MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
Juliane Kokott
od 14. travnja 2016.(1)
Predmet C‑101/15 P
Pilkington Group Ltd i dr.
protiv
Europske komisije
„Žalba – Tržišno natjecanje – Zabranjeni sporazumi (članak 81. UEZ‑a i članak 53. Sporazuma o EGP‑u) – Novčane kazne – Smjernice o metodi za utvrđivanje kazni iz 2006. – Prihodi koji se uzimaju u obzir – Tečaj za izračun gornje granice od 10 % za novčane kazne u skladu s člankom 23. stavkom 2. Uredbe (EZ) br. 1/2003 – Europsko tržište automobilskog stakla”
I – Uvod
1. Ovaj žalbeni postupak Sudu pruža priliku da zauzme stav o dvjema skupinama problema čija se važnost za buduću upravnu praksu Europske komisije kao tijela nadležnog za tržišno natjecanje ne smije podcijeniti.
2. S jedne strane valja precizirati koji se prihodi sudionika zabranjenog sporazuma smiju uzeti u obzir kao temelj za izračun novčanih kazni koje im se mogu izreći. S druge je strane potrebno pojasniti koji tečaj za konverziju valute treba primijeniti ako poduzetnik svoje podatke o prihodima ne objavljuje u eurima. O tome može ovisiti hoće li novčana kazna koju utvrđuje Komisija premašiti zakonsku gornju granicu od 10 % ukupnih prihoda predmetnog poduzetnika i kakav će trošak, ako je primjenjivo, taj poduzetnik imati za podmirenje novčane kazne.
3. Osim toga, radi se o nekim detaljnim pitanjima u vezi s načelima jednakog postupanja i proporcionalnosti u pogledu izricanja novčanih kazni u okviru prava zabranjenih sporazuma te s neograničenom nadležnosti Općeg suda Europske unije s obzirom na takve kazne.
4. Navedeni pravni problemi postavljaju se u okviru zabranjenog sporazuma u području automobilskog stakla koji je djelovao u Europskom gospodarskom prostoru (EGP) i koji je Europska komisija otkrila prije nekoliko godina te 12. studenoga 2008. u vezi s njim donijela odluku o novčanoj kazni (u daljnjem tekstu: sporna odluka)(2). Protiv te odluke u ovom postupku više društava koncerna Pilkington (u daljnjem tekstu zajedno: Pilkington) pred sudovima Unije traže pravnu zaštitu.
5. U prvostupanjskom postupku tužba koncerna Pilkington protiv sporne odluke nije bila uspješna; Opći sud njegovu je tužbu za poništenje odbio presudom od 17. prosinca 2014. (u daljnjem tekstu: pobijana presuda ili presuda Općeg suda)(3). Sada Pilkington nadalje zahtijeva pravnu zaštitu u žalbenom postupku pred Sudom.
6. Trenutačno se pred Općim sudom vodi još jedan žalbeni postupak u pogledu zabranjenog sporazuma u području automobilskog stakla.(4) Međutim, on se ne odnosi na istu presudu Općeg suda i bavi se potpuno drugim pravnim problemima.
II – Pravni okvir
7. Primarnopravni okvir ovog predmeta određen je člankom 81. UEZ‑a (sada člankom 101. UFEU‑a).(5) Kada se radi o području Europskoga gospodarskog prostora, članak 53. Sporazuma o EGP‑u sadrži odredbu koja odgovara članku 81. UEZ‑a. Nadalje, iz sekundarnog je prava Unije relevantan članak 23. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1/2003(6).
8. Dijelovi članka 23. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1/2003 glase kako slijedi:
„Komisija može poduzetnicima i udruženjima poduzetnika odlukom propisati novčane kazne ako bilo namjerno ili nepažnjom:
(a) krše odredbe članka 81. ili članka 82. [UEZ‑a] [...]
[...]
Za svakog poduzetnika i svako udruženje poduzetnika koje sudjeluje u povredi propisa, novčana kazna ne smije prelaziti 10 % njegovog ukupnog prihoda u prethodnoj poslovnoj godini.
[...]”
9. Dodatno je potrebno uputiti na Smjernice iz 2006.(7) u kojima je Komisija odredila svoju upravnu praksu u pogledu utvrđivanja kazni. U točkama 4. do 6. te u točki 13. tih Smjernica navodi se, među ostalim, sljedeće:
„4. Ovlasti Komisije za nametanje kazni poduzetnicima i udruženjima poduzetnika koji namjerno ili nepažnjom prekrše članak 81. ili članak 82. Ugovora ubraja se među sredstva dodijeljena Komisiji za ispunjavanje njezine zadaće nadziranja koja joj je povjerena Ugovorom. [...] U tu svrhu, Komisija se mora pobrinuti da njezino postupanje ima nužan preventivan učinak [...] U skladu s tim, kada Komisija otkrije da je prekršen članak 81. ili članak 82. [UEZ‑a], može se pokazati potrebnim nametnuti kaznu onima koji su postupili protivno pravu. Kazne bi trebale imati dovoljno preventivan učinak ne samo kako bi sankcionirale dotične poduzetnike (poseban preventivni učinak) nego i kako bi odvratile druge poduzetnike od poduzimanja ili nastavka ponašanja koje je protivno člancima 81. i 82. [UEZ‑a] (opći preventivni učinak).
5. U svrhu postizanja tih ciljeva primjereno je da se Komisija poziva na vrijednost prihoda od prodaje robe ili usluga na koje se odnosi povreda kao temelj za utvrđivanje kazne. Trajanje povrede također bi trebalo igrati značajnu ulogu u utvrđivanju primjerene visine kazne. Ono nužno utječe na moguće posljedice povrede na tržište. Stoga se smatra važnim da kazna odražava i broj godina tijekom kojih je poduzetnik sudjelovao u povredi.
6. Kombinacija vrijednosti prihoda od prodaje na koju se odnosi povreda te trajanje povrede smatra se primjerenom formulom koja odražava ekonomsku važnost povrede kao i relativnu težinu svakog poduzetnika u povredi. Pozivanje na te čimbenike jasno ukazuje na red veličine kazne i ne treba se smatrati osnovom za metodu automatskog i aritmetičkog izračuna.
[...]
13. U određivanju osnovnog iznosa kazne koju će nametnuti, Komisija će upotrijebiti vrijednost prihoda od prodaje robe ili usluga tog poduzetnika na koju se povreda izravno ili neizravno [...] odnosi u odgovarajućem zemljopisnom području unutar Europskoga gospodarskog prostora. Komisija će u pravilu uzeti u obzir prihode od prodaje koje je taj poduzetnik ostvario tijekom posljednje pune poslovne godine svoga sudjelovanja u povred[i] [...]”
III – Okolnosti spora
A – Činjenice i upravni postupak
10. Pilkington je jedan od vodećih svjetskih proizvođača stakla, posebno automobilskog stakla.
11. Prema utvrđenjima Općeg suda Pilkington je zajedno s drugim poduzetnicima koji djeluju u tom sektoru bio kriv za sklapanje zabranjenog sporazuma koji se sastojao od sporazuma o nabavi za isporuku dijelova automobilskog stakla svim velikim proizvođačima motornih vozila u EGP‑u. Sudionici zabranjenog sporazuma dogovorili su strategije određivanja cijena i isporuke s ciljem održavanja opće stabilnosti položaja dotičnih poduzetnika na predmetnom tržištu. U tom su pogledu sudionici zabranjenog sporazuma nadzirali i odluke koje su sastavljali u okviru svojih sastanaka i kontakata te su međusobno dogovarali ispravke kako bi međusobno uravnotežili položaj.
12. Zabranjeni sporazum u području automobilskog stakla djelovao je u EGP‑u od 10. ožujka 1998. do 11. ožujka 2003., pri čemu se trajanje sudjelovanja pojedinih sudionika zabranjenog sporazuma razlikovalo; u slučaju koncerna Pilkington sudjelovanje je trajalo od 10. ožujka 1998. do 3. rujna 2002. Radilo se o jedinstvenoj i trajnoj povredi.
13. Tijekom upravnog postupka Komisija je 18. travnja 2007. na više poduzetnika koji su sudjelovali u zabranjenom sporazumu, među kojima je bio Pilkington, uputila obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. Komisija je usmeno saslušanje provela 24. rujna 2007. Nakon intervencije Savjetodavnog odbora za pitanja ograničavajućih djelovanja i vladajućih položaja Komisija je 12. studenoga 2008. donijela spornu odluku.
14. U članku 1. sporne odluke utvrđeno je da su različiti poduzetnici, među njima i Pilkington (članak 1. točka (c)), povrijedili članak 81. UEZ‑a i članak 53. Sporazuma o EGP‑u jer su sudjelovali u skupu sporazuma i/ili usklađenih djelovanja u sektoru automobilskog stakla u EGP‑u.
15. Novčane kazne izrečene pojedinačnim poduzetnicima zbog njihova sudjelovanja u zabranjenom sporazumu proizlaze iz članka 2. sporne odluke. U slučaju koncerna Pilkington radi se o 370 milijuna eura koje žalitelji moraju snositi solidarno (članak 2. stavak 1. točka (c)). Odlukom o izmjeni od 28. veljače 2013., koja je služila za ispravak pogrešaka u izračunu, taj je iznos smanjen na 357 milijuna eura(8). U skladu s člankom 2. stavkom 2. sporne odluke novčanu kaznu trebalo je platiti u eurima u roku od tri mjeseca nakon objave odluke.
B – Prvostupanjski postupak
16. Više adresata sporne odluke zatražilo je u prvostupanjskom postupku pred Općim sudom pravnu zaštitu podnošenjem tužbi za poništenje.
17. Što se tiče koncerna Pilkington, Pilkington Group Ltd, Pilkington Automotive Ltd, Pilkington Automotive Deutschland GmbH, Pilkington Holding GmbH i Pilkington Italia SpA (u daljnjem tekstu: tužitelji, odnosno žalitelji) podnijeli su Općem sudu podneskom od 18. veljače 2009. tužbu protiv Komisije.
18. U svojoj je presudi od 17. prosinca 2014. Opći sud odbio tu tužbu, no Komisiji je naložio snošenje 10 % troškova koncerna Pilkington(9). Osim toga, Opći sud naložio je tužiteljima plaćanje svih troškova prvostupanjskog postupka.
IV – Postupak pred Sudom
19. Podneskom od 27. veljače 2015. žalitelji su zajedno podnijeli ovu žalbu protiv presude Općeg suda.
20. Žalitelji zahtijevaju od Suda da:
– djelomično ukine presudu u predmetu T‑72/09 u dijelu u kojem je njome odbijena tužba podnesena protiv članka 2. stavka 1. točke (c) sporne odluke;
– smanji novčanu kaznu izrečenu tužiteljima člankom 2. stavkom 1. točkom (c) sporne odluke i
– naloži Komisiji snošenje troškova žaliteljâ u ovom postupku.
21. Komisija, sa svoje strane, zahtijeva od Suda da:
– odbije žalbu i
– žaliteljima naloži snošenje troškova.
22. O žalbi se pred Sudom raspravljalo na temelju pisanog postupka, a 2. ožujka 2016. održana je i rasprava.
V – Ocjena žalbenih razloga
23. U svojoj se žalbi Pilkington više ne bavi svim pitanjima koja su bila predmet prvostupanjskog postupka. Naprotiv, pravna rasprava u žalbenom postupku još se odnosi samo na pitanja izračuna novčane kazne. U tom se pogledu žalitelji oslanjaju na tri žalbena razloga, od kojih se prvi odnosi na prihode koji se uzimaju u obzir (odjeljak A), drugi na relevantni tečaj eura pri određivanju gornje granice od 10 % (odjeljak B) i treći na razna opća načela prava te razmatranja o vladavini prava (odjeljak C).
A – Prihodi koji se uzimaju u obzir pri izračunu novčane kazne (prvi žalbeni razlog)
24. Prvim žalbenim razlogom osporavaju se točke 201. do 227. (a posebno točke 217. do 227.) pobijane presude. On se odnosi na prihode koji mogu služiti kao temelj za izračun novčane kazne u smislu članka 23. stavka 2. prvog podstavka točke (a) Uredbe br. 1/2003. Žalitelji prigovaraju da je Opći sud pogrešno potvrdio postupanje Komisije prema kojem su se mogle uzeti u obzir i isporuke koncerna Pilkington na temelju ugovora sklopljenih prije nastanka povrede, čak i ako o tim ugovorima nije bilo novih pregovora tijekom razdoblja trajanja povrede. Time je Opći sud pri tumačenju točke 13. Smjernica iz 2006. počinio pogrešku koja se tiče prava.
25. U skladu s točkom 13. Smjernica iz 2006. Komisija će kao osnovu za izračun osnovnog iznosa kazne upotrijebiti vrijednost prihoda od prodaje robe ili usluga tog poduzetnika na koju se povreda izravno ili neizravno odnosi u odgovarajućem zemljopisnom području unutar Europskoga gospodarskog prostora.
26. Slijedi da je postavljeni cilj točke 13. Smjernica iz 2006. kao polazište za izračunavanje novčane kazne koja se izriče nekom poduzetniku uzeti iznos koji odražava ekonomsku važnost povrede i veličinu poduzetnikovog doprinosa toj povredi (prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda(10), koja je, sama po sebi, usko vezana uz tekst točke 6. Smjernica). Za razliku od toga, trebalo bi isključiti prihode koji ne bi stvarno odražavali područje primjene zabranjenog sporazuma u EGP‑u(11).
27. U ovom je slučaju bit spora u tome mora li između spletkarenja u okviru zabranjenog sporazuma i pojedinačnih dijelova prihoda koji se uzimaju u obzir pri izračunu novčane kazne postojati bilo kakva uzročna veza. Žalitelji smatraju da se ne smiju uzimati u obzir barem oni prihodi od prodaje automobilskog stakla na koje zabranjeni sporazum nije nužno utjecao jer su se ti prihodi od prodaje temeljili na ugovorima koji su sklopljeni još prije nastanka povrede, navodno u normalnim uvjetima tržišnog natjecanja, i o njima nije bilo novih pregovora tijekom razdoblja trajanja povrede. Prema njihovu mišljenju, uključivanjem takvih prihoda od prodaje preuveličava se važnost zabranjenog sporazuma.
28. Pritom se ni u kojem slučaju ne radi samo o teoretskom sporu ili tehničkoj pojedinosti. Da se navedeni prihodi od prodaje koncerna Pilkington nisu uzeli kao osnova za izračun, tada bi, prema navodima žaliteljâ, novčana kazna koju je izrekla Komisija morala biti manja za otprilike 49 milijuna eura.
29. Čak i ako se argumentacija žaliteljâ u pogledu tumačenja točke 13. Smjernica iz 2006. na prvi pogled čini primamljivom, ipak nije uvjerljiva ako se detaljnije ispita.
30. Naime, već je tekst točke 13. Smjernica iz 2006. prilično široko sastavljen. Radi se o svoj prodanoj robi ili uslugama pojedinog sudionika zabranjenog sporazuma na koje se povreda izravno ili neizravno odnosi u odgovarajućem zemljopisnom području unutar EGP‑a. Na sličan općenit način formulirana je točka 5. istih smjernica prema kojoj se novčane kazne izračunavaju na temelju vrijednosti prihoda od prodaje robe ili usluga na koje se odnosi povreda.
31. Kao što je Sud već pojasnio, preusko bi se tumačio pojam vrijednosti prodaje naveden u točki 13. Smjernica iz 2006. ako bi se u njega uključio samo prihod ostvaren prodajom za koju je utvrđeno da je stvarno bila obuhvaćena tim zabranjenim sporazumom(12). U skladu s tim, prema sudskoj praksi, pri utvrđivanju osnovnog iznosa kazne ne mora se sa sigurnošću dokazati da je povreda pojedinačno utjecala na pojedine dijelove prihoda koji su uzeti u obzir kao temelj za izračun(13).
32. Točno je da se pojam vrijednosti prodaje naveden u točki 13. Smjernica iz 2006. ne smije toliko proširiti da se uključuje čak i prihode od prodaje koja nije obuhvaćena područjem primjene pojedinog zabranjenog sporazuma(14). Međutim, ako se, kao ovdje, radi o prihodima od prodaje koji su u svakom slučaju ostvareni na relevantnom tržištu, oni su, bez daljnjega, dio osnove za izračun osnovnog iznosa novčane kazne(15). Suprotno tvrdnjama koncerna Pilkington, takvi prihodi od prodaje ni u kojem slučaju nisu isključeni iz područja primjene zabranjenog sporazuma.
33. Navedeni prihodi od prodaje korisno su uporište za utvrđivanje štete za tržišno natjecanje u EGP‑u koju su prouzročili zabranjeni sporazum i, posebno, Pilkington jer oni ukazuju na ekonomsku važnost zabranjenog sporazuma na relevantnom tržištu kao i na relativnu težinu koncerna Pilkington u okviru zabranjenog sporazuma, u potpunosti kao što se zahtijeva u točkama 6. i 13. Smjernica iz 2006. te sudskoj praksi Suda koja je vezana uz to(16).
34. Ako bi se, kao što žalitelji namjeravaju, pri izračunu novčane kazne htio isključiti dio prihoda od prodaje ostvarene na relevantnom tržištu, tada bi se time u brojnim slučajevima umjetno smanjila ekonomska važnost zabranjenog sporazuma te bi to bilo potpuno suprotno cilju određenom u točkama 6. i 13. Smjernica iz 2006.(17) (vidjeti dodatno i točke 4. i 5. tih smjernica). Naime, ukupni opseg zabranjenog sporazuma ne može se primjereno prikazati ako se selektivno promatraju samo pojedinačni prihodi koje su sudionici zabranjenog sporazuma ostvarili na relevantnom tržištu.
35. Posebno se u načinu izračuna kojem žalitelji daju prednost zanemaruje da je glavni cilj brojnih zabranjenih sporazuma, kao i spornog zabranjenog sporazuma u ovom predmetu, podijeliti tržište među sudionicima zabranjenog sporazuma ili njihove tržišne udjele držati na dogovorenoj razini. Naravno da taj stabilizacijski učinak koji je Sud s pravom istaknuo(18) koristi ukupnoj djelatnosti sudionika zabranjenog sporazuma na dotičnom tržištu. Pritom može, kao što je Komisija vrlo uvjerljivo istaknula, već i manipuliranje malobrojnim pravnim poslovima biti dovoljno da se na čitavom tržištu postigne učinak kojem teže sudionici zabranjenog sporazuma. Međutim, ako nezakonita svrha zabranjenog sporazuma i time „kriminalna energija” sudionika u zabranjenom sporazumu obuhvaća cijelo tržište, prilikom izračuna novčane kazne moraju se uzeti u obzir svi prihodi od prodaje ostvareni na tom tržištu.
36. U skladu s tim nije odlučujuće jesu li predmetni poduzetnici u pogledu svakog pojedinačno ostvarenog pravnog posla dokazano usvojili tajno ponašanje ili je to samo bila mogućnost. Osim toga, jednako tako nije odlučujuće ni je li i u kojem opsegu doista ostvaren protutržišni cilj kojem su ti poduzetnici težili(19). Naprotiv, dovoljno je da je to za cilj ili posljedicu imalo narušavanje tržišnog natjecanja na predmetnom tržištu u smislu članka 81. UEZ‑a (članka 101. UFEU‑a)(20). U takvom slučaju u načelu valja sve prihode sudionika zabranjenog sporazuma ostvarene na tom tržištu uključiti u izračun osnovnog iznosa novčane kazne.
37. Osim toga, administrativni troškovi, koji su neodvojivo povezani s ocjenjivanjem svake prodaje koju su sudionici zabranjenog sporazuma ostvarili na relevantnom tržištu, bili bi potpuno neproporcionalni. Naime, u većini se slučajeva podatci o prihodima koji se uzimaju u obzir pri izračunu novčane kazne temelje na velikom broju pravnih poslova, kod kojih se ne čini baš praktičnim svaki pojedinačni posao ispitati s obzirom na njegov stvarni ili mogući utjecaj na tajne prakse sudionika zabranjenog sporazuma. To tim više vrijedi s obzirom na činjenicu da zabranjene sporazume karakterizira kultura tajnosti od strane poduzetnika koji u njima sudjeluju, koju na razini izračuna novčane kazne ne bi trebalo još „nagraditi”(21).
38. Stoga je, u svakom slučaju, odlučujuće samo da su prodaje koje se uzimaju u obzir pri izračunu osnovnog iznosa novčane kazne ostvarene na relevantnom tržištu(22). Naime, upravo je taj prihod, koji proizlazi iz prodaje proizvoda na koju se povreda odnosila, najprimjereniji za prikaz ekonomske važnosti predmetne povrede(23). Na taj se način osigurava izricanje primjerene kazne kojom se pridonosi učinkovitoj provedbi pravila o tržišnom natjecanju na europskom unutarnjem tržištu (vidjeti u tom pogledu i točke 4. i 5. Smjernica iz 2006.).
39. Slijedom toga, valja odbiti prvi žalbeni razlog.
B – Relevantni tečaj pri izračunu gornje granice od 10 % za novčanu kaznu (drugi žalbeni razlog)
40. Drugim žalbenim razlogom osporavaju se točke 410. do 423. pobijane presude te se on odnosi na gornju granicu za novčane kazne koja vrijedi na razini Unije (koja se ponekad naziva i „apsolutna gornja granica”), kao što proizlazi iz članka 23. stavka 2. drugog podstavka Uredbe br. 1/2003. U skladu s tom odredbom novčana kazna izrečena nekom poduzetniku ne smije prelaziti 10 % njegovog ukupnog prihoda u prethodnoj poslovnoj godini.
41. Žalitelji smatraju da se pobijanom presudom povrjeđuje ta odredba jer je Opći sud pri utvrđivanju tečaja za konverziju valute iz funte sterlinga(24) u euro počinio pogrešku koja se tiče prava. Da Opći sud nije, kao i ranije Komisija, uzeo prosječni tečaj Europske središnje banke (ESB) tijekom posljednje zaključene poslovne godine koncerna Pilkington prije sporne odluke, nego da je uzeo aktualni tečaj u trenutku donošenja te odluke koji je preferirao Pilkington, tada bi se izračunala niža gornja granica od 10 %, a time i niža novčana kazna za Pilkington.
1. Uvodna napomena
42. U pozadini ovdje istaknutih prigovora jest činjenica da društvo majka koncerna Pilkington ima sjedište u Ujedinjenoj Kraljevini, zbog čega su prihodi čitavog koncerna Pilkington koji su u ovom slučaju služili kao osnova za izračun utvrđeni u funtama sterlinga. Međutim, novčane kazne koje Komisija izriče na razini Unije radi kažnjavanja zabranjenih sporazuma iskazuju se u eurima. Stoga je, kako bi se utvrdilo prelazi li utvrđena novčana kazna zakonsku gornju granicu od 10 % ukupnih prihoda koncerna Pilkington u njegovoj posljednjoj zaključenoj poslovnoj godini prije donošenja sporne odluke, potrebna konverzija valute.
43. Žalitelji ističu – a da to nije osporavano – da je ukupan prihod koncerna Pilkington u poslovnoj godini od 1. travnja 2007. do 31. ožujka 2008. iznosio 2,614 milijardi GBP. Stoga je polazište za utvrđivanje gornje granice od 10 % u smislu članka 23. stavka 2. drugog podstavka Uredbe br. 1/2003 bio iznos od 261,4 milijuna GBP (10 % od 2,614 milijardi GBP).
44. Ako se za konverziju valute, kao što su Komisija i Opći sud to učinili, kao osnova uzme prosječni tečaj ESB‑a koji je bio važeći u tom razdoblju (1 GBP = 1,415 EUR), tada gornja granica iznosi 370,1 milijuna EUR. Međutim, ako se uzme u obzir specifični tečaj ESB‑a za 12. studenoga 2008., odnosno dan kad je Komisija donijela spornu odluku (1 GBP = 1,2149 EUR ili 1 EUR = 0,82310 GBP)(25), tada bi se dobila znatno niža gornja granica od 317,5 milijuna EUR.
45. Stoga je u prvom slučaju novčana kazna koju je Komisija izrekla u ispravljenom iznosu od 357 milijuna EUR znatno niža od gornje granice od 10 %(26), dok bi drugom slučaju ona prelazila gornju granicu od 10 % za gotovo 40 milijuna EUR. Upravo je ta razlika od oko 40 milijuna EUR u igri kada se stranke u okviru ovog drugog žalbenog razloga spore u pogledu izbora pravog tečaja za konverziju valute. Potrebno je pojasniti je li smanjenje vrijednosti funte sterlinga u odnosu na euro, zabilježeno u razdoblju prije donošenja sporne odluke, koristilo koncernu Pilkington ili, naprotiv, za Pilkington predstavlja tečajni rizik.
2. Prigovori koji je istaknuo Pilkington
46. Iako žalitelji izričito priznaju pravo Komisije na utvrđivanje novčanih kazni koje izriče za zabranjene sporazume u eurima u skladu s člankom 23. Uredbe br. 1/2003, smatraju da razmatranja Općeg suda u pogledu relevantnog tečaja za izračun gornje granice od 10 % sadrže pogrešku koja se tiče prava.
47. Njihovi prigovori na pobijanu presudu istaknuti u tom pogledu mogu se u bitnome podijeliti na dvije teme. Tvrde, s jedne strane, da Opći sud nije poštovao svrhu gornje granice od 10 % (vidjeti u tom pogledu odjeljak A) te, s druge strane, da se nisu poštovali zahtjevi u pogledu jednakog postupanja i pravne sigurnosti (vidjeti u tom pogledu odjeljak B u nastavku).
a) Svrha gornje granice od 10 %
48. Gornjom granicom od 10 %, koja proizlazi iz članka 23. stavka 2. drugog podstavka Uredbe br. 1/2003, u izračun novčanih kazni za zabranjene sporazume uvodi se element koji u odnosu na temeljne kriterije težine i trajanja povrede ima posebnu i samostalnu svrhu(27). Prema tome, važno je uzeti u obzir sposobnost plaćanja predmetnih poduzetnika te spriječiti izricanje prekomjernih i neproporcionalnih novčanih kazni(28).
49. U okviru članka 23. stavka 2. drugog podstavka Uredbe br. 1/2003 relevantna je sposobnost plaćanja poduzetnika na datum utvrđivanja njegove odgovornosti za povredu i izricanja novčane kazne od strane Komisije(29).
50. U optimalnim uvjetima sposobnost plaćanja poduzetnika nesumnjivo bi se uzela u obzir ako bi se ocjenjivala točno na dan kad je Komisija donijela odluku o novčanoj kazni. Međutim, to bi za Komisiju predstavljalo potpuno nesavladive praktične poteškoće. S jedne strane, u trenutku donošenja odluke o novčanoj kazni obično nisu poznati trenutačni podatci o prihodima predmetnog poduzetnika te, u svakom slučaju, ne postoje u provjerenom i, stoga, pouzdanom obliku. S druge strane, za Komisijino interno odlučivanje, a posebno zakonski propisane konzultacije Savjetodavnog odbora(30), ali i nužnost promišljanja o svrsishodnosti, metodi izračuna i iznosu kazne unutar nadzornog tijela u konkretnom slučaju(31), nužno je da se novi podatci ne dostavljaju neprekidno do posljednjeg dana i da se oni mogu obraditi.
51. Tu je okolnost zakonodavac Unije uzeo u obzir te u članku 23. stavku 2. drugom podstavku Uredbe br. 1/2003 desetinu ukupnog prihoda predmetnog poduzetnika u njegovoj posljednjoj poslovnoj godini koja prethodi odluci o novčanoj kazni utvrdio kao referentnu vrijednost njegove sposobnosti plaćanja(32). Zakonski se takoreći predmnijeva da sposobnost plaćanja poduzetnika za potrebe izračuna novčane kazne odgovara sposobnosti koja se može iščitati iz njegovih provjerenih podataka o prihodima za posljednju zaključenu poslovnu godinu prije donošenja odluke o novčanoj kazni. U pravilu se, naime, može očekivati da se tako utvrđena sposobnost plaćanja poduzetnika u tjednima ili mjesecima prije donošenja odluke o novčanoj kazni neće bitno izmijeniti te da će podatci o prihodima njegove posljednje zaključene poslovne godine i dalje biti relevantni.
52. Međutim, ako određeni postotak (10 %) ukupnog prihoda predmetnog poduzetnika u njegovoj posljednjoj zaključenoj poslovnoj godini predstavlja zakonsku referentnu vrijednost za njegovu sposobnost plaćanja, tada i prosječni tečaj koji vrijedi u referentnom razdoblju mora biti relevantan za konverziju valute. Naime, samo je s pomoću tog tečaja moguće ocijeniti podatke o prihodima u kontekstu iz kojeg oni proizlaze, ali on i na najbolji mogući način odražava ekonomsku stvarnost koja je u to vrijeme prevladavala(33). Na to je Opći sud s pravom uputio(34).
53. Ako bi se podatci o prihodima htjeli preračunati prema drukčijem tečaju iz nekog kasnijeg razdoblja, to bi moglo dovesti do teškog narušavanja njihove relevantnosti. Primjena novog tečaja na stare podatke u konačnici ne bi bila ništa drugo nego usporedba jabuka i krušaka.
54. Ni iz presuda Suda koje su istaknuli žalitelji ne može se zaključiti što bi moglo upućivati na to da bi se morao primijeniti kasniji tečaj, odnosno važeći aktualni tečaj u trenutku donošenja odluke o novčanoj kazni.
55. Točno je da je Sud u nekim slučajevima doista priznao da se gornjom granicom od 10 % predmetne poduzetnike u određenoj mjeri može zaštititi od fluktuacija tečaja(35). Međutim, to nije samostalna svrha gornje granice, nego, naprotiv, dio zaštite od prekomjernih i neproporcionalnih novčanih kazni koja se predmetnim poduzetnicima pruža u članku 23. stavku 2. drugom podstavku Uredbe br. 1/2003(36).
56. Osim toga, pojedini slučajevi koji su do sada razmatrani u sudskoj praksi bili su usmjereni na promjene u kretanjima valuta do kojih je došlo još prije isteka referentnog razdoblja uz koji je vezana gornja granica od 10 % u skladu s člankom 23. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe br. 1/2003(37). Stoga je Sud takoreći svoj pogled usmjerio unatrag, na ranija razdoblja, a ne, kao što Pilkington ovdje zahtijeva, unaprijed, na tjedne i mjesece nakon zaključenja posljednje poslovne godine prije donošenja sporne odluke.
57. Za „pogled unatrag”, za razliku od „pogleda unaprijed” postoje dobri razlozi. Prvo, faza između prestanka povrede i posljednje poslovne godine koja prethodi odluci o novčanoj kazni u pravilu traje više godina te je stoga, naravno, podložnija promjenama sposobnosti plaćanja poduzetnika koje su uvjetovane fluktuacijom valuta od ovdje spornih tjedana i mjeseci koji neposredno prethode odluci o novčanoj kazni. Drugo, samo se „pogledom unatrag” može posegnuti za pouzdanim podatcima koji su, zajedno s pripadajućim tečajevima za konverziju valute, dostupni dovoljno rano kako bi ih Komisija uzela u obzir u donošenju odluka.
58. Jedino uporište u sudskoj praksi, koje bi moglo upućivati na „pogled unaprijed” i time na bilo kakvu relevantnost aktualnog tečaja, vidljivo je u relativno staroj presudi Prvostupanjskog suda u u predmetu Sarrió/Komisija. U tom se slučaju sud uvjerio da „iznos novčane kazne, preračunat u nacionalnu valutu po tečaju važećem u trenutku objave odluke, ne prelazi 10 % ukupnog prihoda tužitelja u [posljednjoj poslovnoj godini koja prethodi odluci]”(38).
59. Koliko vidim, to postupanje nije usvojeno kao primjer za ubuduće. Ne mislim ni da bi ga Sud sada trebao prihvatiti.
60. Osim već navedenog temeljnog prigovora da su pri primjeni aktualnog tečaja na nedopušten način stari podatci o prihodima konvertirani prema novom tečaju koji ne proizlazi iz istog razdoblja, čini mi se da je upućivanje Prvostupanjskog suda u predmetu Sarrió/Komisija na trenutak objave odluke potpuno neprimjereno i nepraktično. Odluka u slučajevima zabranjenog sporazuma obično se objavljuje tek dugo nakon njezina donošenja, a ponekad i nekoliko godina kasnije. Komisija bi stoga morala imati gotovo vidovnjačke sposobnosti ako bi htjela već pri donošenju odluke uzeti u obzir takav budući tečaj. Osim toga, nije jasno kako upravo tečaj koji je relevantan na dan objave odluke ukazuje na sposobnost plaćanja predmetnog poduzetnika u puno ranijem trenutku za koji mu Komisija izriče i naplaćuje novčanu kaznu.
61. Smatram da rješenje problema koji ističu žalitelji valja tražiti na potpuno drugoj razini, i to u proračunskom pravu Unije. Ako se pokaže da se sposobnost plaćanja poduzetnika, na temelju fluktuacija tečaja ili zbog drugih razloga, između kraja posljednje poslovne godine i trenutka donošenja Komisijine odluke o novčanoj kazni znatno smanjila, tada su u proračunskom pravu predviđene primjerene mjere kojima se ispravlja potencijalno preopterećenje tog poduzetnika u okviru naplate novčane kazne koju je izrekla Komisija(39). Ti mehanizmi omogućuju razvoj rješenja prilagođenih svakom pojedinačnom slučaju, koja sežu od osiguravanja velikodušnijih rokova za plaćanje pa sve do potpunog ili djelomičnog odricanja od povrata utvrđenog iznosa potraživanja, pri čemu je, međutim, na odgovarajući način potrebno uzeti u obzir moguća narušavanja tržišnog natjecanja (u tom pogledu vidjeti osobito članke 89. i 91. Pravila za primjenu financijskih pravila Unije(40)).
62. S druge strane, suprotno stajalištu koncerna Pilkington iznesenom tijekom rasprave, tom rješenju nije protivno da se mehanizmi predviđeni u proračunskom pravu Unije primjenjuju samo u ekstremnim izuzetnim slučajevima. Naime, sve „uobičajene” rizike povezane s njihovom sposobnosti plaćanja, a posebno uobičajeni tečajni rizik, predmetni poduzetnici moraju sami snositi(41). Na to ću se još kasnije vratiti(42).
63. U tim okolnostima argumenti žaliteljâ koji se temelje na svrsi gornje granice od 10 % nisu osnovani.
b) Zahtjevi u pogledu jednakog postupanja i pravne sigurnosti
64. Osim toga, žalitelji u ovom slučaju navode još i načela jednakog postupanja i pravne sigurnosti. Prema njihovu mišljenju trebalo bi i iz tih načela proizlaziti da za konverziju valute nije relevantan prosječni tečaj posljednje poslovne godine koncerna Pilkington koja je zaključena prije sporne odluke, nego aktualni tečaj u trenutku donošenja te odluke.
i) Načelo jednakog postupanja
65. S jedne strane žalitelji Općem sudu prigovaraju da je povrijedio načelo jednakog postupanja. Smatraju da se sa svim poduzetnicima mora jednako postupati, neovisno o valuti u kojoj vode svoje poslovne knjige. Prema njihovu mišljenju Opći sud to nije poštovao.
66. Načelo jednakog postupanja opće je načelo prava Unije, sadržano u člancima 20. i 21. Povelje o temeljim pravima(43). Ono se ne može različito tumačiti i primjenjivati, ovisno o pravnom području.
67. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano(44).
68. Kada Sud posebno za utvrđivanje novčanih kazni za zabranjene sporazume prepozna da je gornja granica od 10 % u skladu s člankom 23. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe br. 1/2003 granica koja se jednako primjenjuje na sve poduzetnike(45), to nije ništa drugo nego odraz načela jednakog postupanja.
69. U pogledu predmetne problematike najprije valja primijetiti da, naravno, sposobnost plaćanja svakog poduzetnika može podlijegati određenim promjenama između zaključenja njegove posljednje poslovne godine i dana donošenja odluke o novčanoj kazni. Takve promjene možda mogu proizaći iz neočekivanih smanjenja prihoda, ali se mogu temeljiti i na promjenama u konverziji valute, posebno ako poduzetnik, bez obzira na to gdje mu se nalazi sjedište, velik dio svojih prihoda ostvaruje u stranim valutama.
70. Svi se poduzetnici u tom pogledu nalaze u jednakom položaju te zakonodavac Unije s njima jednako postupa. Naime, u skladu s člankom 23. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe br. 1/2003 takve se promjene sposobnosti plaćanja u pogledu izračuna gornje granice od 10 % ne uzimaju u obzir, bez obzira na to iskazuje li predmetni poduzetnik svoje prihode u eurima ili u nekoj drugoj valuti. U tom pogledu ne može postojati povreda načela jednakog postupanja.
71. Osim toga, dakako, za poduzetnike koji svoje podatke o prihodima ne iskazuju u eurima, nego u stranoj valuti, trošak plaćanja novčane kazne na temelju fluktuacija tečaja između njegove posljednje poslovne godine i datuma donošenja Komisijine odluke o novčanoj kazni svakako može podlijegati većim promjenama od promjena kojima podliježu poduzetnici koji svoje poslovne knjige vode u eurima. U tom se pogledu situacija poduzetnika koji imaju sjedište izvan europodručja može razlikovati od položaja poduzetnika koji imaju poslovni nastan unutar europodručja.
72. Međutim, iz same okolnosti da poduzetnici sa sjedištem izvan europodručja mogu pretrpjeti veće promjene svojih likvidnih sredstava uvjetovane fluktuacijama valuta od poduzetnika sa sjedištem unutar europodručja ne može se zaključiti da oni imaju pravo na ponovno, aktualno ispitivanje svoje sposobnosti plaćanja u trenutku donošenja Komisijine odluke o novčanoj kazni, uz primjenu tada važećeg aktualnog tečaja.
73. Naime, takve su valutne promjene rezultat valutnog rizika koji svaki poduzetnik mora sam snositi(46). Poduzetnik s poslovnom nastanom izvan europodručja preuzima rizik nepovoljnog kretanja valuta jednako svjesno kao što i uživa u mogućim prednostima povoljnog kretanja valuta. Neprihvatljivo je da takav poduzetnik selektivno na zajednicu prebacuje samo moguće nedostatke svojeg sjedišta izvan europodručja, pozivajući se na načelo jednakog postupanja.
74. Samo usput valja primijetiti da već prije uvođenja eura nisu svi poduzetnici koji posluju na unutarnjem tržištu bili izloženi jednakim tečajnim rizicima. Točno je da je Komisija u to vrijeme morala provesti konverziju valute za sve poduzetnike prije nego što im je izrekla novčane kazne, dok je to danas nužno još samo za poduzetnike s poslovnim nastanom izvan europodručja. Unatoč tome, poduzetnici su se i prije uvođenja eura, ovisno o državi članici u kojoj imaju poslovni nastan, morali suočiti s različito snažnim fluktuacijama valuta i, stoga, s različito visokim tečajnim rizicima.
ii) Načelo pravne sigurnosti
75. S druge strane, žalitelji tvrde da Opći sud nije poštovao načelo pravne sigurnosti. Prema njihovu mišljenju, svaki poduzetnik mora moći u vlastitoj valuti predvidjeti financijska opterećenja koja mu prijete zbog novčane kazne koju izriče Komisija.
76. Načelo pravne sigurnosti predstavlja opće načelo prava Unije koje s jedne strane zahtijeva da je propis, za one na koje može imati negativne posljedice, jasan i precizan i, s druge strane, da je njegova primjena predvidljiva za one na koje se primjenjuje(47). Zainteresirane osobe trebaju nedvojbeno znati svoja prava i obveze te se posljedično trebaju moći ponašati u skladu s njima(48).
77. U istom je smislu Sud posebno s obzirom na članak 23. stavak 2. drugi podstavak Uredbe br. 1/2003 naveo da je novčana kazna za zabranjeni sporazum koju Komisija izriče u skladu s tom odredbom podložna brojčano odredivoj i apsolutnoj gornjoj granici, tako da je najveći iznos novčane kazne koji se može izreći određenom poduzetniku unaprijed odrediv(49).
78. Koncept predvidljivosti nužno sadržava element prognoze. Prognoze se pouzdanije izrađuju na temelju već utvrđenih podataka iz nedavne prošlosti nego na temelju još nepoznatih budućih podataka.
79. Stoga, poduzetnik bez ikakve sumnje može bolje predvidjeti gornju granicu novčane kazne od 10 % za zabranjeni sporazum u skladu s člankom 23. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe br. 1/2003, koja vrijedi u njegovu slučaju, ako se ta granica izračunava primjenom prosječnog tečaja u njegovoj posljednjoj zaključenoj poslovnoj godini, a ne primjenom budućeg aktualnog tečaja, važećeg u trenutku donošenja odluke o novčanoj kazni, koji se unaprijed još uopće nije dostupan.
80. U skladu s tim, Opći Sud s punim je pravom istaknuo(50) da je primjena prosječnog tečaja ESB‑a za posljednju zaključenu poslovnu godinu poduzetnika prije donošenja odluke o novčanoj kazni znatno primjerenija za osiguranje pravne sigurnosti nego oslanjanje na aktualni tečaj u nekom trenutku u budućnosti, odnosno na dan donošenja odluke o novčanoj kazni.
81. Naime, navedeni prosječni tečaj utvrđen je od kraja predmetne poslovne godine i više se ne mijenja, dok aktualni tečaj ovisi o slučajnostima u budućnosti, odnosno o trenutku koji će Komisija odabrati za donošenje svoje odluke o novčanoj kazni te o gospodarskom stanju u to vrijeme. Primjenom prosječnog tečaja stoga svaki poduzetnik, protiv kojeg Komisija izriče kaznu za zabranjeni sporazum, već prije donošenja odluke kojom se okončava postupak točno može izračunati koliko će najviše u eurima iznositi novčana kazna koju će trebati platiti.
82. Žalitelji prigovaraju da poduzetnici koji svoje prihode ne iskazuju u eurima, svoje financijske troškove za, na primjer, plaćanje novčanih kazni za zabranjeni sporazum ne mogu toliko dobro predvidjeti kao poduzetnici koji svoje poslovne knjige vode u eurima.
83. Međutim, ta nesigurnost proizlazi iz tečajnog rizika koji, kao što je već navedeno(51), poduzetnici s poslovnim nastanom izvan europodručja moraju stalno snositi. Osim toga, poduzetnik koji izrađuje projekcije mora stalno osiguravati rezerviranja za potencijalne obveze u onoj valuti u kojoj će se te obveze u budućnosti podmiriti. U tom pogledu ne postoji bitna razlika između novčane kazne za zabranjeni sporazum, koju će Komisija možda izreći, i građanskopravnih rizika od odgovornosti koji će, prema potrebi, za predmetnog poduzetnika nastati u postupcima pred nacionalnim sudovima.
84. Ako Komisija protiv nekog poduzetnika kao mogućeg sudionika zabranjenog sporazuma pokrene postupak u skladu s Uredbom br. 1/2003, tada je u njegovu vlastitom interesu već tijekom tog postupka na temelju vlastitih podataka o prihodima za određenu posljednju zaključenu poslovnu godinu osigurati rezerviranja u eurima za novčanu kaznu koju će možda trebati platiti ili barem u dogovoru s financijskim institucijama osigurati da u trenutku donošenja odluke o novčanoj kazni raspolaže potrebnom likvidnosti u eurima, do razine gornje granice od 10 % u skladu s člankom 23. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe br. 1/2003.
85. Ako se predmetni poduzetnik ne ponaša u skladu s tim, tada se u konačnici upušta u spekulativni posao o kretanju tečaja te svjesno prihvaća rizik da će kasnije stranu valutu za podmirenje moguće novčane kazne moći dobiti po nepovoljnijim uvjetima nego što bi to bio slučaj u trenutku zaključenja njegove posljednje poslovne godine prije donošenja odluke o novčanoj kazni.
86. Kao što je Sud u drugom kontekstu već utvrdio, u slučaju fluktuacija valuta radi se o neizvjesnom čimbeniku koji se može pokazati povoljnim, ali i nepovoljnim(52). Postojanje takvih fluktuacija valuta ne može, kao takvo, dovesti do neprimjerenosti zakonito utvrđene novčane kazne(53).
3. Međuzaključak
87. U svakom slučaju, ni svrha članka 23. stavka 2. drugog podstavka Uredbe br. 1/2003 ni opća načela jednakog postupanja i pravne sigurnosti nisu povrijeđeni ako se pri konverziji valute u okviru utvrđivanja gornje granice od 10 % za novčane kazne za zabranjeni sporazum primjenjuje prosječni tečaj za posljednju zaključenu poslovnu godinu predmetnog poduzetnika prije donošenja odluke o novčanoj kazni. Zaključak Općeg suda(54) u tom pogledu ne sadrži pogreške koje se tiču prava. U skladu s tim, drugi je žalbeni razlog neosnovan.
C – Razna opća načela prava i razmatranja o vladavini prava (treći žalbeni razlog)
88. Treći žalbeni razlog posvećen je raznim općim načelima prava i razmatranjima o vladavini prava, povredi kojih žalitelji prigovaraju Općem sudu. Njime osporavaju, s jedne strane, točke 396. do 402. te, s druge strane, točke 434., 438. i 440. do 444. pobijane presude. Pritom se prvi dio trećeg žalbenog razloga odnosi samo na pravne zahtjeve koji proizlaze iz načela jednakog postupanja i proporcionalnosti (vidjeti u tom pogledu odjeljak 1.), dok se drugi dio odnosi na neograničenu nadležnost Općeg suda (vidjeti odjeljak 2. u nastavku).
89. Za argumentaciju žaliteljâ u pogledu obaju dijelova ovog žalbenog razloga važnu ulogu ima studija društva za poslovno savjetovanje koju je Pilkington predočio u prvostupanjskom postupku. Žalitelji smatraju da se iz te studije može zaključiti kako se financijski položaj koncerna Pilkington znatno pogoršao zbog novčane kazne koju je izrekla Komisija.
90. Na početku primjećujem da je postupanje Općeg suda u pogledu te studije bilo potpuno primjereno i da se pravno ne može ništa prigovoriti. Opći sud s pravom je navedenu studiju uzeo u obzir samo za potrebe neograničene nadležnosti, u okviru koje može uzeti u obzir i činjenice i dokaze koji su dostavljeni tek nakon donošenja pobijane odluke(55). Međutim, Opći sud tu je studiju, također s punim pravom, zanemario u okviru ispitivanja zakonitosti pobijane odluke jer se pri tome smiju uzeti u obzir samo elementi kojima je Komisija raspolagala već u trenutku donošenja te odluke(56).
1. Načela jednakog postupanja i proporcionalnosti (prvi dio trećeg žalbenog razloga)
91. Kao prvo, žalitelji ističu prigovor da Opći sud nije poštovao pravne zahtjeve općih načela jednakog postupanja i proporcionalnosti. Prigovaraju zbog „očite razlike” u opterećenju koje za pojedinačne sudionike zabranjenog sporazuma predstavljaju kazne koje je Komisija izrekla. Sam Pilkington smatra da je znatno strože kažnjen nego njegovi supočinitelji jer novčana kazna koja mu je nametnuta čini znatno veći udio u njegovu ukupnom prihodu nego što je to slučaj kod drugih sudionika zabranjenog sporazuma koji su raspolagali većim rasponom proizvoda.
92. Opći sud s pravom je u tom kontekstu podsjetio(57) da se u konačnim iznosima novčanih kazni predmetnih poduzetnika ne moraju nužno odražavati sve razlike u njihovu ukupnom prihodu ili njihovu relevantnom prihodu(58). Naime, osim gornje granice od 10 % navedene u članku 23. stavku 2. drugom podstavku Uredbe br. 1/2003, izračun novčanih kazni za zabranjeni sporazum nije mehanički postupak u kojem kazna nužno mora biti u određenom omjeru prema pojedinom ukupnom prihodu svih predmetnih poduzetnika.
93. Točno je da Komisija u izricanju novčanih kazni za zabranjeni sporazum u skladu s člankom 23. stavkom 2. drugim podstavkom točkom (a) Uredbe br. 1/2003 nema potpunu slobodu u izvršavanju svojih ovlasti, nego podliježe sudskom nadzoru u pogledu toga je li poštovala opća načela prava Unije i temeljna prava zajamčena na razini Unije(59), posebno načela jednakog postupanja i proporcionalnosti(60).
94. Međutim, u ovom slučaju Opći sud nije povrijedio pravne zahtjeve nijednog načela.
a) Pravni zahtjevi načela jednakog postupanja
95. Kao prvo, u pogledu načela jednakog postupanja valja istaknuti da ono zahtijeva, kao što je već navedeno(61), da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano.
96. U uobičajenom slučaju načelo jednakog postupanja pri kažnjavanju zabranjenih sporazuma zadovoljeno je ako se sa svim sudionicima zabranjenog sporazuma u pogledu izračuna novčanih kazni koje su im nametnute postupa u skladu s jednakim kriterijima(62), tako da se kvalitativno u pogledu istog zabranjenog sporazuma ne primjenjuju dvostruki standardi(63). Pritom samo po sebi nije povreda načela jednakog postupanja ako novčana kazna koja je u konačnici izrečena poduzetniku iznosi oko 10 % njegova ukupnog prihoda, odnosno ako se ona približi ili čak dosegne zakonski utvrđenu gornju granicu (članak 23. stavak 2. drugi podstavak Uredbe br. 1/2003), dok je taj postotak za druge sudionike zabranjenog sporazuma niži(64).
97. Unatoč tomu, žalitelji u ovom slučaju žele za Pilkington posebno postupanje tako da mu se nametnuta novčana kazna smanji na niži postotak njegova ukupnog prihoda. U tom smislu Općem sudu prigovaraju da im je uskratio to posebno postupanje.
98. Odstupanje od klasične metode izračuna novčanih kazni može se, prema potrebi, opravdati ako se s pomoću metode izračuna koju je Komisija primijenila na temelju Smjernica iz 2006. ne mogu dostatno razlikovati novčane kazne nametnute pojedinim sudionicima zabranjenog sporazuma s obzirom na trajanje i težinu njihova pojedinačnog sudjelovanja u zabranjenom sporazumu te s obzirom na moguće olakotne ili otegotne okolnosti(65). Međutim, u ovom slučaju za to ne postoje nikakve naznake, a ni žalitelji u tom pogledu nisu ništa naveli.
99. Razlikuje li se uostalom položaj koncerna Pilkington na temelju posebnih okolnosti znatno od položaja drugih sudionika zabranjenog sporazuma i je li stoga potrebno posebno postupanje pri izračunu novčane kazne, u konačnici je pitanje ocjene činjenica i dokaza. Prema ustaljenoj sudskoj praksi(66) ona je samo na Općem sudu te Sud to ne ispituje ponovno u stadiju žalbenog postupka, osim u slučaju mogućeg iskrivljavanja činjenica i dokaza, čemu se ovdje ipak ne prigovara.
100. Samo radi potpunosti upućujem dodatno na to da mi se stroga specijalizacija koncerna Pilkington na automobilsko staklo i njegova slaba diversifikacija proizvoda u odnosu na druge sudionike zabranjenog sporazuma same po sebi ne čine dostatnima za primjenu posebnih kriterija pri izračunu novčane kazne koja se odnosi na Pilkington. Naprotiv, Komisija s pravom upućuje na to da poduzetnik kao što je Pilkington, koji osobito velik udio svojeg ukupnog prihoda ostvaruje od proizvoda obuhvaćenih zabranjenim sporazumom, u odgovarajućoj mjeri ostvaruje i moguću veću dobit koju sudionici zabranjenog sporazuma mogu ostvariti na temelju svojeg tajnog ponašanja. U tim se okolnostima ni u kojem slučaju ne čini nepoštenim da novčana kazna koju je izrekla Komisija čini veći postotak ukupnog prihoda tog poduzetnika nego što je to slučaj kod drugih sudionika zabranjenog sporazuma.
101. Taj se zaključak ne dovodi u pitanje ni činjenicom da je Komisija u prošlosti u rijetkim slučajevima provela smanjenje novčanih kazni kako bi one odgovarale posebnostima poslovnog modela pojedinog sudionika zabranjenog sporazuma. Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, ranija praksa u odlukama Komisije ne predstavlja pravni okvir u pogledu novčanih kazni u području tržišnog natjecanja(67).
102. Što se osobito tiče predmeta Almamet koji navode žalitelji, položaj tog poduzetnika odražavao se u posebnostima koje se na Pilkington, barem prema informacijama kojima raspolažu sudovi Unije, ne primjenjuju u jednakoj mjeri(68).
103. Stoga je prigovor u pogledu povrede pravnih zahtjeva načela jednakog postupanja potrebno odbiti kao neosnovan.
b) Pravni zahtjevi načela proporcionalnosti
104. Što se, zatim, tiče načela proporcionalnosti, koje u skladu s člankom 49. stavkom 3. Povelje ima status temeljnog prava(69), također ga, kako se priznaje, treba uzeti u obzir pri izricanju novčanih kazni za zabranjeni sporazum(70).
105. Žalitelji, u konačnici, Općem sudu prigovaraju da nije poštovao pravne zahtjeve u pogledu proporcionalnosti s obzirom na omjer između novčane kazne koju je izrekla Komisija i ukupnog prihoda koncerna Pilkington.
106. U načelu se već navedenom(71) zakonskom gornjom granicom od 10 % u skladu s člankom 23. stavkom 2. drugim podstavkom Uredbe br. 1/2003 osigurava da se novčane kazne koje je Komisija nametnula sudionicima zabranjenog sporazuma drže u odgovarajućem omjeru u odnosu na njihovu pojedinačnu sposobnost plaćanja i da se ne izriču prekomjerne i neproporcionalne novčane kazne(72). Ako se poštuje ta gornja granica, tada se pretpostavlja da se novčanom kaznom ne opterećuje neproporcionalno sposobnost plaćanja predmetnog poduzetnika.
107. Iz same se okolnosti da novčana kazna, koja može biti čak i znatna, predstavlja financijsko opterećenje za predmetnog poduzetnika i da dovodi do privremenog smanjenja njegove financijske snage ni u kojem slučaju ne može zaključiti da je novčana kazna neproporcionalno visoka. Suprotno tomu, kazna koja se poduzetniku izriče u obliku novčane kazne treba biti osjetna kako bi imala poseban preventivni i opći preventivni učinak (vidjeti u tom pogledu i točku 4. Smjernica iz 2006.). Taj cilj ne bi bio ispunjen ako bi poduzetnik mogao kaznu koja mu je nametnuta takoreći „olako platiti”.
108. Ako bi se smanjenje financijske snage predmetnog poduzetnika koje se možda očekuje zbog novčane kazne za zabranjeni sporazum uzelo kao povod za smanjenje te kazne, tada bi to, s druge strane, imalo apsurdnu posljedicu u kojoj bi se navedeni poduzetnik za svoju tešku povredu pravila o tržišnom natjecanju nagradio neopravdanom financijskom prednosti(73). Ako se poduzetnik neočekivano suoči s poteškoćama u plaćanju, u proračunskom pravu Unije, kao što je već navedeno(74), predviđena su primjerena rješenja.
109. U tim je okolnostima prigovor u pogledu pravnih zahtjeva načela proporcionalnosti jednako neosnovan kao i prigovor koji se odnosi na načelo jednakog postupanja.
2. Izvršavanje neograničene nadležnosti Općeg suda (drugi dio trećeg žalbenog razloga)
110. Konačno, u okviru ovog trećeg žalbenog razloga žalitelji ističu prigovor da Opći sud svoju neograničenu nadležnost u skladu s člankom 261. UFEU‑a u vezi s člankom 31. Uredbe br. 1/2003 nije primijenio nužnim intenzitetom.
111. Kamen spoticanja ovdje su, prije svega, razmatranja u točkama 442. i 443. pobijane presude u kojima se navodi da će Opći sud smanjenje novčane kazne koju je izrekla Komisija zbog njezinih negativnih financijskih učinaka na predmetnog poduzetnika provesti samo „u iznimnim slučajevima” „kad je to opravdano zbog višeg interesa”(75). Prema mišljenju žaliteljâ tom se izjavom Opći sud na nezakonit način ograničio na previše „površnu primjenu” svoje neograničene nadležnosti(76).
112. Sud nadzire izvršavanje neograničene nadležnosti Općeg suda samo u pogledu očitih pogrešaka(77). Takve se pogreške trebaju pretpostaviti, prvo, ako je Opći sud zanemario doseg svojih ovlasti na temelju članka 261. UFEU‑a(78), drugo, ako nije dovoljno razmotrio sve relevantne elemente(79) i, treće, ako je primijenio pogrešne pravne kriterije(80), osobito s obzirom na načela jednakosti postupanja(81) i proporcionalnosti(82).
113. Prigovor koji ovdje ističu žalitelji u pogledu previše površnog pristupa u odnosu na „pleine juridiction” obuhvaćen je prvom od navedenih kategorija. Konačno, Općem sudu prigovara se da je zanemario doseg svojih ovlasti na temelju članka 261. UFEU‑a(83).
114. Zapravo su te ovlasti vrlo široke. U skladu s člankom 261. UFEU‑a Opći sud ovlašten je osim pukog nadzora zakonitosti novčane kazne za zabranjeni sporazum koju utvrđuje Komisija i zamijeniti ocjenu Komisije u pogledu utvrđivanja iznosa te novčane kazne vlastitom ocjenom(84). On stoga smije, isključivo na temelju razmatranja o svrhovitosti, ukinuti, umanjiti ili povećati novčanu kaznu, a da pritom prethodno ne mora poništiti pobijanu odluku(85). Izvršavanje neograničene nadležnosti stoga ne pretpostavlja nužno utvrđivanje pogreške koja se tiče prava.
115. Opći sud bio je u ovom slučaju posve svjestan te mogućnosti koja mu je na raspolaganju u okviru članka 261. UFEU‑a(86). Ni u kojem slučaju Opći sud nije smatrao da samo u iznimnim slučajevima uopće smije smanjiti novčanu kaznu koju izriče Komisija. Naprotiv, on je pretpostavio da je, upravo zbog navedenog smanjenja financijske snage predmetnog poduzetnika, takvo smanjenje primjereno samo u iznimnim slučajevima.
116. Drugim riječima, u ovom je slučaju Opći sud vrlo dobro razmotrio argument koncerna Pilkington u pogledu pogoršanja njegove financijske snage, uključujući studiju društva za poslovno savjetovanje koju je predočio Pilkington. Međutim, on se pritom nije odlučio za smanjenje novčane kazne zbog, pogrešno protumačenih, pravnih razmatranja, nego samo na temelju razmatranja u pogledu svrhovitosti. To je osobito jasno ako se promotre okolnosti u kojima je Opći sud iznio svoja razmatranja u pogledu „iznimnih slučajeva”. Opći sud vodio se bojazni da bi se učinkovitost politike tržišnog natjecanja Unije mogla narušiti ako novčane kazne za zabranjene sporazume ne bi imale određenu težinu za predmetne poduzetnike(87).
117. Kao što je već navedeno(88), takvo se razmatranje s pravnog stajališta ne može kritizirati. Osim toga, ono je u potpunosti u skladu s politikom tržišnog natjecanja Unije koju je Komisija odredila u svojim Smjernicama iz 2006.(89). Točno je da takve smjernice možda nisu obvezujuće za sudbenu vlast, no sudovi Unije smiju ih uzeti u obzir pri izvršavanju neograničene nadležnosti(90).
118. Stoga je, u svakom slučaju, Opći sud pravilno izvršio svoju neograničenu nadležnost. U načelu nije na Sudu da u žalbenom postupku provede daljnju ocjenu novčane kazne u pogledu njezine proporcionalnosti. Samo u iznimnim slučajevima Sud može intervenirati, i to kad je „iznos sankcije ne samo neprimjeren, već čak i pretjeran do te mjere da je neproporcionalan”(91). Za takav očigledan i jasan nesrazmjer povrede i kazne, zbog kojeg bi ga Sud morao ispraviti u žalbenog postupku, u ovom slučaju, pak, ne postoje nikakve naznake.
119. Stoga se ni taj posljednji dio trećeg žalbenog razloga ne može prihvatiti. Time je cijeli treći žalbeni razlog neosnovan.
D – Sažetak
120. Budući da se nijedan od žalbenih razloga koji su istaknuli žalitelji ne može prihvatiti, žalbu valja u cijelosti odbiti.
VI – Troškovi
121. U skladu s člankom 184. stavkom 2. svojeg Poslovnika Sud odlučuje o troškovima kad odbija žalbu.
122. Iz članka 138. stavaka 1. i 2. u vezi s člankom 184. stavkom 1. Poslovnika proizlazi da je stranka koja ne uspije u postupku dužna na zahtjev protivne stranke snositi troškove; ako više stranaka ne uspije u postupku, Sud odlučuje o podjeli troškova. Budući da je Komisija postavila odgovarajuće zahtjeve i da žalitelji sa svojim argumentima nisu uspjeli, valja im naložiti snošenje troškova. Te troškove trebaju snositi solidarno jer su zajedno podnijeli žalbu.
VII – Zaključak
123. Na temelju prethodnih razmatranja predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
1. Žalba se odbija.
2. Žalitelji solidarno snose troškove postupka.