgende:
»(32) Efter fremlæggelsen af de foreløbige konklusioner og derefter af de endelige konklusioner påstod [sagsøgeren], at Kommissionen fejlagtigt havde afvist virksomhedens anmodning om markedsøkonomisk behandling. Samme påstand i forbindelse med fastsættelsen af markedsøkonomisk behandling var allerede blevet fremsat på det foreløbige stadie og var blevet afvist af Kommissionen i betragtning 43 og 47 i forordningen om midlertidig told.
(33) [Sagsøgeren] hævdede, at fordelene ved præferentielle skatteordninger og tilskud ikke udgør en væsentlig del af hans omsætning. Det skal i denne forbindelse erindres, at denne og andre påstande allerede blev behandlet i Kommissionens brev til eksportøren af 13. september 2013, hvori Kommissionen meddelte parten sin beslutning om markedsøkonomisk behandling. Det blev navnlig understreget, at den absolutte fordel, der er opnået i UP, især på grund af denne fordel, er irrelevant for vurderingen af, om hvorvidt fordrejningen er »væsentlig«. Påstanden afvises derfor.
(34) I betragtning af ovenstående bekræftes konklusionen om at afvise alle anmodninger om markedsøkonomisk behandling, jf. betragtning 34-47 i forordningen om midlertidig told.«
Retsforhandlinger og parternes påstande i sag T-586/14
15 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 7. august 2014 nedlagde sagsøgeren påstand om annullation af den anfægtede forordning.
16 Kommissionen indgav svarskrift til Rettens Justitskontor den 21. oktober 2014, hvorved den nedlagde påstand om frifindelse, og om, at sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
17 Sagsøgeren og Kommissionen indgav en replik og en duplik henholdsvis den 16. december 2014 og den 30. januar 2015.
18 Efter forslag fra den refererende dommer besluttede Retten at indlede retsforhandlingernes mundtlige forhandling.
19 I henhold til artikel 64, stk. 2, litra), i Rettens procesreglement af 2. maj 1991 forelagde Retten parterne nogle spørgsmål til skriftlig besvarelse inden retsmødet.
20 Parterne besvarede spørgsmålene inden for de fastsatte frister.
21 Parterne afgav indlæg og besvarede mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 9. september 2015.
22 Ved dom af 16. marts 2016, Xinyi PV Products (Anhui) Holdings mod Kommissionen (T-586/14, herefter »den oprindelige dom«, EU:T:2016:154), annullerede Retten den anfægtede forordning og pålagde Kommissionen at bære sine egne omkostninger og betale de af sagsøgeren afholdte omkostninger.
23 Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 26. maj 2016 iværksatte Kommissionen appel af den oprindelige dom.
24 Ved kendelse af 13. oktober 2016, Kommissionen mod Xinyi PV Products (Anhui) Holdings (C-301/16 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2016:796), fik GMB Glasmanufaktur Brandenburg GmbH tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Kommissionens påstande.
25 Ved dom af 28. februar 2018, Kommissionen mod Xinyi PV Products (Anhui) Holdings (C-301/16 P, herefter »appeldommen«, EU:C:2018:132), ophævede Domstolen den oprindelige dom, hjemviste sagen til Retten og udsatte afgørelsen om sagsomkostningerne.
Retsforhandlinger og parternes påstande efter hjemvisningen
26 Efter afsigelsen af appeldommen og i overensstemmelse med artikel 215 i Rettens procesreglement er sagen blevet fordelt til Rettens Femte Afdeling.
27 I henhold til procesreglementets artikel 217, stk. 1, har sagsøgeren og Kommissionen den 27. april 2018 samt intervenienten den 8. maj 2018 inden for den fastsatte frist indgivet deres skriftlige bemærkninger om de konklusioner, der bør drages af appeldommen med henblik på sagens afgørelse.
28 I henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 2, litra a), har Retten den 21. november 2018 stillet parterne nogle spørgsmål til skriftlig besvarelse inden retsmødet.
29 Parterne har besvaret spørgsmålene inden for de fastsatte frister.
30 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens spørgsmål i retsmødet den 16. januar 2019.
31 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede forordning annulleres, for så vidt som den vedrører sagsøgeren.
– Kommissionen og intervenienten pålægges at betale sagsomkostningerne ved Retten og ved Domstolen.
32 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne ved Retten og ved Domstolen.
33 Intervenienten har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse af Kommissionen.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med interventionen ved Domstolen.
Retlige bemærkninger
34 Til støtte for sin påstand om annullation af den anfægtede forordning har sagsøgeren fremsat fire anbringender.
35 Det første anbringende vedrører en tilsidesættelse af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led.
36 Det er hensigtsmæssigt at begynde med det første anbringendes andet led.
37 Sagsøgeren har med det første anbringendes andet led gjort gældende, at Kommissionen foretog en åbenbart urigtig vurdering af de faktiske omstændigheder og begik en retlig fejl ved at fastslå, at fordrejningerne var væsentlige med hensyn til selskabets produktionsomkostninger og økonomiske situation som omhandlet i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led.
38 Sagsøgeren har anført, at såfremt det må antages, at de omhandlede skattefordele er overført fra et tidligere ikke-markedsøkonomisk system, udsætter sådanne fordele ikke selskabets produktionsomkostninger og økonomiske situation for væsentlige fordrejninger. Således som sagsøgeren forklarede under undersøgelsen, udgjorde de omhandlede skattemæssige incitamenter for selskabets vedkommende nemlig kun 1,34% af dets fulde produktionsomkostninger og 1,14% af dets omsætning.
39 Kommissionen undlod at behandle denne argumentation og fandt med urette i skrivelsen af 13. september 2013, at der fulgte en væsentlig fordrejning af de lavere skattesatser, for så vidt som den »bl.a. kunne tiltrække kapital til nedsatte satser og således have en indvirkning på selskabets samlede økonomiske og finansielle situation«, selv om en finansiel indvirkning på mindre end 1,5% af produktionsomkostningerne eller omsætningen ikke kan udgøre et seriøst incitament for at tiltrække kapital, bl.a. for Xinyi Solar (Hongkong).
40 Med hensyn til omfanget af fordrejningen har Kommissionen indledningsvis fremhævet, at sagsøgeren ikke har bestridt den omstændighed, at selskabet havde været omfattet af en præferentiel skatteordning, og gjort gældende, at når selskaber, der af staten betragtes som strategiske, er genstand for en gunstig behandling i forbindelse med en beskatningsordning, der bygger på indtægter, er de fordrejninger, der er overført fra denne behandling, væsentlige, eftersom de fuldstændigt ændrer størrelsen af det overskud før skat, som disse virksomheder skal generere for at kunne være attraktive for investorerne. Da disse fordrejninger er permanente, er den absolutte fordel i løbet af undersøgelsesperioden på grund af fordelens art irrelevant, eftersom det drejer sig om at fastslå, hvorvidt fordrejningen er væsentlig.
41 Kommissionen har dernæst anført, at den, henset til omfanget af de omhandlede skattefordele, i det væsentlige kunne formode, at den udenlandske kapitals tiltrækningskraft var blevet styrket, således at der havde været tale om en betydelig fordrejning af sagsøgerens økonomiske situation, og at selskabet under alle omstændigheder ikke havde ført bevis for det modsatte.
42 I øvrigt har sagsøgeren ikke tilvejebragt noget grundlag for, at referencekriteriet skal være selskabets omsætning eller for, at undersøgelsen af fordrejningen skal begrænses til undersøgelsesperioden, hvorimod selskabet i modsætning til produktionsomkostningerne eller omsætningen fortier dets samlede økonomiske situation.
43 Endelig kan Kommissionen ikke erkende, hvorledes den mod bedre vidende kunne have anvendt begrebet »væsentlig fordrejning« ved at konkludere, at sagsøgeren som følge af en ordning med to års skattefritagelse og en beskatning på 50% af den normale sats i tre år, som selskabet var omfattet af, og hvilken ordning er forbundet med en permanent og tidsubegrænset skattefordel, ikke havde godtgjort, at dets produktionsomkostninger eller økonomiske situation ikke havde været genstand for væsentlige fordrejninger, der er overført fra de pågældende foranstaltninger.
44 I sine skriftlige bemærkninger om de konklusioner, der bør drages af appeldommen med henblik på sagens afgørelse, har sagsøgeren fastholdt de påstande, som fremgår af stævningen.
45 I sine skriftlige bemærkninger om de konklusioner, der bør drages af appeldommen med henblik på sagens afgørelse, har Kommissionen vedrørende det første anbringendes andet led anført, at parterne har drøftet dette indgående i deres skriftlige bemærkninger for Retten og i retsmødet.
46 I sine skriftlige bemærkninger om de konklusioner, der bør drages af appeldommen med henblik på sagens afgørelse, har intervenienten påpeget, at de to omhandlede skattefordele kunne kombineres ved at lade sagsøgeren nedsætte selskabets skattesats til 14% i undersøgelsesperioden, selv om den normale kinesiske selskabsskattesats var på 25%, og bestridt sagsøgerens opfattelse, hvorefter disse fordele ikke kan anses for at være væsentlige.
47 Intervenienten har i denne forbindelse henvist til sagsøgerens selskabsmæssige omfordeling og incitamenter samt stigningen i omfanget af importen af solcelleglas med oprindelse i Kina og sagsøgerens markedsandel.
48 Intervenienten har ligeledes gjort gældende, at sagsøgeren i mangel af de pågældende skattefordele, henset til de anvendte margener, ikke kunne have absorberet de over for selskabet trufne antidumpingforanstaltninger, og det kunne heller ikke lige så hurtigt og mærkbart have fået adgang til EU-markedet, og samtidigt afvise relevansen af disse fordele for de fulde produktionsomkostninger og dets omsætning.
49 Det skal indledningsvis bemærkes, at grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), [nu artikel 2, stk. 7, litra a), i forordning 2016/1036] bestemmer, at den normale værdi ved indførsel fra lande uden markedsøkonomi som en undtagelse fra de bestemmelser, som er fastsat i samme artikels stk. 1-6, i princippet fastsættes på grundlag af prisen eller den beregnede værdi i et tredjeland med markedsøkonomi.
50 Grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra a), tilsigter at undgå, at der tages hensyn til priser og omkostninger i lande uden markedsøkonomi, hvor priser og omkostninger sædvanligvis ikke fremstår som et normalt resultat af markedskræfternes spil (jf. dom af 19.7.2012, Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C-337/09 P, EU:C:2012:471, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis).
51 Det følger imidlertid af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), at i forbindelse med antidumpingundersøgelser vedrørende indførsel fra bl.a. Kina fastsættes den normale værdi i overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 1-6 (nu artikel 2, stk. 1-6, i forordning 2016/1036), hvis det på grundlag af velbegrundede krav herom fra en eller flere producenter, der er omfattet af undersøgelsen, og i overensstemmelse med kriterierne og procedurerne i denne forordnings artikel 2, stk. 7, litra c), er påvist, at de markedsøkonomiske principper er fremherskende for denne producent eller disse producenter med hensyn til fremstilling og salg af den berørte samme vare (dom af 19.7.2012, Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C-337/09 P, EU:C:2012:471, præmis 67).
52 Det påhviler således dels den producent, som ønsker at blive undergivet markedsøkonomisk behandling, at indgive en i denne henseende behørigt dokumenteret anmodning, dels tilkommer det Kommissionen at vurdere, om de af denne producent angivne forhold udgør tilstrækkelige beviser for, at betingelserne i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), er opfyldt. I denne forbindelse skal Unionens retsinstanser i givet fald efterprøve, om denne bedømmelse er behæftet med en åbenbar fejl (jf. i denne retning dom af 2.2.2012, Brosmann Footwear (HK) m.fl. mod Rådet, C-249/10 P, EU:C:2012:53, præmis 32, og af 19.7.2012, Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C-337/09 P, EU:C:2012:471, præmis 70).
53 Kravet om en restriktiv fortolkning af undtagelsen i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b) og c), kan således ikke indebære, at institutionerne skal fortolke og anvende denne bestemmelse på en måde, der er uforenelig med dens ordlyd og formål (dom af 19.7.2012, Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C-337/09 P, EU:C:2012:471, præmis 93).
54 Det skal i denne henseende bemærkes, at ifølge ordlyden af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), er kriteriet for, om et krav fremsat af en producent, som ønsker at blive undergivet markedsøkonomisk behandling, er velbegrundet, at de markedsøkonomiske principper er fremherskende »med hensyn til fremstilling og salg af den berørte samme vare«.
55 Det fremgår af ordlyden af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), at de kriterier i den nævnte forordnings artikel 2, stk. 7, litra c), som krav fremsat af producenter beror på, og som skal ligge til grund for Kommissionens vurdering af disse krav, angår »fremstilling og salg af den berørte samme vare«. Denne præcisering indgår fra et kontekstuelt synspunkt i rammen for grundforordningens artikel 2, som fastsætter reglerne vedrørende beregningen af normalværdien, dvs. den sammenlignelige pris for samme vare i normal handel, som er konstateret i eksportlandet.
56 Navnlig fremgår det af grundforordningens artikel 2, stk. 1 og 3, at den normale værdi normalt fastsættes på grundlag af de priser, der er betalt eller skal betales i normal handel af uafhængige kunder i eksportlandet. Sælges samme vare ikke eller ikke i tilstrækkelige mængder i normal handel, eller muliggør et sådant salg ikke en behørig sammenligning på grund af den særlige markedssituation, fastsættes denne værdi for samme vare på grundlag af produktionsomkostningerne i oprindelseslandet plus et rimeligt beløb til dækning af salgs- og administrationsomkostninger og andre generalomkostninger samt fortjeneste. I denne henseende fremgår det af grundforordningens artikel 2, stk. 4-6, at en loyal anvendelse af disse begreber afhænger af, om de regnskabsoplysninger, der følger af den pågældende producents registre, som Kommissionen vil tage udgangspunkt i, principielt afspejler markedsværdierne og således tillader en beregning af normalværdien i overensstemmelse med formålene med en antidumpingundersøgelse.
57 Alle de kriterier, som EU-lovgiver under udøvelse af sit skøn har fastsat i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), er udtryk for ønsket om at sikre, at den erhvervsdrivende, som ønsker at blive undergivet markedsøkonomisk behandling, driver virksomhed hvad angår produktion og salg af den berørte samme vare i overensstemmelse med de principper, som gør det muligt at foretage en beregning af den normale værdi.
58 Det er på denne baggrund, at det tredje kriterium i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), hvilket er det eneste kriterium, som er anset for ikke at være opfyldt i nærværende sag, kræver, at »virksomhedernes produktionsomkostninger og økonomiske situation [ikke] må […] gøres til genstand for væsentlige fordrejninger, der er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system, navnlig for så vidt angår nedskrivning af aktiver, andre afskrivninger, kompensations- eller byttehandel og betaling via gældskompensation«.
59 Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den i præmis 58 ovenfor nævnte betingelse henviser til virksomhedens produktionsomkostninger og økonomiske situation ud fra en række parametre, som er direkte knyttet til de i grundforordningens artikel 2, stk. 1-6, fastsatte metoder til beregning af den normale værdi. Disse parametre er navnlig nedskrivning af aktiver, andre afskrivninger, kompensations- eller byttehandel og betaling via gældskompensation. Denne sætning er ganske vist vejledende, hvilket kan udledes af brugen af adverbiet »navnlig«. Brugen af dette udtryk har imidlertid hverken til formål eller til følge at gøre det muligt for Kommissionen at afvise en anmodning om markedsøkonomisk behandling på grundlag af omstændigheder, der – selv om de står i forhold til den økonomiske situation i virksomheden i bred forstand – ikke automatisk indebærer en fordrejning – som derudover skal være »væsentlig« – af en eller flere de faktorer, der bestemmer forholdene vedrørende fremstilling og salg af den berørte samme vare [jf. analogt for så vidt angår grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), første led, dom af 19.7.2012, Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C-337/09 P, EU:C:2012:471, præmis 78-82].
60 For så vidt angår foranstaltninger, der ud fra et generelt synspunkt vedrører den økonomiske situation i virksomheden og som følge heraf kun kan fordreje denne situation i væsentlig grad med hensyn til produktionen eller salg af den berørte samme vare, påhviler det derfor Kommissionen på baggrund af oplysningerne fremlagt under den administrative procedure at vurdere, hvorvidt disse foranstaltninger faktisk har medført en sådan fordrejning.
61 For det første henvises der i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, til produktionsomkostningerne og en økonomisk situation, der »ikke må« gøres til genstand for væsentlige fordrejninger, og ikke til »ikke kan« gøres til genstand for en sådan fordrejning. For det andet skal spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en »omfattende« fordrejning, vurderes ud fra formålet med denne bestemmelse, som tilsigter at sikre, at forholdene vedrørende virksomhedens produktionsomkostninger og økonomiske situation ikke er forvredet i et sådant omfang, at der med en eventuel anvendelse af grundforordningens artikel 2, stk. 1-6, opstår kunstige resultater, som rejser tvivl om formålene med en antidumpingundersøgelse (jf. analogt dom af 19.7.2012, Rådet mod Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group, C-337/09 P, EU:C:2012:471, præmis 82).
62 I nærværende sag afslog Kommissionen at indrømme sagsøgeren markedsøkonomisk behandling udelukkende med den begrundelse, at det ikke var blevet godtgjort, at sagsøgeren opfyldte det kriterium, der er fastsat i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led.
63 Navnlig anførte Kommissionen for det første i skrivelse af 22. august 2013, at sagsøgeren nød godt af forskellige skattefordele vedrørende selskabsskat, nemlig:
»– en skatteordning [der] gør det muligt for selskaber med udenlandsk kapital at opnå en fuldstændig skattefritagelse (0%) i to år og opnå en nedsættelse på 50% af satsen for [denne skat] i de tre følgende år, dvs. en sats på 12,5% i stedet for den normale sats på 25%.
– en såkaldt »skatteordning for højteknologiske virksomheder«, i henhold til hvilken selskabet er undergivet en nedsat selskabsskattesats på 15% i stedet for den normale sats på 25%. Denne præferentielle skattesats udgør en støtte, der næsten konstant kan tilpasses, og som også kunne have til formål at tiltrække investeringer til nedsatte satser, hvorved konkurrencen fordrejes.«
64 Heraf udledte Kommissionen, at »de nedsatte skattesatser indebar betydelige økonomiske fordele«, således at sagsøgeren »ikke havde godtgjort, at dennes produktionsomkostninger og økonomiske situation ikke medførte nogen væsentlig fordrejning, der er overført fra det tidligere ikke-markedsøkonomiske system«. Kommissionen bemærkede, at »den såkaldte »skatteordning for højteknologiske virksomheder« for nylig var blevet undersøgt i Solar Panels-sagen og anset for at udgøre en tilstrækkelig begrundelse til at afslå at indrømme markedsøkonomisk behandling«.
65 For det andet anførte Kommissionen i skrivelsen af 13. september 2013, hvori den meddelte sagsøgeren sin endelige afgørelse om selskabets anmodning om markedsøkonomisk behandling som svar på selskabets bemærkninger til skrivelsen af 22. august 2013, bl.a. følgende betragtninger:
»Anvendelsen af en præferentiel skattesatsordning påvirker det overskud før skat, som selskabet skal generere for at kunne være attraktiv for investorerne. Den absolutte fordel, der blev indrømmet i undersøgelsesperioden, er ikke nødvendigvis et afgørende kriterium for bedømmelsen af omfanget af fordrejningen henset til fordelens art. Denne vurdering skal tværtimod vedrøre foranstaltningens samlede virkning for selskabets økonomiske og finansielle situation i en periode.
I denne forbindelse bemærkes, at det var muligt at anvende den nedsatte skattesats (14,01%) på [sagsøgeren], eftersom [selskabet] kunne kumulere skatteordningen for højteknologiske virksomheder med en anden ordning, nemlig programmet »Two Free 3 Halve«. Den kombinerede virkning gav således en klart lavere skattesats i forhold til den normale skattesats (25%), som bl.a. kunne forfølge målet om at tiltrække kapital til nedsatte satser og således påvirke selskabets samlede økonomiske og finansielle situation.
[…]
Endelig gør De gældende, at Kommissionens bedømmelse, hvorefter skatteordningen næsten konstant kan tilpasses, er uden grundlag. Der er blevet taget behørigt hensyn til Deres argumenter om, at de to skatteordninger er tidsmæssigt begrænsede. Den omstændighed, at disse to skatteordninger ikke har en permanent karakter, kan imidlertid ikke rejse tvivl om den omstændighed […] at de havde til formål at påvirke virksomhedens økonomiske og finansielle situation.«
66 Det skal i denne henseende bemærkes, at Kommissionen støttede sin konklusion vedrørende den i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, fastsatte betingelse på forhold vedrørende et andet kriterium end de, der er fastsat i denne bestemmelse (jf. præmis 58 ovenfor). Det fremgår nemlig af skrivelserne af 22. august og 13. september 2013, at konklusionen dels var støttet på den økonomiske fordel, som de nedsatte skattesatser, som sagsøgeren nød godt af, generelt indebærer, dels på den omstændighed, at en sådan fordel kunne tiltrække investorer til sagsøgerens kapital. Kommissionen synes således at have afvist sagsøgerens argument om, at omfanget af den pågældende fordel konkret er ubetydeligt, idet Kommissionen insisterede på det, den henviste til som den pågældende foranstaltnings »samlede virkning«, bestående af muligheden for at »tiltrække kapital til nedsatte satser«.
67 Det må dog fastslås, at denne begrundelse højst tager sigte på virksomhedens økonomiske situation ud fra et yderst abstrakt synspunkt, som ikke er knyttet til de forhold, som udtrykkeligt er nævnt i grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, eller til andre forhold vedrørende fremstilling og salg af den berørte samme vare, og den væsentlige fordrejning af situationen som følge af den omtvistede forordning kan rejse tvivl om muligheden for gyldigt at beregne den normale værdi i henhold til grundforordningens artikel 2, stk. 1-6.
68 For det første vedrører en selskabsskatteordning den skattemæssige behandling af det overskud, som er opnået i et givent regnskabsår. Den har således hverken til formål eller til virkning at påvirke størrelsen af eller selve satsen for dette overskud eller andre forhold som elementer, der indgår i den normale værdi, som Kommissionen skal beregne i overensstemmelse med grundforordningens artikel 2, stk. 1-6 med henblik på en antidumpingundersøgelse. Kommissionens generelle henvisning til de pågældende foranstaltningers »samlede virkning« for sagsøgerens økonomiske situation har derfor ikke i sig selv og uden anden forklaring nogen relevans med henblik på anvendelsen af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led.
69 For det andet gør en tilsvarende analyse sig gældende i forhold til Kommissionens vurderinger vedrørende sagsøgerens »tiltrækningskraft« som modtager af investeringskapital. Det skal navnlig fastslås, at, henset til ordlyden af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led, er den blotte mulighed, at en præferenceskatteordning tiltrækker investorer til en virksomheds kapital, ikke tilstrækkelig til at fastslå, at dennes økonomiske situation rent faktisk »er genstand for« en væsentlig fordrejning. Endvidere træffes en beslutning om at investere i et selskabs kapital i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, ikke til nogen »sats«, hvorved det »mål […] om at tiltrække kapital til nedsatte satser«, som institutionen har påberåbt sig, fortsat ikke giver megen mening. Tilsvarende er den omstændighed, at en investor øremærker sine midler til erhvervelse af andele i sagsøgerens kapital under alle omstændigheder efter sin karakter uden nogen klar forbindelse til en fordrejning af selskabets økonomiske situation fra en vinkel omfattet af formålet med grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led (jf. præmis 59-61 ovenfor). Kommissionen kan således ikke støtte sig på rene formodninger med henblik på deraf at udlede den mærkbare indvirkning, der kan kvalificeres som »væsentlig fordrejning«, og således afvise de af sagsøgeren fremførte forhold, som har til formål at anfægte, at den fordrejning, som selskabet i givet fald har været omfattet af, er væsentlig.
70 Dette er så meget desto mere relevant, når producenten, som det er tilfældet for sagsøgeren, i betragtning af den lave absolutte værdi, som de skattemæssige incitamenter repræsenterer for selskabets indtægter og for de fulde produktionsomkostninger, beviser sin økonomiske og finansielle uafhængighed på det pågældende marked i forhold til de omhandlede foranstaltninger i en periode, nemlig undersøgelsesperioden.
71 Det skal nemlig bemærkes, at størrelsen af en virksomheds omsætning er en relevant indikator for dens økonomiske og finansielle styrke, fra hvilken den opnår sin fortjeneste. Idet sagsøgeren har anført, at de pågældende fordrejninger udgjorde 1,14% af selskabets omsætning, har nævnte sagsøger derfor fremlagt et i princippet troværdigt og relevant forhold vedrørende den undersøgte skatteforanstaltnings samlede virkning for selskabets økonomiske situation.
72 Under disse omstændigheder påhvilede det i det mindste Kommissionen at redegøre for forbindelsen mellem valget om at investere i sagsøgerens kapital – eventuelt begrundet i en præferenceskatteordning på den ene side, og fordrejningen af dette selskabs økonomiske situation på den anden side – ikke generelt og teoretisk, men i lyset af formålet med grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra c), tredje led (jf. præmis 49-61 ovenfor).
73 En sådan vurdering understøttes af det forhold, at Kommissionen med henblik på at afvise de af sagsøgeren fremførte forhold udtrykkeligt henviste til sin analyse af en af de i forbindelse med »Solar Panels«-sagen omhandlede skatteordninger og fandt, at denne analyse var tilstrækkelig til at afslå sagsøgeren markedsøkonomisk behandling. I henhold til ordlyden af grundforordningens artikel 2, stk. 7, litra b), skal markedsøkonomisk behandling vurderes på grundlag af de økonomiske betingelser, hvorunder hver enkel producent, der er omfattet af undersøgelsen, virker (jf. i denne retning dom af 2.2.2012, Brosmann Footwear (HK) m.fl. mod Rådet, C-249/10 P, EU:C:2012:53, præmis 38).
74 Det fremgår af de ovenfor anførte betragtninger, at den begrundelse, som Kommissionen støttede sig på for at afvise sagsøgerens anmodning om markedsøkonomisk behandling, er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn, således at det første anbringendes andet led skal tages til følge. Den anfægtede forordning skal annulleres, uden at det er fornødent at træffe afgørelse om det første anbringendes første led og de øvrige rejste anbringender.
Sagsomkostninger
75 I henhold til procesreglements artikel 219 træffer Retten i afgørelser, som denne har truffet efter ophævelse og hjemvisning, afgørelse om sagsomkostningerne dels for så vidt angår sagens behandling for Retten, dels for så vidt angår appelsagens behandling ved Domstolen. Da Domstolen i appeldommen udsatte afgørelsen om sagsøgerens, Kommissionens og intervenientens sagsomkostninger, tilkommer det Retten i denne dom samlet at tage stilling til omkostningerne i forbindelse med de forskellige sager for Retten, herunder i sagen i første instans, samt til sagsomkostningerne i forbindelse med appelsagen i sag C-301/16 P.
76 Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
77 Det fremgår i øvrigt af procesreglementets artikel 134, stk. 2, at hvis der er flere tabende parter, træffer Retten afgørelse om sagsomkostningernes fordeling.
78 I den foreliggende sag har Kommissionen tabt sagen i første instans, og sagsøgeren har tabt appelsagen. Da Kommissionen og intervenienten imidlertid har tabt sagen ved Retten efter hjemvisningen af sagen til denne, bør Kommissionen pålægges at bære sine egne omkostninger og at betale sagsøgerens omkostninger, med undtagelse af omkostningerne i forbindelse med interventionen. Intervenienten bærer sine egne omkostninger og betaler sagsøgerens omkostninger i forbindelse med interventionen.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Femte Afdeling):
1) Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 470/2014 af 13. maj 2014 om indførelse af en endelig antidumpingtold og endelig opkrævning af den midlertidige told på importen af solcelleglas med oprindelse i Folkerepublikken Kina annulleres.
2) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd’s omkostninger, med undtagelse af omkostningerne i forbindelse med interventionen.
3) GMB Glasmanufaktur Brandenburg GmbH bærer sine egne omkostninger og betaler Xinyi PV Products (Anhui) Holdings Ltd’s omkostninger i forbindelse med interventionen.
Gratsias | Labucka | Ulloa Rubio |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 24. september 2019.
Underskrifter