ORDINANZA DELLA CORTE (Grande Sezione)
17 dicembre 2018 (*)
[Testo rettificato con ordinanza del 2 luglio 2019]
«Procedimento sommario – Articolo 279 TFUE – Domanda di provvedimenti provvisori – Articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articolo 47 – Tutela giurisdizionale effettiva – Indipendenza dei giudici»
Nella causa C‑619/18 R,
avente ad oggetto una domanda di provvedimenti provvisori ai sensi dell’articolo 279 TFUE e dell’articolo 160, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, proposta il 2 ottobre 2018,
Commissione europea, rappresentata da K. Banks, H. Krämer e S.L. Kaleda, in qualità di agenti,
ricorrente,
contro
Repubblica di Polonia, rappresentata da B. Majczyna, K. Majcher e S. Żyrek, in qualità di agenti,
resistente,
sostenuta da:
Ungheria, rappresentata da M.Z. Fehér, in qualità di agente,
interveniente,
LA CORTE (Grande Sezione),
composta da K. Lenaerts, presidente, R. Silva de Lapuerta (relatrice), vicepresidente, A. Arabadjiev, A. Prechal, M. Vilaras, T. von Danwitz, C. Toader, F. Biltgen, K. Jürimäe e C. Lycourgos, presidenti di sezione, L. Bay Larsen, D. Šváby, C.G. Fernlund, C. Vajda e S. Rodin, giudici,
sentito l’avvocato generale E. Tanchev,
ha emesso la seguente
Ordinanza
1 Con la sua domanda di provvedimenti provvisori, la Commissione europea chiede alla Corte, in attesa della sua pronuncia sul merito, di ordinare alla Repubblica di Polonia di:
– sospendere l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 37, paragrafi da 1 a 4, e dell’articolo 111, paragrafi 1 e 1 bis, dell’ustawa o Sądzie Najwyższym (legge sulla Corte suprema), dell’8 dicembre 2017 (Dz. U. 2018, posizione 5), dell’articolo 5 dell’ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (legge di modifica della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali di diritto comune, della legge sulla Corte suprema e di talune altre leggi), del 10 maggio 2018 (Dz. U. 2018, posizione 1045; in prosieguo: la «legge di modifica») (in prosieguo, congiuntamente: le «disposizioni nazionali controverse»), nonché di qualunque provvedimento adottato in applicazione di tali disposizioni;
– adottare tutte le misure necessarie per garantire che i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia) interessati dalle disposizioni nazionali controverse possano continuare ad esercitare le proprie funzioni nella stessa posizione che occupavano alla data del 3 aprile 2018, data di entrata in vigore della legge sulla Corte suprema, godendo nel contempo dello status e di diritti e condizioni di lavoro identici a quelli di cui beneficiavano sino al 3 aprile 2018;
– astenersi dall’adottare qualsiasi provvedimento diretto alla nomina di giudici al Sąd Najwyższy (Corte suprema) in sostituzione di quelli interessati dalle disposizioni nazionali controverse, nonché qualsiasi provvedimento diretto a nominare il nuovo primo presidente di tale organo giurisdizionale o a designare la persona incaricata di dirigerlo al posto del suo primo presidente fino alla nomina del nuovo primo presidente, e
– comunicare alla Commissione, entro un mese dalla notifica dell’ordinanza della Corte concessiva dei provvedimenti provvisori e successivamente, con cadenza regolare, ogni mese, tutte le misure che avrà adottato per conformarsi pienamente a detta ordinanza.
2 La Commissione ha inoltre chiesto, a norma dell’articolo 160, paragrafo 7, del regolamento di procedura della Corte, che i provvedimenti provvisori citati al punto precedente vengano concessi anche prima che la resistente presenti le sue osservazioni, a causa del rischio immediato di danni gravi e irreparabili nei confronti del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva nell’ambito dell’applicazione del diritto dell’Unione.
3 Tali domande sono state presentate nel quadro di un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, presentato dalla Commissione il 2 ottobre 2018 (in prosieguo: il «ricorso per inadempimento»), volto a far dichiarare che, da un lato, abbassando l’età di pensionamento dei giudici presso il Sąd Najwyższy (Corte suprema) e applicando tale misura ai giudici in carica nominati prima del 3 aprile 2018 e, dall’altro, attribuendo al presidente della Repubblica di Polonia il potere discrezionale di prorogare la funzione giudiziaria attiva dei giudici di tale organo giurisdizionale oltre l’età pensionabile fissata ex novo, la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi del combinato disposto dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). Il suddetto ricorso è stato iscritto a ruolo con il numero C‑619/18.
4 Con ordinanza del 19 ottobre 2018, Commissione/Polonia (C‑619/18 R, non pubblicata, EU:C:2018:852), in applicazione dell’articolo 160, paragrafo 7, del regolamento di procedura, la vicepresidente della Corte ha accolto provvisoriamente la domanda di provvedimenti provvisori fino alla pronuncia dell’ordinanza di chiusura del presente procedimento sommario.
5 In applicazione dell’articolo 161, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la vicepresidente della Corte ha deferito la presente causa alla Corte che, tenuto conto della sua importanza, l’ha attribuita, conformemente all’articolo 60, paragrafo 1, di detto regolamento, alla Grande Sezione.
6 Con decisione del presidente della Corte del 30 ottobre 2018, l’Ungheria è stata autorizzata a intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Polonia ai fini della fase orale del procedimento.
7 Con ordinanza del presidente della Corte del 15 novembre 2018, Commissione/Polonia (C‑619/18, EU:C:2018:910), è stato disposto che la causa C‑619/18 fosse trattata secondo il procedimento accelerato previsto all’articolo 23 bis dello statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e all’articolo 133 del regolamento di procedura.
8 Il 16 novembre 2018 sia le parti sia l’Ungheria hanno presentato osservazioni orali nel corso di un’udienza tenutasi dinanzi alla Grande Sezione.
Contesto normativo
Costituzione polacca
9 [Come rettificato con ordinanza del 2 luglio 2019] L’articolo 183, paragrafo 3, della Costituzione polacca prevede che il primo presidente del Sąd Najwyższy (Corte suprema) sia nominato per un periodo di sei anni.
Legge sulla Corte suprema
10 L’articolo 37, paragrafi da 1 a 4, della legge sulla Corte suprema così dispone:
«1. I giudici del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] sono collocati a riposo il giorno del compimento del 65° anno di età, salvo il caso in cui, nel periodo compreso tra dodici e sei mesi prima di tale data, essi rendano una dichiarazione indicante la loro volontà di continuare ad esercitare le loro funzioni e presentino un certificato, redatto in conformità alle condizioni applicabili ai candidati alla carriera di magistrato, attestante che il loro stato di salute consente loro di far parte di un organo giudicante, a condizione che il presidente della Repubblica di Polonia autorizzi la proroga delle loro funzioni presso il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)].
1 bis. Prima di concedere tale autorizzazione, il presidente della Repubblica di Polonia chiede il parere del consiglio nazionale della magistratura. Il consiglio nazionale della magistratura trasmette il proprio parere al presidente della Repubblica di Polonia entro 30 giorni dalla data in cui è stato da esso invitato a pronunciarsi. Ove il consiglio nazionale della magistratura non trasmetta il proprio parere entro il termine di cui alla seconda frase, il parere si considera favorevole.
1 ter. Nell’emanare il parere di cui al paragrafo 1 bis, il consiglio nazionale della magistratura tiene conto dell’interesse del sistema giudiziario o di un interesse sociale rilevante, in particolare della razionale assegnazione dei membri del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] o delle esigenze legate al carico di lavoro di determinate sezioni del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)].
2. La dichiarazione e il certificato di cui al paragrafo 1 sono inviati al primo presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], che li inoltra immediatamente, accompagnati dal suo parere, al presidente della Repubblica di Polonia. Il primo presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] trasmette la sua dichiarazione e il suo certificato, accompagnati dal parere espresso dal collegio del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], al presidente della Repubblica di Polonia.
3. Il presidente della Repubblica di Polonia può autorizzare un giudice del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] a continuare ad esercitare le sue funzioni entro tre mesi dalla data in cui gli è pervenuto il parere del consiglio nazionale della magistratura di cui al paragrafo 1 bis o dalla scadenza del termine per l’invio di detto parere. In mancanza di autorizzazione entro il termine di cui al primo periodo, il giudice viene considerato in pensione a partire dal giorno del compimento dei 65 anni di età. Qualora un giudice del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] raggiunga l’età di cui al paragrafo 1 prima della fine della procedura di proroga del suo mandato, egli rimane in servizio sino al termine di detta procedura.
4. L’autorizzazione di cui al paragrafo 1 è concessa per un periodo di tre anni ed è rinnovabile per una volta. Si applicano mutatis mutandis le disposizioni del paragrafo 3. Ogni giudice autorizzato a continuare ad esercitare le proprie funzioni presso il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] può andare in pensione in qualsiasi momento a decorrere dal compimento dei 65 anni; a tal fine, detto giudice invia una dichiarazione al primo presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], che la trasmette immediatamente al presidente della Repubblica di Polonia. Il primo presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] invia la sua dichiarazione direttamente al presidente della Repubblica di Polonia».
11 L’articolo 111, paragrafi 1 e 1 bis, della legge di cui trattasi così dispone:
«1. I giudici del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] che hanno compiuto l’età di 65 anni alla data di entrata in vigore della presente legge o che compiranno tale età entro tre mesi dalla medesima data sono collocati a riposo dal giorno successivo alla scadenza di detto termine di tre mesi, a meno che, entro un mese dall’entrata in vigore della presente legge, non presentino la dichiarazione e il certificato di cui all’articolo 37, paragrafo 1, e il presidente della Repubblica di Polonia non li autorizzi a continuare ad esercitare le loro funzioni di giudice presso il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)]. Si applicano mutatis mutandis le disposizioni di cui all’articolo 37, paragrafi da 2 a 4.
1 bis. I giudici del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] che compiranno i 65 anni di età in un periodo compreso tra tre e dodici mesi successivi all’entrata in vigore della presente legge sono collocati a riposo dodici mesi dopo tale entrata in vigore, a meno che, entro tale data, non presentino la dichiarazione e il certificato di cui all’articolo 37, paragrafo 1, e il presidente della Repubblica di Polonia non li autorizzi a continuare ad esercitare le loro funzioni di giudice del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)]. Si applicano mutatis mutandis le disposizioni di cui all’articolo 37, paragrafi da 1 bis a 4».
12 La legge sulla Corte suprema è entrata in vigore il 3 aprile 2018.
Legge di modifica
13 L’articolo 5 della legge di modifica è così formulato:
«Il presidente della Repubblica di Polonia trasmette immediatamente al consiglio nazionale della magistratura le dichiarazioni di cui all’articolo 37, paragrafo 1, e all’articolo 111, paragrafo 1, della legge [sulla Corte suprema] da lui non esaminate alla data di entrata in vigore della presente legge affinché emetta un parere al riguardo. Il consiglio nazionale della magistratura emette il suo parere entro 30 giorni dalla data della richiesta avanzata dal presidente della Repubblica di Polonia in tal senso. Il presidente della Repubblica di Polonia può autorizzare un giudice del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] a continuare ad esercitare le sue funzioni entro 60 giorni dalla data in cui gli è pervenuto il parere del consiglio nazionale della magistratura o dalla scadenza del termine per l’invio di detto parere. Si applicano mutatis mutandis le disposizioni dell’articolo 37, paragrafi da 2 a 4, della legge [sulla Corte suprema], come modificata dalla presente legge».
Fatti
Misure adottate nel quadro dell’attuazione delle disposizioni nazionali controverse
14 Il 3 luglio 2018 esercitavano le loro funzioni presso il Sąd Najwyższy (Corte suprema) 72 giudici, 27 dei quali avevano raggiunto, a tale data, l’età di 65 anni.
15 Il 4 luglio 2018 quindici di detti 27 giudici sono stati informati del loro collocamento a riposo in applicazione delle disposizioni nazionali controverse; di questi, undici non avevano chiesto la proroga della loro funzione giudiziaria attiva, mentre quattro avevano presentato tardivamente una dichiarazione con cui manifestavano la propria volontà di continuare ad esercitare le proprie funzioni. Tra i suddetti quindici giudici collocati a riposo rientra il primo presidente del Sąd Najwyższy (Corte suprema), il cui mandato, conformemente alla Costituzione polacca, doveva terminare il 30 aprile 2020, come confermato dalla risoluzione del 28 giugno 2018 adottata all’unanimità dall’assemblea generale dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema).
16 Gli altri dodici giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) che avevano raggiunto i 65 anni di età al 3 luglio 2018 hanno presentato una dichiarazione con cui manifestavano la volontà di continuare ad esercitare le loro funzioni ai sensi dell’articolo 37, paragrafo 1, della legge sulla Corte suprema. Il 12 luglio 2018 il consiglio nazionale della magistratura ha emanato cinque pareri positivi e sette pareri negativi – due dei quali riguardavano due presidenti di sezione del Sąd Najwyższy (Corte suprema) – quanto alla loro permanenza in servizio. Quattro dei sette giudici interessati da un parere negativo del consiglio nazionale della magistratura hanno presentato ricorso avverso detto parere, chiedendo al consiglio di motivarlo.
17 Nutrendo dubbi quanto alla conformità della legge sulla Corte suprema, in particolare al requisito dell’inamovibilità dei giudici e alla garanzia della loro indipendenza, con decisione del 2 agosto 2018 il Sąd Najwyższy (Corte suprema) ha sottoposto alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE nell’ambito della causa C‑522/18, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, attualmente pendente e concernente l’interpretazione, segnatamente, dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 47 della Carta, nel contesto dell’abbassamento da parte del legislatore nazionale dell’età per il pensionamento dei giudici di tale organo giurisdizionale e dell’applicazione di detta misura ai giudici in servizio. Con la stessa decisione, il Sąd Najwyższy (Corte suprema) ha sospeso l’applicazione di talune disposizioni della legge sulla Corte suprema nelle more della propria pronuncia da rendersi a seguito della risposta della Corte alla suddetta domanda di pronuncia pregiudiziale.
18 Lo stesso giorno, la cancelleria del presidente della Repubblica di Polonia ha comunicato che la decisione del Sąd Najwyższy (Corte suprema) con cui era stata sospesa l’applicazione di talune disposizioni della legge sulla Corte suprema «era stata adottata in assenza di un’adeguata base giuridica e non spiegava alcun effetto nei confronti del presidente della Repubblica di Polonia e di qualsiasi altro organo» e che essa era inoltre «priva di effetti giuridici».
19 L’11 settembre 2018 il presidente della Repubblica di Polonia, da una parte, ha autorizzato cinque dei dodici giudici citati al punto 16 della presente ordinanza a continuare ad esercitare le loro funzioni per un periodo di tre anni e, dall’altra, ha reso noto, mediante comunicato, che gli altri sette giudici, compresi i due presidenti di sezione del Sąd Najwyższy (Corte suprema) indicati al medesimo punto della presente ordinanza, sarebbero stati collocati a riposo il 12 settembre 2018. In detto comunicato, il presidente della Repubblica di Polonia ha altresì osservato che il ricorso proposto da taluni giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) avverso il parere negativo del consiglio nazionale della magistratura sul loro mantenimento in servizio non aveva alcun impatto sulle sue decisioni, poiché un simile parere non era necessario per l’assunzione della decisione. Egli ha inoltre comunicato che le sue decisioni sul mantenimento in servizio dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) non dovevano essere motivate.
20 Il 12 settembre 2018 il presidente della Repubblica di Polonia ha firmato le decisioni con cui negava la proroga nelle funzioni giudiziarie attive dei sette giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) indicati al punto precedente. Dette decisioni si fondano sull’articolo 111, paragrafo 1, della legge sulla Corte suprema, la cui applicazione è stata sospesa con la decisione del Sąd Najwyższy (Corte suprema) citata al punto 17 della presente ordinanza.
21 In pari data si è tenuta un’udienza dinanzi a un collegio giudicante del Sąd Najwyższy (Corte suprema) comprendente due giudici interessati dalle disposizioni nazionali controverse. Detto collegio ha dichiarato che i suddetti giudici potevano continuare a esercitare le loro funzioni, posto che l’applicazione delle disposizioni di cui trattasi era stata sospesa con la decisione del Sąd Najwyższy (Corte suprema), citata al punto 17 della presente ordinanza.
Procedure di nomina dei nuovi giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema)
22 Il 29 marzo 2018 il presidente della Repubblica di Polonia ha aumentato il numero totale di posti di giudice al Sąd Najwyższy (Corte suprema), portandolo da 93 a 120. Il 29 giugno 2018 sono stati pubblicati 44 avvisi di posto vacante come giudice di detto organo giurisdizionale.
23 Con l’ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (legge che modifica il regime applicabile ai giudici ordinari e talune altre leggi), del 20 luglio 2018 (Dz. U. 2018, posizione 1443), sono state modificate le regole della procedura transitoria di selezione del primo presidente del Sąd Najwyższy (Corte suprema). In particolare, la legge di cui trattasi ha ridotto da 110 a 80 il numero di giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) chiamati a manifestare il proprio accordo all’avvio di detta procedura. Inoltre, essa ha limitato l’effetto sospensivo dei ricorsi avverso i pareri del consiglio nazionale della magistratura presentati dai candidati a rivestire la funzione di giudice dinanzi a detto organo giurisdizionale. La suddetta legge è entrata in vigore il 9 agosto 2018 e si applica alle procedure di nomina dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) avviate prima di tale data.
24 Il 28 agosto 2018 il presidente della Repubblica di Polonia ha pubblicato nuovi avvisi di posto vacante come giudice presso il Sąd Najwyższy (Corte suprema), compreso quello di primo presidente di quest’ultimo organo giurisdizionale.
25 Tra il 20 e il 28 agosto 2018, il consiglio nazionale della magistratura ha stilato l’elenco definitivo delle candidature da sottoporre al presidente della Repubblica di Polonia in previsione delle nomine dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema).
26 Il 20 settembre 2018 il presidente della Repubblica di Polonia ha deciso di nominare dieci giudici alla sezione disciplinare del Sąd Najwyższy (Corte suprema).
27 Dalle informazioni in possesso della Corte emerge che, in data 10 ottobre 2018, il presidente della Repubblica di Polonia ha ufficializzato la nomina di 27 nuovi giudici in seno al Sąd Najwyższy (Corte suprema).
Sulla domanda di provvedimenti provvisori
28 L’articolo 160, paragrafo 3, del regolamento di procedura dispone che le domande di provvedimenti provvisori debbono precisare «l’oggetto della causa, i motivi che provino l’urgenza e gli argomenti di fatto e di diritto che giustifichino prima facie l’adozione del provvedimento provvisorio richiesto».
29 Un provvedimento provvisorio può pertanto essere accordato dal giudice del procedimento sommario solo se è comprovato che la sua concessione è giustificata prima facie in fatto e in diritto (fumus boni iuris) e che esso è urgente in quanto occorre, per evitare un danno grave e irreparabile agli interessi del richiedente, che sia emesso e produca i suoi effetti già prima della decisione nel procedimento principale. Il giudice del procedimento sommario procede altresì, se del caso, alla ponderazione degli interessi in gioco. Tali condizioni sono cumulative, di modo che i provvedimenti provvisori devono essere respinti qualora una di queste condizioni non sia soddisfatta (ordinanza del 20 novembre 2017, Commissione/Polonia, C‑441/17 R, EU:C:2017:877, punti 29 e 30 e giurisprudenza citata).
Sul fumus boni iuris
30 Secondo giurisprudenza consolidata della Corte, la condizione del fumus boni iuris è soddisfatta se almeno uno dei motivi dedotti dalla parte che richiede i provvedimenti provvisori a sostegno del ricorso di merito appare, prima facie, non privo di serio fondamento. Ciò vale in particolare quando uno di tali motivi riveli l’esistenza di questioni giuridiche complesse la cui soluzione non sia evidente e necessiti dunque di un esame approfondito, che non può essere effettuato dal giudice del procedimento sommario, bensì deve costituire oggetto della causa di merito, oppure quando il contraddittorio fra le parti riveli l’esistenza di una controversia giuridica importante la cui soluzione non sia evidente (ordinanza del vicepresidente della Corte del 20 luglio 2018, BCE/Lettonia, C‑238/18 R, non pubblicata, EU:C:2018:581, punto 36 e giurisprudenza citata).
31 Nel caso di specie, ai fini dell’accertamento dell’esistenza di un fumus boni iuris, la Commissione invoca due motivi, esposti anche nel suo ricorso per inadempimento, vertenti, il primo, sul fatto che le disposizioni della legge sulla Corte suprema in materia di abbassamento dell’età per il pensionamento dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) (in prosieguo: le «disposizioni sull’abbassamento dell’età per il pensionamento»), nella misura in cui sono applicabili ai giudici in servizio nominati prima del 3 aprile 2018, ledono il principio di inamovibilità dei giudici e, il secondo, sul fatto che le disposizioni della legge sulla Corte suprema che conferiscono al presidente della Repubblica di Polonia il potere discrezionale di prorogare la funzione giudiziaria attiva di detti giudici oltre l’età per il pensionamento fissata ex novo violano il principio di indipendenza della magistratura. La Commissione ritiene pertanto che le disposizioni nazionali controverse violino gli obblighi gravanti sulla Repubblica di Polonia in forza del combinato disposto dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 47 della Carta.
32 Nel quadro del primo motivo, la Commissione sottolinea anzitutto che, prima dell’entrata in vigore della legge sulla Corte suprema, vale a dire il 3 aprile 2018, l’età per il pensionamento dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) era fissata a 70 anni e che detta legge ha abbassato tale età a 65 anni, prevedendo, senza accompagnarla a disposizioni transitorie, l’applicazione immediata di tale abbassamento non soltanto ai giudici di detto organo giurisdizionale nominati successivamente a quella data, ma anche a quelli che alla data medesima esercitavano le proprie funzioni, in numero di 72.
33 La Commissione osserva poi che l’applicazione delle disposizioni sull’abbassamento dell’età per il pensionamento ha già comportato il collocamento a riposo di 22 giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) – di cui quindici, tra i quali il primo presidente, al 4 luglio 2018, e sette, tra i quali due presidenti di sezione, al 12 settembre 2018 – il che equivale a circa il 30% dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) in servizio alla data di entrata in vigore della legge sulla Corte suprema.
34 La Commissione ritiene infine che l’abbassamento dell’età per il pensionamento dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e la sua applicazione ai giudici in servizio alla data di entrata in vigore della legge sulla Corte suprema si traducano nella riduzione della durata della funzione giudiziaria attiva di detti giudici. Così, il collocamento a riposo dei giudici di cui trattasi a seguito dell’improvviso abbassamento dell’età per il pensionamento costituirebbe, di fatto, una revoca di detti stessi giudici, contraria al principio di inamovibilità dei giudici.
35 Nel quadro del secondo motivo, la Commissione osserva che, conformemente alla legge sulla Corte suprema, spetta al presidente della Repubblica di Polonia autorizzare la proroga della funzione giudiziaria attiva dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) oltre i 65 anni di età, e che tale autorizzazione può essere rinnovata una volta. Quanto alle condizioni per la concessione di detta autorizzazione, la Commissione sottolinea, in particolare, da una parte, che il presidente della Repubblica di Polonia deve chiedere il parere del consiglio nazionale della magistratura, il quale tuttavia non è vincolante, e, dall’altra, che la decisione del presidente della Repubblica di Polonia è adottata in maniera discrezionale e non può essere impugnata.
36 La Commissione osserva altresì che, l’11 settembre 2018, il presidente della Repubblica di Polonia ha autorizzato cinque giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema), che avevano raggiunto l’età di 65 anni alla data di entrata in vigore della legge sulla Corte suprema, a continuare a esercitare le loro funzioni per un periodo di tre anni.
37 A giudizio della Commissione, la mancanza di criteri a fondamento della decisione del presidente della Repubblica di Polonia sulla proroga della funzione giudiziaria attiva dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) al di là dei 65 anni, unita all’assenza di un controllo giurisdizionale di detta decisione, finisce col conferire al presidente della Repubblica di Polonia un margine di discrezionalità eccessivo che lede l’indipendenza dei giudici, tenuto conto, in particolare, dell’influenza e delle pressioni sui giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) che possono derivare dal potere di cui il presidente della Repubblica di Polonia si trova in tal modo investito.
38 Basandosi sulla giurisprudenza della Corte sull’indipendenza giudiziaria, in particolare sulle sentenze del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), e del 25 luglio 2018, Minister for Justice and Equality (carenze del sistema giudiziario) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), da cui si evince che il mantenimento dell’indipendenza dei giudici è essenziale per garantire il rispetto del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, la Commissione afferma che, adottando le disposizioni nazionali controverse, la Repubblica di Polonia ha violato l’obbligo ad essa incombente, a norma del combinato disposto dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 47 della Carta, di garantire il rispetto del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva ai sensi del diritto dell’Unione.
39 Occorre osservare, anzitutto, che i motivi invocati dalla Commissione sollevano la questione dell’esatta portata delle disposizioni dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 47 della Carta nel quadro dell’esercizio, da parte di uno Stato membro, della competenza riconosciutagli a organizzare il proprio sistema giudiziario. Si tratta di una questione giuridica complessa e controversa tra le parti, la cui risposta non si impone con immediatezza e merita quindi un esame approfondito, che non può essere compiuto dal giudice del procedimento sommario.
40 In secondo luogo, senza pronunciarsi in questa fase sulla fondatezza degli argomenti sollevati dalle parti nell’ambito del ricorso per inadempimento, aspetto che rientra nella competenza del solo giudice di merito, occorre osservare che, alla luce degli elementi di fatto esposti dalla Commissione e della giurisprudenza della Corte, in particolare delle sentenze del 27 febbraio 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117), e del 25 luglio 2018, Minister for Justice and Equality (carenze del sistema giudiziario) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), gli argomenti sollevati dalla Commissione nel quadro dei suoi due motivi non sembrano prima facie destituiti di un serio fondamento.
41 Infatti, in base alla giurisprudenza succitata, ogni Stato membro deve garantire che gli organi rientranti, in quanto «giurisdizione», nel senso definito dal diritto dell’Unione, nel suo sistema di rimedi giurisdizionali nei «settori disciplinati dal diritto dell’Unione» a norma dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, soddisfino i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva [sentenza del 25 luglio 2018, Minister for Justice and Equality (carenze del sistema giudiziario), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punto 52 e la giurisprudenza citata].
42 Orbene, affinché sia garantita tale tutela, è di primaria importanza preservare l’indipendenza di detti organi, come confermato dall’articolo 47, secondo comma, della Carta, che menziona l’accesso a un giudice «indipendente» tra i requisiti connessi al diritto fondamentale a un ricorso effettivo [sentenza del 25 luglio 2018, Minister for Justice and Equality (carenze del sistema giudiziario), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punto 53 e la giurisprudenza citata].
43 Nel caso di specie, è pacifico tra le parti che la Corte suprema può essere chiamata a pronunciarsi su questioni legate all’applicazione o all’interpretazione del diritto dell’Unione. In quanto «giurisdizione», nel senso definito dal diritto dell’Unione, essa è quindi parte del sistema polacco di rimedi giurisdizionali nei «settori disciplinati dal diritto dell’Unione» ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, e rientra pertanto nel campo di applicazione dei requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva.
44 Orbene, prima facie non è possibile escludere che le disposizioni nazionali controverse violino l’obbligo incombente alla Repubblica di Polonia di garantire un diritto a una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione in forza del combinato disposto dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 47 della Carta.
45 Alla luce degli argomenti sollevati dalle parti, si pongono, in particolare, questioni giuridiche complesse che meritano di essere esaminate dal giudice di merito in maniera approfondita, segnatamente se, come sostenuto dalla Commissione, la garanzia dell’inamovibilità dei giudici richieda che le disposizioni sull’abbassamento dell’età per il pensionamento non si applichino ai giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) che erano già stati ivi nominati prima dell’entrata in vigore delle disposizioni di cui trattasi, o in che misura l’intervento di un organo del potere esecutivo nella decisione sul mantenimento in servizio, al di là della nuova età per il pensionamento, di tali giudici, o di quelli che saranno nominati presso tale organo giurisdizionale dopo detta entrata in vigore, possa violare il principio dell’indipendenza dei giudici.
46 Dalle considerazioni che precedono emerge che i motivi invocati dalla Commissione nel quadro del ricorso per inadempimento non sono prima facie privi di un fondamento serio ai sensi della giurisprudenza citata al punto 30 della presente ordinanza.
47 Tale conclusione non può essere inficiata dagli argomenti sollevati dalla Repubblica di Polonia.
48 Anzitutto, non può essere accolto l’argomento secondo cui la richiesta di provvedimenti provvisori della Commissione sarebbe, prima facie, infondata in quanto la Corte sarebbe chiamata a pronunciarsi per la prima volta su un ricorso per inadempimento diretto contro uno Stato membro che ha adottato disposizioni concernenti l’organizzazione di un organo giurisdizionale supremo nazionale.
49 Infatti, la circostanza che la Corte sia chiamata a pronunciarsi, per la prima volta, su un ricorso per inadempimento avente un oggetto di tal sorta non è idonea a escludere l’esistenza del fumus boni iuris. Al contrario, il carattere inedito delle censure sollevate dalla Commissione tendono piuttosto a suffragare quanto osservato al punto 39 della presente ordinanza.
50 In secondo luogo, non può nemmeno essere accolto l’argomento secondo cui, da una parte, la Commissione non potrebbe riproporre, nel quadro della sua domanda di provvedimenti provvisori, gli argomenti sollevati nell’ambito del ricorso per inadempimento e, dall’altra, la valutazione della fondatezza, sia pure prima facie, di detti argomenti richiederebbe un’analisi molto precisa della posizione delle parti della controversia.
51 Il fatto che l’argomento dedotto dalla Commissione a sostegno della sua domanda di provvedimenti provvisori sia analogo a quello sollevato nell’ambito del ricorso per inadempimento non impedisce infatti di poter considerare soddisfatta la condizione concernente il fumus boni iuris, posto che, come emerge dalla giurisprudenza citata al punto 30 della presente ordinanza, detta condizione esige, per l’appunto, la valutazione prima facie, da parte del giudice del procedimento sommario, dei motivi invocati nel quadro della controversia di merito, al fine di stabilire se detto ricorso non sia manifestamente privo di qualsiasi prospettiva di successo.
52 Inoltre, la circostanza dedotta dalla Repubblica di Polonia secondo cui la valutazione, quand’anche prima facie, della fondatezza dell’argomentazione dedotta dalle parti concernente il merito della controversia richiede un’analisi molto precisa della posizione di dette parti comprova l’esistenza di una controversia giuridica la cui definizione non è evidente e conferma, quindi, il soddisfacimento della condizione relativa al fumus boni iuris, conformemente alla giurisprudenza citata al punto 30 della presente ordinanza.
53 In terzo luogo, non è fondata l’asserzione secondo cui, da una parte, sarebbe impossibile verificare la fondatezza prima facie dei motivi dedotti dalla Commissione, a fronte del difetto di motivazione che inficerebbe gli argomenti sollevati nell’ambito di detti motivi, e, dall’altra, gli argomenti di cui trattasi si fonderebbero su mere ipotesi.
54 Infatti, la Commissione ha adeguatamente esposto le circostanze di fatto e di diritto che giustificano, prima facie, la concessione delle misure provvisorie. Inoltre, la Commissione ha fornito spiegazioni dettagliate concernenti sia il contenuto delle disposizioni nazionali controverse sia i motivi per cui essa ritiene che dette disposizioni violino gli obblighi gravanti sulla Repubblica di Polonia in forza dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 47 della Carta.
55 Per quanto concerne l’argomento sollevato dalla Repubblica di Polonia secondo cui i motivi invocati dalla Commissione si fonderebbero su mere ipotesi, occorre osservare, da una parte, in relazione al primo motivo, che la Commissione ha chiaramente illustrato la natura del collegamento che essa intende stabilire tra l’applicazione della misura di abbassamento dell’età per il pensionamento dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) ai giudici in servizio, che sono stati ivi nominati prima del 3 aprile 2018, e la violazione da parte della Repubblica di Polonia del suo obbligo di garantire che detto organo giurisdizionale soddisfi i requisiti inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.
56 Per quanto attiene, dall’altra parte, al secondo motivo, occorre osservare che, con il medesimo, la Commissione non sostiene che il presidente della Repubblica di Polonia si servirà del potere riconosciutogli di pronunciarsi sulla proroga della funzione giudiziaria attiva dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) oltre i 65 anni di età per esercitare pressioni su di essi, ma che, riconoscendogli un siffatto potere, le disposizioni nazionali controverse lo mettono nelle condizioni di poterlo fare.
57 Infine, la Repubblica di Polonia fa valere l’esistenza in altri Stati membri, quali il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord o la Repubblica francese, nonché presso la Corte stessa, di regole simili a quelle della Repubblica di Polonia, in forza delle quali la decisione sulla proroga delle funzioni giudiziarie attive dei giudici rientrerebbe esclusivamente nella competenza del governo dello Stato membro interessato. Essa menziona anche le diverse modifiche apportate all’età per il pensionamento dei giudici in Italia. Secondo la Repubblica di Polonia, l’assenza di contestazione di dette regole nazionali da parte della Commissione dimostrerebbe il mancato soddisfacimento, nel caso di specie, della condizione concernente il fumus boni iuris.
58 Tuttavia, a tal riguardo, ai fini del presente procedimento è sufficiente osservare che la Repubblica di Polonia non può far leva sull’asserita esistenza di regole simili alle disposizioni nazionali controverse al fine di dimostrare il mancato soddisfacimento della condizione relativa al fumus boni iuris.
59 Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre concludere che la condizione concernente il fumus boni iuris è, nella specie, soddisfatta.
Sull’urgenza
60 Per consolidata giurisprudenza della Corte, lo scopo del procedimento sommario è di garantire la piena efficacia della futura decisione definitiva, al fine di evitare una lacuna nella tutela giuridica fornita dalla Corte. Per raggiungere tale obiettivo, l’urgenza dev’essere valutata rispetto alla necessità di statuire provvisoriamente al fine di evitare che un danno grave e irreparabile sia arrecato alla parte che chiede la tutela provvisoria. Spetta a quest’ultima parte fornire la prova che essa non può attendere l’esito del procedimento di merito senza subire un danno di tale natura [ordinanza del vicepresidente della Corte del 10 gennaio 2018, Commissione/RW, C‑442/17 P(R), non pubblicata, EU:C:2018:6, punto 26 e giurisprudenza citata]. Per stabilire la sussistenza di un siffatto danno grave e irreparabile, non è necessario esigere che il verificarsi del danno sia dimostrato con assoluta certezza. È sufficiente che quest’ultimo sia prevedibile con un sufficiente grado di probabilità (ordinanza del vicepresidente della Corte dell’8 aprile 2014, Commissione/ANKO, C‑78/14 P‑R, EU:C:2014:239, punto 23 e giurisprudenza citata).
61 Inoltre, il giudice del procedimento sommario, ai soli fini della valutazione dell’urgenza e senza che ciò implichi una qualche presa di posizione da parte sua quanto alla fondatezza delle censure presentate nel merito dal richiedente i provvedimenti urgenti, deve ritenere che tali censure siano idonee ad essere accolte. Infatti, il danno grave e irreparabile di cui va dimostrato il probabile verificarsi è quello che risulterebbe, eventualmente, dal diniego di concedere un provvedimento provvisorio richiesto, nell’ipotesi in cui il ricorso di merito si concludesse, successivamente, con esito positivo (ordinanza del vicepresidente della Corte del 20 luglio 2018, BCE/Lettonia, C‑238/18 R, non pubblicata, EU:C:2018:581, punto 64 e giurisprudenza citata).
62 Di conseguenza, nel caso di specie, ai fini della valutazione dell’urgenza, la Corte deve ritenere che le disposizioni nazionali controverse e le rispettive modalità di applicazione possono compromettere l’indipendenza del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e violare così l’obbligo incombente alla Repubblica di Polonia di garantire una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, ai sensi del combinato disposto dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 47 della Carta.
63 Ai fini di detta valutazione occorre inoltre tener conto del fatto che le disposizioni nazionali controverse hanno già iniziato a spiegare i loro effetti, come emerge dai punti da 14 a 21 della presente ordinanza. Infatti, da una parte, l’applicazione delle disposizioni sull’abbassamento dell’età per il pensionamento ai giudici in servizio, nominati prima del 3 aprile 2018, ha comportato il collocamento a riposo di 22 giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema), tra cui il primo presidente e due presidenti di sezione e, dall’altra, in applicazione delle disposizioni sul potere riconosciuto al presidente della Repubblica di Polonia di prorogare le funzioni dei giudici, cinque giudici di detto organo giurisdizionale, tra i dodici che avevano dichiarato di voler continuare ad esercitare le funzioni, beneficiano attualmente di una proroga delle stesse in forza di una decisione del presidente della Repubblica di Polonia, mentre gli altri sette sono stati informati del loro pensionamento a partire dal 12 settembre 2018.
64 L’esame della condizione relativa all’urgenza impone di verificare se, come sostenuto dalla Commissione, l’applicazione delle disposizioni nazionali controverse in attesa della pronuncia della sentenza della Corte sul ricorso per inadempimento da esso proposto (in prosieguo: la «sentenza definitiva») possa arrecare un danno grave e irreparabile rispetto all’ordinamento giuridico dell’Unione europea.
65 A tal riguardo, come ricordato ai punti 41 e 42 della presente ordinanza, affinché sia garantita la tutela giurisdizionale dei diritti spettanti agli individui in forza del diritto dell’Unione, è di primaria importanza preservare l’indipendenza degli organi rientranti, in quanto «giurisdizione», nel senso definito da detto diritto, nel sistema di rimedi giurisdizionali approntati da uno Stato membro nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione.
66 L’indipendenza dei giudici nazionali è essenziale, in particolare, per il buon funzionamento del sistema di cooperazione giudiziaria costituito dal meccanismo del rinvio pregiudiziale di cui all’articolo 267 TFUE, in quanto, conformemente alla costante giurisprudenza della Corte, tale meccanismo può essere attivato unicamente da un organo, incaricato di applicare il diritto dell’Unione, che soddisfi, segnatamente, tale criterio di indipendenza [sentenza del 25 luglio 2018, Minister for Justice and Equality (carenze nel sistema giudiziario), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punto 54 e giurisprudenza citata].
67 La preservazione dell’indipendenza dei giudici è di primaria importanza anche nel quadro delle misure adottate dall’Unione nel settore della cooperazione giudiziaria in materia civile e penale. Infatti, dette misure si fondano sulla particolare fiducia reciproca degli Stati membri nei rispettivi sistemi giudiziari e, altresì, sulla premessa secondo cui i giudici degli altri Stati membri soddisfano i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva, tra cui figura, segnatamente, l’indipendenza di detti giudici [v., per analogia, sentenza del 25 luglio 2018, Minister for Justice and Equality (carenze del sistema giudiziario), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punto 58].
68 Di conseguenza, il fatto che l’applicazione delle disposizioni nazionali controverse possa mettere a rischio la garanzia dell’indipendenza del Sąd Najwyższy (Corte suprema) sino alla pronuncia della sentenza definitiva può integrare un danno grave nei confronti all’ordinamento giuridico dell’Unione e, quindi, dei diritti spettanti ai cittadini in forza del diritto dell’Unione e dei valori, enunciati all’articolo 2 TUE, sui quali detta Unione si fonda, in particolare quello dello Stato di diritto.
69 Inoltre, occorre ricordare che, nei sistemi giudiziari degli Stati membri di loro appartenenza, gli organi giurisdizionali nazionali supremi svolgono un ruolo primario nell’attuazione, a livello nazionale, del diritto dell’Unione, cosicché un’eventuale lesione della loro indipendenza può pregiudicare l’intero sistema giudiziario dello Stato membro interessato.
70 Il danno grave di cui al punto 68 della presente ordinanza può altresì essere irreparabile.
71 Infatti, da una parte, quale giudice chiamato a pronunciarsi in ultimo grado, il Sąd Najwyższy (Corte suprema) emette, anche nel quadro delle cause che comportano l’applicazione del diritto dell’Unione, decisioni che sono munite dell’autorità di cosa giudicata e che, per tale ragione, possono comportare effetti irreversibili rispetto all’ordinamento giuridico dell’Unione.
72 La circostanza dedotta dalla Repubblica di Polonia secondo cui il Sąd Najwyższy (Corte suprema) non si pronuncia nel merito delle cause per cui è adito non modifica in alcun modo tale valutazione poiché, come confermato anche dalla Repubblica di Polonia nell’udienza dinanzi alla Corte, tale organo giurisdizionale vigila sul rispetto della legalità e dell’uniformità della giurisprudenza, anche nell’applicazione delle regole nazionali adottate in esecuzione del diritto dell’Unione, cosicché i giudici di grado inferiore chiamati poi a pronunciarsi sulle cause rinviate dal Sąd Najwyższy (Corte suprema) sono vincolati all’interpretazione di tali regole da esso fornita.
73 Dall’altra, in ragione dell’autorità delle decisioni del Sąd Najwyższy (Corte suprema) nei confronti dei giudici nazionali di grado inferiore, il fatto che, in caso di applicazione delle disposizioni nazionali controverse, l’indipendenza di detti giudici possa non essere garantita in attesa della pronuncia definitiva può compromettere la fiducia degli Stati membri e dei loro giudici nel sistema giudiziario della Repubblica di Polonia e, di conseguenza, nel rispetto da parte di detto Stato membro dello Stato di diritto.
74 In tali circostanze, i principi di fiducia reciproca e di mutuo riconoscimento tra gli Stati membri, che poggiano sulla premessa secondo cui gli Stati membri condividono tra loro una serie di valori comuni sui quali l’Unione si fonda, quali lo Stato di diritto [v., in tal senso, sentenza del 25 luglio 2018, Minister for Justice and Equality (carenze del sistema giudiziario), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punto 35 e giurisprudenza citata], rischiano di essere compromessi.
75 Orbene, come osserva la Commissione, la messa in causa di detti principi può produrre effetti gravi e irreparabili per il regolare funzionamento dell’ordine giuridico dell’Unione, in particolare nel settore della cooperazione giudiziaria civile e penale, che si fonda su un livello di fiducia particolarmente elevato tra gli Stati membri sotto il profilo della conformità dei loro sistemi giudiziari alle esigenze della tutela giurisdizionale effettiva.
76 Infatti, la circostanza che, a causa dell’applicazione delle disposizioni nazionali controverse, l’indipendenza del Sąd Najwyższy (Corte suprema) possa non essere garantita sino alla pronuncia della sentenza definitiva potrebbe indurre gli Stati membri a rifiutarsi di riconoscere e dare esecuzione alle decisioni giudiziarie emesse dai giudici della Repubblica di Polonia, con un potenziale pregiudizio grave e irreparabile sotto il profilo del diritto dell’Unione.
77 A tal riguardo, contrariamente a quanto asserito dalla Repubblica di Polonia, il rischio di una perdita di fiducia nel sistema giudiziario polacco non è fittizio o ipotetico, ma è del tutto reale. Lo testimonia, nell’ambito della causa che ha dato luogo alla sentenza del 25 luglio 2018, Minister for Justice and Equality (carenze nel sistema giudiziario) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), la domanda di pronuncia pregiudiziale presentata dalla High Court (Alta Corte, Irlanda) nel quadro di una procedura di esecuzione di mandati d’arresto europei emessi dai giudici polacchi, in ragione del timore da essa nutrito che, a causa delle asserite carenze sistematiche sotto il profilo dell’indipendenza dei giudici della Repubblica di Polonia risultanti dalle riforme legislative del sistema giudiziario attuate da detto Stato membro, in particolare dall’adozione delle disposizioni nazionali controverse, la persona oggetto di un mandato d’arresto europeo subisca, in caso di consegna alle autorità giudiziarie polacche, una violazione del suo diritto fondamentale a un giudice indipendente e, pertanto, del suo diritto a un equo processo, garantito dall’articolo 47, secondo comma, della Carta.
78 Occorre pertanto ritenere che la Commissione abbia dimostrato che, in caso di diniego dei provvedimenti provvisori da essa chiesti, l’applicazione delle disposizioni nazionali controverse sino alla pronuncia della sentenza definitiva potrebbe causare un danno grave e irreparabile rispetto all’ordinamento giuridico dell’Unione.
79 Tale conclusione non può essere inficiata dagli argomenti sollevati dalla Repubblica di Polonia volti a dimostrare l’assenza di urgenza.
80 In primo luogo, la Repubblica di Polonia deduce che la Commissione ha avviato il procedimento per inadempimento oltre sei mesi dopo l’adozione della legge sulla Corte suprema e solo due giorni prima della data in cui i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) dovevano essere collocati a riposo, in applicazione delle disposizioni nazionali controverse, il che dimostrerebbe il mancato soddisfacimento della condizione relativa all’urgenza.
81 Tuttavia, è pacifico che, prima dell’avvio del procedimento per inadempimento, la Commissione ha attivato i meccanismi previsti dalla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, dell’11 marzo 2014, dal titolo «Un nuovo quadro dell’[Unione] per rafforzare lo Stato di diritto» [COM(2014) 158 final].
82 A tal proposito, il 20 dicembre 2017, data della firma della legge sulla Corte suprema da parte del presidente della Repubblica di Polonia, la Commissione ha adottato la raccomandazione (UE) 2018/103 relativa allo Stato di diritto in Polonia complementare alle raccomandazioni (UE) 2016/1374, (UE) 2017/146 e (UE) 2017/1520 (GU 2018, L 17, pag. 50), e una proposta motivata in conformità dell’articolo 7, paragrafo 1, [TUE] concernente lo Stato di diritto in Polonia [COM(2017) 835 final], nelle quali detta istituzione ha illustrato, in particolare, i problemi sollevati dalle disposizioni nazionali controverse sotto il profilo dell’indipendenza dei giudici, come ripresi nel ricorso per inadempimento.
83 Inoltre, nella raccomandazione 2018/103, la Commissione ha invitato le autorità polacche a risolvere i problemi constatati entro un termine di tre mesi e a informarla delle misure adottate in tal senso. Essa ha inoltre sottolineato di essere pronta a proseguire un dialogo costruttivo con il governo polacco. Tuttavia, dopo una serie di scambi di opinioni con detto governo, a fronte del mancato raggiungimento di risultati soddisfacenti sulle questioni da essa sollevate, essa ha deciso di avviare il ricorso per inadempimento.
84 Infine, occorre osservare che, conformemente al processo avviato con la comunicazione citata al punto 81 della presente ordinanza, l’adozione da parte della Commissione della raccomandazione 2018/103 ha dovuto essere preceduta da una valutazione sull’eventuale esistenza, in Polonia, di una situazione di minaccia sistemica allo Stato di diritto e dall’avvio di un dialogo con detto Stato membro volto a permettere alla Commissione di esprimere le sue preoccupazioni e allo Stato membro di rispondere. È così pacifico che, nel corso del processo legislativo stesso che ha portato all’adozione della legge sulla Corte suprema, la Commissione aveva già avviato iniziative presso la Repubblica di Polonia sulle questioni oggetto del ricorso per inadempimento.
85 Inoltre, occorre osservare che il ricorso per inadempimento, cui si ricollega la presente domanda di provvedimenti provvisori, riguarda non soltanto la legge sulla Corte suprema, ma anche la legge di modifica, adottata il 10 maggio 2018, ossia meno di due mesi prima dell’invio da parte della Commissione alla Repubblica di Polonia di una lettera di diffida concernente la conformità delle due suddette leggi con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e con l’articolo 47 della Carta.
86 In tali condizioni, la Repubblica di Polonia non può invocare il fatto che la Commissione ha atteso più di sei mesi prima di avviare il procedimento per inadempimento.
87 In secondo luogo, l’asserita esistenza di regole analoghe alle disposizioni nazionali controverse, applicabili in altri Stati membri, non può essere presa in considerazione ai fini della valutazione del carattere urgente della concessione dei provvedimenti provvisori richiesti.
88 In terzo luogo, non può essere condivisa neppure la circostanza dedotta dalla Repubblica di Polonia in occasione dell’udienza dinanzi alla Corte, vale a dire l’intervenuto assoggettamento della causa C‑619/18 al trattamento secondo il procedimento accelerato con conseguente mancanza di un’urgenza che giustifichi la concessione dei provvedimenti provvisori richiesti.
89 Infatti, basti a questo riguardo osservare che il fatto che la sentenza definitiva sarà pronunciata al termine di un procedimento accelerato non è tale da escludere il verificarsi, prima della sua emanazione, del danno grave e irreparabile indicato al punto 78 della presente ordinanza.
90 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre concludere che la condizione concernente l’urgenza è, nella specie, soddisfatta.
Sul bilanciamento degli interessi
91 Risulta che, nella maggior parte dei procedimenti sommari, sia la concessione sia il diniego della sospensione dell’esecuzione di un atto possono produrre, in una certa misura, taluni effetti definitivi e spetta al giudice del procedimento sommario, investito di una domanda di sospensione, porre a confronto i rischi collegati a ciascuna delle possibili soluzioni [ordinanza del presidente della Corte del 25 giugno 1998, Antille olandesi/Consiglio, C‑159/98 P(R), EU:C:1998:329, punto 32 e giurisprudenza citata]. In concreto, ciò ha per conseguenza l’esame del punto se l’interesse del ricorrente che chiede i provvedimenti provvisori a ottenere la sospensione dell’esecuzione delle disposizioni nazionali prevalga o meno sull’interesse rappresentato dall’immediata applicazione di quest’ultimo. In occasione di tale esame va accertato se l’eventuale abrogazione di tali disposizioni, a seguito dell’accertamento dell’inadempimento da parte della Corte, consentirebbe di ribaltare la situazione verificatasi in caso di loro esecuzione immediata e, in senso contrario, in che misura la sospensione dell’esecuzione sia tale da ostacolare la realizzazione degli obiettivi perseguiti dalle succitate disposizioni nel caso in cui il ricorso di merito sia respinto [v., per analogia, ordinanza del vicepresidente della Corte del 10 gennaio 2018, Commissione/RW, C‑442/17 P(R), non pubblicata, EU:C:2018:6, punto 60 e giurisprudenza citata].
92 La Commissione ritiene che, nella specie, la lesione di maggiore intensità sarebbe quella a carico dell’interesse generale dell’Unione. A questo proposito, essa afferma che, se la Corte dovesse negare i provvedimenti provvisori richiesti accogliendo poi il ricorso per inadempimento, il buon funzionamento dell’ordine giuridico dell’Unione subirebbe una lesione di carattere sistemico, mentre, se la Corte adottasse tali provvedimenti e respingesse poi il ricorso di cui trattasi, l’effetto delle disposizioni nazionali controverse sarebbe semplicemente differito.
93 Al fine di dimostrare il suo interesse all’applicazione immediata delle disposizioni nazionali controverse, la Repubblica di Polonia nega, in un primo momento, che i provvedimenti provvisori richiesti dalla Commissione permettano di conseguire l’obiettivo perseguito, vale a dire quello di garantire che la sentenza definitiva possa essere eseguita qualora il ricorso per inadempimento sia infine accolto, ragion per cui la concessione dei provvedimenti provvisori richiesti non sarebbe giustificata dall’interesse generale dell’Unione fatto valere dalla Commissione.
94 In particolare, per quanto concerne, in primis, il provvedimento provvisorio volto a ottenere la sospensione dell’applicazione delle disposizioni nazionali controverse, a giudizio della Repubblica di Polonia, anzitutto, la sospensione dell’articolo 37 della legge sulla Corte suprema, che definisce principalmente la nuova età per il pensionamento dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema), avrebbe quale unico effetto quello di creare una lacuna giuridica in relazione all’età per il pensionamento dei suddetti giudici. Inoltre, la sospensione delle disposizioni dell’articolo 37 della legge sulla Corte suprema che disciplinano la procedura di proroga della funzione giudiziaria attiva dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) oltre i 65 anni di età non inciderebbe sull’esecuzione della sentenza definitiva, posto che i prossimi giudici di detto organo giudiziario interessati dal pensionamento raggiungeranno i 65 anni solo tra circa due anni. Peraltro, nella misura in cui l’articolo 111, paragrafo 1, della legge sulla Corte suprema, concernente i giudici che hanno compiuto 65 anni tra il 3 aprile 2018 e il 3 luglio 2018, ha già esaurito i suoi effetti, la sospensione dell’applicazione di detta disposizione e di tutte le misure adottate ai fini della sua esecuzione sarebbe inattuabile, dal momento che un provvedimento provvisorio non può avere effetti retroattivi. Infine, la sospensione dell’applicazione dell’articolo 111, paragrafo 1 bis, della legge sulla Corte suprema, riguardante i giudici che compiranno 65 anni tra il 4 luglio 2018 e il 3 aprile 2019, comporterebbe che il solo giudice interessato da detta disposizione andrà in pensione sulla base dell’articolo 37, paragrafo 1, della legge sulla Corte suprema, vale a dire senza poter beneficiare di un periodo transitorio al fine di far valere il suo diritto al mantenimento delle funzioni.
95 Gli argomenti sollevati dalla Repubblica di Polonia si fondano però su una lettura errata della natura e degli effetti dei provvedimenti provvisori chiesti dalla Commissione nell’ambito del presente procedimento sommario. Infatti, la concessione di tali provvedimenti provvisori implica a carico di detto Stato membro l’obbligo di sospendere immediatamente l’applicazione delle disposizioni nazionali controverse, comprese quelle che comportano l’abrogazione o la sostituzione delle disposizioni anteriori disciplinanti l’età per il pensionamento dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema), che tornano ad essere applicabili in attesa della sentenza definitiva. Così, l’esecuzione di un provvedimento provvisorio avente ad oggetto la sospensione dell’applicazione di una determinata disposizione implica l’obbligo di garantire il ripristino dello stato di diritto anteriore all’entrata in vigore di detta disposizione, nella specie, del regime giuridico previsto dalle disposizioni nazionali abrogate o sostituite dalle disposizioni nazionali controverse.
96 Per quanto concerne, in secondo luogo, il provvedimento provvisorio volto ad ottenere il reintegro dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) collocati a riposo in applicazione delle disposizioni nazionali controverse, la Repubblica di Polonia afferma che la sua esecuzione non avrà per effetto di garantire la piena efficacia della sentenza definitiva. Infatti, posto che detta misura si applicherebbe unicamente sino alla pronuncia della sentenza definitiva, i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) reintegrati provvisoriamente nelle loro funzioni dovrebbero nuovamente essere collocati a riposo a seguito di detta pronuncia, in applicazione delle disposizioni nazionali controverse. Inoltre, il reintegro provvisorio dei giudici interessati dalle disposizioni nazionali controverse richiederebbe l’adozione di misure con effetto retroattivo, mentre un provvedimento provvisorio non potrebbe avere un effetto siffatto.
97 A tal riguardo, per quanto concerne, da una parte, l’asserito effetto retroattivo dei provvedimenti che devono essere adottati ai fini del reintegro temporaneo nelle funzioni dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) collocati a riposo in forza delle disposizioni nazionali controverse, basti osservare che, come emerge dal punto 95 della presente ordinanza, l’obbligo per la Repubblica di Polonia di garantire un siffatto reintegro costituirà un effetto immediato dei provvedimenti provvisori disposti, che implicano l’obbligo di sospendere l’applicazione di dette disposizioni e delle rispettive misure di attuazione – nel caso di specie, le misure di pensionamento dei giudici interessat –, e di garantire il ripristino della situazione anteriore all’entrata in vigore di dette disposizioni.
98 Dall’altra, i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) provvisoriamente reintegrati in applicazione dei provvedimenti provvisori richiesti dovranno, se del caso, essere collocati a riposo in applicazione delle disposizioni nazionali controverse solo a partire dalla pronuncia della sentenza definitiva che respinga il ricorso per inadempimento.
99 Per quanto attiene, in terzo luogo, al provvedimento provvisorio diretto a ingiungere alla Repubblica di Polonia di astenersi da ogni misura diretta alla nomina presso il Sąd Najwyższy (Corte suprema) di giudici chiamati a ricoprire i posti liberati da quelli collocati a riposo, detto Stato afferma che tale provvedimento non è necessario per garantire l’efficacia della sentenza definitiva, nella misura in cui i meccanismi previsti dal diritto polacco permetterebbero di garantire, in ogni caso, il reintegro dei giudici interessati dalle disposizioni nazionali controverse nelle posizioni occupate prima del pensionamento. Infatti, considerato che i posti di giudice presso il Sąd Najwyższy (Corte suprema) non sarebbero nominativi, i giudici collocati a riposo in applicazione delle disposizioni nazionali controverse potrebbero essere reintegrati in posti di giudice vacanti oppure, ove alla data della pronuncia definitiva tutti i posti di giudice dinanzi al Sąd Najwyższy (Corte suprema) siano coperti, in nuovi posti di giudice che il presidente della Repubblica di Polonia può creare discrezionalmente mediante decreto.
100 Tuttavia, diversamente da quanto sostenuto dalla Repubblica di Polonia, i meccanismi menzionati da detto Stato membro non sono tali da escludere il rischio invocato dalla Commissione.
101 Infatti, da una parte, contrariamente a quanto afferma la Repubblica di Polonia, il carattere non nominativo dei posti di giudice del Sąd Najwyższy (Corte suprema) accresce il rischio che, laddove siano avviate ex novo le procedure di nomina dei nuovi giudici in seno a tale organo giurisdizionale, i giudici collocati a riposo non possano essere reintegrati nelle posizioni occupate prima del pensionamento. Dal momento che tutti i posti di giudice disponibili in seno al Sąd Najwyższy (Corte suprema) sono oggetto di una riserva generale e sono poi occupati a seguito di una procedura di nomina, non è possibile garantire che i giudici interessati dalle disposizioni nazionali controverse possano, alla data della pronuncia della sentenza definitiva, ricoprire le funzioni da loro esercitate prima del pensionamento.
102 Dall’altra, anche ammettendo che l’aumento del numero di posti di giudice del Sąd Najwyższy (Corte suprema) mediante decreto del presidente della Repubblica di Polonia permetta di creare posti di giudice nelle sezioni in cui i giudici pensionati in applicazione delle disposizioni nazionali controverse esercitavano le loro funzioni, da tale creazione di posti non è dato desumere che il primo presidente del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e i due presidenti di sezione indicati al punto 16 della presente ordinanza abbiano la garanzia di essere reintegrati nei posti che occupavano prima del proprio pensionamento. Infatti, vista la rapidità delle procedure di nomina dei giudici in seno a tale organo giurisdizionale, comprovata dalla sequenza di eventi ricordati ai punti da 22 a 26 della presente ordinanza, alla data di pronuncia della sentenza definitiva tali posti potrebbero essere stati assegnati.
103 Infine, il fatto che attualmente, a seguito dell’ordinanza del vicepresidente della Corte del 19 ottobre 2018, Commissione/Polonia (C‑619/18 R, non pubblicata, EU:C:2018:852), le procedure di nomina siano sospese non elimina il rischio invocato dalla Commissione. Occorre infatti osservare che i provvedimenti imposti da detta ordinanza e concernenti, in particolare, la sospensione dell’applicazione delle disposizioni nazionali controverse, il reintegro dei giudici interessati da dette disposizioni nei posti che occupavano prima del pensionamento e la sospensione delle procedure di nomina di nuovi giudici in sostituzione di detti giudici interessati e del primo presidente del Sąd Najwyższy (Corte suprema) operano, in virtù del dispositivo dell’ordinanza de qua, «fino alla pronuncia dell’ordinanza che concluderà il presente procedimento sommario». Pertanto, laddove con la presente ordinanza conclusiva del suddetto procedimento non venissero concessi i provvedimenti provvisori richiesti dalla Commissione, non vi sarebbe alcuna garanzia del fatto che le procedure di nomina di cui trattasi non siano riattivate.
104 Ciò considerato, occorre rilevare che l’argomento addotto dalla Repubblica di Polonia non permette di affermare che i provvedimenti provvisori richiesti non sono giustificati alla luce dell’interesse generale dell’Unione dedotto dalla Commissione.
105 In un secondo momento, la Repubblica di Polonia deduce una serie di argomenti volti a dimostrare la prevalenza del suo interesse al buon funzionamento del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e che giustificherebbero il rigetto dei provvedimenti provvisori richiesti dalla Commissione.
106 In primo luogo, la Repubblica di Polonia invoca l’esistenza di circostanze che renderebbero eccessivamente difficile il reintegro dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) collocati a riposo. In particolare, la Repubblica di Polonia sostiene che un siffatto reintegro presupporrebbe l’attuazione, da parte delle autorità polacche, di un intervento legislativo e l’adozione di disposizioni generali a carattere incidentale, il che sarebbe incompatibile con la Costituzione polacca.
107 Tale argomento deve essere respinto. Come illustrato ai punti 95 e 97 della presente ordinanza, l’esecuzione dei provvedimenti provvisori chiesti dalla Commissione comporta l’obbligo per la Repubblica di Polonia di sospendere immediatamente l’applicazione delle disposizioni nazionali controverse e dei relativi provvedimenti di attuazione, con il conseguente obbligo di applicare, in attesa della sentenza definitiva, le disposizioni anteriori in materia di età per il pensionamento dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e di ripristinare la situazione vigente prima dell’entrata in vigore delle suddette disposizioni nazionali controverse.
108 A questo proposito, occorre ricordare che, secondo giurisprudenza consolidata, uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare l’inosservanza degli obblighi risultanti dal diritto dell’Unione (sentenza del 4 luglio 2018, Commissione/Slovacchia, C‑626/16, EU:C:2018:525, punto 60 e giurisprudenza citata).
109 In secondo luogo, la Repubblica di Polonia afferma che il reintegro temporaneo nelle loro funzioni attive dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) collocati a riposo presenterebbe un rischio sistemico sensibilmente superiore a quello del loro mantenimento in pensione. In particolare, la situazione di un giudice reintegrato nelle sue funzioni per un periodo non preliminarmente definito comporterebbe, a giudizio della Repubblica di Polonia, il rischio che, sino alla pronuncia della sentenza definitiva, la sua indipendenza non sia garantita.
110 Tuttavia, si deve osservare che la Repubblica di Polonia non ha fornito alcun elemento idoneo a dimostrare l’esistenza di un siffatto rischio.
111 In terzo luogo, la Repubblica di Polonia afferma che il provvisorio reintegro dei giudici interessati dalle disposizioni nazionali controverse complicherebbe sostanzialmente l’organizzazione dei lavori del Sąd Najwyższy (Corte suprema). Essa osserva, segnatamente, che la durata minima di trattazione di una causa da parte di tale organo giurisdizionale è di sette mesi, con la conseguenza che, nel periodo che precede la sentenza definitiva, i giudici reintegrati non sarebbero in grado di trattare alcuna causa per intero.
112 Tuttavia, occorre osservare che la suddetta circostanza, concernente la corretta organizzazione dei lavori del Sąd Najwyższy (Corte suprema), per quanto importante, non può prevalere sull’interesse generale dell’Unione a che tale organo giurisdizionale operi in condizioni tali da garantire il rispetto della sua indipendenza.
113 In quarto luogo, la Repubblica di Polonia afferma che è impossibile dare attuazione al provvedimento provvisorio consistente nell’obbligo a suo carico di astenersi dall’adozione di qualsivoglia misura diretta alla nomina di giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) chiamati a ricoprire i posti liberati dai giudici interessati dalle disposizioni nazionali controverse, dal momento che tali posti di giudice in seno all’organo giurisdizionale considerato non sono nominativi. Inoltre, essa sottolinea che il blocco delle nomine a copertura dei posti vacanti nelle sezioni del Sąd Najwyższy (Corte suprema) lederebbe i diritti dei soggetti che si sono candidati a ricoprire il ruolo di giudice in seno ad esso.
114 A tal riguardo, oltre a quanto ricordato al punto 108 della presente ordinanza, occorre osservare che le difficoltà organizzative e i disagi patiti dai candidati a un posto di giudice del Sąd Najwyższy (Corte suprema), legati all’eventuale concessione di un siffatto provvedimento provvisorio, non possono prevalere sull’interesse generale dell’Unione al buon funzionamento del suo ordinamento giuridico.
115 Così, dall’esame compiuto conformemente alla giurisprudenza citata al punto 91 della presente ordinanza, emerge che, in caso di accoglimento del ricorso per inadempimento, l’interesse generale dell’Unione a garantire il buon funzionamento del suo ordinamento giuridico rischierebbe di essere leso in maniera grave e irreparabile, in attesa della sentenza definitiva, ove i provvedimenti provvisori chiesti dalla Commissione non fossero disposti.
116 Per contro, in caso di rigetto del ricorso per inadempimento, la concessione dei provvedimenti provvisori richiesti dalla Commissione non rischia di ledere in maniera così grave l’interesse dalla Repubblica di Polonia al buon funzionamento del Sąd Najwyższy (Corte suprema), posto che detta concessione avrebbe quale unico effetto quello di mantenere, per un periodo limitato, l’applicazione del regime giuridico in essere prima dell’adozione della legge sulla Corte suprema.
117 In tali condizioni, si deve concludere che il bilanciamento degli interessi in gioco volge a favore della concessione dei provvedimenti provvisori chiesti dalla Commissione.
118 Alla luce di tutto quanto precede, occorre accogliere la domanda di provvedimenti provvisori formulata dalla Commissione, di cui al punto 1 della presente ordinanza.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) così provvede:
1) La Repubblica di Polonia è tenuta, immediatamente e sino alla pronuncia della sentenza definitiva nella causa C‑619/18,
– a sospendere l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 37, paragrafi da 1 a 4, e dell’articolo 111, paragrafi 1 e 1 bis, dell’ustawa o Sądzie Najwyższym (legge sulla Corte suprema), dell’8 dicembre 2017, dell’articolo 5 dell’ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (legge di modifica della legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali di diritto comune, della legge sulla Corte suprema e di talune altre leggi), del 10 maggio 2018, nonché di qualunque provvedimento adottato in applicazione di tali disposizioni;
– ad adottare tutte le misure necessarie per garantire che i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia) interessati dalle suddette disposizioni possano continuare ad esercitare le proprie funzioni nella stessa posizione che occupavano alla data del 3 aprile 2018, data di entrata in vigore della legge sulla Corte suprema, godendo nel contempo dello status e di diritti e condizioni di lavoro identici a quelli di cui beneficiavano sino al 3 aprile 2018;
– ad astenersi dall’adottare qualsiasi provvedimento diretto alla nomina di giudici al Sąd Najwyższy (Corte suprema) in sostituzione di quelli interessati da dette stesse disposizioni, nonché qualsiasi provvedimento diretto a nominare il nuovo primo presidente di tale organo giurisdizionale o a designare la persona incaricata di dirigerlo al posto del suo primo presidente fino alla nomina del nuovo primo presidente, e
– a comunicare alla Commissione europea, entro un mese dalla notifica della presente ordinanza e successivamente, con cadenza regolare, ogni mese, tutte le misure che avrà adottato per conformarsi pienamente a detta ordinanza.
2) Le spese sono riservate.
Firme