FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

FRANCIS G. JACOBS

föredraget den 21 mars 2002(1)

Mål C-50/00 P

Unión de Pequeños Agricultores

mot

Europeiska unionens råd

Inledning

1.

    I förevarande mål har en sammanslutning för jordbrukare överklagat ett beslut av förstainstansrätten(2) om att avvisa sammanslutningens talan om ogiltigförklaring av förordning nr 1638/98,(3) genom vilken den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter ändrades väsentligt, på den grunden att sammanslutningen inte var personligen berörd av förordningens bestämmelser i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG.

2.

    I artikel 230 fjärde stycket EG föreskrivs att ”[v]arje fysisk eller juridisk person får på samma villkor väcka talan mot ett beslut som är riktat till honom eller mot ett beslut som, även om det utfärdats i form av en förordning eller ett beslut riktat till en annan person, direkt och personligen berör honom”. Det huvudsakliga föremålet för den bestämmelsen är att granska lagenligheten av beslut. Domstolen har emellertid, vilket enligt min mening är riktigt, slagit fast att en enskild också kan föra talan om lagenligheten av en förordning som personligen berör denne, och att bedömningen av huruvida den enskilde personligen berörs av ifrågavarande rättsakt skall ske på samma sätt oavsett om denna akt är ett beslut eller en förordning. Begreppet personligt berörd har emellertid tolkats restriktivt i domstolens praxis. Enskilda skall anses vara personligen berörda endast om beslutet angår dem på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem i förhållande till alla andra personer och därigenom försätter dem i en ställning som motsvarar den som gäller för en person som ett beslut är riktat till.(4) Denna del av domstolens rättspraxis har utsatts för omfattande kritik, såväl från domstolens ledamöter(5) som från andra kommentatorer(6), och har ofta ansetts skapa en allvarlig brist i det system för rättslig prövning som fastslagits i EG-fördraget.

3.

    I förevarande mål, vilket domstolen beslutat avgöra i plenum, i syfte att se över sin praxis avseende begreppet personligen berörd, aktualiseras en viktig principfråga: Skall fysiska eller juridiska personer (nedan kallad enskilda) vilka är direkt men inte personligen berörda av bestämmelserna i en förordning i den mening som avses i domstolens praxis avseende artikel 230 fjärde stycket EG ändå ha talerätt där de annars, till följd av svårigheterna med att få till stånd en indirekt prövning av en förordnings lagenlighet i nationell domstol, skulle sakna möjligheter att få till stånd en rättslig prövning, eller skall frågan om talerätt enligt artikel 230 fjärde stycket EG avgöras oberoende av huruvida det är möjligt att få till stånd en sådan prövning?

4.

    Jag kommer nedan att argumentera för att frågan om talerätt skall avgöras oberoende av huruvida det finns en sådan möjlighet, och för att det enda sättet att åstadkomma ett ändamålsenligt rättsligt skydd för enskilda är att ändra domstolens praxis avseende begreppet personligen berörd.

Den omtvistade förordningen

5.

    Den rättsliga bakgrunden har redovisats i det överklagade beslutet.(7) Det är därför här tillräckligt med en kort sammanfattning.

6.

     Den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter inrättades genom förordning nr 136/66,(8) i vilken det fastslogs bestämmelser om interventionspris, produktionsstöd, konsumtionsstöd, lagring, import och export för olivoljemarknaden.

7.

     Förordning nr 1638/98 (nedan kallad den ifrågasatta förordningen) innebär i synnerhet en reform av den gemensamma organisationen av marknaden för olivolja. I detta syfte har det tidigare interventionssystemet avskaffats och ersatts med ett stödsystem med kontrakt för privat lagring. Konsumtionsstödet och det särskilda stödet till små producenter har utgått. Stabiliseringsmekanismen för produktionsstödet som grundades på en garanterad maximikvantitet för hela gemenskapen har ändrats genom införandet av en fördelning av denna garanterade maximikvantitet mellan de producerande medlemsstaterna i form av garanterade nationella kvantiteter. Olivträd som har planterats efter den 1 maj 1998 utesluts slutligen, med vissa undantag, från alla framtida stödsystem. I den omtvistade förordningen föreskrivs dessutom att kommissionen skall lägga fram ett förslag till förordning om en fullständig reform av den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter.

Bakgrund och det överklagade beslutet

8.

    Unión de Pequeños Agricultores (nedan kallad UPA), klaganden i förevarande mål, är en branschsammanslutning för små spanska jorbruksföretag som företräder dessa företags intressen. Den är enligt spansk rätt en juridisk person.

9.

    Den 20 oktober 1998 ansökte UPA enligt artikel 173 fjärde stycket i EG-fördraget (nu artikel 230 fjärde stycket EG) hos förstainstansrätten om att den omtvistade förordningen, med undantag för den stödordning för produktion av bordsoliver som anges i artikel 5.4 i förordning nr 136/66 i dess lydelse enligt den omtvistade förordningen, skulle ogiltigförklaras. UPA gjorde i huvudsak gällande att den omtvistade förordningen inte uppfyllde motiveringsskyldigheten enligt artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG), att den inte bidrog till att uppfylla målen med den gemensamma jordbrukspolitiken enligt artikel 39 i EG-fördraget (nu artikel 33 EG), att den varken uppfyllde principen om likabehandling mellan producenter och konsumenter enligt artikel 40 i EG-fördraget (nu artikel 34 EG) eller proportionalitetsprincipen, och att den medförde intrång i rätten att utöva yrkesverksamhet och rätten till egendom.

10.

    I motiverat beslut av den 23 november 1999 (nedan kallat det omtvistade beslutet) avvisade förstainstansrätten ansökan med hänvisning till att UPA uppenbart saknade talerätt.

11.

     Förstainstansrätten framhöll att ”[e]nligt fast rättspraxis ... har enskilda, genom [artikel 230 fjärde stycket EG] rätt att föra talan om ogiltighet av ett beslut som, även om det har utfärdats i form av en förordning, direkt och personligen berör dem. Syftet med denna bestämmelse är bland annat att undvika att gemenskapsinstitutionerna endast genom att välja en förordnings form kan hindra en enskild från att väcka talan mot ett beslut som berör honom direkt och personligen”.(9)

12.

     Förstainstansrätten bedömde därefter det omtvistade beslutets art. Efter att ha granskat bestämmelserna i förordningen och prövat de detaljerade argument som UPA fört fram, slog den fast att förordningen skulle anses vara av lagstiftande art i den mån som den på ett allmänt och abstrakt vis var tillämplig på objektivt bestämda omständigheter.(10) Förstainstansrätten fastslog emellertid först att ”i vissa situationer kan en bestämmelse i lag som skall tillämpas på alla som bedriver viss ekonomisk verksamhet också anses beröra vissa av dem personligen”,(11) när de kan ”visa att de påverkas av bestämmelsen i fråga på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av att vissa omständigheter medför att de kan särskiljas från alla andra personer”,(12) och undersökte därefter huruvida UPA skulle anses ha rätt att föra talan om ogiltighet avseende den omtvistade förordningen.

13.

     Den slog fast att en talan som förs av en sammanslutning kan tas upp till sakprövning i åtminstone följande tre typer av situationer:

-    när branschsammanslutningar enligt en bestämmelse i lag uttryckligen medges ett antal processuella rättigheter,

-    när sammanslutningen företräder intressen hos sådana företag som själva har rätt att väcka talan,

-    när sammanslutningen kan särskiljas på grund av att dess egna intressen berörs i dess egenskap av sammanslutning genom att dess förhandlingsposition påverkas av den rättsakt som har begärts ogiltigförklarad.

14.

    Ingen av dessa tre typer av situationer kunde ”emellertid medföra att UPA:s talan kunde upptas till sakprövning”.(13) UPA hade inte några processuella rättigheter enligt bestämmelserna om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter,(14) den hade inte visat att dess medlemmar påverkades av den omtvistade förordningen på grund av vissa egenskaper som var utmärkande för dem eller på grund av att vissa omständigheter medförde att de kunde särskiljas från alla andra personer,(15) och den omtvistade förordningen berörde inte de särskilda intressen eller rättigheter UPA hade oberoende av dess medlemmar.(16)

15.

     Förstainstansrätten anmärkte slutligen att UPA hade anfört ytterligare två skäl för att den, trots detta, skulle anses vara personligen berörd av bestämmelserna i den omtvistade förordningen, nämligen att den yrkade laglighetsprövning av den omtvistade förordningen angår ett allmänt gemenskapsintresse, och att det förelåg en risk för att UPA inte skulle kunna få till stånd en effektiv prövning i domstol.(17)

16.

     Förstainstansrätten godtog inte dessa skäl. Den fastslog beträffande det förstnämnda argumentet att ”[a]rgumentet avseende ett eventuellt maktmissbruk rör i själva verket sakfrågan i målet. Att pröva ett sådant argument för att bedöma huruvida en talan om ogiltigförklaring av en rättsakt med allmän giltighet skall tas upp till sakprövning skulle medföra att den bedömningen gjordes helt beroende av vad som har åberopats till stöd för att rättsakten skall anses rättstridig. Det skulle innebära en avvikelse från de villkor som enligt rättspraxis avseende [artikel 230 fjärde stycket EG] skall vara uppfyllda för att en talan skall kunna tas upp till sakprövning”.(18)

17.

    Beträffande det sistnämnda argumentet anförde förstainstansrätten följande:

    ”61.    Argumentet att det inte finns några möjligheter till rättslig prövning syftar till att påtala avsaknaden av nationella rättsmedel, vilka vid behov skulle göra det möjligt att granska den ifrågasatta förordningens lagenlighet genom en begäran om förhandsavgörande enligt [artikel 234 EG].

    62.    Förstainstansrätten understryker i detta hänseende att det enligt principen att alla enskilda som omfattas av gemenskapsrätten skall ha samma möjligheter att väcka talan om ogiltigförklaring vid gemenskapens domstolar fordras att dessa möjligheter inte är beroende av särdragen i varje medlemsstats rättssystem. Förstainstansrätten erinrar för övrigt om att medlemsstaterna enligt den i [artikel 10 EG] fastslagna samarbetsprincipen är skyldiga att bidra till att det system med rättsmedel och förfaranden som har inrättats genom EG-fördraget, och som syftar till att anförtro gemenskapsdomstolen prövningen av om de rättsakter som antas av gemenskapsinstitutionerna är lagenliga, görs fullständigt [domstolens dom av den 23 april 1986 i mål 294/83, Les Verts mot parlamentet, REG 1986, s. 1339, punkt 23; svensk specialutgåva, volym 8, s. 529].

    63.    Dessa omständigheter motiverar emellertid inte att förstainstansrätten avviker från det system för rättslig prövning som har inrättats genom [artikel 230 fjärde stycket EG], såsom det har utvecklats i rättspraxis, och överskrider gränserna för sin behörighet enligt denna bestämmelse.

    64.    Sökanden kan heller inte åberopa att ett förfarande enligt [artikel 234 EG] riskerar att dra ut på tiden. Den omständigheten kan nämligen inte motivera en ändring av det system med rättsmedel och förfaranden som har inrättats genom [artiklarna 230 EG, 234 EG och 235 EG], genom vilket domstolen givits behörighet att pröva huruvida institutionernas rättsakter är lagenliga. Risken för tidsutdräkt kan inte i något fall medföra att en talan om ogiltigförklaring som har väckts av en fysisk eller juridisk person och som inte uppfyller villkoren i [artikel 230 fjärde stycket EG] skall tas upp till sakprövning (domstolens beslut av den 24 april 1996 i mål C-87/95 P, CNPAAP mot rådet, REG 1996, s. I-2003, punkt 38).”

18.

    Förstainstansrätten fastslog sålunda att ”sökanden inte skall anses vara personligen berörd av den omtvistade förordningen” och avvisade således talan.(19)

Överklagandet

19.

    UPA har i förevarande mål yrkat att domstolen skall

-    upphäva förstainstansrättens beslut, och

-    fastställa att den talan som klaganden väckte den 20 oktober 1998 kan tas upp till sakprövning och återförvisa målet till förstainstansrätten för prövning i sak.

20.

    Kommissionen, som har intervenerat till stöd för rådet, har yrkat att domstolen skall

-    avvisa överklagandet, eller

-    ogilla talan såsom uppenbart ogrundad, och

-    förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnderna.

21.

    Rådet har inte ingivit något skriftligt svaromål, men har informerat domstolen om att det i enlighet med vad kommissionen har anfört i ansökan om intervention anser att ”UPA:s överklagande uppenbart inte skall upptas till sakprövning”. Vid förhandlingen yrkade rådet att domstolen skall ogilla överklagandet såsom uppenbart ogrundat. Rådet anförde därvid i huvudsak samma skäl som kommissionen anfört.

22.

    UPA har anfört fyra grunder för sin talan. De tre första av dessa innefattar påståenden om att de skäl som angivits i punkterna 61-64 i det omtvistade beslutet är otillräckliga, inbördes motstridiga och att de grundas på en felaktig förståelse av UPA:s argument.

23.

    UPA:s fjärde grund är att beslutet medför en kränkning av dess grundläggande rätt till domstolsprövning, vilken omfattas av principerna i gemenskapsrätten och är en väsentlig del av det system för rättslig prövning som föreskrivits i EG-fördraget. Beslutet grundades således på en felaktig rättslig bedömning. Enligt UPA medför den principen att förstainstansrätten vid prövningen av huruvida enskilda skall ha rätt att föra talan om ogiltighet av en förordning enligt artikel 230 fjärde stycket EG skall undersöka huruvida - mot bakgrund av de rättsregler och omständigheter som är aktuella i målet - en tillämpning av villkoren för talerätt enligt artikel 230 fjärde stycket EG, såsom den bestämmelsen tolkats i rättspraxis, skulle hindra den enskildes rätt till domstolsprövning. Enligt UPA får således gemenskapens domstolar avvisa en talan endast när en undersökning av relevanta bestämmelser i nationell rätt visar att det finns möjligheter för den enskilde att få till stånd en prövning av rättsaktens lagenlighet i EG-domstolen genom en begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol.

24.

    Rådet och kommissionen har motsatt sig detta.

25.

    Kommissionen har inledningsvis anfört att överklagandet inte skall upptas till sakprövning, eftersom UPA saknar intresse av att beslutet upphävs.(20) Enligt kommissionen har UPA godtagit att den inte är personligen berörd i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG. I de fyra grunder som UPA åberopat avses i sak att det omtvistade beslutet medfört en kränkning av dess rätt till domstolsprövning. Även om domstolen skulle ogiltigförklara beslutet på denna grund skulle UPA sakna talerätt vid förstainstansrätten, och dess argument i sak skulle således inte prövas. Frågan om talerätt skall uteslutande prövas utifrån de villkor som anges i artikel 230 fjärde stycket EG. Kommissionen har därvid angivit att de skäl som angivits i punkterna 61-64 i det omtvistade beslutet skall anses vara obiter dicta, och att det verkliga skälet till att UPA:s talan avvisades var att UPA inte personligen berördes.

26.

    Enligt min mening är det, av skäl som skall visas nedan, inte nödvändigt att pröva frågan huruvida överklagandet skall upptas till prövning särskilt. De skäl som kommissionen anfört rör sakfrågan i förevarande mål, och skall prövas tillsammans med övriga synpunkter i målet.

27.

    Rådet och kommissionen har också anfört att överklagandet saknar grund. De har, beträffande UPA:s första tre grunder, anfört att skälen i det omtvistade beslutet inte är otillräckliga, inbördes motstridiga eller grundas på en felaktig förståelse av UPA:s argument.

28.

    Kommissionen har, beträffande den fjärde grunden, anfört att även om rätten till domstolsprövning är en grundläggande princip i gemenskapsrätten skall den inte tillämpas så snart en enskild för talan om lagenligheten av en rättsakt från gemenskapen. Genom fördraget inrättas ett fullständigt system för rättslig prövning, genom vilket enskilda kan få giltigheten av allmänt tillämpliga rättsakter prövad i mål inför nationella domstolar (vilka har möjlighet att begära förhandsavgörande från EG-domstolen) när en sådan rättsakt har implementerats av nationella myndigheter eller av gemenskapens institutioner. Att en enskild enligt artikel 230 fjärde stycket EG saknar rätt att föra talan om lagenligheten av en allmänt tillämplig rättsakt medför därför inte i sig någon kränkning av rätten till domstolsprövning.

29.

    Även om nationella bestämmelser undantagsvis skulle förhindra en enskild att föra talan om lagenligheten av en allmänt tillämplig rättsakt eller från att kunna erhålla ett förhandsavgörande från EG-domstolen avseende den föregivet bristande giltigheten av ifrågavarande rättsakt, skall inte detta problem lösas genom en förändring av systemet för domstolsprövning enligt fördraget eller genom en tolkning i strid med lydelsen av artikel 230 EG, utan genom att nationell rätt ändras så att principen om rätt till domstolsprövning iakttas och att medlemsstaten i fråga uppfyller sin samarbetsskyldighet enligt artikel 10 EG. Kommissionen har således anfört att domstolen bör bekräfta sin tidigare rättspraxis, så att enskildas talerätt skall bedömas uteslutande med hänvisning till villkoren att de skall vara direkt och personligen berörda enligt villkoren i artikel 230 EG.

30.

    Kommissionen har slutligen bestridit UPA:s påstående om att det är omöjligt att få den omtvistade förordningens giltighet prövad i spansk domstol. Kommissionen har gjort gällande att UPA skulle kunna i) ansöka hos de spanska myndigheterna om en av de former för stöd som utmönstrats genom den omtvistade förordningen, i syfte att föra talan mot myndigheternas uttryckliga eller underförstådda beslut om avslag, ii) föra talan angående den föregivna kränkningen av rätten till domstolsprövning vid Tribunal Constitucional (den spanska författningsdomstolen) eller iii) föra talan om skadestånd mot de spanska myndigheterna för de förluster som följer av kränkningen av denna rättighet.

Avgränsning av frågorna

31.

    Det är UPA:s fjärde grund som ger upphov till den viktiga principfråga jag redogjort för i punkt 3 ovan. Vid förhandlingen koncentrerades parternas och kommissionens argument till denna fråga. Det är således lämpligt att jag inleder med att diskutera den fjärde grunden.

32.

    Vid prövningen av huruvida talan skall bifallas på denna grund skall jag först undersöka huruvida det finns stöd i rättspraxis för den av UPA föreslagna tillämpningen, och, om så är fallet, huruvida EG-domstolen skall fastställa denna tillämpning i förevarande mål.

Domen i målet Greenpeace

33.

    Såsom UPA framhållit utgör domstolens avgörande i målet Greenpeace(21) utgångspunkten för bedömningen av de frågor som är aktuella i förevarande mål. I det målet förde ett antal enskilda individer tillsammans med miljöorganisationer talan om lagenligheten av ett beslut från kommissionen om gemenskapsfinansiering av uppförande av två kraftverk på Kanarieöarna. Förstainstansrätten hade avvisat talan på grund av att sökandena inte personligen berördes av det omtvistade beslutet. Domstolen slog efter överklagande fast att ”förstainstansrättens tolkning av [artikel 230 fjärde stycket EG], enligt vilken sökandena inte har talerätt, står i överensstämmelse med domstolens fasta praxis”.(22) Domstolen avfärdade sedan argumentet att denna rättspraxis inte skulle tillämpas i mål där lagenligheten ifrågasatts utifrån miljöhänsyn.(23) Slutligen prövade domstolen sökandenas argument att det omtvistade beslutet inte kunde prövas i nationell domstol, och att de därför skulle anses ha talerätt enligt artikel 230 fjärde stycket EG. Domstolen avfärdade det argumentet och angav följande skäl:(24)

”Vad beträffar sökandenas argument att tillämpningen av domstolens rättspraxis i förevarande fall får till följd att rättsinstanser inte alls förmår skydda de rättigheter sökandena grundar på direktiv 85/337, skall det fastslås att Greenpeace, som framgår av handlingarna i målet, [har väckt talan] vid en nationell domstol ... Även om de olika målen vid de nationella domstolarna och målet vid förstainstansrätten har olika tvisteföremål, är dock grunden för dem samma rättigheter för enskilda enligt direktiv 85/337, varför dessa rättigheter i förevarande fall skyddas fullt ut av de nationella domstolarna, vilka, i förekommande fall med stöd av artikel [234 EG], kan inge en begäran om förhandsavgörande till domstolen. Förstainstansrättens prövning av sökandenas talerätt enligt de kriterier som utvecklats i domstolens rättspraxis och som anges i punkt 7 i denna dom är således inte att betrakta som felaktig rättstillämpning.”

34.

     Det är, såsom UPA framhållit, möjligt att förstå dessa skäl på så sätt att enskilda skall anses ha rätt att föra talan mot en rättsakt från gemenskapen när tillämpning av domstolens traditionella rättspraxis skulle medföra att de saknade verkliga möjligheter att få till stånd en domstolsprövning angående rättsaktens lagenlighet i nationella domstolar. Detta är emellertid, såsom kommissionen framhållit, inte den enda möjliga tolkningen av domstolens uttalande i domen i målet Greenpeace. Kommissionen har i detta avseende hänvisat till domstolens beslut i målet Federación de Cofradías de Pescadores de Guipúzcoa m.fl.,(25) där domstolens ordförande fastslog följande:

”I förevarande mål skall det för det första framhållas vad beträffar de inledande argument som framförts av klagandena avseende omöjligheten att underställa giltigheten av förordning nr 2742/1999 en bedömning av domstolen på något annat sätt än genom en direkt talan om ogiltigförklaring, att denna omständighet, även om så vore fallet, inte kan motivera en ändring av det system av rättsmedel och förfaranden som fastställts i artiklarna 230 EG, 234 EG och 235 EG och som syftar till att åt domstolen anförtro granskningen av lagenligheten av institutionernas rättsakter. En sådan omständighet kan inte i något fall göra det möjligt att ta upp en talan om ogiltigförklaring som har framställts av en fysisk eller juridisk person som inte uppfyller villkoren i artikel 230 fjärde stycket EG (se beslut av den 23 november 1995 i mål C-10/95 P, Asocarne mot rådet, REG 1995, s. I-4149, punkt 26, och av den 24 april 1996 i mål C-87/95 P, CNPAAP mot rådet, REG 1996, s. I-2003, punkt 38).”(26)

35.

    Medan det enligt min mening står klart att det inte är omöjligt att tolka domen i målet Greenpeace på så sätt att enskilda skall anses ha talerätt i det specifika fallet när tillämpningen av artikel 230 fjärde stycket EG, såsom den tolkats i rättspraxis, skulle medföra att det vore omöjligt att få till stånd en prövning i domstol, kommer jag inte att undersöka huruvida domstolen avsåg att förorda en sådan tolkning. Domstolens avgörande grundades på uppfattningen att enskildas talan om lagenligheten av gemenskapens allmänt tillämpliga rättsakter i princip skall föras i nationella domstolar,(27) och att enskilda har möjlighet att få till stånd en domstolsprövning av lagenligheten av gemenskapens rättsakter genom nationella domstolars möjligheter att begära förhandsavgörande från domstolen angående giltigheten av gemenskapens rättsakter.(28) Jag kommer först att undersöka huruvida förfarandet med förhandsavgöranden ger adekvata möjligheter att få till stånd en domstolsprövning angående allmänt tillämpliga rättsakter. Även om jag, av en mängd skäl, inte anser att så är fallet och jag därför anser att det vore önskvärt att utvidga kretsen av berättigade att föra talan vid förstainstansrätten, är dessa inte de tyngst vägande skälen för denna ståndpunkt. Till dem skall jag återkomma nedan (i punkterna 59 till 99).

Medför möjligheten till förhandsavgörande en fullständig och verklig möjlighet att få till stånd en domstolsprövning av giltigheten av gemenskapens rättsakter?

36.

    Vid förhandlingen uppgav UPA att den inte ansåg det vara nödvändigt att domstolen skulle ändra sin rättspraxis angående artikel 230 fjärde stycket EG. I UPA:s argument finns emellertid en stark underförstådd kritik mot denna rättspraxis, eftersom UPA gjort gällande att den kan medföra att det blir omöjligt att få sin sak prövad i domstol om inte undantag görs i vissa specifika situationer.

37.

    Jag delar UPA:s uppfattning att rättspraxis angående enskildas talerätt medför problem. Den omständigheten att enskilda vars ställning påverkas negativt av en rättsakt inte kan föra talan direkt om dess lagenlighet, om den är allmänt tillämplig, är, som jag framhåller nedan, otillfredsställande av väsentligen två skäl. För det första skall artikel 230 fjärde stycket EG tolkas på ett sådant sätt att enskildas rätt till domstolsprövning inte åsidosätts. Ett förfarande vid nationell domstol kan emellertid inte alltid tillgodose enskildas rätt till domstolsprövning, och medför i vissa fal inte något rättsskydd alls. För det andra främjar domstolens tolkning av artikel 230 fjärde stycket EG att enskilda sökande indirekt försöker få till stånd en prövning av rättsakters giltighet vid EG-domstolen via nationella domstolar. Direkt talan vid förstainstansrätten är emellertid ett lämpligare sätt att pröva lagenligheten av rättsakter än förfaranden vid domstolen enligt artikel 234 EG, och medför ökad rättssäkerhet för enskilda och för gemenskapens institutioner. Dessutom kan det hävdas att domstolens restriktiva hållning gentemot enskilda sökande inte är förenlig med dess rättspraxis angående andra möjligheter till domstolsprövning eller med senare tids förvaltningsrättsliga utveckling i medlemsstaterna.

Prövning vid nationell domstol tillgodoser inte alltid enskildas rätt till domstolsprövning

38.

     Det är i förevarande mål ostridigt att domstolens rättspraxis omfattar principen att en enskild som anser sig berövad en rättighet eller en fördel på grund av en gemenskapsåtgärd skall ha rätt att föra talan om huruvida denna åtgärd är lagenlig och därigenom få till stånd en fullständig domstolsprövning av denna fråga.(29)

39.

     Denna princip grundas, såsom domstolen vid upprepade tillfällen framhållit, på medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.(30) Dessutom anges artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,(31) vilken inte i sig är bindande, den allmänt erkända principen att ”[v]ar och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol”.

40.

    Enligt min mening är emellertid förfaranden vid nationella domstolar inte ägnade att säkerställa enskildas rätt till en fullständig domstolsprövning av lagenligheten av gemenskapens rättsakter.

41.

    För det första är inte nationella domstolar behöriga att förklara gemenskapens rättsakter ogiltiga.(32) I ett mål där giltigheten av gemenskapens rättsakter aktualiseras begränsas den nationella domstolens behörighet till att göra en bedömning av huruvida partens argument ger upphov till tillräckliga tvivel angående lagenligheten för att det skall vara motiverat att begära förhandsavgörande från EG-domstolen. Det är således, enligt min mening, konstlat att hävda att nationella domstolar skulle vara rätt forum för en sådan prövning. Den starkt begränsade behörigheten för nationella domstolar i mål om giltigheten av gemenskapens rättsakter kan ställas mot den viktiga roll de spelar vid tolkning, tillämpning och genomdrivande av gemenskapsrätten. I sådana mål kan de nationella domstolarna, såsom kommissionen påpekade vid förhandlingen, sägas vara de ordinarie gemenskapsrättsliga domstolarna. En sådan beskrivning är emellertid inte rättvisande vad gäller mål som inte rör frågor om tolkningen av gemenskapsrätten, utan endast frågor om giltigheten av gemenskapens rättsakter, eftersom de nationella domstolarna saknar behörighet att besluta om den yrkade rättsföljden i dessa mål.

42.

    Rätten till domstolsprövning medför vidare ett krav på att sökanden skall ha möjlighet att föra talan vid en domstol som är behörig att besluta om sanktioner som ger ett effektivt skydd mot verkningarna av en ogiltig rättsakt. Enskilda har emellertid inte någon rätt enligt artikel 234 EG att få saken prövad vid EG-domstolen. En nationell domstol kan underlåta att begära förhandsavgörande, och även om domstolar i sista instans enligt artikel 234 tredje stycket EG är skyldiga att begära förhandsavgörande, medför överklaganden i nationella domstolar risk för omfattande dröjsmål, som i sig kan vara oförenliga med rätten till domstolsprövning och behovet av rättssäkerhet.(33) Nationella domstolar - också på högsta nivå - kan göra fel i sina preliminära bedömningar angående giltigheten av gemenskapens allmänt tillämpliga rättsakter, och på grund av dessa underlåta att begära ett förhandsavgörande från EG-domstolen. När en sådan begäran väl görs, ankommer det dessutom på den nationella domstolen att utforma frågorna till EG-domstolen. Parterna kan således få se sina argument omformulerade i de hänskjutna frågorna. De frågor som den nationella domstolen formulerar kan till exempel begränsas till att bara omfatta vissa av de gemenskapens rättsakter vars giltighet parten ifrågasatt eller de argument som parten anfört till stöd för sitt påstående om ogiltighet.

43.

    För det tredje kan det vara svårt, och ibland omöjligt, för enskilda att föra talan om giltigheten av gemenskapens rättsakter när det - såsom förefaller vara fallet avseende den omtvistade förordningen - inte krävs några nationella åtgärder för dess genomförande. I en sådan situation finns det inga åtgärder som kan utgöra grunden för den enskildes talan. Den omständigheten att en enskild som påverkas negativt av en gemenskapsrättslig bestämmelse i vissa fall kan få giltigheten av denna prövad i nationell domstol genom att överträda den och anföra dess ogiltighet till sitt försvar i ett brottmål eller en civilrättslig tvist mot honom medför inte att kravet på den enskildes rätt till domstolsprövning skall anses vara uppfyllt. Den enskilde kan inte vara skyldig att bryta mot lagen för att kunna göra sina rättigheter gällande vid domstol.

44.

    Slutligen innebär en prövning vid nationella domstolar väsentliga nackdelar för den enskilde i jämförelse med alternativet att föra talan direkt vid förtainstansrätten. Förfaranden vid nationell domstol, med det extra steget att begära förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, medför risk för avsevärd tidsutdräkt och höga kostnader. Den inneboende risken för ett utdraget förfarande i förfaranden vid nationella domstolar, med dess möjligheter till överklagande inom det nationella systemet gör det sannolikt att det i många fall blir nödvändigt att besluta om interimistiska åtgärder. Även om nationella domstolar har rätt att interimistiskt besluta att inte tillämpa en nationell bestämmelse som grundar sig på en gemenskapsrättslig sådan, eller att besluta om andra interimistiska åtgärder i avvaktan på ett avgörande från EG-domstolen,(34) omgärdas utövandet av denna behörighet av en rad villkor och är - trots domstolens försök att ange riktlinjer för tillämpningen av dessa villkor - i viss utsträckning beroende av den nationella domstolens skönsmässiga bedömning. Verkningarna av interimistiska åtgärder som beslutats av en nationella domstol är dessutom begränsade till medlemsstaten i fråga, och enskilda kan därmed föranledas att föra talan i mer än en medlemsstat. Mot bakgrund av risken för motstridiga avgöranden från domstolar i olika medlemsstater kan detta äventyra och i vissa extrema fall omintetgöra gemenskapsrättens enhetliga tillämpning.

Det är lämpligare att pröva frågor om giltighet vid förstainstansrätten enligt artikel 230 EG än genom förhandsavgörande enligt artikel 234 EG

45.

    Jag anser vidare att det är lämpligare att pröva frågor om giltighet vid förstainstansrätten enligt artikel 230 EG än att pröva dessa genom förhandsavgörande enligt artikel 234 EG.

46.

    Förfarandet är lämpligare utformat eftersom den institution som utformat den omtvistade rättsakten är part i målet från början till slut, och eftersom en direkt prövning medför ett fullständigt utbyte av rättegångshandlingar och yttranden, till skillnad från ett enda skriftligt och därpå följande muntligt yttrande inför domstolen. Möjligheten till interimistiska åtgärder med verkan i alla medlemsstater enligt artiklarna 242 EG och 243 EG är också de till stor fördel för enskilda och för gemenkapsrättens enhetliga tillämpning.

47.

    Dessutom medför en direkt talan vid förstainstansrätten att allmänheten informeras därom genom ett meddelande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, och utomstående som kan visa att de har ett berättigat intresse av utgången kan intervenera enligt artikel 37 i domstolens stadga. I mål om förhandsavgörande får, enligt artikel 20 i stadgan, enskilda inkomma med yttrande endast om de har intervenerat i målet vid den nationella domstolen. Detta kan vara svårt. Även om information om mål om förhandsavgörande publiceras i officiella tidningen kan det vara svårt för enskilda att känna till ett mål vid en nationell domstol på ett så tidigt stadium att det är möjligt att intervenera.

48.

    Av än större vikt är att det uppenbarligen är önskvärt ur rättssäkerhetssynpunkt att frågor om giltigheten av gemenskapens rättsakter avgörs så snart som möjligt efter att de har antagits. En direkt talan måste väckas inom tidsfristen på två månader enligt artikel 230 femte stycket EG, medan frågor om rättsakters giltighet i princip kan prövas i mål vid nationella domstolar utan tidsbegränsning.(35) De stränga villkoren för enskilda att föra talan enligt nuvarande tolkning i rättspraxis av artikel 230 EG gör det nödvändigt för dessa att söka åstadkomma en prövning av giltigheten av gemenskapens rättsakter vid EG-domstolen enligt artikel 234 EG, vilket sålunda kan minska rättssäkerheten.

Preliminär bedömning

49.

    Jag anser av dessa skäl att enskilda sökandes talerätt enligt rättspraxis, omprövad i domen i målet Greenpeace och oavsett hur den domen skall förstås, inte uppfyller principen om enskildas rätt till domstolsprövning. Medan en prövning av giltigheten av gemenskapens rättsakter kan vara lämplig i mål där frågor om såväl tolkningen som giltigheten av gemenskapens rättsakter aktualiseras, är en prövning vid förstainstansrätten enligt artikel 230 fjärde stycket EG avgjort lämpligare när endast frågor om giltigheten av gemenskapens rättsakter aktualiseras. Eftersom sådana mål per definition rör rättsfrågor medför möjligheterna till överklagande enligt artikel 225 EG att domstolen kan utöva den slutliga kontrollen över förstainstansrättens avgöranden.

Den av UPA förordade tillämpningen

50.

    Jag delar emellertid inte UPA:s uppfattning att det följer av den slutsatsen att en enskild som inte personligen berörs i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, såsom den bestämmelsen hittills tolkats i rättspraxis, skall anses ha rätt att föra talan om giltigheten av gemenskapens rättsakter när det visas att denne i det enskilda fallet annars saknar möjlighet att få saken prövad i domstol.

51.

    För det första finns det, såsom kommissionen framhållit, inte något stöd för en sådan tillämpning i lydelsen av artikel 230 fjärde stycket EG. Villkoren för talerätt enligt den bestämmelsen har definierats objektivt (”direkt och personligen berörd”), och det finns ingen hänvisning till förekomsten eller avsaknaden av ett alternativt sätt att i det enskilda fallet få till stånd en domstolsprövning.

52.

    För det andra har gemenskapens domstolar i fördraget anförtrotts uppgiften att avgöra frågor om tolkningen och giltigheten av gemenskapens rättsakter. De är, vilket domstolen fastslagit vid upprepade tillfällen, inte behöriga att avgöra frågor om tolkningen eller giltigheten av nationell rätt. Om gemenskapens domstolar skulle ägna sig åt att undersöka huruvida det enligt nationell rätt finns möjligheter för enskilda att få till stånd en domstolsprövning av giltigheten av gemenskapens rättsakter i det enskilda fallet, skulle de enligt min mening komma farligt nära en roll de inte tilldelats i fördraget. Dessutom är gemenskapens domstolar inte väl rustade att genomföra vad som i många fall kan vara en tidsödande och komplicerad undersökning av detaljer i nationell processrätt. Detta illustreras av situationen i förevarande mål, där parterna är oense om huruvida sökanden har sådana möjligheter enligt spansk rätt, och där det är svårt - eller möjligen omöjligt - att på grundval av uppgifterna i målet och vad parterna åberopat vid förhandlingen avgöra huruvida sökanden har en möjlighet att få till stånd en domstolsprövning enligt nationell rätt.

53.

    För det tredje skulle ett godtagande av att talerätten enligt artikel 230 fjärde stycket EG kan tillåtas variera beroende på nationell rätt - vilken varierar mellan medlemsstaterna och sannolikt utvecklas över tiden - oundvikligen medföra olikheter i tillämpningen och minskad rättssäkerhet på ett område som redan är väldigt komplicerat. Det vore till exempel inte önskvärt att en enskild i Spanien skulle ha rätt att föra talan om en förordnings giltighet med stöd av artikel 230 fjärde stycket EG, medan en enskild i Förenade kungariket, på grund av skillnader mellan medlemsstaternas bestämmelser angående möjligheterna att få till stånd en sådan prövning, inte skulle ha en sådan rätt, trots att de påverkas av förordningen på samma sätt. Ett sådant resultat skulle innebära en överträdelse av principen om likabehandling, och kan dessutom medföra att frågor om giltigheten av gemenskapens rättsakter prövas samtidigt i förstainstansrätten och domstolen.

Den av rådet och kommissionen förordade tillämpningen

54.

    Frågan är således hur enskildas möjligheter att få till stånd en domstolsprövning skall säkerställas inom ramen för de begränsningar som fördragets lydelse och uppbyggnad medför. Rådet och kommissionen har förordat att nationella bestämmelser som gör det svårt eller omöjligt att få giltigheten av gemenskapens rättsakter prövade i nationell domstol skall ändras.

55.

    Jag delar inte denna uppfattning heller.

56.

    Möjligheten att få till stånd en prövning vid domstolen är, som jag förklarat ovan, inte en rättighet för den enskilde. Enskilda har ingen möjlighet enligt gemenskapsrätten att påverka huruvida förhandsavgörande skall begäras, vilka rättsakter som omfattas av en eventuell sådan begäran eller på vilka grunder giltigheten ifrågasätts i den nationella domstolens frågor. Dessa särdrag följer av det system för samarbete mellan domstolar som föreskrivs i artikel 234 EG. Den av rådet och kommissionen förordade tillämpningen skulle heller inte lösa de övriga problem som beskrivits ovan. Enskilda skulle fortfarande löpa risken att drabbas av avsevärd tidsutdräkt, de begränsade möjligheterna att få till stånd interimistiska åtgärder skulle inte öka, och fördelarna med en direkt prövning - vad avser förfarande och rättssäkerhet - skulle inte uppnås.

57.

    Att föreslå att domstolen skall uttala att nationella bestämmelser som gör det svårt eller omöjligt att få till stånd en effektiv domstolsprövning strider mot gemenskapsrätten skulle dessutom vara att underskatta svårigheterna att åstadkomma ändringar i de nationella rättssystemens funktionssätt. Det skulle, såsom UPA påpekat, vara mycket svårt - för såväl enskilda som för kommissionen i en talan enligt artikel 226 EG - att övervaka och genomdriva en skyldighet att säkerställa att enskilda har möjlighet att få till stånd en prövning vid nationell domstol av giltigheten av gemenskapens allmänt tillämpliga rättsakter.

58.

    Dessutom skulle domstolen vara tvungen att, kanske vid upprepade tillfällen, avgöra frågor som är mycket känsliga och som hittills har ansetts helt och hållet omfattas av medlemsstaternas processuella autonomi för att kunna säkerställa att enskilda i alla medlemsstater har möjlighet att få till stånd en domstolsprövning.

Förordad lösning: en ny tolkning av begreppet personligen berörd

59.

    Nyckeln till lösningen av problemet med enskildas rätt till domstolsprövning av giltigheten av gemenskapens rättsakter finns därför enligt min mening i tolkningen av begreppet personligen berörd i artikel 230 fjärde stycket EG. Det finns inga övertygande skäl för att tolka det begreppet så att enskilda skall kunna särskiljas från alla andra personer på samma sätt som den person till vilken beslutet är riktat för att ha rätt att föra talan om giltigheten av gemenskapens rättsakter. En sådan tolkning medför att ju fler personer som berörs av en åtgärd, desto mindre är sannolikheten för att en rättslig prövning enligt artikel 230 fjärde stycket EG kommer till stånd. Att en åtgärd påverkar ett stort antal personers intressen negativt och sålunda orsakar omfattande snarare än begränsad skada är, enligt min mening, ett skäl för att pröva en direkt talan om ogiltighet från en eller flera av dessa personer.

60.

    En enskild bör därför anses personligen berörd av en rättsakt från gemenskapen om den rättsakten, till följd av de särskilda omständigheter som gäller för honom, påverkar eller sannolikt kommer att påverka hans intressen negativt i väsentlig omfattning.

Fördelar med den förordade tolkningen av begreppet personligen berörd

61.

    En sådan utveckling av domstolens rättspraxis skulle medföra flera mycket stora fördelar.

62.

    Om de lösningar som förordats av UPA och av rådet och kommissionen avfärdas - vilket det finns mycket starka skäl att göra - förefaller detta, för det första, vara det enda sättet att undvika att det i vissa fall helt saknas möjligheter till domstolsprövning - déni de justice.

63.

    Den föreslagna tolkningen av begreppet personligen berörd skulle, för det andra, påtagligt förbättra enskildas möjligheter till domstolsprövning. Genom att fastställa mer generösa villkor för enskildas talerätt än dem som gäller domstolens nuvarande rättspraxis skulle inte bara enskildas rätt att, när de direkt och personligen berörs av gemenskapens rättsakter, inte sakna möjligheter till domstolsprövning säkerställas. Detta skulle också säkerställa att frågor om giltigheten av gemenskapens allmänt tillämpliga rättsakter prövas i det förfarande som är bäst lämpat för detta ändamål, och där det kan beslutas om verkningsfulla interimistiska åtgärder.

64.

    För det tredje skulle en sådan tolkning medföra att en ökad klarhet uppnåddes på ett område som ofta, och enligt min mening med rätta, har kritiserats på grund av dess komplexitet och bristande koherens och inom vilket det är svårt för advokater att ge råd om i vilken domstol det är lämpligt att föra talan, vilket ibland medför att talan förs samtidigt i både nationell domstol och i förstainstansrätten.(36)

65.

    Genom att slå fast att enskilda sökande berörs personligen av allmänt tillämpliga rättsakter som påverkar deras ställning på ett negativt sätt skulle domstolen, för det fjärde, främja att frågor om giltigheten prövades genom direkt talan vid domstolen, och på så sätt minska antalet mål om giltigheten enligt artikel 234 EG. Detta skulle, såsom förklarats ovan, främja såväl rättssäkerhet som gemenskapsrättens enhetliga tillämpning. Det kan i detta avseende anmärkas att rättspraxis i anslutning till domen i målet TWD(37) - enligt vilken enskilda inte kan få giltigheten av en rättsakt prövad enligt artikel 234 EG om de underlåtit att väcka talan inom den frist som anges i artikel 230 fjärde stycket EG fastän det inte rått något tvivel om att de varit personligen berörda enligt den bestämmelsen - normalt inte omfattar allmänt tillämpliga rättsakter. Enskilda som påverkas negativt av en allmänt tillämplig rättsakt skulle därför inte vara förhindrade att föra talan om giltigheten av sådana rättsakter vid nationell domstol enligt denna praxis. Om begreppet personligen berörd skulle tolkas på det sätt jag föreslagit och begränsningarna av enskildas talerätt sålunda mjukas upp, kan det icke desto mindre förväntas att många sådana frågor skulle prövas direkt av förstainstansrätten.

66.

    Av lika stor eller till och med större vikt är att den här föreslagna tolkningen skulle flytta fokus i bedömningen från frågor om talerätt till sakfrågor. Det är rimligt att gemenskapens lagstiftningsförfarande skyddas mot otillbörlig inblandning via domstolar, men detta kan bättre uppnås genom tillämpningen av materiella bestämmelser för prövning av frågor om giltighet, genom vilka institutionerna erhåller ett lämpligt utrymme för skönsmässig bedömning vid utövandet av sina befogenheter,(38) än genom tillämpning av stränga villkor för upptagande till sakprövning genom vilka enskilda ”i blindo” fråntas möjligheten att få sin sak prövad utan att giltigheten av deras argument prövas i sak.

67.

    Slutligen skulle den föreslagna tolkningen av begreppet personligen berörd undanröja en rad inkonsekvenser i domstolens rättspraxis angående domstolsprövning av rättsakters giltighet. Den viktigaste av dessa följer av att domstolen har tolkat artikel 230 fjärde stycket EG utifrån en annan utgångspunkt än den tolkat övriga delar av den bestämmelsen.

68.

    Domstolen har således tolkat bestämmelsen om vilka rättsakter som kan bli föremål för prövning extensivt. Enligt artikel 173 första stycket i EEG-fördraget var domstolen ursprungligen behörig att ”granska lagenligheten av de rättsakter som antas av rådet eller av kommissionen och som inte är rekommendationer eller yttranden”. I artikel 189 i EEG-fördraget (nu artikel 249 EG) angavs gemenskapens bindande rättsakter vara förordningar, direktiv och beslut. Det kunde antas att domstolen med stöd av den bestämmelsen endast var behörig att granska lagenligheten av förordningar, direktiv och beslut som antagits av rådet eller kommissionen. I målet ERTA(39) granskade domstolen lagenligheten av ett förfarande i rådet avseende medlemsstaternas förhandlande om och ingående av en överenskommelse om arbetsförhållanden för fordonsbesättningar vid internationella vägtransporter,(40) huvudsakligen på den grunden att syftet med förfarandet i artikel 173 i EEG-fördraget - vilket är att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget - inte skulle uppfyllas om det inte vore möjligt att granska lagenligheten av alla åtgärder, oavsett deras art eller form, som är avsedda att ha rättsliga verkningar.(41) I målet Les Verts(42) hade domstolen att granska lagenligheten av två rättsakter som antagits av Europaparlamentet angående ersättning för utgifter för de politiska grupperingar som deltog i 1984 års Europaval. Domstolen slog fast att talan kunde prövas, eftersom medan det i ”artikel 173 i fördraget endast [hänvisas till] rådets och kommissionens rättsakter ... [skulle en] tolkning av [den bestämmelsen] som skulle utesluta Europaparlamentets rättsakter från dem som kan angripas, ... leda till ett resultat som står i strid med såväl fördragets anda, såsom denna har kommit till uttryck i artikel 164 [nu artikel 220 EG], som med dess system”.(43)

69.

     Inte heller vid prövningen av vilka institutioner som skall anses ha rätt enligt fördraget att väcka talan om granskning av lagenligheten hos rättsakter har domstolen tolkat fördragets bestämmelser restriktivt. Innan fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft föreskrevs det i artikel 173 första stycket i EEG-fördraget att domstolen var behörig att ”pröva talan som väcks av en medlemsstat, rådet eller kommissionen”. Den omständigheten att Europaparlamentet inte nämndes i den bestämmelsen avhöll emellertid inte domstolen från att i domen i målet Chernobyl(44) slå fast att ”en av parlamentet väckt talan om ogiltigförklaring av en rättsakt av rådet eller kommissionen upptas till sakprövning, under förutsättning att talan uteslutande syftar till att skydda parlamentets befogenheter”,(45) eftersom ”[d]en omständigheten att det inte finns någon bestämmelse i fördragen som ger parlamentet rätt att väcka talan om ogiltigförklaring kan utgöra en processuell brist, men denna omständighet kan inte väga tyngre än det grundläggande intresset av att upprätthålla och respektera den institutionella jämvikt som slagits fast i Europeiska gemenskapernas grundläggande fördrag”.(46)

70.

    På samma sätt har domstolen, vid prövningen av på vilka grunder en rättsakt från gemenskapen kan ogiltigförklaras, slagit fast att även om det i artikel 173 i EEG-fördraget föreskrevs att domstolen var behörig att pröva talan rörande ”åsidosättande av detta fördrag eller någon rättsregel som gäller dess tillämpning”, medförde ”behovet av en fullständig och enhetlig prövning av rättsakters giltighet ... att den bestämmelsen skulle tolkas så att den inte berövade domstolen dess behörighet att i mål om ogiltigförklaring av rättsakter som antagits med stöd av EEG-fördraget beakta åberopade överträdelser av Euratom-fördraget eller EKSG-fördraget”.(47)

71.

    Den restriktiva hållning som domstolen intagit gentemot enskilda inom ramen för artikel 230 fjärde stycket EG - vilken den trots att gemenskapens befogenheter utvidgats genom successiva ändringar av fördragen underlåtit att ompröva - förefaller svår att motivera mot bakgrund av de domar som meddelats angående övriga delar av artikel 173 i EEG-fördraget, i vilka domstolen intagit en extensiv och dynamisk hållning, och i vissa fall till och med tolkat bestämmelsen i strid med dess lydelse, för att säkerställa att utvecklingen av befogenheter för gemenskapens institutioner inte underminerar rättssäkerheten och den institutionella balansen.

72.

    En ytterligare inkonsekvens på detta område följer av att det inte finns någon begränsning i enskildas rätt att väcka talan om skadestånd enligt artiklarna 235 EG och 288 EG. Den grupp av enskilda som har rätt att väcka talan om ersättning för skador orsakade av gemenskapens åtgärder är således obegränsad. Jämfört med de stränga villkor som gäller enligt artikel 230 fjärde stycket EG förefaller detta en smula paradoxalt, eftersom ett påstående om sådan skadeståndsskyldighet ofta i praktiken innefattar ett påstående om att dessa åtgärder brister i lagenlighet. Förstainstansrätten är således redan nu behörig att pröva påståenden om bristande lagenlighet av allmänt tillämpliga rättsakter i mål om skadestånd (eller med stöd av artikel 241 EG) på talan av en obegränsad grupp enskilda.

Invändningar mot den förordade tolkningen av begreppet personligen berörd

73.

    Vilka är då invändningarna mot förslaget att en enskild skall anses vara personligen berörd av en rättsakt från gemenskapen om den, till följd av de särskilda omständigheter som gäller för honom, påverkar eller sannolikt kommer att påverka hans intressen negativt i väsentlig omfattning? Enligt rådet och kommissionen skulle en mer extensiv tolkning av begreppet personligen berörd än den som domstolen hittills gjort strida mot lydelsen av artikel 230 fjärde stycket EG och leda till en anstormning av mål om ogiltighet av gemenskapens rättsakter.

74.

    Jag delar inte denna uppfattning.

75.

    Det skall, för det första, visserligen erkännas att lydelsen av artikel 230 fjärde stycket EG medför vissa begränsningar som skall respekteras. Inte alla enskilda har rätt att föra talan om lagenligheten hos gemenskapens rättsakter. Jag delar emellertid inte uppfattningen att det på grund av lydelsen av artikel 230 fjärde stycket EG skulle vara omöjligt för domstolen att ompröva sin rättspraxis angående begreppet personligen berörd. Det står klart, och kan inte nog påpekas, att begreppet personligen berörd kan tolkas på en rad olika sätt. Domstolen kan i valet mellan dessa tolkningar beakta syftet med artikel 230 EG och principen om enskildas rätt till domstolsprövning.(48) I vart fall har domstolen i sin rättspraxis på andra områden(49) visat att tolkningen av artikel 230 EG behöver utvecklas för att åtgärda brister i det system för domstolsprövning som slagits fast i fördraget och för att säkerställa att omfattningen av möjligheterna till domstolsprövning utvidgas till följd av ökande befogenheter för gemenskapens institutioner. Medan domstolen enligt denna rättspraxis till och med ansett det nödvändigt att avlägsna sig från fördragets lydelse för att säkerställa effektiva möjligheter till domstolsprövning, behöver domstolen inte ta ett sådant steg i förevarande mål, eftersom den föreslagna tolkningen är helt förenlig med fördragets lydelse.

76.

    För det andra är lydelsen av artikel 173 andra stycket i EEG-fördraget (nu artikel 230 fjärde stycket EG) en annan och mer restriktiv än lydelsen av artikel 33 i EKSG-fördraget. Det har gjorts gällande att denna skillnad återspeglar fördragets upphovsmäns avsikt att bryta med den extensiva tolkning som utvecklades i rättspraxis angående EKSG-fördraget sedan det trädde i kraft år 1952(50) och införa mer restriktiva villkor för talerätt enligt EEG-fördraget(51) för att förhindra att ett stort antal mål där talan väckts av enskilda skulle underminera den lagstiftning som med stor möda antagits av rådet.(52)

77.

    Detta argument har enligt min mening aldrig haft någon större bärkraft.(53) Att isolera potentiellt rättsstridiga åtgärder från domstolsprövning kan sällan eller aldrig motiveras med hänvisning till lagstiftningsförfarandets eller förvaltningens effektivitet. Detta gäller särskilt när begränsningar i talerätten kan leda till att det blir helt omöjligt för vissa enskilda att få sin sak prövad. Argument som bygger på en jämförelse med EKSG-fördraget eller Euratom-fördraget är dessutom avsevärt mindre övertygande i dag än när domstolen först skulle tolka innebörden av begreppet personligen berörd.(54) Artikel 173 andra stycket i EEG-fördraget har omnumrerats, men aldrig ändrats i någon väsentlig omfattning sedan fördraget trädde i kraft den 1 januari 1958. Slutsatser som bygger på den historiska bakgrunden till en bestämmelse kan inte medföra att tolkningen av begreppet personligen berörd skall anses vara fastlagd för evigt. Detta understryks av att de skäl som påstås ha motiverat fördragets upphovsmän att begränsa enskildas talerätt enligt EEG-fördraget i alla händelser numera endast är av begränsad betydelse. Å ena sidan är den europeiska gemenskapen nu starkt etablerad, och dess lagstiftningsprocess, som till stor del bygger på majoritetsomröstning i ministerrådet och Europaparlamentet, är tillräckligt robust för att stå emot rättslig granskning på initiativ från enskilda. Å andra sidan påverkar numera gemenskapsrätten enskildas intressen på ett direkt, frekvent och grundläggande sätt. Det finns därför i dag ett större behov av effektiva möjligheter till domstolsprövning av rättsakters lagenlighet.

78.

    Det skall också framhållas att även om Europeiska gemenskaperna har sitt ursprung i en serie fördrag mellan medlemsstaterna vilka slutits inom ramen för folkrätten, har gemenskapens rättsordning utvecklats på ett sådant sätt att det inte längre skulle vara riktigt att beskriva den som ett system för mellanstatligt samarbete, och det skulle heller inte vara riktigt att beskriva domstolen som en internationell domstol. Den omständigheten att enskilda traditionellt inte har eller endast undantagsvis givits talerätt vid internationella domstolar är således inte relevant för tolkningen av artikel 230 fjärde stycket EG i dag.

79.

    För det tredje är jag inte övertygad om att en mer liberal tolkning av begreppet personligen berörd skulle medföra en anstormning av mål och överhopa domstolarna med arbete. Det finns inga sådana erfarenheter att redovisa ifrån de länder, inom och utom Europeiska unionen, i vilka en alltmer liberal hållning till enskildas talerätt intagits under senare år.(55) Enskildas möjligheter att väcka talan enligt artikel 230 EG är vidare underkastade en rad villkor. Förutom att enskilda skall beröras personligen måste de visa att de är direkt berörda, och talan måste väckas inom två månader. Medan dessa villkor hittills haft en begränsad betydelse skulle deras betydelse högst sannolikt öka till följd av en mer liberal tolkning av begreppet personligen berörd. Det kan därför antas att en sådan liberalisering skulle leda till en märkbar men inte oöverstiglig ökning av antalet mål enligt artikel 230 fjärde stycket EG.

80.

    En ökning av antalet mål medför inte nödvändigtvis att gemenskapsdomstolarnas möjligheter att utföra sina uppgifter undergrävs. En stor del av denna ökning kan antas utgöras av olika individers och sammanslutningars talan rörande samma rättsakt från gemenskapen. Sådana mål kan förstainstansrätten hantera utan någon väsentlig åderlåtning av dess resurser genom att förena mål eller att utse pilotmål. När en talan är uppenbart ogrundad kan förstainstansrätten skilja sig från målet genom ett motiverat beslut enligt artikel 111 i dess rättegångsregler. Mot bakgrund av den komplexitet som kännetecknar nuvarande rättspraxis angående talerätt och de detaljerade skäl som förstainstansrättens beslut innehåller, särskilt angående begreppet personligen berörd, kan det knappast medföra någon avsevärd extra insats att pröva sådana ansökningar i sak.

81.

    Effektiviteten i domstolens målhantering kan dessutom ökas genom reformer av förfarandet och en förändrad måltilldelning. Vissa ändringar i förstainstansrättens rättegångsregler i syfte att påskynda förfarandet har redan beslutats.(56) I Nicefördraget(57) fastslås ett mer flexibelt sätt att förändra domstolens och förstainstansrättens rättegångsregler.(58) Av än större vikt är att det i de ändringar av fördraget som föreslagits i Nicefördraget föreskrivits möjligheter att inrätta särskilda rättsinstanser för särskilt angivna typer av mål,(59) såsom personalmål och, möjligen, varumärkesmål. Det är dessutom möjligt att, om det skulle vara nödvändigt, öka antalet domare i förstainstansrätten.

Är tiden mogen för en ny tolkning av begreppet personligen berörd?

82.

    Rådet betonade vid förhandlingen att rättspraxis angående begreppet personligen berörd är väl utvecklad, och att det därför vore olämpligt att ändra den i förevarande mål. Det är riktigt att domstolen med hänsyn till rättssäkerheten bara skall avvika från fast rättspraxis när det finns övertygande skäl och när tiden är mogen för en sådan ändring. Ovan har jag argumenterat för att det finns övertygande skäl för en ändring av rättspraxis angående begreppet personligen berörd. Det finns enligt min mening fyra utvecklingslinjer som visar att tiden är inne för domstolen att reagera på dessa argument.

83.

    För det första är rådets påstående om att domstolens praxis angående begreppet personligen berörd är helt konsekvent och fast inte helt korrekt. Domstolen har i en rad viktiga domar som meddelats under de tio senaste åren intagit en mer liberal inställning till enskildas talerätt i vissa avseenden. I domarna i målen Extramet(60) och Codorníu(61) slog domstolen fast att enskilda kan föra talan angående lagenligheten av en allmänt tillämplig rättsakt i form av en förordning eftersom ”[e]n rättsakts allmänna giltighet ... nämligen inte [utesluter] att den kan beröra vissa ekonomiska aktörer direkt och personligen”.(62) Domstolen har vidare slagit fast att enskilda inte bara skall anses vara personligen berörda när de tillhör en sluten grupp som berörs av rättsakten, utan också när de på grund av vissa egenskaper som är utmärkande för dem eller på grund av en faktisk situation som särskiljer dem från alla andra personer skall anses vara personligen berörda.(63) I målet Codorníu väckte en spansk producent av mousserande vin talan om lagenligheten av en bestämmelse i en förordning enligt vilken beteckningen ”crémant” förbehölls producenter i vissa områden i Frankrike och Luxemburg. Den bestämmelsen påverkade eller kunde påverka den rättsliga ställningen för alla producenter av mousserande vin i gemenskapen som använde eller önskade använda beteckningen ”crémant”. Domstolen konstaterade emellertid att ”Codorníu registrerade varumärket ’Gran Cremant de Codorníu’ i Spanien år 1924 och traditionellt har använt märket både före och efter registreringen. Genom att förbehålla franska och luxemburgska producenter rätten att använda uttrycket ’crémant’ hindrar den omtvistade bestämmelsen Codorníu från att använda sitt varumärke”.(64) Domstolen slog fast att Codorníu därmed hade ”visat att det föreligger en situation som när det gäller den omtvistade bestämmelsen skiljer bolaget från alla andra näringsidkare”.(65)

84.

    Den successiva utvecklingen mot en mer omfattande rätt till domstolsprövning för enskilda enligt artikel 230 fjärde stycket EG visar ett ökat godtagande av uppfattningen att de stränga villkoren för enskildas talerätt inte längre kan accepteras. Den omständigheten att domstolen i domen i målet Greenpeace förefallit lämna möjligheten öppen för att enskilda skall anses ha talerätt när det annars skulle vara omöjligt att få till stånd en prövning i domstol(66) kan också ses som ett erkännande av de problem som hittillsvarande rättspraxis orsakat. Ett mer uttryckligt stöd för denna uppfattning återfinns i domstolens bidrag till den regeringskonferens som utmynnade i antagandet av Amsterdamfördraget,(67) i vilket domstolen uttalade följande: ”Man kan likväl fråga sig om den talan om ogiltigförklaring som föreskrivs i artikel 173 i EG-fördraget och i motsvarande bestämmelser i de andra fördragen, och som står öppen för de enskilda endast vad beträffar rättsakter som berör dem direkt och personligen, är tillräcklig för att garantera dem ett verkningsfullt domstolsskydd mot de kränkningar av deras grundläggande rättigheter som kan bli följden av institutionernas lagstiftningsverksamhet.”(68)

85.

    Vidare har domstolens rättspraxis om talerätt för enskilda, såsom åtskilliga kommentatorer har påpekat, blivit mindre och mindre förenlig med de bestämmelser som tillämpas i medlemsstaterna.(69) I fransk rätt och i system som grundas på denna har således begreppet ”acte faisant grief” använts, på så sätt att praktiskt taget alla som påverkas negativt av en åtgärd har rätt att väcka talan om dess giltighet. Begreppet ”intérèt pour agir” har vidare tolkats extensivt.(70) I engelsk rätt utgör villkoret att den enskilde skall ha ett ”sufficient interest” sällan något hinder mot att uppta målet till sakprövning.(71)

86.

    Inom andra områden har principerna för domstolsprövning utformats efter modell av medlemsstaternas lagstiftning. Således skall gemenskapsrätten ge ett effektivt skydd för grundläggande principer från medlemsstaternas rättssystem, såsom proportionalitetsprincipen, principen om likabehandling, skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhet och grundläggande mänskliga rättigheter. I fråga om talerätt är emellertid enskildas ställning enligt gemenskapsrätten betydligt svagare än i de flesta - om inte alla - medlemsstater. Detta är en paradoxal situation, särskilt mot bakgrund av den alltjämt rådande oron för gemenskapslagstiftningens bristande demokratiska legitimitet, vilken medför en risk för att gemenskapen skall drabbas av ett visst motstånd från nationella domstolar. Det skall inte glömmas att dessa vid upprepade tillfällen har betonat sin föresats att gemenskapsrättens utveckling inte får tillåtas underminera enskildas rättsliga ställning och möjligheter till domstolsprövning.(72)

87.

    Det kan invändas att det i vissa nationella rättssystem görs skillnad mellan lagstiftning och administrativa åtgärder, och att enskilda endast har talerätt angående administrativa åtgärder. Eftersom gemenskapens allmänt tillämpliga rättsakter har verkningar som är jämförbara med lagstiftning är det inte nödvändigt att låta enskilda föra talan angående dessa.

88.

    Jag delar inte den uppfattningen.

89.

    Medan det är riktigt att domstolsprövning av lagstiftning i allmänhet är underställd strängare villkor än domstolsprövning av administrativa åtgärder, utesluts inte enskilda generellt i medlemsstaternas rättssystem från möjligheten till domstolsprövning av lagstiftning som överträder konstitutionella rättigheter eller grundläggande rättsprinciper.(73) I vissa medlemsstater, såsom Belgien, Österrike Tyskland och Spanien (och i vissa av de länder som har ansökt om medlemskap i Europeiska unionen(74)), kan enskilda föra talan om lagstiftningens giltighet direkt vid författningsdomstol. I andra medlemsstater, såsom Danmark, Grekland, Irland,(75) Portugal och Sverige, kan denna prövning ske i vanliga domstolar.

90.

    De begränsningar av rätten till domstolsprövning av lagstiftning som föreligger i medlemsstaterna grundas vidare på två viktiga förutsättningar. I nationell rätt görs vanligen en klar åtskillnad mellan lagstiftning och administrativa åtgärder, och lagstiftning tillkommer systematiskt i ett mer demokratiskt legitimt förfarande än administrativa åtgärder. I gemenskapens fördrag har det däremot inte angivits någon klar ”normhierarki”,(76) och medan det i EG-fördraget angivits en skillnad mellan gemenskapens regler och genomförandebestämmelser,(77) tillkommer de förstnämnda inte systematiskt i ett demokratiskt mer legitimt förfarande än de sistnämnda. Till exempel kan det i en grundläggande förordning som antas av rådet och Europaparlamentet föreskrivas att bestämmelser för genomförandet skall antas av rådet eller kommissionen. Valet av institution för antagande av sådana bestämmelser kan påverka förfarandet för antagande och dess demokratiska legitimitet. Vidare spelar Europaparlamentet en allt viktigare roll i gemenskapens lagstiftningsförfarande, men dess makt varierar beroende på vilken del av fördraget som saken rör.

91.

    Det kan heller inte, utifrån en analogi med vad som gäller i vissa medlemsstater där prövningen av lagstiftningen uteslutande sker i författningsdomstol, göras gällande att laglighetsprövningen skall förbehållas domstolen med uteslutande av förstainstansrätten. Förstainstansrätten har redan behörighet att pröva rättsakters lagenlighet, såväl i mål om skadestånd som vid prövning av ogiltighetsinvändningar.

92.

    Dessutom har gemenskapslagstiftaren i ingressen till beslutet om upprättandet av förstainstansrätten(78) angivit att ”[f]ör att bibehålla kvaliteten och effektiviteten i rättskontrollen inom gemenskapsrätten är det nödvändigt att låta domstolen koncentrera sina aktiviteter på sin huvudsakliga uppgift nämligen att säkerställa en enhetlig tolkning av gemenskapslagstiftningen”(79) och att förstainstansrättens uppgift var att ”förbättra rättsskyddet för enskilda”.(80) Det framgår av dessa uttalanden att gemenskapslagstiftaren förutsåg en uppdelning av behörighet mellan domstolen och förstainstansrätten. Förstainstansrätten skulle koncentrera sina insatser på prövningen av rättsakters lagenlighet på talan av enskilda, och domstolen sina på frågor om tolkning i mål om förhandsavgörande och på överprövning av förstainstansrättens avgöranden, och således tillhandahålla en slutlig kontroll av lagenligheten hos gemenskapens åtgärder.

93.

    Medan domstolen kan ha ansett att beslutet om upprättandet av förstainstansrätten inte gav de nödvändiga medlen för att förverkliga denna vision fullt ut eftersom förstainstansrätten ursprungligen bara var behörig att pröva mål där enskilda väckt talan enligt artikel 230 fjärde stycket EG i konkurrensrättsliga mål, har gemenskapslagstiftaren sedan dess gett förstainstansrätten behörighet att pröva alla mål där enskilda för talan enligt artikel 230 fjärde stycket EG.(81) I de ändringar som föreslagits genom Nicefördraget(82) av lydelsen av artikel 220 EG anges dessutom att förstainstansrätten inte bara är ”[knuten] till domstolen” (artikel 225 EG), utan att den tillsammans med domstolen svarar för att lag och rätt iakttas vid tolkning och tillämpning av fördraget.

94.

    Enligt den nya artikel 225 EG som föreslagits i Nicefördraget skall förstainstansrätten vara behörig att pröva alla mål enligt artiklarna 230, 232, 235, 236 och 238 i första instans, med undantag för dem som skall prövas av särskilda rättsinstanser och dem som enligt stadgan skall prövas av domstolen. I princip kommer således förstainstansrätten att vara behörig i alla mål om ogiltigförklaring av rättsakter, oavsett om talan väckts av en enskild, en medlemsstat eller av en av gemenskapens institutioner. Förstainstansrättens roll som den domstol som i första hand prövar rättsakters lagenlighet, med möjlighet till överprövning i domstolen, kommer således att förstärkas väsentligt.

95.

    Domstolen har, i syfte att genomföra dessa bestämmelser, i ett nyligen antaget arbetsdokument föreslagit att av de mål om ogiltighet där talan väckts av en medlemsstat, en gemenskapsinstitution eller av Europeiska centralbanken skall endast de mål där parlamentet, rådet eller parlamentet och rådet tillsammans är svarande förbehållas domstolen enligt stadgan. Dessa mål skall enligt domstolens förslag förbehållas domstolen i syfte att bevara dess ”kvasi-konstitutionella roll” med granskning av gemenskapens ”grundläggande lagstiftningsverksamhet” (l'activité normative de base). ”För att undvika att den tidigare överföringen till förstainstansrätten tas tillbaka har förslaget begränsats till att omfatta mål där talan väckts av en medlemsstat, en gemenskapsinstitution eller av Europeiska centralbanken.”

96.

    Oavsett fördelningen av mål där talan väckts av en medlemsstat, en gemenskapsinstitution eller av Europeiska centralbanken mellan domstolen och förstainstansrätten, kan inte denna fördelning tillåtas påverka det särskilda och högre stående villkoret att enskilda skall ha rätt att få till stånd en domstolsprövning av giltigheten av en gemenskapsrättsakt som påverkar honom negativt. Om en sådan talan väcks vid förstainstansrätten, vilket jag anser vara lämpligt, bevaras domstolens ”kvasi-konstitutionella roll” genom möjligheten till överprövning. Den rollen skulle faktiskt stärkas om enskilda kunde föra talan mot gemenskapens allmänt tillämpliga rättsakter vid förstainstansrätten, med en möjlighet att överklaga till domstolen.

97.

    En sista utvecklingslinje som enligt min mening visar behovet av att på nytt överväga domstolens rättspraxis angående begreppet personligen berörd är domstolens utveckling av rättspraxis angående principen om ett effektivt rättsligt skydd i nationella domstolar för de rättigheter som enskilda skall ha enligt gemenskapsrätten (rättsskyddsprincipen). Denna princip uttalades först i domen i målet Johnston,(83) men den har endast långsamt och gradvis utvecklats i domstolens praxis sedan dess.(84) Det framgår av domen i målet Factortame(85) och domen i de förenade målen Verholen(86) att rättsskyddsprincipen kan medföra en skyldighet för nationella domstolar att granska lagenligheten av all nationell lagstiftning, att besluta om interimistiska åtgärder och att ge enskilda talerätt även om det inte skulle finnas några sådana möjligheter enligt nationell rätt.

98.

    Vissa kommentatorer har jämfört dessa långtgående krav som de nationella rättssystemen skall uppfylla enligt domstolens rättspraxis med den begränsade möjligheten för enskilda att föra talan vid gemenskapens domstolar.(87) Det kanske är alltför kategoriskt att tala om dubbla regelsystem, men det kan inte förnekas att de stränga villkoren enligt artikel 230 fjärde stycket EG, såsom den bestämmelsen hittills tolkats av domstolen och de historiska och språkliga skäl som rådet och kommissionen anfört till stöd för den tolkningen, förefaller alltmer ohållbara mot bakgrund av domstolens praxis angående rättsskyddsprincipen.(88)

99.

    Tiden är således inne för domstolen att på nytt överväga den restriktiva tolkningen av artikel 230 fjärde stycket EG, som - genom att främja att enskilda söker få till stånd en prövning av giltigheten av gemenskapens rättsakter vid domstolen enligt artikel 234 EG - medför att mål tas i från den domstol som skapats för att handha dem, och att förbättra det rättsliga skyddet för enskildas intressen.

Förslag till avgörande

100.

    Rättspraxis angående enskildas rätt att föra talan om giltigheten av gemenskapens rättsakter vid domstolen (nu vid förstainstansrätten) har genom åren gett upphov till en omfattande diskussion, i vilken många ställt sig mycket kritiska till domstolens praxis. Det kan inte förnekas att enskildas begränsade möjligheter att föra talan i vida kretsar anses vara en av de minst tillfredsställande dragen i gemenskapsrätten.(89) Det är inte bara de begränsade möjligheterna till domstolsprövning som har kritiserats, utan också den komplexitet och synbara inkonsekvens som har blivit följden av domstolens försök att tillhandahålla en möjlighet till domstolsprövning i fall där det annars skulle vara omöjligt att få till stånd en sådan. I en av de senaste och mest fullständiga studierna har det hänvisats till ”the blot on the landscape of Community law which the case-law on admissibility has become”.(90) Det kan måhända diskuteras vilken grad av kritik som är befogad, men det är odiskutabelt att rätten till prövning vid EG-domstolen är det område, av alla områden, inom vilket rättsläget skall vara klart, koherent och lätt att förstå.

101.

    I detta förslag till avgörande har jag hävdat att domstolen, snarare än att med hänvisning till domen i målet Greenpeace öppna för ytterligare ett begränsat undantag från sin hittillsvarande restriktiva praxis angående talerätt, skall ompröva denna och anta en mer tillfredsställande tolkning av begreppet personligen berörd.

102.

    Det kan vara värdefullt att sammanfatta skälen för denna uppfattning på följande sätt:

1)    Domstolens grundläggande antagande, att möjligheten för den enskilde att förmå en nationell domstol att begära förhandsavgörande ger fullgoda möjligheter till domstolsprövning av allmänt tillämpliga rättsakter från gemenskapen, kan allvarligt ifrågasättas:

-    Enskilda har i förfarandet med förhandsavgörande inget inflytande över huruvida den nationella domstolen skall begära förhandsavgörande, vilka rättsakters giltighet som ifrågasätts eller vilka grunder för ogiltighet som blir föremål för prövning. Den enskilde har således inte någon rätt till prövning vid EG-domstolen, och den nationella domstolen får själv inte besluta om den yrkade rättsföljden.

-    Det kan vara omöjligt att få till stånd en domstolsprövning i mål där det inte finns någon möjlighet för den enskilde att ifrågasätta giltigheten av gemenskapens rättsakter indirekt (till exempel där det inte finns några genomförandebestämmelser eller där den enskilde skulle vara tvungen att bryta mot lagen för att få till stånd en prövning).

-    Rättssäkerhetsskäl talar för att giltigheten av en allmänt tillämplig rättsakt skall prövas så snart som möjligt, och inte bara efter det att nationella genomförandebestämmelser antagits.

-    En indirekt prövning av giltigheten av allmänt tillämpliga rättsakter med stöd av artikel 234 EG medför ett antal processuella nackdelar jämfört med en direkt prövning vid förstainstansrätten enligt artikel 230 EG, till exempel avseende deltagande i förfarandet för den institution eller de institutioner som antagit rättsakten, det långdragna och kostsamma förfarandet, möjligheterna till interimistiska åtgärder och intervention från tredje man.

2)    Dessa invändningar kan inte övervinnas genom att genom undantag tillåta enskilda att föra talan i de fall där en enskild inte har någon möjlighet enligt nationell rätt att få till stånd en prövning av den omtvistade rättsaktens giltighet. En sådan tillämpning

-    har inte stöd i fördraget,

-    skulle oundvikligen medföra att gemenskapens domstolar tvingades tolka och tillämpa bestämmelser i nationell rätt, vilket de varken är kvalificerade, utrustade eller behöriga att göra,

-    skulle medföra att enskilda i olika medlemsstater behandlades olika och leda till minskad rättssäkerhet.

3)    Dessa invändningar kan heller inte övervinnas genom att slå fast att medlemsstaterna skall säkerställa att det är möjligt att få till stånd en prövning av giltigheten av gemenskapens allmänt tillämpliga rättsakter vid deras domstolar. En sådan tillämpning skulle

-    lämna de flesta av de problem som i nuvarande situation är aktuella, såsom avsaknaden av rätt till domstolsprövning, onödiga dröjsmål och kostnader för den enskilde samt möjligheterna till interimistiska åtgärder, utan lösning,

-    vara svår att övervaka och genomdriva,

-    kräva långtgående inblandning i nationell processrättslig autonomi.

4)    Den enda tillfredsställande lösningen är att slå fast att en enskild är personligen berörd av en rättsakt från gemenskapen om den rättsakten påverkar eller sannolikt kommer att påverka hans intressen negativt i väsentlig omfattning. Denna tolkning har följande fördelar:

-    Den löser alla de problem som angivits ovan. Enskilda ges en verklig rätt till direkt domstolsprövning vid en domstol som är behörig att besluta om den yrkade rättsföljden. Risken för att det skall vara omöjligt att få sin sak prövad undviks därmed, och det rättsliga skyddet förbättras i flera avseenden.

-    Den undanröjer inkonsekvensen i nuvarande rättspraxis att ju fler enskilda som berörs av en rättsakt, desto lägre är sannolikheten för att dess giltighet skall kunna prövas i domstol.

-    De alltmer komplicerade och svårförutsägbara bestämmelserna om talerätt ersätts med en mycket enklare utformad bestämmelse, vilket skulle medföra att domstolens prövning skulle komma att avse sakfrågor i stället för frågor om upptagande till sakprövning.

-    En sådan tolkning överensstämmer med den allmänna tendensen i rättspraxis att utvidga omfattningen av rätten till domstolsprövning till följd av de mer omfattande befogenheter som gemenskapens institutioner tillerkänns (ERTA, Les Verts, Chernobyl).

5)    Invändningarna mot denna tolkning är inte övertygande. I synnerhet

-    utesluter inte lydelsen av artikel 230 EG denna tolkning,

-    är det inte motiverat med hänvisning till lagstiftningsförfarandets eller förvaltningens effektivitet att avskärma potentiellt rättsstridiga rättsakter från domstolsprövning. Skyddet för lagstiftningsförfarandet måste uppnås genom lämpliga materiella bestämmelser,

-    förefaller risken för att förstainstansrätten skall överväldigas av arbete överdriven, eftersom tidsfristen enligt artikel 230 femte stycket EG och kravet på att den enskilde skall vara direkt berörd medför att det inte kommer att bli någon oöverstiglig ökning av antalet mål och det finns möjligheter att i förfarandet vid förstainstansrätten hantera en begränsad ökning av antalet mål.

6)    Den främsta invändningen är att denna rättspraxis varit gällande under många år. Det finns emellertid en rad skäl till varför tiden nu är mogen för en ändring av denna. Dessa är i synnerhet att

-    rättspraxis i en rad gränsfall inte varit stabil, och har i vart fall under senare år blivit mer liberal, med resultat att beslut om talerätt har blivit alltmer komplicerade och svårförutsägbara,

-    denna rättspraxis i allt mindre grad överensstämmer med den mer liberala utvecklingen i medlemsstaterna,

-    inrättandet av förstainstansrätten och den successiva överföringen av befogenhet att handlägga alla mål där talan väcks av enskilda till denna domstol ökar lämpligheten att utvidga enskildas talerätt i frågor om giltigheten av gemenskapens allmänt tillämpliga rättsakter, och

-    domstolens rättspraxis angående principen om rätten till en effektiv domstolsprövning i nationell domstol gör det allt svårare att motivera de strikta villkoren för enskildas talerätt vid gemenskapens domstolar.

103.

    Mot bakgrund av alla dessa skäl anser jag att en enskild skall anses vara personligen berörd av en rättsakt från gemenskapen i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG när den rättsakten, på grund av de särskilda omständigheter som gäller för honom, påverkar eller sannolikt kommer att påverka hans intressen negativt i väsentlig omfattning.

104.

    Då det omtvistade beslutet från förstainstansrätten grundas på en mer restriktiv tolkning av begreppet personligen berörd anser jag att det skall ogiltigförklaras. Huruvida UPA:s talan skall upptas till prövning skall emellertid beslutas - i enlighet med domstolens avgörande i förevarande mål - av förstainstansrätten.

105.

    Mot bakgrund av denna slutsats är det inte nödvändigt att pröva vad UPA gjort gällande om att de skäl som anförts i punkterna 61-64 i det omtvistade beslutet är otillräckliga och inbördes motstridiga samt grundas på en missuppfattning av UPA:s argument.

106.

    UPA har uppgett att de inte begär ersättning för sina rättegångskostnader. Jag föreslår således att domstolen skall

1)    ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och

2)    besluta att UPA, rådet och kommissionen skall bära sina egna rättegångskostnader.

1: -     Originalspråk: engelska.

2: -     Beslut av den 23 november 1999 i mål T-173/98, Unión de Pequeños Agricultores (UPA) mot rådet (REG 1999, s. II-3357).

3: -     Rådets förordning (EG) nr 1638/98 av den 20 juli 1998 om ändring av förordning nr 136/66/EEG om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter (EGT L 210, s. 32).

4: -     Dom av den 15 juli 1963 i mål 25/62, Plaumann mot kommissionen (REG 1963, s. 95; svensk specialutgåva, volym 1, s. 181), och av den 22 november 2001 i mål C-451/98, Antillean Rice Mills (REG 2001, s. I-8949), punkt 49.

5: -     För kritiska kommentarer till domstolens praxis från ledamöter av domstolen och förstainstansrätten, se Schockweiler, F., ”L'accès à la justice dans l'ordre juridique communautaire”, Journal des tribunaux, Droit européen, nr 25, 1996, s. 1, på s. 6-8; Moitinho de Almeida, J., ”Le recours en annulation des particuliers (article 173, deuxième alinéa, du traité CE): nouvelles réflexions sur l'expression 'la concernent ... individuellement'”, Festschrift für Ulrich Everling, Vol. I, (1995) s. 849, på s. 857-866; Mancini, G., ”The role of the supreme courts at the national and international level: a case study of the Court of Justice of the European Communities”, The Role of the Supreme Courts at the National and International Level, Yessiou-Faltsi P. (red.), (1998), s. 421, på s. 437-438; Lenaerts, K. ”The legal protection of private parties under the EC Treaty: a coherent and complete system of judicial review?”, Scritti in onore di Giuseppe Federico Mancini, Vol. II, (1998), s. 591 på s. 617; Saggio, A. ”Appunti sulla ricevibilità dei ricorsi d'annullamento proposti da persone fisiche o giuridiche in base all'Art. 173, quarto comma, del Trattato CE”, Scritti in onore di Giuseppe Federico Mancini, Vol. II, (1998), s. 879, på s. 903-904; och min artikel ”Access to justice as a fundamental right in European Law”, Mélanges en hommage à Fernand Schockweiler (1999), s. 197.

    Se dessutom argument för en mer omfattande talerätt för enskilda i förslag till avgöranden från generaladvokater, till exempel i generaladvokaten Slynns förslag till avgörande av den 6 maj 1982 i mål 246/81, Bethel (REG 1982, s. 2277, på s. 2299), mitt förslag till avgörande av den 8 april 1992 i mål C-358/89, Extramet/Conseil (REG 1992, s. I-3813), punkterna 71-74, och av den 15 september 1993 i mål C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf (REG 1994, s. I-833), punkterna 20-23, samt generaladvokaten Ruiz-Jarabo Colomers förslag till avgörande av den 12 september 1996 i mål C-142/95 P, Associazione agricoltori della provincia di Rovigo m.fl. (REG 1996, s. I-6669), punkterna 40-41.

6: -     För sentida kritik som framförts i doktrinen, se Arnull, A. ”Private applicants and the action for annulment under Article 173 of the EC Treaty”, Common Market Law Review 1995, s. 7 och ”Private applicants and the action for annulment since Codorníu”, Common Market Law Review 2001, s. 7; Waelbroeck D. et Verheyden, A.-M. ”Les conditions de recevabilité des recours en annulation des particuliers contre les actes normatifs communautaires: à la lumière du droit comparé et de la Convention des droits de l'homme”, Cahiers de droit européen 1995, s. 399; Vandersanden, G. ”Pour un élargissement du droit des particuliers d'agir en annulation contre des actes autres que les décisions qui leur sont adressées”, Cahiers de droit européen 1995, s. 535; Allkemper, L. Der Rechtsschutz des einzelnen nach dem EG-Vertrag: Möglichkeiten seiner Verbesserung (1995), s. 39-40; Heukels, T. ”Collectief actierecht ex artikel 173 lid 4 EG: een beperkte actieradius voor grote belangen”, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht 1999, s. 16; Boni, D. ”Il ricorso di annullamento delle persone fisiche e giuridiche”, i Il ricorso di annullamento nel Trattato istitutivo della Comunità (1998), s. 53; M. Ortega, El acceso de los particulares a la justicia comunitaria (1999), s. 225-230; Cavallin, S. ”Direkt ogiltighetstalan inför EG-Domstolen i ljuset av svensk förvaltnings- och konkurrensträtt”, Europarättslig tidskrift 2000, s. 622, på s. 635-636.

7: -     Punkterna 1-6.

8: -     Rådets förordning nr 136/66/EEG av den 22 september 1966 om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter (EGT P 172, s. 325; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 167).

9: -     Punkt 34.

10: -     Punkterna 35-44.

11: -     Punkt 45.

12: -     Punkt 46.

13: -     Punkt 48.

14: -     Punkt 49.

15: -     Punkt 50.

16: -     Punkterna 52-57.

17: -     Punkt 59.

18: -     Punkt 60.

19: -     Punkterna 65 och 66.

20: -     Kommissionen har i detta avseende hänvisat till förstainstansrättens dom av den 30 april 1998 i mål T-16/96, Cityflyer Express (REG 1998, s. II-757), punkterna 30-35.

21: -     Dom av den 2 april 1998 i mål C-321/95 P, Greenpeace (REG 1998, s. I-1651), punkterna 32-24.

22: -     Punkt 27 i domen.

23: -     Punkterna 30 och 31 i domen.

24: -     Punkterna 32-34 i domen.

25: -     Beslut av den 12 oktober 2000 i mål C-300/00 P-R (REG 2000, s. I-8797), punkt 37.

26: -     Se även domstolens beslut av den 1 februari 2001 i mål C-301/99 P, Area Cova m.fl. mot rådet och kommissionen (REG 2001, s. I-1005), punkt 47.

27: -     Se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 februari 1996 i mål C-209/94 P, Buralux m.fl. mot rådet (REG 1996, s. I-615), punkterna 35 och 36.

28: -     Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 1986 i mål 294/83, Les Verts mot parlamentet (REG 1986, s. 1339; svensk specialutgåva, volym 8, s. 529), punkt 23.

29: -     Se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Darmons förslag till avgörande av den 9 juni 1992 i mål C-97/91, Borelli mot kommissionen (REG 1992, s. I-6313), punkt 31.

30: -     Se till exempel dom av den 15 maj 1986 i mål 222/84, Johnston mot Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary (REG 1986, s. 1651; svensk specialutgåva, volym 8, s. 597), punkt 18.

31: -     Proklamerad i Nice den 7 december 2000 (EGT C 364, s. 1).

32: -     Dom av den 22 oktober 1987 i mål 314/85, Foto-Frost (REG 1987, s. 4199; svensk specialutgåva, volym 9, s. 233).

33: -     Dessutom är det bara domstolar mot vars avgörande det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning som får begära förhandsavgörande i frågor avseende Avdelning IV i Tredje delen i EG-fördraget; se artikel 68.1 EG.

34: -     Se dom av den 21 februari 1991 i de förenade målen C-143/88 och C-92/98, Zuckerfabrik Süderditmarschen (REG 1991, s. I-415, svensk specialutgåva, volym XI, s. 19), och av den 9 november 1995 i mål C-465/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft (REG 1995, s. I-3761).

35: -     Det enda undantaget är när det inte finns något tvivel om att en enskild har talerätt enligt artikel 230 fjärde stycket EG och denne har underlåtit att väcka talan. Se dom i det ovan i fotnot 5 nämnda målet TWD, av den 30 januari 1997 i mål C-178/95, Wiljo (REG 1997, s. I-585), och av den 15 februari 2001 i mål C-239/99, Nachi Europe (REG 2001, s. I-1197).

36: -     Se till exempel Arnull, A. ”Private applicants and the action for annulment since Codorníu”, ovan fotnot 6, på s. 62, och övriga artiklar angivna i fotnot 5 ovan.

37: -     Se hänvisningar i fotnot 35 ovan.

38: -     Se i synnerhet dom av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa (REG 1990, s. I-4023), punkt 14.

39: -     Dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, volym 1, s. 551), punkterna 39-42.

40: -     Europeiska överenskommelsen om arbetsförhållanden för fordonsbesättningar vid internationella vägtransporter (AETR).    

41: -     Se, för ett exempel på tillämpning av denna princip på ett meddelande från kommissionen, dom av den 20 mars 1997 i mål C-57/95, Frankrike mot kommissionen (REG 1997, s. I-1627).

42: -     Ovan fotnot 28, punkterna 24 och 25 i domen.

43: -     Se även beslut av den 13 juli 1990 i mål C-2/88, Zwartveld m.fl. (REG 1990, s. I-3365), punkterna 23 och 24.

44: -     Dom av den 22 maj 1990 i mål C-70/88, parlamentet mot rådet (REG 1990, s. I-2041).

45: -     Punkt 27.

46: -     Punkt 26.

47: -     Dom av den 29 mars 1990 i mål C-62/88, Grekland mot rådet (REG 1990, s. I-1527), punkt 8.

48: -     Se Schockweiler, F., ”L'accès à la justice dans l'ordre juridique communautaire”, Journal des tribunaux, Droit européen, nr 25, 1996 s. 1, på s. 7.

49: -     Se punkterna 68-70 ovan.

50: -     Dom av den 23 april 1956 i de förenade målen 7/54 och 9/54, Industries Sidérurgiques Luxembourgeoises mot höga myndigheten (REG 1956, s. 175), och av den 29 november 1956 i mål 8/55, Fédération Charbonnière de Belgique mot höga myndigheten (REG 1956, s. 292).

51: -     Se i synnerhet generaladvokaten Lagrange förslag till avgörande av den 20 november 1962 i de förenade målen 16/62 och 17/62, Producteurs de Fruits mot rådet (REG 1962, s. 486), och Hartley, T. ”The Foundations of Community Law”, (4:e uppl. 1998), s. 376.

52: -     Se i detta avseende den uttryckliga farhåga som generaladvokaten Lagrange framförde i det ovannämnda förslaget till avgörande i målet Producteurs de Fruits mot rådet, på s. 486.

53: -     Det omfattade inte rådets förordningar och direktiv som enligt det ursprungliga EEG-fördraget antogs med kvalificerad majoritet, och heller inte kommissionens förordningar och direktiv.

54: -     Se Arnull, A. ”The action for annulment: a case of double standards?”, Judicial Review in European Union Law: Liber Amoricum in Honour of Lord Slynn of Hadley, Vol. I (2000), s. 177, på s. 189.

55: -     Se punkt 85 nedan.

56: -     Dessa ändringar trädde i kraft den 1 februari 2001 och publicerades i EGT L 322, 2000, s. 1.

57: -     EGT C 80, 2001, s. 1.

58: -     Enligt artikel 245 EG skall förslag till ändringar från domstolen och förstainstansrätten antas med enhällighet av rådet. I de föreslagna nya artiklarna 224 EG och 225 EG stadgas att rådet skall besluta med kvalificerad majoritet.

59: -     Förslaget till ny artikel 225a EG

60: -     Mål C-385/89, ovan fotnot 5.

61: -     Dom av den 18 maj 1994 i mål C-309/89, Cordorníu (REG 1994, s. I-1853; svensk specialutgåva, volym 15, s. 151).

62: -     Dom i det ovan i fotnot 4 nämnda målet Antillean Rice Mills, punkt 46.

63: -     Punkt 49.

64: -     Punkt 21.

65: -     Punkt 22.

66: -     Se punkt 35 ovan.

67: -     Domstolens yttrande över vissa aspekter av tillämpningen av Fördraget om Europeiska unionen, Luxemburg, maj 1995.

68: -     Ibidem, punkt 20.

69: -     Se särskilt Arnull, A. ”Private applicants and the action for annulment under article 173 of th EC Treaty”, ovan fotnot 6, på s. 7-9, Waelbroek D. och Verheyden, A.-M. ”Les conditions de recevabilité des recours des particuliers contre les actes normatifs communautaires: à la lumière du droit comparé et de la Convention des droits de l'homme”, ovan fotnot 6, på s. 403-425, Albors-Llorens, A. ”Private Parties in EC Law”, (1996), s. 30-40, Harlow, C. ”Access to justice as a human right”, i The EU and Human Rights, Alston P. (red), (1999), s. 187, på s. 193.

70: -     Se Chapus R., ”Droit du contentieux administratifs” (9:e uppl. 2001), s. 419-457.

71: -     Se De Smith, Wolf och Jowell, ”Judicial Review of Administrative Action” (1995), s. 106-127.

72: -     Se särskilt danska Højesterets dom i målet Hanne Norup Carlsen mot Statsminister Poul Nyrup Rasmussen (UfR 1999 H 800); den tyska Bundesverfassungsgerichts dom i målet Brunner mot Fördraget om Europeiska Unionen (2 BvR 2134/92 och BvR 2159/92, BVerfGE 89, s. 155) och italienska Corte Constituzionales dom i målet Fragd SpA mot Amministrazione delle Finanze (beslut 232 av den 21 april 1989, (1989) 72 RDI).

73: -     Se Favoreu L. och Jolowicz J.(red.), ”Le Contrôle juridictionnel des lois” (1986); Brewer-Carias, A. ”Judicial Review in Comparative Law” (1989)

74: -     Brunner, G. ”Development of a constitutional judiciary in Eastern Europe”, Review of Central and East European Law 1992, s. 535; Schwartz, H. ”The new East European constitutional courts”, Michigan Journal of International Law 1992, s. 741; Verdussen M. (red.), ”La justice constitutionnelle en Europe centrale” (1997).

75: -     Enligt artikel 34 i den irländska konstitutionen utövas prövningen av lagstiftning av High Court med en möjlighet att överklaga till Supreme Court.

76: -     Avsaknaden av en normhierarki noterades vid antagandet av fördraget om Europeiska unionen, i en föklaring som bifogades slutakten. I förklaring nr 16 om rangordningen mellan gemenskapens rättsakter anges att ”... den regeringskonferens som skall sammankallas år 1996 skall undersöka i vilken utsträckning det är möjligt att ompröva klassificeringen av gemenskapens rättsakter i syfte att upprätta en lämplig rangordning mellan de olika kategorierna av rättsakter”.

77: -     Artikel 202 EG.

78: -     Rådets beslut av den 24 oktober 1988 om upprättandet av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (EGT L 319, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 89).

79: -     Femte skälet i ingressen.

80: -     Fjärde skälet i ingressen.

81: -     Se rådets beslut 93/350 Euratom, EKSG, EEG av den 8 juni 1993 om ändring av rådets beslut 88/591/EKSG, EEG, Euratom, om upprättandet av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (EGT L 144, s. 21; svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 21), och rådets beslut 94/149 EKSG, EG av den 7 mars 1994 om ändring av beslut 93/350/Euratom, EKSG, EEG om ändring av beslut 88/591/EKSG, EEG, Euratom om inrättandet av Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt (EGT L 66, s. 29; svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 111).

82: -     Ovan fotnot 57.

83: -     Mål 222/84, ovan fotnot 30.

84: -     Se särskilt dom av den 15 oktober 1987 i mål 222/86, UNECTEF mot Heylens (REG 1987, s. 4097; svensk specialutgåva, volym 9, s. 221), av den 3 december 1992 i mål C-97/91, Borelli (REG 1992, s. I-6313; svensk specialutgåva, volym 13, s. 225), av den 11 januari 2001 i mål C-1/99, Kofisa Italia (REG 2001, s. I-207), och av den 11 januari 2001 i mål C-226/99, Siples (REG 2001, s. I-277).

85: -     Dom av den 19 juni 1990 i mål C-213/89, Factortame (REG 1990, s. I-2433; svensk specialutgåva, volym 10, s. 435), punkterna 19-22.

86: -     Dom av den 11 juli 1991 i de förenade målen C-87/90, C-88/90 och C-89/90, Verholen (REG 1991, s. I-3757), punkterna 23 och 24.

87: -     Se Caranta, R. ”Judicial protection against Member States: a new jus commune takes shape”, Common Market Law Review 1995, s. 703, på s. 724-725. Se även Harlow, C. ”Towards a theory of access for the European Court of Justice”, Yearbook of European Law 1992, s. 213, på s. 223-229; Kilpatrick, C. ”The future of remedies in Europe”, The Future of Remedies in Europe, Kilpatrick, C. Novitz T. et Skidmore P. (reds.) (2000), s. 9; Ward, A. Judicial Review and the Rights of Private Parties in EC Law (2000), s. 242; Arnull, A. artikel angiven i fotnot 54.

88: -     Det kan anmärkas att domstolen uttryckligen avvisade tanken på dubbla regelsystem vad avser interimistiska åtgärder; se dom i det ovan i fotnot 34 nämnda målet Zuckerfabrik Süderdithmarschen, punkt 20.

89: -     Se fotnot 5.

90: -     Arnull, A. ”Private applicants and the action for annulment since Codorníu”, ovan fotnot 6, s. 52.