CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 4 settembre 2008 1(1)
Causa C‑222/07
Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA)
[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Tribunal Supremo (Spagna)]
«Direttiva 89/552/CEE “Televisione senza frontiere” – Opere europee – Obbligo degli operatori televisivi di prefinanziare i film europei per il cinema e per la televisione – Quote linguistiche – Armonizzazione minima – Libertà fondamentali del Trattato CE – Concorrenza – Aiuti di Stato – Nozione di aiuti concessi dagli Stati (art. 87, n. 1, CE)»
I – Introduzione
1. Possono gli operatori televisivi, in forza di una legge nazionale, essere obbligati a destinare una determinata percentuale dei loro proventi al prefinanziamento di film europei per il cinema e per la televisione la cui lingua originale deve essere inoltre una delle lingue ufficiali dello Stato membro di cui trattasi? Tale questione si trova al centro della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, sottoposta dal Tribunal Supremo (2) alla Corte di giustizia.
2. Nel procedimento a quo l’Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA), un’associazione di emittenti televisive commerciali in Spagna, si oppone all’obbligo previsto dal diritto spagnolo a carico degli operatori televisivi di contribuire con il 5% dei loro proventi annuali al prefinanziamento di film europei per il cinema e per la televisione e di riservare il 60% di tale finanziamento ad opere la cui lingua originale è una delle lingue ufficiali della Spagna (3).
3. La Corte di giustizia è chiamata a decidere se una siffatta disciplina nazionale sia compatibile con le disposizioni della direttiva «televisione senza frontiere», con le libertà fondamentali del Trattato CE e con la normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato.
4. È ovvio che la soluzione di tale questione riveste un’importanza da non sottovalutare per la politica culturale di numerosi Stati membri nonché per la Comunità in generale, ed ha inoltre effetti economici notevoli. Già la viva partecipazione al procedimento dinanzi alla Corte di giustizia di molti governi nazionali dimostra l’interesse suscitato da questo caso.
II – Contesto normativo
A – Normativa comunitaria
5. La direttiva 89/552/CEE (4) – chiamata anche direttiva «televisione senza frontiere» – come modificata (5) dalla direttiva 97/36/CE (6), fornisce, insieme a diverse disposizioni del Trattato CE, il contesto normativo del presente caso.
6. Delle disposizioni generali contenute nel capitolo II della direttiva 89/552 fa parte l’art. 3, n. 1, che così recita:
«Gli Stati membri conservano la facoltà di richiedere alle emittenti televisive soggette alla loro giurisdizione di rispettare norme più particolareggiate o più rigorose nei settori disciplinati dalla presente direttiva».
7. Nel capitolo III della direttiva 89/552, intitolato «Promozione della distribuzione e della produzione di programmi televisivi», si trovano, inter alia, gli artt. 4, 5 e 6.
8. L’art. 4, n. 1 della direttiva 89/552 stabilisce:
«Gli Stati membri vigilano, ogniqualvolta sia possibile e ricorrendo ai mezzi appropriati, che le emittenti televisive riservino ad opere europee ai sensi dell’articolo 6 la maggior parte del loro tempo di trasmissione (…). Tenuto conto delle responsabilità dell’emittente televisiva verso il suo pubblico in fatto di informazione, educazione, cultura e svago, questa proporzione dovrà essere raggiunta gradualmente secondo criteri appropriati».
9. L’art. 5 della direttiva 89/552 contiene la seguente disciplina:
«Gli Stati membri vigilano, ogniqualvolta sia possibile e ricorrendo ai mezzi appropriati, che le emittenti televisive riservino alle opere europee realizzate da produttori indipendenti dalle emittenti stesse il 10% almeno del loro tempo di trasmissione (…) oppure, a scelta dello Stato membro, il 10% almeno del loro bilancio destinato alla programmazione. Tenuto conto delle responsabilità delle emittenti verso il loro pubblico in fatto di informazione, educazione, cultura e svago, questa percentuale deve essere raggiunta gradualmente secondo criteri appropriati; essa deve essere raggiunta assegnando una quota adeguata ad opere recenti, vale a dire quelle diffuse entro un termine di cinque anni dalla loro produzione».
10. L’art. 6 della direttiva 89/552 procede alle seguenti definizioni:
«1. Ai fini del presente capitolo, per “opere europee” si intendono le opere seguenti:
a) le opere originarie di Stati membri;
(…)
2. Le opere di cui al paragrafo 1, lettere a) e b) sono opere realizzate essenzialmente con il contributo di autori e lavoratori residenti in uno o più Stati di cui allo stesso paragrafo, lettere a) e b) rispondenti a una delle tre seguenti condizioni:
a) esse sono realizzate da uno o più produttori stabiliti in uno o più di tali Stati;
b) la produzione di tali opere avviene sotto la supervisione e il controllo effettivo di uno o più produttori stabiliti in uno o più di tali Stati;
c) il contributo dei coproduttori di tali Stati è prevalente nel costo totale della coproduzione e questa non è controllata da uno o più produttori stabiliti al di fuori di tali Stati.
(…)».
11. Nel tredicesimo, diciannovesimo, ventiduesimo e ventiseiesimo ‘considerando’ della direttiva 89/552 si trovano inoltre le seguenti affermazioni esplicative:
«[13] considerando che la presente direttiva contiene le disposizioni minime necessarie per garantire la libera diffusione delle trasmissioni; che, quindi, essa non intacca le competenze degli Stati membri e delle loro autorità quanto all’organizzazione (compresi i sistemi di concessione, autorizzazione amministrativa o tassazione) e al finanziamento delle emissioni televisive, nonché al contenuto dei programmi; che restano così impregiudicate l’indipendenza dell’evoluzione culturale di ogni singolo Stato membro e la diversità culturale della Comunità;
[19] considerando che l’adozione di norme minime applicabili a tutti i programmi televisivi, pubblici o privati, della Comunità per le produzioni audiovisive europee costituisce un mezzo per promuovere la produzione, la produzione indipendente e la distribuzione nelle industrie summenzionate ed è complementare ad altri strumenti già proposti o che verranno proposti allo stesso fine;
(…)
[22] considerando l’importanza di ricercare strumenti e procedure adeguati e conformi al diritto comunitario che favoriscano il conseguimento di questi obiettivi, perché si possano adottare le misure appropriate per incoraggiare l’attività e lo sviluppo della produzione e della distribuzione audiovisiva europea, segnatamente nei paesi con scarsa capacità di produzione o con un’area linguistica ristretta;
[23] considerando che potranno essere applicati dispositivi nazionali di sostegno allo sviluppo della produzione europea, purché siano conformi al diritto comunitario;
(…)
[26] considerando che, per promuovere attivamente l’una o l’altra lingua, gli Stati membri devono avere la facoltà di stabilire norme più rigorose o più particolareggiate, secondo criteri linguistici, sempreché tali norme rispettino il diritto comunitario e non si applichino alla ritrasmissione di programmi originari di altri Stati membri».
12. A titolo integrativo si devono inoltre richiamare il quarantaquattresimo e il quarantacinquesimo ‘considerando’ della direttiva 97/36, che così recitano:
«(44) considerando che l’approccio adottato nella direttiva 89/552/CEE e nella presente direttiva tende a conseguire l’armonizzazione necessaria e sufficiente per assicurare la libera circolazione delle trasmissioni televisive nella Comunità; che gli Stati membri conservano la facoltà di applicare, per le emittenti soggette alla loro giurisdizione, norme più dettagliate o più rigorose nei settori coordinati dalla presente direttiva ivi comprese, tra l’altro, norme riguardanti il conseguimento di obiettivi di politica linguistica, di tutela del pubblico interesse nella funzione d’informazione, di istruzione, di cultura e di intrattenimento della televisione, la salvaguardia del pluralismo nell’industria dell’informazione e nei mezzi di comunicazione e la salvaguardia della concorrenza al fine di evitare l’abuso di posizione dominante e/o l’instaurazione o il rafforzamento di posizioni dominanti tramite fusioni, accordi, acquisizioni o iniziative analoghe; che tali norme devono essere compatibili con il diritto comunitario;
(45) considerando che l’obiettivo di sostenere la produzione audiovisiva in Europa può essere perseguito negli Stati membri anche tramite la definizione di una missione di pubblico interesse per taluni enti televisivi comprendente l’obbligo di contribuire in misura rilevante all’investimento nella produzione nazionale e locale».
B – Normativa internazionale
13. Nell’ambito dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’Educazione, la Scienza e la Cultura (UNESCO) è stata approvata a Parigi, il 20 ottobre 2005, la Convenzione sulla protezione e la promozione della diversità delle espressioni culturali (7), sottoscritta, oltre che dalla Comunità europea, anche dalla maggior parte dei suoi Stati membri (8). La convenzione UNESCO è entrata in vigore il 18 marzo 2007.
14. Nel preambolo della convenzione UNESCO si ribadisce, inter alia, che la diversità culturale «è una caratteristica innata dell’umanità» (9) nonché «costituisce un patrimonio comune dell’umanità e che dovrebbe essere celebrata e preservata per il bene di tutti» (10). Viene inoltre sottolineata «l’importanza della diversità culturale per la piena realizzazione dei diritti umani e delle libertà fondamentali proclamati nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e in altri strumenti universalmente riconosciuti» (11). Questo preambolo evidenzia inoltre che «la diversità linguistica è un elemento fondamentale della diversità culturale» (12).
15. Fra gli scopi della convenzione UNESCO rientra, secondo quanto risulta dal suo art. 1,
«a) proteggere e promuovere la diversità delle espressioni culturali;
(…)
h) riaffermare il diritto sovrano degli Stati di conservare, adottare e attuare le politiche e le misure che ritengano opportune per la protezione e la promozione della diversità delle espressioni culturali sul loro territorio;
(…)».
16. L’art. 2, n. 2, della convenzione UNESCO descrive nel modo seguente il principio di sovranità, che rappresenta una delle linee direttrici di tale convenzione:
«Gli Stati hanno, in conformità della Carta delle Nazioni Unite e dei principi del diritto internazionale, il diritto sovrano di attuare politiche e adottare misure per proteggere e promuovere la diversità delle espressioni culturali sul proprio territorio».
17. Nell’art. 5, n. 1, della convenzione UNESCO le Parti contraenti riaffermano
«in conformità alla Carta delle Nazioni Unite, dei principi del diritto internazionale e degli strumenti universalmente riconosciuti in materia di diritti umani, il proprio diritto sovrano di formulare e attuare le proprie politiche culturali e di adottare misure per proteggere e promuovere la diversità delle espressioni culturali (…)».
18. L’art. 6 della convenzione UNESCO recita per estratto:
«1. Nel quadro delle sue politiche e misure culturali (…) ogni Parte può adottare misure destinate a proteggere e promuovere la diversità delle espressioni culturali sul proprio territorio.
2. Tali misure possono comprendere:
a) disposizioni regolamentari volte a proteggere e promuovere la diversità delle espressioni culturali;
b) misure appropriate tali da offrire l’opportunità alle attività, ai beni e ai servizi culturali nazionali di inserirsi in quelli disponibili sul territorio per la loro creazione, produzione, diffusione, distribuzione e godimento, comprese le misure relative alla lingua utilizzata per tali attività, beni e servizi;
(…)».
19. Nel suo art. 20 la convenzione UNESCO disciplina nel modo seguente i suoi rapporti con «altri strumenti»:
«1. Le Parti s’impegnano ad adempiere in buona fede agli obblighi sanciti dalla presente convenzione e da tutti gli altri trattati cui partecipano. Così, senza subordinare la presente convenzione agli altri trattati, le Parti:
a) incoraggiano il sostegno reciproco tra la presente convenzione e gli altri trattati cui partecipano; e
b) quando interpretano e applicano gli altri trattati cui partecipano o quando sottoscrivono altri impegni internazionali, tengono conto delle pertinenti disposizioni della presente convenzione.
2. Nulla nella presente convenzione può essere interpretato come modifica dei diritti e dei doveri delle Parti nel quadro di altri trattati cui partecipano».
C – Normativa nazionale
20. Della normativa spagnola in materia di televisione e cinema fa parte la legge 12 luglio 1994, n. 25 (13), la quale ha recepito nell’ordinamento spagnolo la direttiva 89/552. L’art. 5 di questa legge è intitolato «opere europee» ed è stato modificato più volte. Tale disposizione rileva per il caso presente nella sua versione modificata dalla legge 7 giugno 1999, n. 22 (14) e dalla seconda disposizione addizionale della legge 9 luglio 2001, n. 15 (15).
21. In questa versione l’art. 5, n. 1, della legge n. 25/1994 così recita:
«Gli operatori televisivi devono riservare il 51% della loro programmazione annuale alla trasmissione di opere europee.
Gli operatori televisivi che hanno la responsabilità editoriale di canali televisivi la cui programmazione includa lungometraggi cinematografici di produzione recente – ossia con un’età di produzione inferiore a sette anni –, riservano annualmente una quota almeno pari al 5% del totale delle entrate registrate nel corso dell’esercizio finanziario precedente, conformemente al proprio conto di gestione, al prefinanziamento della produzione di lungometraggi e di cortometraggi cinematografici e di film per la televisione europei, compresi i casi contemplati dall’art. 5, n. 1, della legge sulla promozione e la diffusione dell’arte cinematografica e del settore audiovisivo. Il 60% di tale finanziamento è destinato a produzioni la cui lingua originale è una qualsiasi delle lingue ufficiali parlate in Spagna.
A tali effetti, per film per la televisione s’intendono le opere audiovisive con caratteristiche simili ai lungometraggi cinematografici, ossia opere unitarie di durata superiore a sessanta minuti e caratterizzate dal fatto che il relativo piano di sfruttamento commerciale non include la proiezione nelle sale cinematografiche; per proventi di esercizio s’intendono le entrate derivanti dalla programmazione e dalla gestione del canale o dei canali televisivi che danno luogo al suddetto obbligo, riportati sui conti di gestione sottoposti a verifica contabile.
Il governo, previa consultazione di tutti i settori interessati, può stabilire con decreto la durata richiesta affinché le opere audiovisive possano essere considerate film per la televisione».
22. Con il Regio decreto 9 luglio 2004, n. 1652 veniva approvato il «regolamento recante disciplina dell’investimento obbligatorio per il prefinanziamento di lungometraggi e cortometraggi cinematografici e di film prodotti per la televisione, europei e spagnoli» (16). Esso contiene disposizioni di attuazione delle previsioni di cui all’art. 5, n. 1, della legge n. 25 sul finanziamento delle produzioni cinematografiche europee e disciplina in particolare il calcolo dei proventi degli operatori televisivi e il calcolo della quota per l’acquisto di produzioni cinematografiche europee. Ai sensi dell’art. 7, n. 1, di tale regolamento, avuto riguardo all’obbligo di prefinanziamento, possono essere prese in considerazione tutte le spese sopportate da un operatore televisivo per le produzioni proprie, per gli incarichi di produzione, per le coproduzioni e per l’acquisto di diritti di trasmissione di opere audiovisive.
23. Per quanto concerne il diritto processuale, l’ordinanza di rinvio contiene le seguenti informazioni supplementari: in Spagna le persone giuridiche di diritto privato i cui interessi siano lesi dalle disposizioni generali di un regolamento sono legittimate ad impugnare tali disposizioni e a chiederne l’annullamento. Se tali disposizioni generali sono state emanate dal Consiglio dei Ministri, il compito di statuire sui corrispondenti ricorsi spetta in prima ed ultima istanza alla Sezione per il contenzioso amministrativo del Tribunal Supremo, che esercita il sindacato di legittimità sugli atti del governo.
III – Fatti e procedimento principale
24. In data 16 settembre 2004 l’UTECA ha impugnato dinanzi al Tribunal Supremo spagnolo (in prosieguo anche: il «giudice del rinvio») il regio decreto n. 1652/2004 chiedendone l’annullamento.
25. Il ricorso mira alla disapplicazione sia del regio decreto impugnato sia delle previsioni di legge sulle quali esso si fonda in quanto, secondo l’UTECA, violano diverse disposizioni della Costituzione spagnola e sono contrarie al diritto comunitario.
26. All’istanza dell’UTECA si oppongono sia l’amministrazione statale spagnola (17) sia la Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles (FAPAE), un’associazione di diritto privato di produttori spagnoli operanti nel settore audiovisivo, nonché l’Entidad de Gestión de Derechos de los Productores Audiovisuales (EGEDA), una società di gestione collettiva per i diritti dei produttori di opere audiovisive.
IV – Domanda di pronuncia pregiudiziale e procedimento dinanzi alla Corte
27. Con ordinanza 18 aprile 2007, depositata presso la cancelleria della Corte il 3 maggio 2007, il Tribunal Supremo ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte tre questioni pregiudiziali:
«a) Se l’art. 3 della direttiva 89/552/CEE, come modificata dalla direttiva 97/36/CE, consenta agli Stati membri di stabilire un obbligo in forza del quale gli operatori televisivi sono tenuti a destinare una percentuale dei loro proventi di esercizio al prefinanziamento di film europei per il cinema e per la televisione.
b) Nel caso in cui alla prima questione sia data una soluzione affermativa, se sia conforme alla citata direttiva e all’art. 12 del Trattato CE, in combinato disposto con le singole disposizioni cui esso si riferisce, una normativa nazionale che, oltre a prevedere il suddetto obbligo di prefinanziamento, riservi il 60% di quest’ultimo ad opere in lingua originale spagnola.
c) Se l’obbligo, imposto da una normativa nazionale agli operatori televisivi, di destinare al prefinanziamento di film per il cinema una parte dei loro proventi di esercizio, di cui una quota pari al 60% dev’essere riservata appositamente ad opere in lingua originale spagnola – che sono per la maggior parte prodotte dall’industria cinematografica spagnola –, costituisca un aiuto di Stato a favore dell’industria medesima, ai sensi dell’art. 87 del Trattato CE».
28. Nel procedimento dinanzi alla Corte hanno presentato osservazioni scritte e orali l’UTECA, la FAPAE, l’EGEDA, i governi di Grecia, Spagna e Francia, la Commissione delle Comunità europee, nonché l’autorità di vigilanza dell’EFTA. Successivamente si sono espressi per iscritto i governi di Belgio, Italia, Austria e Polonia.
V – Valutazione
A – Sulla prima questione: compatibilità con la direttiva «televisione senza frontiere» di un obbligo di prefinanziamento di opere europee
29. Con la sua prima questione il Tribunal Supremo interpella la Corte di giustizia in merito all’interpretazione dell’art. 3 della direttiva 89/552. In sostanza si chiede di chiarire se uno Stato membro possa imporre agli operatori televisivi – indipendentemente dalla disciplina delle quote prevista dagli artt. 4 e 5 di tale direttiva – l’obbligo di destinare annualmente una determinata percentuale dei loro proventi al prefinanziamento di film europei per il cinema e per la televisione. In altre parole, si tratta di indagare il margine di autonomia normativa a disposizione degli Stati membri ai sensi della direttiva «televisione senza frontiere» in relazione al finanziamento ovvero al prefinanziamento di opere europee.
1. Premessa
30. Ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva 89/552, gli Stati membri possono richiedere alle emittenti televisive soggette alla loro giurisdizione di rispettare norme più particolareggiate o più rigorose nei settori disciplinati da questa direttiva.
31. Da questa disposizione risulta che la direttiva «televisione senza frontiere» non procede ad un’armonizzazione completa delle disposizioni normative applicabili alle emittenti televisive, bensì prevede esclusivamente norme minime per i programmi televisivi da esse emessi (18).
32. Al riguardo sarebbe tuttavia un equivoco ritenere che gli Stati membri possano prevedere disposizioni più particolareggiate o più rigorose solo nell’ambito di applicazione della direttiva «televisione senza frontiere». È vero che ciò sarebbe fedele al testo dell’art. 3, n. 1, della direttiva 89/552 e al suo rinvio ai «settori disciplinati» dalla direttiva. In realtà, siffatta formulazione serve esclusivamente a mettere in chiaro che gli Stati membri possono oltrepassare gli standard minimi fissati dal legislatore comunitario addirittura nei settori disciplinati dalla direttiva. Del resto risulta pacifico che non sono consentite previsioni nazionali produttive di effetti sull’attività di operatori televisivi anche in altri settori, non disciplinati dalla direttiva «televisione senza frontiere» (19).
33. Per risolvere la prima questione pregiudiziale non rileva pertanto se una disciplina nazionale quale quella spagnola, la quale contiene disposizioni concernenti il prefinanziamento di determinati film europei, riguardi un settore disciplinato dalla direttiva «televisione senza frontiere» oppure si muova invece completamente al di fuori del suo ambito di applicazione. È infatti pacifico, in ogni caso, che agli Stati membri è consentito oltrepassare gli standard minimi previsti nella direttiva.
34. Le «disposizioni più particolareggiate o più rigorose» emanate dagli Stati membri non possono tuttavia violare il contenuto e gli obiettivi della direttiva né il restante diritto comunitario (20). A questi possibili limiti al margine di autonomia normativa degli Stati membri sono dedicate le considerazioni che seguono.
2. Inesistenza di un divieto generale di una disciplina nazionale sul prefinanziamento
35. La direttiva «televisione senza frontiere» non detta agli Stati membri alcun precetto concreto in relazione al finanziamento ovvero al prefinanziamento delle opere europee (21).
36. Viceversa, la direttiva non vieta tuttavia agli Stati membri di adottare normative in tale ambito nel proprio diritto nazionale. Non si può infatti dedurre dal silenzio della direttiva che agli Stati membri sia impedito emanare siffatte normative. Al contrario: la direttiva «televisione senza frontiere», secondo quanto risulta dal suo preambolo, lascia intatta la competenza degli Stati membri quanto al finanziamento delle emissioni televisive e al contenuto dei programmi (22).
37. Diversamente da quanto ritenuto dall’UTECA e dal governo polacco, il margine di autonomia normativa degli Stati membri ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva 89/552 non si esaurisce di conseguenza nella fissazione di quote per la diffusione televisiva di opere europee e nella loro attuazione in maniera più o meno rigorosa o particolareggiata nel rispettivo diritto nazionale. Nel promuovere la diffusione e la produzione di opere europee essi non sono infatti limitati allo strumentario previsto dagli artt. 4 e 5 della direttiva 89/552.
38. Il concetto di «disposizioni più particolareggiate o più rigorose» che gli Stati membri possono emanare ai sensi dell’art. 3, n. 1, della direttiva 89/552 comprende piuttosto una gamma oltremodo ampia di possibili misure statali. Ciò è stato chiarito in occasione della modifica, avvenuta nel 1997, della direttiva «televisione senza frontiere», dal legislatore comunitario stesso, il quale ha menzionato, nel quarantaquattresimo ‘considerando’ della direttiva di modifica 97/36 i più diversi ambiti normativi; la formulazione «tra l’altro» mostra chiaramente che non si tratta di un elenco esaustivo (23). Nel quarantacinquesimo ‘considerando’ della direttiva 97/36 si parla addirittura espressamente di contributi all’«investimento nella produzione nazionale e locale».
39. Nel complesso, dunque, non è dato ricavare dalla direttiva «televisione senza frontiere» un divieto generale di una disciplina nazionale sul prefinanziamento come quella spagnola (24).
3. Inesistenza del divieto di coinvolgere operatori televisivi privati in una disciplina nazionale di prefinanziamento
40. Secondo l’UTECA, l’art. 3, n. 1, della direttiva 89/552 consente agli Stati membri di introdurre disposizioni più rigorose solo in relazione a determinati operatori televisivi per i quali essi hanno definito una missione di pubblico interesse. Questa disposizione deve essere vista in connessione con il Protocollo sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri (25).
41. Non condivido quest’opinione. Alla direttiva «televisione senza frontiere» è in generale estranea una distinzione fra operatori televisivi privati e pubblici o incaricati di una missione di pubblico interesse. In particolare nel testo dell’art. 3, n. 1, della direttiva 89/552, oggetto del presente esame, non si trovano elementi a favore dell’esistenza di una siffatta distinzione.
42. È vero che nel 1997 il legislatore comunitario, in occasione della modifica della direttiva, ha chiarito che taluni operatori televisivi possono essere assoggettati ad una missione di pubblico interesse, la quale può comprendere l’obbligo di contribuire all’investimento nelle produzioni europee (26).
43. Da ciò non si può tuttavia dedurre che solo agli operatori televisivi ai quali è stata conferita una siffatta missione di pubblico interesse possa essere imposto per legge il prefinanziamento di opere europee. Piuttosto, gli Stati membri possono anche decidere di obbligare per legge ad un siffatto prefinanziamento tutti gli operatori televisivi assoggettati alla loro sovranità, al fine di contribuire in tal modo ad un adempimento il più efficace possibile della disciplina sulle quote per la diffusione delle opere europee (v. artt. 4 e 5 della direttiva 89/552) (27).
44. Nel complesso non si può dunque ricavare dalla direttiva «televisione senza frontiere» un divieto di coinvolgere gli operatori televisivi privati in una disciplina nazionale sul finanziamento come quella spagnola.
4. Inesistenza di obiettivi contrastanti della direttiva «televisione senza frontiere»
45. Quanto agli obiettivi della direttiva «televisione senza frontiere», uno sguardo al preambolo di quest’ultima mostra che per il legislatore comunitario la promozione della produzione di programmi televisivi ed opere audiovisive europee rivestiva particolare interesse (28). Ciò si riflette anche nel capitolo III della direttiva, il quale, conformemente al suo titolo, ha ad oggetto non solo la promozione della diffusione di programmi televisivi, bensì anche la promozione della loro produzione.
46. Una disciplina nazionale in forza della quale gli operatori televisivi sono obbligati a contribuire al prefinanziamento di determinati film europei per il cinema e per la televisione promuove la produzione di programmi televisivi e di opere audiovisive europee, ed è pertanto conforme allo scopo della direttiva «televisione senza frontiere» (29). Essa è del resto giustificata da ragioni imperative di interesse generale nel senso della giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di libertà fondamentali (30).
47. Inoltre, la realizzazione delle quote minime fissate negli artt. 4 e 5 della direttiva «televisione senza frontiere» per la diffusione delle opere europee in televisione sarebbe illusoria se tali opere, a causa della mancanza di un adeguato finanziamento, non potessero essere prodotte in numero sufficiente. Adottando, nel loro diritto nazionale, misure intese al miglioramento del finanziamento delle produzioni europee, gli Stati membri contribuiscono indirettamente anche alla realizzazione della menzionata disciplina delle quote.
48. Di conseguenza, l’obiettivo specifico della direttiva, consistente nel promuovere, accanto alla diffusione delle opere europee in televisione, anche la loro produzione, non osta ad una disciplina nazionale la quale obblighi gli operatori televisivi al prefinanziamento di taluni film europei (31).
49. Un siffatto prefinanziamento non contrasta parimenti con l’obiettivo principale della direttiva, consistente nel garantire la libera diffusione dei programmi televisivi in Europa (32).
50. In generale, attraverso l’applicazione di norme nazionali più rigorose non viene necessariamente pregiudicato l’obiettivo della direttiva, consistente nel garantire la libera diffusione dei programmi televisivi (33).
51. Specialmente nel caso presente, un pregiudizio di tale obiettivo deve essere temuto ancora meno, in quanto gli operatori televisivi stranieri i cui programmi devono essere trasmessi in Spagna non sono comunque soggetti alla disciplina in materia di prefinanziamento ivi vigente.
52. Quanto agli operatori televisivi che hanno la propria sede in Spagna, è vero che essi sono tenuti al prefinanziamento di opere europee. Da ciò non deriva tuttavia un’ingerenza diretta nella loro programmazione. Piuttosto, l’obbligo di prefinanziamento previsto dal diritto spagnolo serve solo all’efficace realizzazione della disciplina delle quote per la diffusione di opere europee fissata negli artt. 4 e 5 della direttiva 89/552, alla quale sono soggetti tutti gli operatori televisivi aventi la propria sede nella Comunità.
53. Ad ogni modo l’obbligo di prefinanziamento, avuto riguardo ai suoi effetti sul budget del rispettivo operatore televisivo, potrebbe essere considerato come un’ingerenza indiretta nella sua programmazione. Poiché tuttavia l’obbligo di prefinanziamento con il 5% dei proventi riguarda solo una parte comparativamente bassa del budget complessivo di un operatore televisivo, i suoi effetti mi sembrano troppo insignificanti ed aleatori (34) per poter pregiudicare seriamente la sua libertà di programmazione ed impedire così nel senso della direttiva la libera diffusione dei programmi televisivi da esso scelti.
54. Nel complesso, gli obiettivi della direttiva «televisione senza frontiere» non ostano pertanto ad una disciplina nazionale come quella spagnola, la quale obbliga gli operatori televisivi al prefinanziamento di taluni film europei.
5. Altro
55. Per ragioni di completezza mi occupo, per concludere, di due problematiche specifiche sollevate dal Tribunal Supremo in relazione alla prima questione pregiudiziale e che lo fanno dubitare della compatibilità con la direttiva «televisione senza frontiere» di una disciplina in materia di prefinanziamento come quella spagnola.
a) È possibile escludere determinate categorie di opere europee da una disciplina nazionale in materia di prefinanziamento?
56. Innanzi tutto il Tribunal Supremo, nella sua ordinanza di rinvio, ha evidenziato in modo particolare che l’obbligo di prefinanziamento imposto agli operatori televisivi spagnoli non si estende a tutte le opere europee ai sensi dell’art. 6 della direttiva «televisione senza frontiere», bensì solo ad alcune di esse, e precisamente ai film europei per il cinema e per la televisione con durata superiore a 60 minuti, esclusi i film a episodi.
57. Come illustrato in precedenza (35), la direttiva «televisione senza frontiere» non prevede alcun obbligo per gli Stati membri di disciplinare nel proprio diritto nazionale il finanziamento ovvero il prefinanziamento delle opere europee. Essa non contiene pertanto neanche alcuna indicazione su quali opere europee possano o debbano eventualmente essere oggetto di una siffatta disciplina europea in materia di prefinanziamento. Gli Stati membri sono dunque liberi, in linea di principio, di decidere come intendono configurare in dettaglio la loro disciplina sul finanziamento e quali opere devono trarre vantaggio dall’obbligo di prefinanziamento.
58. Limiti di diritto comunitario possono risultare qui, in ogni caso, dal principio della parità di trattamento ovvero di non discriminazione, il quale fa parte dei principi generali di diritto comunitario (36) e deve essere osservato dagli Stati membri nell’ambito di applicazione del diritto comunitario (37). Poiché la disciplina sul finanziamento prevista nel diritto spagnolo, come menzionato in precedenza, serve alla promozione della produzione di opere europee, essa tocca l’ambito di applicazione della direttiva «televisione senza frontiere» (38).
59. Il principio della parità di trattamento ovvero di non discriminazione richiede che situazioni paragonabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, salvo che ciò non risulti obiettivamente giustificato (39).
60. La disciplina spagnola sul prefinanziamento procede senza dubbio ad una disparità di trattamento fra film europei per il cinema e per la televisione con durata superiore a 60 minuti ed altre opere, serie televisive incluse. Se tuttavia si tratti, in questo caso, di fattispecie analoghe o diverse e se si sia eventualmente in presenza di una giustificazione obiettiva della disciplina del prefinanziamento, dipende da una molteplicità di fattori, per la cui valutazione deve essere riconosciuto al legislatore nazionale un certo potere discrezionale (40).
61. La direttiva «televisione senza frontiere» sottolinea per esempio la necessità di sostenere produttori indipendenti (41). Può inoltre essere opportuno far beneficiare di una disciplina sul prefinanziamento quelle opere che, in confronto, causano elevati costi di produzione e la cui produzione comporta particolari difficoltà. Entrambi questi aspetti possono condurre alla conclusione che i film per il cinema e per la televisione di durata superiore a 60 minuti non sono paragonabili alle restanti opere, in particolare alle serie televisive, o che comunque la loro disparità di trattamento è obiettivamente giustificata.
62. Una valutazione definitiva non è tuttavia possibile sulla base della scarsità delle informazioni a disposizione della Corte. È in ogni caso compito del giudice del rinvio valutare i fatti della causa a quo e applicare ad essi il diritto comunitario (42).
b) È possibile imporre agli operatori televisivi la cui offerta cinematografica sia minima e di produzione recente l’obbligo di prefinanziamento di opere europee?
63. Il Tribunal Supremo ha inoltre sottolineato, nella sua ordinanza di rinvio, che l’obbligo di prefinanziamento viene imposto a qualsiasi operatore televisivo il quale inserisca nel suo programma film per il cinema di produzione recente (43), anche laddove la sua offerta cinematografica sia minima o, all’interno della sua programmazione generale, di scarso rilievo.
64. Come appena esposto (44), gli Stati membri sono sostanzialmente liberi di decidere come intendono configurare in dettaglio una disciplina nazionale sul prefinanziamento. In tal modo essi possono stabilire inoltre quali operatori televisivi debbano essere assoggettati all’obbligo di prefinanziamento.
65. Limiti di diritto comunitario possono risultare in ogni caso dal summenzionato principio della parità di trattamento (45) nonché dal principio di proporzionalità (46).
66. Per quanto riguarda innanzi tutto il principio della parità di trattamento, la disciplina spagnola controversa, per quanto è dato vedere, coinvolge in maniera analoga nel prefinanziamento di film europei per il cinema e per la televisione tutti gli operatori televisivi. Il giudice del rinvio è tenuto a verificare se la situazione degli operatori televisivi con un’offerta cinematografica minima e la situazione di altri operatori televisivi siano effettivamente paragonabili. Se così non è, sarà necessario verificare se la loro parità di trattamento possa comunque essere obiettivamente giustificata alla luce della disciplina sul prefinanziamento. Anche a tale riguardo si dovrà accordare al legislatore nazionale un certo potere discrezionale (47).
67. Quanto poi al principio di proporzionalità, esso esige che le misure adottate non eccedano i limiti di ciò che è idoneo e necessario per il conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti dalla normativa di cui trattasi; qualora sia possibile una scelta tra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (48). Alla luce di queste considerazioni il giudice del rinvio dovrà verificare, in particolare, se l’obbligo di prefinanziamento di opere europee imposto agli operatori televisivi con un’offerta cinematografica minima si riveli un onere eccessivo, nonostante esso, con il 5% dei proventi, riguardi solo una parte comparativamente bassa del budget complessivo del corrispondente operatore televisivo.
68. Tutto quanto ora esposto non può essere valutato in via definitiva dalla Corte di giustizia sulla base delle informazioni a sua disposizione. Come già menzionato (49), è in ogni caso compito del giudice del rinvio valutare i fatti della causa a quo e applicare ad essi il diritto comunitario.
6. Conclusione parziale
69. In sintesi, si deve, pertanto, ritenere che:
La direttiva 89/552 in generale e il suo art. 3 in particolare non ostano ad una disciplina nazionale che obbliga gli operatori televisivi a destinare annualmente una determinata percentuale dei loro proventi al prefinanziamento di film europei per il cinema e per la televisione. Una siffatta disciplina deve essere compatibile con il resto del diritto comunitario.
B – Sulla seconda questione pregiudiziale: valutazione di un obbligo di prefinanziamento di opere europee in determinate lingue in relazione alle libertà fondamentali
70. Qualora la prima questione venga risolta nel senso da me suggerito, è necessario discutere anche la seconda questione. Con essa il giudice del rinvio desidera sapere se uno Stato membro possa imporre per legge agli operatori televisivi di impiegare annualmente il 60% del prefinanziamento a cui è tenuto per i film per il cinema e per la televisione la cui lingua originale è riconosciuta in tale Stato membro come lingua ufficiale (50).
1. Premessa
71. Avuto riguardo al suo testo, la seconda questione pregiudiziale è dedicata all’interpretazione della direttiva 89/552 e del divieto di discriminazione di diritto comunitario.
72. Quanto alla direttiva 89/552, ho già illustrato, nell’ambito della prima questione pregiudiziale (51), che essa non contiene alcuna indicazione per normative nazionali concernenti il finanziamento ovvero il prefinanziamento di film. Siffatte normative devono tuttavia essere compatibili con il resto del diritto comunitario, in particolare con le libertà fondamentali previste dal Trattato CE (52). Procederò a discutere in prosieguo la seconda questione pregiudiziale solo sotto tale profilo.
73. Nella misura in cui la seconda questione si riferisce al generale divieto di discriminazione previsto dall’art. 12 CE, è opportuno rammentare inoltre che tale disposizione può essere applicata autonomamente solo nelle situazioni disciplinate dal diritto comunitario per le quali il Trattato non stabilisce norme specifiche di non discriminazione (53). Poiché il caso presente, tuttavia, come vedremo fra breve, riguarda più libertà fondamentali del Trattato CE, l’art. 12 CE non necessita di trattazione in questa sede.
2. Le libertà fondamentali pertinenti e la loro limitazione
74. La disciplina spagnola sul prefinanziamento prescrive agli operatori televisivi di utilizzare una determinata percentuale dei loro proventi per il prefinanziamento dei film europei per il cinema e per la televisione, la cui lingua originale è una delle lingue ufficiali riconosciute in Spagna.
75. È vero che, teoricamente, siffatti film potrebbero essere prodotti in tutti gli Stati membri. In pratica tuttavia si tratta, come constatato dal giudice del rinvio, di film prodotti per la maggior parte in Spagna (54). Per poter girare un film in lingua originale in una delle lingue ufficiali della Spagna, infatti, sia gli attori sia il regista, i cameraman, gli assistenti ed eventuali comparse devono possedere conoscenze sufficienti in tale lingua. In genere le loro rispettive conoscenze linguistiche – in ogni caso per quanto riguarda gli attori – devono essere talmente buone da equivalere a quelle di una persona di madrelingua (55). Siffatte condizioni sono soddisfatte, all’interno della Comunità, in maniera del tutto prevalente in Spagna ovvero presso gli spagnoli.
76. Alla luce di quanto esposto si è tentati di esaminare gli effetti della disciplina spagnola sul prefinanziamento miratamente sotto il profilo della discriminazione indiretta in base alla cittadinanza, come suggeriscono anche le allegazioni del Tribunal Supremo e di alcune parti del procedimento. Un siffatto approccio indurrebbe tuttavia a restringere lo sguardo solo ad un effetto particolarmente manifesto della disciplina spagnola, consistente precisamente nel fatto che gli operatori televisivi vengono spinti in una determinata portata ad investimenti in progetti cinematografici nazionali e contemporaneamente vengono trattenuti dall’effettuare investimenti in progetti cinematografici stranieri. Al contrario, la nozione di discriminazione indiretta dovrebbe essere interpretata in modo talmente estensivo da apprezzare completamente anche tutti gli altri effetti della disciplina spagnola, in particolare i suoi effetti sulla libera circolazione delle persone che producono o partecipano alle riprese di film in Europa.
77. Per questo motivo, gli effetti della disciplina spagnola dovrebbero essere verificati complessivamente sotto il profilo della restrizione delle libertà fondamentali, e precisamente delle restrizioni della libera prestazione dei servizi (art. 49 CE e 50 CE), della libertà di stabilimento (art. 43 CE), della libera circolazione dei capitali (art. 56 n. 1, CE) e della libera circolazione dei lavoratori (art. 39 CE). Tutte queste libertà fondamentali contengono notoriamente sia un divieto di discriminazione sia un divieto di restrizione (56). Il confine fra discriminazioni indirette e restrizioni è fluido. Fino a questo momento la discriminazione indiretta viene comunque considerata solo un’ipotesi speciale di restrizione della rispettiva libertà fondamentale (57). A favore di questa tesi depone non da ultima la circostanza che già il testo di tre delle quattro libertà fondamentali interessate è improntato non alla nozione di discriminazione bensì a quella di restrizione (artt. 43 CE, 49 CE e 56, n. 1, CE). Anche la giustificazione di restrizioni e discriminazioni indirette viene sostanzialmente valutata, in giurisprudenza, secondo i medesimi criteri (58).
a) La libera prestazione dei servizi (artt. 49 CE, 50 CE)
78. La libera prestazione dei servizi (artt. 49 CE, 50 CE) viene innanzi tutto toccata laddove operatori televisivi spagnoli intendano acquistare diritti di trasmissione per film da produttori di altri Stati membri (59). Avuto riguardo alla misura in cui la disciplina spagnola sul prefinanziamento obbliga gli operatori televisivi locali a finanziare film in una delle lingue ufficiali della Spagna, tali operatori sono infatti meno spinti ad acquistare diritti di trasmissione per film in altre lingue originali; un siffatto acquisto di diritti di trasmissione per film in lingua straniera, infatti, non verrebbe preso in considerazione nell’ambito dell’obbligo di prefinanziamento. Ciò si ripercuote prevalentemente a scapito di film di produttori stranieri. Allo stesso tempo, per i produttori stranieri risulterà meno attraente vendere i diritti di trasmissione dei propri film in Spagna, in quanto la lingua originale dei medesimi non è, in genere, una delle lingue ufficiali riconosciute in Spagna.
79. La libera circolazione dei servizi, inoltre, come correttamente osservato dalla Commissione, viene interessata anche sotto un altro aspetto: fintantoché gli attori, i registi e le altre persone altrimenti coinvolte nelle riprese di un film non rivestono lo status di lavoratori, essi svolgono per il produttore del film prestazioni ai sensi dell’art. 49 CE. A causa della disciplina spagnola sul prefinanziamento, i produttori cinematografici spagnoli sono stimolati a girare in prevalenza film in una delle lingue ivi riconosciute. Di conseguenza, anche per i produttori spagnoli diverrà meno attraente assumere per le riprese attori, registi e altro personale straniero, in quanto di regola questa cerchia di persone padroneggia le lingue ufficiali della Spagna peggio degli spagnoli. Allo stesso tempo, per siffatta cerchia di persone diviene più difficile offrire ai produttori cinematografici spagnoli i propri servizi per le riprese di un film.
80. Alla luce di tutti questi punti di vista, una disciplina sul prefinanziamento come quelle spagnola si profila quale restrizione della libera prestazione dei servizi.
b) La libertà di stabilimento (art. 43 CE)
81. Una disciplina sul finanziamento come quella spagnola può ripercuotersi anche sulla libertà di stabilimento (art. 43 CE) sotto un duplice profilo.
82. Da un lato, per gli operatori televisivi spagnoli può risultare meno attraente rilevare società di produzione cinematografica da altri Stati membri ovvero – per esempio con riguardo alle coproduzioni – assumere partecipazioni rilevanti nelle medesime (60). Infatti, fintantoché tali produttori stranieri non girano film la cui lingua originale è una delle lingue ufficiali riconosciute in Spagna, la loro attività non può essere presa in considerazione in relazione all’adempimento degli obblighi degli operatori televisivi spagnoli ai sensi della disciplina sul prefinanziamento ivi vigente (61).
83. Dall’altro lato, per i produttori e i registi di film spagnoli può risultare meno attraente fissare la propria sede in Spagna ovvero fondare in tale Stato succursali o filiali. Laddove i loro film vengano infatti girati in una lingua diversa dalle lingue ufficiali della Spagna, essi non possono godere della disciplina sul prefinanziamento ivi vigente.
84. Sotto entrambi i profili, una disciplina sul finanziamento come quella spagnola si profila quale restrizione della libertà di stabilimento.
c) La libera circolazione dei capitali (art. 56, n. 1, CE)
85. Qualora gli operatori televisivi mettano a disposizione di società di produzione cinematografica straniere solo capitale – per esempio con riguardo alle coproduzioni –, oppure acquistino semplicemente quote delle medesime senza ottenere un’influenza determinante sulla direzione dell’impresa (62), viene interessata la libera circolazione dei capitali (art. 56, n. 1, CE).
86. Una disciplina sul prefinanziamento come quella spagnola può rendere meno attraenti per le società televisive spagnole i summenzionati investimenti in imprese straniere. Infatti, nella misura in cui tali produttori stranieri non girano film la cui lingua originale è una delle lingue ufficiali riconosciute in Spagna, la loro attività non può essere presa in considerazione in relazione all’adempimento degli obblighi degli operatori televisivi spagnoli ai sensi della disciplina sul prefinanziamento ivi vigente. Sussiste in tal modo una restrizione della libera circolazione dei capitali (63).
d) La libera circolazione dei lavoratori (art. 39 CE)
87. Qualora attori, registi e le persone altrimenti coinvolte nelle riprese di un film rivestano lo status di impiegati del produttore ed effettuino le loro prestazioni in dipendenza del medesimo e dietro corrispettivo, essi sono lavoratori ai sensi dell’art. 39 CE. Per loro vale, mutatis mutandis, quanto detto in merito alla libera prestazione dei servizi (64): la disciplina sul prefinanziamento stimola i produttori cinematografici spagnoli a girare in prevalenza film nelle lingue ufficiali riconosciute in Spagna. Di conseguenza, per i produttori spagnoli risulta meno attraente assumere lavoratori stranieri, in quanto essi, in genere, padroneggiano le lingue ufficiali della Spagna peggio degli spagnoli. A sua volta, per gli stranieri sarà più difficile candidarsi per offerte di lavoro di produttori cinematografici spagnoli. In tal modo i lavoratori stranieri vengono ostacolati nella loro libertà di circolazione.
3. Giustificazione
88. Secondo la giurisprudenza della Corte (65), una misura che comporta una restrizione di una libertà fondamentale garantita dal Trattato CE può essere giustificata solo se essa persegue un obiettivo legittimo compatibile con il Trattato ed è giustificata da ragioni imperative di interesse generale. In un siffatto caso la restrizione deve essere inoltre idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non può andare al di là di ciò che è necessario per raggiungerlo.
89. In termini semplificati, la restrizione della libertà fondamentale deve cioè perseguire un obiettivo legittimo e deve reggere ad una verifica della proporzionalità (66).
a) Obiettivo legittimo
90. Mediante la disciplina spagnola sul prefinanziamento deve essere incentivata la produzione di film europei la cui lingua ufficiale è una delle lingue ufficiali riconosciute in Spagna.
91. La circostanza che si tratti di un obiettivo degno di riconoscimento risulta non da ultimo dalla direttiva «televisione senza frontiere» stessa. Infatti, in base al suo preambolo, gli Stati membri devono essere liberi di poter prevedere norme più particolareggiate o più rigorose «secondo criteri linguistici», e questo «per promuovere attivamente l’una o l’altra lingua» (67). In occasione della modifica della direttiva nel 1997, il legislatore comunitario ha nuovamente sottolineato che gli Stati membri possono prevedere norme più dettagliate o più rigorose per il «conseguimento di obiettivi di politica linguistica» (68).
92. Questa apertura della direttiva «televisione senza frontiere» alla promozione di determinate lingue è strettamente connessa alla preoccupazione di consentire anche in futuro l’indipendenza dell’evoluzione culturale di ogni singolo Stato membro – anche e proprio in quegli Stati membri caratterizzati da una capacità produttiva più bassa o da un ambito linguistico limitato – e conservare quindi la diversità culturale della Comunità (69).
93. Con il Trattato di Maastricht (70) questa esigenza è stata fortemente valorizzata e trova adesso la sua espressione anche nel diritto primario. Così, la Comunità contribuisce al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri nel rispetto delle loro diversità nazionali e regionali evidenziando nel contempo il retaggio culturale comune (art. 151, n. 1, CE). Essa appoggia l’attività degli Stati membri nel miglioramento, inter alia, della conoscenza e della diffusione della cultura e della storia dei popoli europei e nel settore della creazione artistica e letteraria, compreso il settore audiovisivo (art. 151, n. 2, CE). Il rispetto e la promozione della diversità delle sue culture rappresenta un compito trasversale della Comunità per la sua intera attività (art. 151, n. 4, CE), e quindi anche per la sua attività normativa nel settore delle prestazioni audiovisive; essa è in definitiva l’espressione del rispetto da parte dell’Unione europea dell’identità nazionale dei suoi Stati membri (art. 6, n. 3, UE).
94. Per l’Unione europea il rispetto e la promozione della diversità delle sue culture è dunque particolarmente importante anche in quanto è, non da ultimo, proprio tale diversità ad essere così caratteristica per l’Europa e per la cultura europea. Di conseguenza, l’idea dell’«unità nella diversità» fa parte dei fondamenti dell’Unione europea (71) e l’art. 22 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (72) stabilisce che l’Unione rispetta la diversità culturale, religiosa e linguistica.
95. L’importanza della diversità culturale è stata sottolineata anche a livello internazionale da parte della convenzione dell’UNESCO sulla protezione e la promozione della diversità delle espressioni culturali (73). Non da ultimo la convenzione dell’UNESCO ricorda che la diversità linguistica è un elemento fondamentale della diversità culturale (74).
96. In senso analogo, la Commissione europea considera il rispetto della diversità linguistica un valore fondamentale dell’Unione europea (75). Recentemente anche il Consiglio dell’Unione europea ha invitato alla conservazione della diversità linguistica in Europa (76).
97. La dimensione culturale della lingua non si limita in alcun modo al settore letterario. Proprio nel settore audiovisivo essa riveste un’importanza decisiva per la preservazione e lo sviluppo delle culture nonché per l’adeguata diffusione delle conoscenze in relazione alle medesime. Qualora le opere audiovisive come i film per il cinema e per la televisione – per esempio per motivi di economia – fossero prodotti unicamente in una sola o in una delle poche lingue particolarmente diffuse a livello mondiale, ciò comporterebbe necessariamente una perdita della diversità culturale. Infatti, sebbene il successivo doppiaggio di un film in altre lingue faciliti la sua comprensione per un pubblico più vasto, esso non modifica in alcun modo il suo contesto culturale e i valori su cui si poggia il film e che attraverso quest’ultimo vengono diffusi.
98. Di conseguenza, la convenzione UNESCO sottolinea, per esempio, il diritto sovrano degli Stati contraenti di adottare misure volte a proteggere e a promuovere la diversità delle espressioni culturali, anche nel settore dei servizi culturali (77). La convenzione riconosce espressamente agli Stati contraenti la facoltà di emanare disposizioni relative alla lingua utilizzata per siffatti servizi (78).
99. La Comunità e quegli Stati membri che sono anche Stati contraenti della convenzione UNESCO si sono impegnati a tenere conto di tale convenzione nell’interpretare ed applicare altri trattati, e quindi anche nell’interpretazione e nell’applicazione del Trattato CE (79).
100. Uno sguardo alla pluriennale giurisprudenza della Corte di giustizia mostra che una siffatta considerazione nell’ambito del Trattato CE sia senz’altro possibile. Ai sensi della medesima sono riconosciuti quali motivi imperativi di interesse generale «talune finalità legate alla promozione della cultura» (80), come per esempio la conservazione del patrimonio storico ed artistico nazionale (81) nonché l’interesse generale alla valorizzazione del patrimonio storico ed alla migliore divulgazione possibile delle conoscenze sul patrimonio artistico e culturale di un paese (82).
101. In relazione al caso presente occorre inoltre sottolineare in modo particolare che la Corte di giustizia ha accettato, quali motivi che giustificano la restrizione di libertà fondamentali, la promozione delle opere cinematografiche (83), la creazione e il mantenimento di un pluralismo radiofonico (84) nonché la garanzia di una certa qualità dei programmi radiofonici (85). La stessa ha inoltre riconosciuto, in linea di principio, il diritto degli Stati membri a promuovere le proprie lingue nazionali e ufficiali (86).
102. In tale contesto, ritengo che il legislatore spagnolo persegua un obiettivo legittimo laddove, nell’ambito delle misure da lui adottate per sostenere la produzione di opere europee, intenda vedere incentivati in modo speciale quei film per il cinema e per la televisione la cui lingua originale è riconosciuta in Spagna come lingua ufficiale.
b) Proporzionalità
103. Resta da verificare se la disciplina spagnola sul prefinanziamento persegua il suo obiettivo legittimo con dei mezzi proporzionati. Secondo la giurisprudenza, l’obbligo imposto agli operatori televisivi deve essere idoneo a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito e non può andare al di là di ciò che è necessario per raggiungerlo (87).
104. Un obbligo per gli operatori televisivi di contribuire annualmente con una determinata percentuale dei loro proventi al prefinanziamento dei film europei per il cinema e per la televisione in una delle lingue ufficiali della Spagna, è senza dubbio adatto a preservare la rispettiva lingua e con essa anche la cultura della Spagna e delle sue regioni, nonché a promuoverne il rafforzamento e la diffusione attraverso il cinema e la televisione (88).
105. A ciò aggiungo che, attraverso siffatte misure intese alla preservazione e alla promozione della lingua e della cultura di uno Stato membro o di una regione dell’Unione europea, si contribuisce sempre anche alla promozione della cultura europea nel suo complesso.
106. Una trattazione più approfondita necessita invece la questione se la disciplina spagnola, nella sua configurazione concreta, sia necessaria alla realizzazione dell’obiettivo perseguito oppure vada al di là di ciò che è necessario per raggiungerlo.
107. Secondo la Commissione, la disciplina spagnola è troppo generica e troppo vaga. La Commissione critica l’assenza di criteri oggettivi e verificabili con l’aiuto dei quali si possa assicurare che vengano interessati dalla disciplina sul prefinanziamento solo quei film per il cinema e per la televisione che possono essere considerati come «prodotti culturali».
108. Si deve ammettere che la Corte di giustizia già una volta, nella causa Distribuidores Cinematográficos, ha negato la giustificazione ad una disciplina spagnola del settore della promozione cinematografica argomentando, inter alia, che essa favorirebbe «pellicole nazionali, quali che ne siano il contenuto o la qualità» (89). In senso analogo l’avvocato generale Van Gerven si era lamentato, da parte sua, dell’assenza di un qualsiasi «controllo di qualità» nella disciplina spagnola di allora (90).
109. A mio avviso la sentenza Distribuidores Cinematográficos non dovrebbe tuttavia essere trasposta al caso in oggetto.
110. Il caso presente non mi sembra del tutto paragonabile alla causa Distribuidores Cinematográficos. In tale occasione costituiva infatti oggetto di controversia una normativa la quale, facendo riferimento a «film spagnoli», rimandava solo allo Stato membro in cui un film veniva prodotto. Rispetto ad essa, il criterio di collegamento nel caso presente è dato da un criterio linguistico. A siffatto criterio linguistico non può essere disconosciuto a priori il suo connotato culturale, alla luce della già summenzionata importanza della lingua per la preservazione e il rafforzamento delle culture nonché per la diffusione adeguata delle conoscenze in merito alle medesime (91). Diversamente che nella causa Distribuidores Cinematográficos, dunque, la disciplina spagnola sul prefinanziamento qui controversa non può essere liquidata a priori quale misura protezionistica, adottata esclusivamente per motivi di economia.
111. Indipendentemente dalla comparabilità del caso presente con la causa Distribuidores Cinematográficos, dovrebbero essere considerate inoltre le conseguenze negative di un controllo in punto di contenuto e qualità – che va oltre il criterio della lingua – sul settore della cultura e dei media.
112. La nozione di cultura è oltremodo estesa in una società aperta e pluralistica. Corrispondentemente numerose sono le forme espressive della cultura, anche nel settore audiovisivo. Fatti salvi pochi casi estremi, qui non controversi (92), mi sembra praticamente impossibile fissare criteri oggettivi e soprattutto equi per definire la cultura, e tantomeno per stabilire cosa si debba intendere per «prodotti culturali» meritevoli di promozione. In ogni tentativo in tal senso è innato il pericolo di restare imprigionati in paradigmi classici e di trascurare soprattutto la dinamica delle nuove correnti culturali nonché l’attività culturale delle minoranze sociali.
113. Addirittura qualora si volesse osare fissare criteri oggettivi per stabilire se un film per il cinema o per la televisione possa essere considerato un «prodotto culturale» (93) o un «prodotto di qualità» (94), l’attuazione pratica di siffatti criteri condurrebbe ad uno sforzo burocratico enorme. Al fine di garantire un minimo di certezza del diritto, potrebbe risultare necessario che alla fine un comitato di esperti nominato dallo Stato ovvero un ente incaricato dallo Stato esamini se un progetto cinematografico debba essere preso in considerazione o meno per il prefinanziamento da parte degli operatori televisivi. Così facendo, tra i produttori e gli artisti interessati potrebbe insorgere l’impressione che i loro progetti cinematografici vengano assoggettati ad una censura preventiva da parte dello Stato.
114. È vero che tutto ciò non esclude che uno Stato membro, nell’ambito del suo potere discrezionale (95), faccia il tentativo di improntare la sua promozione dei film a criteri di contenuto o di qualità. Dal diritto comunitario, e in particolare dalle libertà fondamentali, non risulta tuttavia, a mio avviso, alcun obbligo per gli Stati membri di fondarsi necessariamente su criteri obiettivi o di qualità nel promuovere la cultura.
115. In senso analogo, è vero che alla Commissione è consentito, nell’esercizio del suo ampio potere discrezionale (96) in sede di concessione di aiuti di Stato destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio (art. 87, n. 3, lett. d, CE), assumere una posizione restrittiva e autorizzare solo le misure che hanno ad oggetto un «prodotto culturale» poi definito in dettaglio (97). Una siffatta prassi in materia di autorizzazione da parte della Commissione nel settore degli aiuti di Stato non pregiudica tuttavia l’interpretazione delle restanti disposizioni del Trattato CE, e in particolare delle libertà fondamentali. Niente impedisce agli Stati membri di rinunciare, al di fuori del settore degli aiuti di Stato, a criteri aggiuntivi in punto di contenuto e di qualità e a procedere ad una promozione il più possibile ampia della cultura.
116. La giustificazione di una disciplina sul prefinanziamento come quella spagnola non presuppone dunque necessariamente, sotto il profilo del diritto comunitario, che il suo campo di applicazione sia limitato, sulla base di criteri obiettivi e verificabili, ai film per il cinema e per la televisione che paiono particolarmente meritevoli di promozione quali «prodotti culturali» o «film di qualità».
117. Si deve infine osservare che oneri finanziari quali quelli imposti agli operatori televisivi nell’ambito della disciplina spagnola sul prefinanziamento non sono del tutto sproporzionati, secondo le informazioni a nostra disposizione, rispetto all’obiettivo perseguito. La percentuale del 3% (98) dei proventi annui che gli operatori televisivi spagnoli devono utilizzare annualmente per il prefinanziamento di film in una delle lingue ufficiali della Spagna mi sembra comparativamente moderata. Inoltre, la disciplina spagnola non esige dagli operatori televisivi l’esclusivo prefinanziamento di film in una delle lingue ufficiali della Spagna. Piuttosto, essa lascia loro, con una quotazione 60: 40, uno spazio non irrilevante per investimenti in progetti cinematografici europei in altre lingue. Secondo quanto affermato da alcune delle parti del procedimento in sede di udienza dinanzi alla Corte di giustizia, gli operatori televisivi possono inoltre investire in coproduzioni il cui prodotto finale è caratterizzato da più lingue originali di pari importanza (99).
118. Alla luce di tale contesto pervengo alla conclusione che una disciplina sul prefinanziamento quale quella spagnola è adatta a conseguire l’obiettivo linguistico e politico-culturale da essa perseguito, e che non va al di là di quanto necessario al suo raggiungimento. Essa non rappresenta inoltre un onere sproporzionato per gli operatori televisivi.
4. Conclusione parziale
119. In sintesi concludo nel modo seguente:
le libertà fondamentali del Trattato CE non impediscono ad uno Stato membro di prescrivere per legge agli operatori televisivi di impiegare il 60% del prefinanziamento annuo cui sono tenuti per film europei per il cinema e per la televisione la cui lingua originale è riconosciuta come lingua ufficiale in tale Stato membro.
C – Sulla terza questione: nozione di aiuti concessi dagli Stati
120. Con la terza questione il Tribunal Supremo chiede delucidazioni sulla nozione di aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali ai sensi dell’art. 87 CE. In sostanza, il giudice del rinvio chiede se costituisca un aiuto di Stato l’obbligo imposto da uno Stato membro agli operatori televisivi di destinare annualmente una determinata percentuale dei propri proventi al prefinanziamento di film per il cinema e per la televisione la cui lingua originale è riconosciuta in tale Stato quale lingua ufficiale. Sfondo di detta questione è l’assunto del Tribunal Supremo, secondo il quale i film prefinanziati ai sensi della legge n. 25/1994 (100) vengono prodotti in maggioranza dall’industria cinematografica spagnola (101).
121. Indipendentemente dall’UTECA, tutte le parti del procedimento ritengono che non si sia qui in presenza di un aiuto ai sensi dell’art. 87 CE. Condivido questa posizione.
122. La qualificazione di una misura quale aiuto ai sensi del Trattato CE presuppone la soddisfazione di ognuno dei quattro criteri cumulativi sui quali si fonda l’art. 87, n. 1, CE (102). Essi sono il finanziamento delle misure da parte dello Stato ovvero con risorse statali (primo criterio), l’esistenza di un vantaggio per un’impresa (secondo criterio), la selettività della misura (terzo criterio) e l’incidenza di quest’ultima sugli scambi tra Stati membri e la distorsione della concorrenza che ne risulta (quarto criterio) (103).
123. Particolare attenzione merita nel caso presente il primo criterio, ossia il finanziamento da parte dello Stato o con risorse statali.
124. È vero che, secondo costante giurisprudenza, ai fini della qualificazione come aiuto, non fa sostanzialmente alcuna differenza se un vantaggio viene concesso direttamente dallo Stato oppure da enti pubblici o privati che lo Stato istituisce o designa per la gestione dell’aiuto; altrimenti gli artt. 87 CE e 88 CE potrebbero infatti essere aggirati semplicemente creando enti autonomi incaricati della distribuzione di aiuti (104).
125. Un vantaggio può tuttavia essere qualificato come aiuto se, da un lato, esso viene finanziato direttamente o indirettamente mediante risorse statali e se, dall’altro, è imputabile allo Stato (105).
126. Diversamente da quanto ritenuto dall’UTECA, neanche la più recente giurisprudenza, e in particolare le sentenze GEMO, Pearle, Forum 187 e Laboratoires Boiron, hanno modificato quanto ora affermato. Nella sentenza Pearle, per esempio, la Corte di giustizia ha negato la sussistenza di un aiuto ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE proprio perché mancava un finanziamento mediante risorse statali (106). Nella sentenza GEMO venivano garantite determinate prestazioni derivanti dal gettito di un’imposta riscossa e amministrata da organi statali, cosicché il loro finanziamento mediante risorse statali era indubbio e non necessitava di spiegazioni più dettagliate (107). Analogamente nelle cause Forum 187 e Laboratoires Boiron, le quali avevano ad oggetto vantaggi sotto forma di esenzione da imposte statali (108); sebbene in questi casi non si verificasse alcun pagamento in denaro da parte dello Stato, quest’ultimo rinunciava pur sempre concretamente a delle entrate.
127. Nel caso presente, la nuova versione dell’art. 5, n. 1, della legge n. 25/1994, dalla quale risulta l’obbligo degli operatori televisivi spagnoli di prefinanziamento di film, costituisce senza dubbio una misura statale del Regno di Spagna. Eventuali vantaggi che possono derivare ai produttori cinematografici da siffatta disciplina sono senz’altro imputabili allo Stato spagnolo (109).
128. Nell’ambito di tale disciplina non si perviene tuttavia, né direttamente né indirettamente, ad un trasferimento di risorse statali ai produttori di film. È vero che un siffatto trasferimento di risorse statali non presuppone necessariamente un pagamento in denaro dal patrimonio dello Stato (110). Tuttavia, i fondi utilizzati per il prefinanziamento di film dovrebbero, perlomeno prima della loro corresponsione ai rispettivi produttori cinematografici, essere a disposizione dello Stato (111) o altrimenti comportare un qualsiasi onere finanziario per lo Stato (112). Così non è nel caso in oggetto.
129. In primo luogo, per il prefinanziamento di film vengono impiegati, secondo la disciplina controversa, solo le risorse dei rispettivi operatori televisivi, indipendentemente dalla circostanza che si tratti di film di produzione propria o invece di film di produzione straniera. Su tali risorse lo Stato spagnolo, per quanto è dato vedere, non ha alcun controllo né può tantomeno influire sul loro impiego effettivo; non si può pertanto ritenere che tali risorse siano a sua disposizione.
130. In secondo luogo, il sistema di prefinanziamento dei film non comporta alcun onere finanziario per lo Stato spagnolo. In particolare, un siffatto onere non risulta già dalla circostanza che gli operatori televisivi, a causa del loro obbligo, stabilito dalla legge, di prefinanziare film europei, realizzeranno probabilmente meno profitti e le entrate fiscali dello Stato spagnolo pertanto diminuiranno (113). Il nesso causale fra il prefinanziamento dei film ed eventuali perdite di getto fiscale è infatti troppo incerto e troppo indiretto per poter parlare della concessione di un vantaggio per i produttori cinematografici a carico dello Stato. In questo punto il caso presente si distingue in maniera fondamentale dai casi in cui un vantaggio concesso dallo Stato consiste in alleggerimenti o esenzioni fiscali concrete per determinate imprese, cosicché la perdita di getto fiscale dello Stato è sufficientemente prevedibile ed identica al vantaggio concesso (114).
131. Con il sistema del prefinanziamento di film lo Stato spagnolo si limita ad imporre per legge a talune imprese – gli operatori televisivi – di impiegare una parte delle loro risorse finanziarie per un determinato scopo, e precisamente per il prefinanziamento di film europei per il cinema e per la televisione in determinate lingue. È vero che la conseguente ingerenza statale nell’autonomia privata degli operatori televisivi può procurare vantaggi economici a determinati operatori televisivi; siffatti vantaggi, tuttavia, non vengono finanziati mediante risorse statali bensì esclusivamente mediante risorse proprie dei rispettivi operatori televisivi (115).
132. A ciò non osta il fatto che fra gli operatori televisivi spagnoli obbligati al prefinanziamento di film vi sono, accanto ad alcune imprese private, anche organismi radiotelevisivi pubblici (116). È vero che le risorse gestite da imprese o da enti pubblici possono essere considerate, nel singolo caso, risorse statali (117). Ciò tuttavia non avviene sempre e automaticamente (118), bensì solo qualora le loro risorse siano permanentemente sotto il controllo statale e siano quindi a disposizione dell’autorità nazionale competente (119).
133. Gli organismi radiotelevisivi pubblici godono in genere di una particolare autonomia nei confronti dello Stato, la quale li tutela da ingerenze statali non solo nella loro programmazione, ma anche per quanto riguarda le loro spese. Nella misura in cui una siffatta autonomia nei confronti dello Stato spetti anche agli operatori televisivi pubblici spagnoli – circostanza il cui accertamento spetta al giudice del rinvio –, le loro risorse finanziarie non dovrebbero essere considerate in alcun modo risorse statali ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (120).
134. Tuttavia, persino qualora il giudice del rinvio dovesse pervenire alla conclusione che gli organismi radiotelevisivi pubblici spagnoli possano, quanto alle loro spese, essere influenzati dallo Stato, occorre rilevare che in ogni caso le spese di cui si discute, effettuate per prefinanziare film, non sono riconducibili ad una specifica ingerenza statale nei confronti degli organismi radiotelevisivi pubblici, il che potrebbe far concludere per un aiuto dissimulato. Piuttosto, esse si fondano su una previsione legislativa generale, il cui campo di applicazione non si limita in alcun modo agli organismi radiotelevisivi pubblici, bensì comprende anche un numero non irrilevante di operatori televisivi privati.
135. Il nuovo art. 5, n. 1, della legge n. 25/1994 non opera alcuna distinzione fra operatori televisivi privati e pubblici. Tale disposizione è dunque paragonabile ad altre previsioni statali generali che perseguono un obiettivo legittimo di interesse pubblico – come, per esempio, la tutela della salute, dell’ambiente o la sicurezza nella circolazione stradale – e alle quali sono assoggettate organismi sia pubblici sia privati.
136. Così, per esempio, una disposizione di legge la quale imponga ai motociclisti di indossare un casco non configura di per sé un regime di aiuti a favore delle imprese che producono e commercializzano i caschi, anche laddove lo Stato acquisti eventualmente una parte di tali caschi per i suoi agenti di polizia. Addirittura qualora uno Stato membro imponesse di indossare caschi prodotti da imprese nazionali, ciò non costituirebbe un problema che interessa il regime degli aiuti, quanto piuttosto un problema da risolvere nell’ambito delle libertà fondamentali del mercato interno, in particolare alla luce delle disposizioni in materia di libera circolazione delle merci.
137. Lo stesso vale nel caso di una previsione quale l’obbligo qui controverso, imposto agli operatori televisivi spagnoli, di contribuire con una parte delle proprie risorse al prefinanziamento di film europei. La semplice circostanza che i soggetti di diritto, in forza di una previsione legislativa, debbano effettuare determinate spese da cui traggono vantaggio terzi, non fa di tale previsione un regime di aiuti finanziati dallo Stato ai sensi degli artt. 87 CE e 88 CE. Gli effetti di diritto comunitario di una siffatta previsione devono piuttosto essere valutati nell’ambito delle libertà fondamentali del mercato interno (121).
138. In conclusione si deve pertanto constatare che una disciplina sul prefinanziamento come quella spagnola non costituisce un aiuto concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE.
VI – Conclusione
139. Sulla base delle considerazioni sopra svolte, propongo alla Corte di risolvere come segue le questioni sollevate dal Tribunal Supremo spagnolo:
1) La direttiva 89/552/CEE in generale e il suo art. 3 in particolare non ostano ad una disciplina nazionale la quale obbliga gli operatori televisivi a destinare annualmente una determinata percentuale dei loro proventi al prefinanziamento di film europei per il cinema e per la televisione. Una siffatta disciplina nazionale deve essere compatibile con il resto del diritto comunitario.
2) Le libertà fondamentali del Trattato CE non impediscono ad uno Stato membro di prescrivere per legge agli operatori televisivi di destinare il 60% del prefinanziamento annuo menzionato al n. 1, a film europei per il cinema e per la televisione la cui lingua originale è riconosciuta come lingua ufficiale in tale Stato membro.
3) Una disciplina come quella descritta ai nn. 1 e 2 non costituisce neppure un aiuto concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali ai sensi dell’art. 87 CE.