STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
L. A. GEELHOEDA
přednesené dne 18. listopadu 2004(1)
Věc C‑304/02
Komise Evropských společenství
proti
Francouzské republice
„Nesplnění povinnosti státem, článek 228 ES – Nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora ze dne 11. června 1991 ve věci C 64/88 – Nezajištění souladu s technickými opatřeními pro zachování, která se týkají minimální velikosti ryb, zejména štikozubce – Nestíhání porušení, která měla být odhalena a potrestána vnitrostátními orgány – Uložení penále“
I – Úvod
1. Ve svém prvním stanovisku v projednávané věci, které jsem přednesl dne 29. dubna 2004, jsem došel k závěru, že Francouzská republika tím, že nepřijala opatření nezbytná k vyhovění rozsudku Soudního dvora ze dne 11. června 1991 ve věci C‑64/88, Komise v. Francie(2), ani do konce lhůty stanovené Komisí v doplňujícím odůvodněném stanovisku, tedy do dne 6. června 2000, ani do okamžiku, kdy jsem prováděl posouzení, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 228 odst. 1 ES. S ohledem na závažnost tohoto porušení jejích povinností plynoucích ze Smlouvy jsem navrhl Soudnímu dvoru, aby Francouzské republice uložil zaplatit Komisi paušální částku ve výši 115 522 500 eur za první období porušení a šestiměsíční penále ve výši 57 761 250 eur za období po rozsudku Soudního dvora v probíhajícím řízení. Tím jsem se odklonil od návrhu Komise, aby Soudní dvůr uložil Francouzské republice zaplatit penále ve výši 316 500 eur za každý den prodlení s vyhověním rozsudku Soudního dvora ze dne 11. června 1991.
2. Protože tyto návrhy vyvolaly nové otázky týkající se výkladu článku 228 ES, který nebyl v průběhu řízení účastníky řízení projednán, předseda Soudního dvora rozhodl usnesením ze dne 16. června 2004 znovu otevřít ústní část řízení, aby účastníci řízení mohli vyjádřit své názory ohledně následující otázky:
„Pokud Soudní dvůr v řízení podle čl. 228 odst. 2 ES rozhodl, že členský stát nepřijal opatření nezbytná k vyhovění dřívějšímu rozsudku, a Komise navrhla, aby Soudní dvůr uložil penále, může Soudní dvůr místo toho
– uložit členskému státu zaplatit paušální částku?
– nebo dokonce, je-li to nezbytné, uložit členskému státu zaplatit jak paušální částku, tak penále?“
3. V souladu s článkem 24 druhým pododstavcem Statutu Soudního dvora byly členské státy jiné než Francouzská republika vyzvány, aby vyjádřily své názory ohledně daných otázek. Ústní vyjádření kromě francouzské vlády a Komise předložily belgická, česká, dánská, německá, řecká, španělská, irská, italská, kyperská, maďarská, nizozemská, rakouská, polská, portugalská a finská vláda a vláda Spojeného království.
II – Úvodní poznámky
4. Otázky položené Soudním dvorem se soustředí na dvě nová hlediska týkající se výkladu a použití článku 228 ES. Protože tyto otázky nelze zodpovědět izolovaně od obecného kontextu a fungování uvedeného ustanovení Smlouvy, nejprve věnuji několik bodů obecným poznámkám k této věci.
5. Nejprve je třeba zdůraznit, že ve struktuře článku 228 ES je ústředním referenčním bodem pro členské státy přijetí nezbytných opatření k vyhovění rozsudku Soudního dvora podle článku 226 ES, kterým bylo rozhodnuto, že členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy. Tato opatření musejí být přijata okamžitě a musejí být dostatečná k napravení protiprávní situace zjištěné Soudním dvorem. Na to lze pohlížet jako na zvláštní použití obecné povinnosti loajální spolupráce podle článku 10 ES.
6. Pokud členský stát nesplní svůj prvořadý závazek podle čl. 228 odst. 1 ES, druhý odstavec uvedeného ustanovení Smlouvy opravňuje Komisi k zahájení řízení o nesplnění povinnosti ve vztahu k nevyhovění rozsudku Soudního dvora podle článku 226 ES. Pokud členský stát po ukončení postupu před zahájením soudního řízení podle Komise stále situaci nenapravil, může Komise tuto záležitost přednést před Soudní dvůr a vyjádřit, jaké finanční sankce by byly přiměřenou odpovědí na to, že členský stát nevyhověl původnímu rozsudku Soudního dvora. Soudní dvůr může poté, rozhodne-li, že žalobě Komise je třeba vyhovět, uložit finanční sankce podle čl. 228 odst. 2 ES.
7. Důvodem pro uložení takové finanční sankce je zaprvé skutečnost, že daný členský stát nevyhověl rozsudku Soudního dvora. To je zejména závažné ve Společenství založeném na zásadě právního státu a rovnosti všech členských států, pokud jde o jejich práva a povinnosti podle Smlouvy. Nevyhovění rozsudku, který stanovil, že členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají ze Smlouvy, je zásahem do právního řádu Společenství a vážně ohrožuje jeho důvěryhodnost. Protože veškeré spory týkající se splnění povinností plynoucích ze Smlouvy jsou urovnávány v rámci řízení stanovených Smlouvou, jsou rozhodnutí Soudního dvora ústředním nástrojem v právním řádu Společenství pro konečné určení rozsahu těchto povinností. Pokud by členské státy mohly určovat, zda a za jakých podmínek vyhoví rozsudku Soudního dvora podle článku 226 ES, byla by autorita těchto rozsudků naprosto podlomená. Členské státy by totiž byly v postavení, kdy by jednostranně určovaly rozsah svých povinností plynoucích ze Smlouvy.
8. Druhým důvodem pro uložení finanční sankce za takových okolností je skutečnost, že nevyhověním rozsudku Soudního dvora, který stanovil nesplnění povinností plynoucích ze Smlouvy, daný členský stát umožňuje přetrvávání protiprávní situace, která má škodlivé důsledky pro fungování systému Společenství. Je zjevné, že jestliže členský stát neplní své povinnosti Společenství, zatímco ostatní členské státy je plní, ovlivňuje to jednotné uplatňování daného opatření Společenství, omezuje jeho účinnost a podlamuje dosažení výsledků, jichž se snaží dosáhnout. Rovněž to narušuje podmínky pro účastníky na trhu v různých částech Společenství a porušuje rovnováhu práv a povinností členských států plynoucích ze Smlouvy. Právní řád Společenství je založen na předpokladu vyjádřeném v článku 10 ES, že členské státy v duchu solidarity loajálně splní své povinnosti plynoucí ze Smlouvy. Pokud si členský stát osobuje privilegované postavení ve vztahu k plnění povinností plynoucích ze Smlouvy, ovlivňuje to vzájemnou důvěru, která musí mezi členskými státy existovat a která je základním předpokladem pro účinné provádění politik Společenství. To platí zejména v případě, kdy tyto politiky ukládají omezení na hospodářskou činnost za účelem dosažení cílů nezbytných v obecném zájmu.
9. Podle mého názoru je důležité zohlednit tento dvojitý důvod při výkladu a použití čl. 228 odst. 2 ES.
10. Na úlohu finančních sankcí stanovených v čl. 228 odst. 2 ES je rovněž třeba nahlížet s ohledem na uvedené dva základní důvody. Tyto sankce mají za cíl zajistit vyhovění rozsudkům Soudního dvora dvojím způsobem. Zaprvé, vytvořením možnosti uložit sankci, pokud členský stát nevyhoví rozsudku Soudního dvora, učiní přetrvání porušení po vydání rozsudku podle článku 226 ES hospodářsky nepřitažlivým. V tomto smyslu má obecný preventivní účinek. Zadruhé, pokud členský stát bez ohledu na to nepřijal opatření nezbytná k vyhovění prvnímu rozsudku, kterým bylo zjištěno nesplnění povinností, a Komise podala žalobu na určení této skutečnosti, účelem je vytvoření možnosti vynaložit dostatečný tlak na členský stát za účelem vyhovění rozsudku v daném konkrétním případě. V tomto smyslu má zvláštní přesvědčující účinek.
11. Kromě toho je třeba si uvědomit, že uvedené sankce jsou nástroji, které jsou svojí povahou specifické pro právní řád Společenství a nemohou být jednoduše srovnávány s mechanismem sankcí existujícím ve vnitrostátních právních řádech členských států, ať trestním, správním, či občanským. Liší se jak s ohledem na okolnosti, za kterých jsou ukládány, tak na způsob, jakým fungují. Nevyhovění rozsudku Soudního dvora členským státem tedy nelze srovnávat s trestnými činy, které jsou předmětem mechanismu sankcí na vnitrostátní úrovni. Kromě toho se účinky sankce na členský stát realizují prostřednictvím mechanismu vnitřní politické odpovědnosti v rámci daného členského státu. Jinými slovy musí být na postup článku 228 ES nahlíženo jako na – slovy generálního advokáta Ruiz-Jarabo Colomera – „zvláštní soudní postup za účelem vymáhání rozsudků“(3).
12. Konečně, je navýsost důležité pro fungování Evropské unie a uskutečnění jejích cílů, aby členské státy poctivě plnily své povinnosti plynoucí ze Smlouvy, a pokud Soudní dvůr v rozsudku podle článku 226 ES určí, že je neplní, aby napravily situaci neslučitelnou se Smlouvou co nejdříve. Článek 228 ES stanoví mechanismus k zajištění, aby povinnosti Společenství byly nakonec splněny, a musí být uplatňován tak, aby byl skutečně účinný. Potřeba přísného vymáhání povinností Společenství se jeví ještě vyšší v Evropské unii, která je charakterizována narůstající rozmanitostí a různorodostí. V takové situaci existuje zvýšené nebezpečí odchylek při provádění, uplatňování a vymáhání povinností Společenství v rámci členských států. Aby se toto omezilo, je nutné vykládat a uplatňovat čl. 228 odst. 2 ES tak, aby působil jako účinné odrazení od neplnění povinností plynoucích pro členské státy ze Smlouvy.
III – Otázky Soudního dvora
13. Úvodem bych rád poznamenal, že vzhledem k tomu, že tato problematika byla vznesena již v mém předchozím stanovisku, tak jsem na dvě otázky položené Soudním dvorem ve skutečnosti již odpověděl. Nicméně vyjádření podaná Komisí, francouzskou vládou a vládami, které jsou vedlejšími účastníky řízení, a také vážné výhrady vyjádřené většinou členských států, které jsou vedlejšími účastníky, tvoří užitečný základ pro rozvinutí a vytříbení mé analýzy. Ve svém pojednání se soustředím zejména na hlavní argumenty rozvinuté francouzskou vládou a Komisí. Podporuje-li většina vedlejších účastníků, s určitými výjimkami, argumenty na podporu záporné nebo kladné odpovědi na obě části otázky položené Soudním dvorem, začlením je do souhrnu hlavních tvrzení Francouzské vlády a Komise, aniž bych nutně ve všech případech uváděl, kterému účastníku řízení lze připsat ten který argument. Než však zahájím uvedené pojednání, s ohledem na poskytnutí celkového pohledu bych věnoval pozornost obecnému směru odpovědí jednotlivých vedlejších účastníků v rozsahu, v němž se týkaly obou otázek, s výhradou, že jednotlivé členské státy přednesly svůj názor s různým stupněm podmíněnosti:
– První část otázky je kladně zodpovězena Komisí a českou, maďarskou, polskou a finskou vládou a záporně zodpovězena francouzskou, belgickou, dánskou, německou, řeckou, španělskou, italskou, nizozemskou, portugalskou a rakouskou vládou.
– Kladnou odpověď na druhou část otázky podporuje Komise a dánská, nizozemská, finská vláda a vláda Spojeného království, přičemž francouzská, belgická, česká, německá, řecká, španělská, irská, italská, kyperská, maďarská, rakouská, polská a portugalská vláda navrhují zápornou odpověď na druhou část otázky.
A – Může Soudní dvůr uložit paušální částku, pokud Komise požadovala uložení penále?
14. Komise tvrdí, že Soudní dvůr má naprostou volnost určit jak částku, tak povahu finanční sankce, kterou považuje za přiměřenou uložit za okolností daného případu. Finská vláda poznamenává, že může být rovněž v zájmu daného členského státu, aby Soudní dvůr měl pravomoc uložit jinou než Komisí navrhovanou sankci. Nicméně i tady je nutné nejdříve vyslechnout dotčený členský stát.
15. Francouzská vláda spolu s vládami uvedenými výše v první odrážce bodu 13 tvrdí, že Soudní dvůr nemůže uložit penále, které Komise ve svém návrhu nenavrhla. Přestože uznává, že Soudní dvůr rozhodl, že návrhy Komise týkající se finanční sankce, která má být uložena, jsou pouze užitečným referenčním bodem, argumentují uvedené vlády tím, že při výkonu diskreční pravomoci podle čl. 228 odst. 2 ES musí Soudní dvůr respektovat práva obhajoby, zásadu rovného zacházení s členskými státy a zásadu právní jistoty.
16. Práva obhajoby vyžadují, aby v případě, že Soudní dvůr zvažuje podstatné odchýlení se od návrhu Komise, měl daný členský stát příležitost být k této otázce vyslechnut. Francouzská vláda poukazuje na to, že v projednávaném případě dostala příležitost vyjádřit svůj názor na možné uložení paušální částky namísto uložení Komisí navrhovaného penále až při znovuotevření ústní části řízení, a že i poté byla omezena na konstatování svého názoru na princip, nikoli na uplatnění v projednávaném řízení. Zdůrazňuje, že řízení o nesplnění povinnosti sestává také z písemné části řízení a že v dané situaci zjevně nebyla schopna v této fázi reagovat na návrh, který Komise neučinila. Různé vlády, které jsou vedlejšími účastníky řízení, tvrdí, že Soudní dvůr nemůže jít ultra petitum a že neexistuje důvod odchýlit se od základních procesních zásad, že návrh žalobce vymezuje rozsah sporu, že rozsudek nemůže jít nad rámec toho, co je navrhováno a že řízení má kontradiktorní charakter.
17. Francouzská vláda poznamenává, že Soudní dvůr ve věci Komise v. Řecko(4) zdůraznil, že pokyny přijaté Komisí, pokud jde o uplatňování čl. 171 odst. 2 Smlouvy ES(5) [nyní čl. 228 odst. 2 ES] mají za cíl zajistit rovné zacházení mezi členskými státy. Rovněž pomáhají zajistit, aby Komise jednala způsobem transparentním, předvídatelným a slučitelným se zásadou právní jistoty a mají za účel dosažení přiměřenosti částek, které navrhuje(6). Pokud by se Soudní dvůr držel postupu, který jsem navrhl, došlo by k rozdílnému zacházení s druhými dvěma členskými státy, kterým byly do dnešního dne uloženy finanční sankce podle čl. 228 odst. 2(7). Je-li přetrvání porušení důvodem pro uložení paušální částky, musela by tato sankce být uložena téměř ve všech případech nevyhovění rozsudku, kterým bylo určeno nesplnění povinností podle článku 226 ES, neboť se jedná o základní podmínku pro zahájení řízení podle čl. 228 odst. 2 ES.
18. Zatřetí Francouzská vláda tvrdí, že odchýlení se od návrhů Komise navrhovaným způsobem by narušilo právní jistotu. Sankce, které mají být v takové situaci, jako je situace v probíhajícím řízení, uloženy, musí být dostatečně předvídatelné. K tomu mimo jiné belgická vláda dodává, že Soudní dvůr nemůže uložit paušální částku z vlastního podnětu při neexistenci pokynů pro používání tohoto nástroje a výpočtu dané částky.
19. Německá vláda podporovaná řeckou vládou zdůrazňuje, že rozhodnutí zvolit paušální částku raději než penále je volbou politické povahy a že Soudní dvůr není ani oprávněn ani vybaven k provedení takové volby. Přijetí takového rozhodnutí Soudním dvorem je v rozporu se zásadou oddělení mocí. Článek III‑362 odst. 3 návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu(8) (dále jen „ústavní smlouva“) potvrzuje, že Soudní dvůr je příslušný pouze k přezkumu částky navržené Komisí směrem dolů.
20. Ostatní členské státy jsou toho názoru, že přestože Soudní dvůr není formálně vázán návrhem Komise, musí při výkonu diskreční pravomoci podle čl. 228 odst. 2 ES respektovat práva obhajoby, jakož i zásadu proporcionality, předvídatelnosti a právní jistoty.
21. Otázka, zda může Soudní dvůr uložit zaplacení paušální částky členskému státu, který nevyhověl prvnímu rozsudku podle článku 226 ES, se v zásadě týká statutu a povahy návrhů Komise učiněných v návrhu podle čl. 228 odst. 2 ES. Jsou tyto návrhy pro Soudní dvůr závazné, nebo má Soudní dvůr volnost odchýlit se od nich, a pokud ano, za jakých podmínek? Jinými slovy: může v tomto ohledu Soudní dvůr vykonat svůj soudní přezkum v plné jurisdikci?
22. V judikatuře již bylo stanoveno, že návrhy učiněné Komisí, pokud jde o uložení finanční sankce, nemohou být pro Soudní dvůr závazné(9). To Soudní dvůr odvozuje z jasného znění čl. 228 odst. 2 třetího pododstavce ES, který stanoví, že Soudní dvůr, pokud „shledá, že dotyčný členský stát nevyhověl jeho rozsudku, může mu uložit zaplacení paušální částky nebo penále“. Skutečnost, že návrh Komise má pouze postavení nápovědy a tedy není pro Soudní dvůr závazný, vyplývá rovněž ze znění čl. 228 odst. 2 druhého pododstavce ES, který stanoví, že Komise „navrhne“ paušální částku nebo penále ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem. Je rovněž vhodné poznamenat, že pojem, jako je „žádost“, který by odrážel formálnější postavení návrhu Komise, nebyl v tomto ustanovení Smlouvy použit. A ve skutečnosti Soudní dvůr významně používá dokonce slovo „podnět“ a nikoli „návrh“, aby označil postoj Komise vůči sankcím, které mají být uloženy.
23. Další oporu pro podporu takového výkladu čl. 228 odst. 2 ES lze nalézt ve struktuře uvedeného ustanovení, které nezakládá žádné spojení mezi druhým a třetím pododstavcem. Ten neobsahuje žádný odkaz na návrhy učiněné Komisí a zejména nestanoví výslovně, že by rozhodnutí Soudního dvora o finanční sankci mělo být založeno na těchto návrzích. Neexistence takového spojení spolu s kontrastem v popisu funkcí Komise a Soudního dvora při uplatňování daného ustanovení, kde Komise „navrhne“ a Soudní dvůr „uloží“, jasně prokazuje, že Soudní dvůr má pravomoc určit, zda má být sankce uložena, jaký druh sankce by to měl být a výši takové sankce.
24. Neexistují žádné funkční důvody pro přijetí skutečnosti, že Soudní dvůr ve vztahu k sankcím, které lze uložit podle čl. 228 odst. 2 ES, vykonává soudní přezkum v plné jurisdikci. Předmětem řízení podle čl. 228 odst. 2 ES je skutečnost, že členský stát nevyhověl rozsudku Soudního dvora, kterým bylo určeno, že daný členský stát nesplnil určité povinnosti, které pro něj vyplývají z právních předpisů Společenství. Přestože přísluší Komisi, jakožto strážci Smlouvy, aby kontrolovala vyhovění takovému rozsudku a, pokud je to nutné, aby následně po ukončení postupu před zahájením soudního řízení přijala rozhodnutí o zahájení druhého kola řízení, je to Soudní dvůr, kdo má nejlepší postavení k tomu, aby posoudil, v jakém rozsahu vyhovuje či nevyhovuje situace v daném členském státě prvnímu rozsudku podle článku 226 ES, a aby posoudil závažnost pokračujícího porušení s ohledem na všechny zúčastněné. Zcela zjevně lze potřebu uložení finanční sankce a typ sankce nejvhodnější za daných okolností určit pouze s ohledem na nález Soudního dvora v jeho rozsudku podle čl. 228 odst. 2 ES. Takové rozhodnutí nemůže záviset na postoji Komise v tomto ohledu.
25. Tvrzení německé vlády, že volba druhu sankce, která má být uložena, je politická, a tedy nemůže být ze své povahy učiněna Soudním dvorem, je třeba odmítnout. Rozsah pravomoci Soudního dvora podle čl. 228 odst. 2 ES byl definován Smlouvou a, jak jsem právě vysvětlil, zahrnuje pravomoc určit vhodnou reakci na pokračující porušení. Výkon této pravomoci nezávisí na žádné úvaze politické povahy, ale spočívá pouze ve sféře soudní funkce. Článek 228 odst. 2 ES jasně rozlišuje mezi fází před zahájením soudního řízení, ve které Komise může provádět posouzení týkající se podstaty věci a sankce, které považuje za vhodné, a spornou, soudní fází, ve které Soudní dvůr může vykonávat diskreční pravomoci, které mu Smlouva svěřila.
26. S ohledem na výše uvedené úvahy nevěřím, že Soudní dvůr by šel ultra petitum, pokud by se podstatně odchýlil od návrhů Komise týkajících se sankce, která má být uložena. Je třeba si uvědomit, že řízení podle čl. 228 odst. 2 ES mají povahu sui generis, nemají ve vnitrostátních právních systémech obdobu a nemohou být srovnávána s občanskoprávním řízením. Předmětem je nevyhovění členského státu rozsudku Soudního dvora podle článku 226 ES, kterým bylo určeno, že daný členský stát nesplnil určité povinnosti, které pro něj vyplývají z práva Společenství. To znamená, že protiprávní situace přetrvávala delší dobu, čímž podlamovala úplné a jednotné uplatňování daného opatření Společenství, což bylo na újmu obecných zájmů Společenství a zájmů jiných členských států a jejich občanů. Je to tento rozměr předmětu řízení podle čl. 228 odst. 2 ES, který stanoví princip pravomoci Soudního dvora a který odlišuje toto řízení od řízení například občanskoprávního charakteru.
27. Dále byl učiněn odkaz na článek III‑362 ústavní smlouvy, který je obdobou ustanovení článku 228 ES. Přestože ten byl do návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu zahrnut nezměněný, byl k tomuto článku doplněn nový třetí odstavec. Uvedené ustanovení umožňuje Komisi v rámci řízení podle článku III‑360 ústavní smlouvy (článek 226 ES) týkajícího se neoznámení členským státem opatření, která provádějí evropský právní rámec, aby navrhla výši paušální částky nebo penále, kterou považuje za přiměřenou za daných okolností. Soudní dvůr je oprávněn uložit takovou paušální částku nebo penále ve výši „nepřesahující částku navrženou Komisí“. Na jedné straně je zdůrazněno, že toto omezení pravomoci Soudního dvora potvrzuje, že Soudní dvůr se nemůže odchýlit od návrhů Komise v případech podle čl. 228 odst. 2 ES. Na druhé straně je tvrzeno, že skutečnost, že totéž omezení nebylo zavedeno článkem III‑362 odst. 2 ústavní smlouvy (čl. 228 odst. 2 ES), potvrzuje, že pravomoc Soudního dvora podle čl. 228 odst. 2 ES je ve skutečnosti neomezená. Zdá se mi, že v rozsahu, v jakém lze argument z tohoto rozboru odvodit, je posledně uvedený názor více přesvědčivý. Pokud by bylo záměrem omezit pravomoc Soudního dvora podle článku III‑362 odst. 2 ústavní smlouvy, bylo by logické to učinit doplněním téhož ustanovení, které bylo zahrnuto do čl. III‑362 odst. 3 ústavní smlouvy.
28. Na základě toho, že Soudní dvůr může ve vztahu ke všem aspektům finančních sankcí, které mají být uloženy podle čl. 228 odst. 2 ES, vykonat soudní přezkum v plné jurisdikci, vyvstává další otázka, zda musí Soudní dvůr při výkonu uvedené pravomoci dodržovat určitá omezení. V tomto ohledu byl Francouzskou republikou a různými vládami, které jsou vedlejšími účastníky řízení, učiněn odkaz na práva obhajoby, zásadu rovného zacházení s členskými státy a zásadu právní jistoty. Nejprve pojednám o posledních dvou a poté zvážím úlohu práva obhajoby.
29. Řada vlád tvrdí, že zásada rovného zacházení se vztahuje na uplatňování nástrojů stanovených v čl. 228 odst. 2 ES. Pokyny Komise v jejím memorandu z roku 1996 byly částečně určeny k dosažení uvedeného účelu v odpovědi na výpočet finanční sankce, jak uznal Soudní dvůr ve věci Komise v. Řecko(10). Tvrdí, že pokud měla být Francouzská republika vystavena finanční sankci jiného druhu, než tomu bylo ve dvou případech do dnešního dne rozhodnutých, byla by tím porušena zásada rovného zacházení.
30. Z ustálené judikatury vyplývá, že zásada rovného zacházení se členskými státy je základní zásadou práva Společenství. V souladu s touto zásadou nesmí být se srovnatelnými situacemi nakládáno rozdílně nebo s rozdílnými situacemi nakládáno stejně, není-li takové nakládání objektivně odůvodněné. Aniž bych bezpodmínečně souhlasil s logikou druhé části uvedené zásady, je zjevně nezbytné zajistit, aby s nesplněními povinností plynoucími z práva Společenství, která jsou srovnatelná ve smyslu závažnosti a zásahu do společného zájmu, bylo za účelem uložení finančních sankcí nakládáno podobně. To platí pro oba druhy sankcí a příslušné částky, které mají být zaplaceny. V případě, jako je projednávaný případ, je důležité poukázat na to, že povaha nesplnění povinnosti není srovnatelná s povahou nesplnění povinnosti, které bylo předmětem prvních dvou rozsudků Soudního dvora podle čl. 228 odst. 2 ES. Jak jsem vysvětlil ve svém prvním stanovisku v této věci, potřeba přísného vymáhání opatření pro zachování v oblasti společné rybářské politiky je životně důležitá pro dosažení dlouhodobých cílů uvedené politiky(11). Skutečnost, že Francouzská republika dlouhá léta nekontrolovala a nevymáhala ustanovení Společenství o rybolovu, nelze srovnávat s porušením směrnic o životním prostředí v ostatních právě uvedených případech. Nejenže toto opominutí podlomilo cíle daných opatření Společenství pro zachování, ale také se nutně dotklo zájmů ostatních členských států a jejich rybářů. Tento vnější účinek rovněž odlišuje tuto věc od druhých dvou věcí rozhodnutých Soudním dvorem k dnešnímu dni. Uložení sankce jiného druhu je tedy v projednávaném případě odůvodněné jinou povahou a důsledky nesplnění povinnosti. Taková reakce je ve skutečnosti výsledkem respektování zásady rovného zacházení, neboť zohledňuje relevantní rozdíly mezi faktickými situacemi v daných věcech.
31. Dalším argumentem je, že odchýlení se od návrhů Komise týkajících se finanční sankce, která má být uložena, způsobem navrhovaným v mém prvním stanovisku v této věci by odporovalo zásadě právní jistoty. Podle této zásady musejí být sankce a podmínky pro jejich uložení předvídatelné. To neplatí v případě neexistence pokynů pro výpočet výše paušální částky, jako jsou pokyny stanovené v memorandu Komise z roku 1996.
32. Opět je důležité odkázat na strukturu a znění čl. 228 odst. 2 ES, který stanoví možnost, že Soudní dvůr uloží paušální částku nebo penále, pokud shledá, že členský stát nevyhověl dřívějšímu rozsudku podle článku 226 ES. Výkon této pravomoci svěřené Soudnímu dvoru Smlouvou ES není podmíněn přijetím pokynů týkajících se například situací, kdy lze uložit oba druhy sankcí nebo jejich výpočtu. Skutečnost, že Komise takové pokyny vypracovala ve vztahu k jednomu druhu finanční sankce, zejména ujasňuje členským státům, jak zamýšlí vykonávat svoji pravomoc podle uvedeného ustanovení. Soudní dvůr má nicméně nadále volnost uložit finanční sankci, kterou považuje za vhodnou s ohledem na okolnosti v každém jednotlivém případě. Jinými slovy, kdykoli Komise na základě uvedeného ustanovení zahájí řízení proti členskému státu, je předvídatelné, že stanovené sankce může uložit Soudní dvůr.
33. S ohledem na skutečnost, že Soudní dvůr vykonává soudní přezkum v plné jurisdikci ve smyslu uvedeného ustanovení, jak již v judikatuře jasně stanovil a zdůraznil, že není vázán návrhy Komise, je rovněž v zásadě předvídatelné, že může být uložena jakákoli ze sankcí dostupných Soudnímu dvoru. K tomu lze dodat, jak konstatovala Komise, že ve výzvách dopisem a odůvodněných stanoviscích poslaných členským státům, které nevyhověly dřívějšímu rozsudku, Komise poukazuje na to, že daný členský stát může podléhat zaplacení finanční sankce, aniž by specifikovala, o jaký druh sankce se jedná. To bylo rovněž učiněno prvním odůvodněným stanoviskem ze dne 17. dubna 1996 v projednávaném případě.
34. Dále se toto všechno vztahuje na situace, kdy protiprávnost situace již byla Soudním dvorem určena a Komise na přetrvávající situaci upozornila členský stát, čímž danému členskému státu poskytla příležitost k nápravě. Je těžké si představit, proč by se za takových okolností členský stát dovolával zásady právní jistoty. Z těchto různých důvodů se podle mého názoru členský stát nemůže dovolávat zásady právní jistoty za účelem odvrácení uložení finanční sankce, která nebyla navržena Komisí v jejím návrhu.
35. Další otázkou je, zda je Soudní dvůr povinen vyslechnout členský stát – a Komisi –, když zvažuje uložení závažnější sankce, než jakou navrhovala Komise. Postup podle čl. 228 odst. 2 ES již stanoví nezbytné procesní záruky umožňující žalovanému členskému státu plně reagovat jak na předmět návrhu podaného Komisí, tak na vhodnost navrhované finanční sankce. V dané fázi řízení jde především o to, zda nesplnění povinnosti zjištěné dřívějším rozsudkem Soudního dvora přetrvává, a tím tvoří základ pro uložení finanční sankce daného druhu a výše. Ačkoli pravomoc uložit takovou sankci spočívá zcela na Soudním dvoru, jak jsem již zdůraznil, před přijetím rozhodnutí je zásadní, aby Soudní dvůr byl informován o postoji obou účastníků řízení, pokud jde o účinky takové sankce na dosažení jejích cílů. Protože informace poskytnuté v dané fázi řízení jsou založeny na návrzích Komise, nemůže zohlednit účinky sankcí, které se od návrhů významně liší. Proto ve skutečnosti považuji za zcela přiměřené, aby před uložením sankce, která se významně liší od možností, o kterých si účastníci řízení mohli vyměnit názory, byla účastníkům řízení dána možnost vhodně reagovat na alternativy vznesené v pozdější fázi řízení.
36. V případě, jako je projednávaný případ, může být ústní část řízení znovu otevřena v souladu s článkem 61 jednacího řádu, aby účastníci řízení mohli vyjádřit svůj názor na finanční sankci, o které uvažuje Soudní dvůr. Tomu také může předcházet písemné informování o dané věci, které může Soudní dvůr požadovat na základě článku 60 a čl. 45 odst. 1) písm. b) jednacího řádu. Nicméně v možných budoucích případech, ve kterých před ústní částí řízení vyvstane tato otázka, by bylo lepší vyslechnout účastníky řízení k tomuto bodu při dané příležitosti. V probíhajícím řízení byla ústní část řízení znovu otevřena. Účastníci řízení byli vyzváni k předložení názoru na možnost, že by Soudní dvůr uložil sankci odlišnou od sankce navrhované Komisí. Nicméně nebyli vyzváni, aby komentovali vhodnost finanční sankce mnou navrhované za okolností tohoto případu. Vrátím se k této otázce v pojednání o následcích mých závěrů v projednávaném případě.
37. Moje odpověď na první otázku tedy je, že Soudní dvůr vykonává soudní přezkum v plné jurisdikci podle čl. 228 odst. 2 ES, a může tak uložit paušální částku tam, kde Komise navrhla uložení penále. Pokud zvažuje uložení závažnější sankce, než navrhla Komise, práva obhajoby vyžadují, aby byly účastníci řízení vyslechnuti ve věci zvažované sankce.
B – Může Soudní dvůr uložit jak paušální částku, tak penále?
38. Komise na základě teleologického přístupu v odpovědi na tuto otázku tvrdí, že dva různé druhy sankce se vztahují k rozdílným časovým lhůtám a že se nejedná o kumulaci sankcí. Je-li paušální částka uložena ve vztahu k minulému jednání členského státu a má mít odrazující účinek, má penále za cíl ovlivnit budoucí jednání členského státu, a tím navodit soulad. Cíle článku 228 by nebylo možné dosáhnout, pokud by nebylo možné kombinovat obě sankce. Takovou kombinaci nelze považovat za dvojí sankci, ale za dva aspekty jediné finanční sankce. Z lingvistického hlediska, Komise není toho názoru, že použití slova „nebo“ v čl. 228 odst. 2 ES musí být vykládáno tak, že paušální částku a penále lze uložit pouze jako alternativní sankce. Komise je toho názoru, že pokud je při výpočtu výše paušální částky zohledněn faktor délky trvání, nelze jej použít při výpočtu výše zároveň uloženého penále. Podobné argumenty byly rozvíjeny členskými státy, které byly pro kladnou odpověď na druhou otázku.
39. Francouzská vláda podporovaná různými členskými státy uvedenými v bodě 13 poukazuje na to, že cílem čl. 228 odst. 2 ES je dosažení souladu, a nikoli trestání členských států. Jak paušální částka, tak penále musejí být použity v souladu s tímto cílem. Poukazuje na skutečnost, že Komise ve svém memorandu z roku 1996 zdůraznila uvedený cíl, a že penále je nejvhodnějším nástrojem pro jeho dosažení. Ve skutečnosti Komise ve své praxi do dnešního dne za tímto účelem navrhovala pouze uložení penále. Francouzská vláda tvrdí, že uložení obou druhů sankcí ve vztahu k jedinému nesplnění povinnosti znamená dvojí zohlednění délky trvání. Francouzská vláda tomu oponuje. Přestože uznává, že tento bod není nutně rozhodný, zdůrazňuje, že použití slova „nebo“ v čl. 228 odst. 2 jasně naznačuje, že stanovené sankce mohou být uloženy pouze alternativně. Dodává, že kombinované uložení paušální částky a penále by odporovalo zásadě proporcionality.
40. Rozhodující při posouzení, zda čl. 228 odst. 2 ES umožňuje uložení kombinace paušální částky a penále, je cíl a odůvodnění daného ustanovení. Jak jsem poukázal ve výše uvedených bodech 7 a 8, existují dva aspekty jakéhokoli nevyhovění rozsudku Soudního dvora podle článku 226 ES. Na jedné straně to naznačuje nerespektování právního řádu Společenství. Na druhé straně naznačuje přehlížení pokračující existence situace, kterou Soudní dvůr shledal neslučitelnou s právem Společenství a škodlivých účinků na politiku Společenství, které jsou dané situaci vlastní. Tyto dva aspekty musejí být zohledněny při určení, jak by měl být čl. 228 odst. 2 ES vykládán a uplatňován. Přestože je zcela zjevné, že čl. 228 odst. 2 ES má za účel zajistit, aby členský stát konečně vyhověl rozsudku Soudního dvora, na který dostatečně nereagoval, při pohledu na toto ustanovení z širší perspektivy toho, co je za nevyhověním rozsudku Soudního dvora, se jeho cíl rozšíří na zajištění splnění povinností Společenství členským státem v obecnějším smyslu. To znamená, že nástroje stanovené tímto ustanovením lze rovněž použít za odrazujícím účelem nebo, jinými slovy, s cílem zabránit nesplněním povinností, které pro daný členský stát vyplývají z práva Společenství.
41. Svou povahou slouží paušální částka a penále různým účelům. Ačkoli obojí je reakcí na nesplnění členským státem jeho povinností plynoucích ze Smlouvy, první z nich má odrazující účinek, zatímco druhý má přesvědčovací účinek. Nejsem přesvědčen argumentem, že paušální částka směřuje do minulosti a penále do budoucnosti. Obě sankce jsou zaměřeny na ovlivnění jednání členského státu v budoucnosti, ale rozdílným způsobem.
42. Důležitým rozdílem mezi danými dvěma druhy sankcí je, že paušální částka je nepodmíněná, zatímco penále je svojí povahou podmíněné. Jak jsem naznačil ve svém prvním stanovisku v projednávané věci(12), členský stát může uspět a splnit povinnosti, které dříve opomíjel, ve lhůtě stanovené Soudním dvorem. V takovém případě by nedošlo k reakci Společenství na nesplnění povinností, které mohlo trvat mnoho let. Sledování postupu podle čl. 228 odst. 2 ES by mělo za následek konečné dosažení souladu členským státem, avšak nebylo by dosaženo cíle odrazení od možných budoucích nesplnění povinností. S ohledem na skutečnost, že čl. 228 odst. 2 ES musí být vykládán takovým způsobem, že sleduje jak odrazovací, tak přesvědčovací účel, je jasné, že za účelem dosažení těchto cílů musí být pro Soudní dvůr v zásadě možné kombinované použití paušální částky a penále.
43. Francouzská vláda a několik dalších vlád, které jsou vedlejšími účastníky řízení, namítají, že nástroje stanovené čl. 228 odst. 2 ES nejsou určeny k použití sankčním způsobem. Podle mého názoru nejde o to, zda uložení finanční sankce může být kvalifikováno jako sankční opatření, či nikoli. Postup stanovený daným ustanovením nelze přirovnávat k mechanismu vymáhání, který existuje na vnitrostátní úrovni. Slouží vlastnímu účelu v kontextu právního řádu Společenství a je určen k účinnému zajištění toho, aby požadavky daného právního řádu byly členskými státy dodržovány. To je zásadní.
44. Za účelem prokázání, že čl. 228 odst. 2 ES nelze uplatnit způsobem, který penalizuje minulé jednání ze strany členských států, Francouzská vláda poukazuje na to, že pokud členský stát vyhoví rozsudku podle článku 226 ES před lhůtou stanovenou Komisí v odůvodněném stanovisku, nelze proti danému členskému státu přijmout žádné opatření podle čl. 228 odst. 2 ES. To může ve skutečnosti být procesním důsledkem situace, nicméně to nemůže odůvodnit restriktivní výklad tohoto ustanovení Smlouvy, jehož hlavním cílem je zajistit účinné plnění povinností plynoucích ze Smlouvy členskými státy. Jak uvádím výše, ze samotné povahy nesplnění povinností, k jejichž potírání je určen čl. 228 odst. 2 ES, lze odvodit, že opatření jak přesvědčovacího, tak odrazujícího charakteru lze uložit na základě tohoto ustanovení. Skutečnost, že členský stát předešel uložení finanční sankce tím, že konečně splnil svoje povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení, lze naopak považovat za následek očekávané sankce, což potvrzuje odrazující účinek takové sankce.
45. Jeden z nejvýznamnějších argumentů rozvinutých proti možnosti současného uložení paušální částky a penále se zakládá na znění čl. 228 odst. 2 ES, který opravňuje Soudní dvůr uložit paušální částku „nebo“ penále, pokud shledá, že členský stát nevyhověl jeho dřívějšímu rozsudku podle článku 226 ES. Otázkou tedy je, zda musí být slovo „nebo“ chápáno vylučujícím nebo slučovacím způsobem. Zaprvé bych poukázal na to, že čl. 228 odst. 2 ES musí být vykládán takovým způsobem, aby představoval účinný nástroj pro vymáhání povinností plynoucích z práva Společenství v případech, kdy členské státy opakovaně tyto povinnosti neplní. Jak jsem dříve vysvětlil, v některých situacích se uložení buď paušální částky nebo penále nemusí ukázat jako dostačující reakce na pokračující nesplnění práva Společenství, takže je třeba použít kombinaci obou nástrojů. Tento výklad je založen na cílech a funkci čl. 228 odst. 2 ES. Přijmout, že slovo „nebo“ v tomto případě musí být chápáno vylučujícím způsobem, by bylo v rozporu s daným cílem a ovlivnilo by to účinnost čl. 228 odst. 2 ES. Rovněž je nezbytné jej takto vykládat s ohledem na skutečnost, že je lingvisticky možné jej považovat za slučovací. Ve skutečnosti jej různá ustanovení Smlouvy ES, například články 5, 48 a 81 ES, používají v tomto smyslu. Přestože obecně v závislosti na kontextu použití může slovo „nebo“ mít buď vylučující nebo slučovací význam, je zjevné, že s ohledem na cíle čl. 228 odst. 2 ES popsané výše jej lze chápat pouze v jeho slučovacím významu v kontextu daného ustanovení.
46. Řada členských států poznamenává, že uložení kombinované sankce by porušilo zásadu proporcionality. Souhlasím, že pokud Soudní dvůr zvažuje použití tohoto nástroje, musí tak učinit způsobem, který je přiměřený dané situaci. Avšak nelze přijmout a fortiori, že kombinace je zásadně nepřiměřená. Závisí to zcela na okolnostech daného případu. Okolnosti mohou být takové, že neuložení sankce paušální částky a penále by bylo nedostatečnou reakcí, a tedy by bylo nepřiměřené v opačném smyslu.
47. Další námitka se týká skutečnosti, že při výpočtu výše paušální částky a penále je délka trvání nesplnění povinností zohledněna dvakrát. To by znamenalo uložení dvojí sankce za jedno nesplnění povinností plynoucích z práva Společenství v témže období. Tento názor nesdílím. Každá sankce má vlastní účel a musí být vypočtena způsobem, který plní její funkci. Paušální částka je reakcí na přetrvání nesplnění povinností plynoucích ze Smlouvy v definované časové lhůtě. Protože je tato sankce určena coby odstrašující, musí být stanovena na úrovni, která odradí členský stát od dalšího porušování práva Společenství. Totéž se vztahuje na penále ve vztahu k jeho funkci přimět členský stát k dodržování. Použití délky trvání neplnění povinností jako faktoru při výpočtu výše některé ze sankcí nenaznačuje, že je ukládána dvojí sankce za nesplnění povinností v témže období. Je pouze jedním z faktorů, které jsou zohledněny při určování vhodné úrovně odrazování.
48. Moje odpověď na druhou otázku je tedy taková, že čl. 228 odst. 2 ES nebrání Soudnímu dvoru uložit členskému státu jak paušální částku, tak penále, pokud shledá, že daný členský stát nevyhověl rozsudku podle článku 226 ES, a pokud je toho názoru, že okolnosti případu odůvodňují uložení takové kombinované sankce.
IV – Důsledky pro projednávaný případ
49. Ve svém stanovisku ze dne 29. dubna 2004 jsem konstatoval, že Francouzská republika skutečně nevyhověla rozsudku Soudního dvora ze dne 11. června 1991. S ohledem na zvláště závažnou povahu nesplnění její povinnosti kontrolovat a vymáhat ustanovení Společenství o minimální velikosti ryb po téměř dvě desetiletí jsem došel k závěru, že uložení paušální částky za dobu od vstupu v platnost Smlouvy o Evropské unii (Maastrichtské smlouvy) do konce lhůty stanovené pro splnění v odůvodněném stanovisku Komise ze dne 6. června 2000, je odůvodněno(13). Ve svém návrhu výpočtu této částky jsem navrhl přijmout shovívavý přístup, neboť je to poprvé, kdy byl takový návrh učiněn, Komise takovou sankci nenavrhla a neexistuje žádná praxe, která by byla vodítkem(14).
50. Proto nevidím žádný důvod ke změně dané analýzy, pokud jde o podstatu nebo následky spojené s nesplněním povinností plynoucích ze Smlouvy Francouzskou republikou. Nicméně, jak jsem konstatoval v odpovědi na první otázku, pokud Soudní dvůr v jemu předloženém případě zvažuje uložení závažnější sankce, než navrhla Komise, měl by vyslechnout účastníky řízení ve vztahu k takové sankci. Protože účastníci probíhajícího řízení neměli příležitost vyjádřit své názory na sankci, kterou jsem navrhl ve svém prvním stanovisku, zdálo by se teď nejvhodnější vyzvat je, aby tak učinili při dalším jednání. Pokud by se Soudní dvůr rozhodl sledovat můj přístup, mohl by podpůrně zvážit uložení paušální částky symbolické povahy. Na druhé straně neexistují žádné důvody pro změnu penále, které jsem navrhl.
V – Závěry
51. Proto jsem došel k závěru, že odpovědi na otázky položené Soudním dvorem by měly znít takto:
„– Soudní dvůr vykonává soudní přezkum v plné jurisdikci podle čl. 228 odst. 2 ES, a může tak uložit zaplacení paušální částky tam, kde Komise navrhla uložení penále. Pokud zvažuje uložení závažnější sankce, než navrhla Komise, vyžadují práva obhajoby vyslechnutí účastníků řízení ve věci zvažované sankce.
– Článek 228 odst. 2 ES nevylučuje možnost, aby Soudní dvůr uložil členskému státu jak paušální částku, tak penále, pokud shledá, že daný členský stát nevyhověl rozsudku podle článku 226 ES, a pokud je toho názoru, že okolnosti případu odůvodňují uložení takové kombinované sankce.“