SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA

(Terza Sezione)

30 settembre 2010

Causa F-29/09

Giorgio Lebedef e Trevor Jones

contro

Commissione europea

«Funzione pubblica — Funzionari — Retribuzione — Art. 64 dello Statuto — Artt. 3, n. 5, primo comma, e 9 dell’allegato XI dello Statuto — Coefficiente correttore — Parità di trattamento»

Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi degli artt. 236 CE e 152 EA, con il quale i sigg. Lebedef e Jones chiedono l’annullamento di un’asserita decisione con cui la Commissione rifiuta di portare il potere d’acquisto dei funzionari in servizio a Lussemburgo (Lussemburgo) ad un livello equivalente a quello dei funzionari in servizio a Bruxelles (Belgio) e, in subordine, l’annullamento dei loro fogli paga a partire dal giugno 2008.

Decisione: Il ricorso è respinto. I ricorrenti sopporteranno la totalità delle spese, ad eccezione di quelle del Consiglio dell’Unione europea, interveniente a sostegno delle conclusioni della Commissione. Il Consiglio sopporterà le proprie spese.

Massime

1.      Eccezione di illegittimità — Atti di cui può essere eccepita l’illegittimità

(Artt. 230, secondo comma, CE, 236 CE e 241 CE; artt. 236, secondo comma, TFUE, 270 TFUE e 277 TFUE)

2.      Funzionari — Ricorso — Atto lesivo — Nozione — Foglio paga

(Art. 265 TFUE; Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91, n. 1; allegato XI, art. 3, n. 5, primo comma)

3.      Funzionari — Retribuzione — Coefficienti correttori — Fissazione — Poteri del Consiglio — Discrezionalità — Limiti — Rispetto del principio di parità di trattamento — Sindacato giurisdizionale — Limiti

(Statuto dei funzionari, artt. 64 e 65)

4.      Funzionari — Retribuzione — Coefficienti correttori — Assenza di coefficiente correttore per il Belgio e il Lussemburgo — Violazione del principio di parità di trattamento — Onere della prova

(Statuto dei funzionari, allegato XI, art. 3, n. 5, primo comma)

5.      Funzionari — Principi — Tutela del legittimo affidamento — Presupposti

1.      L’art. 241 CE (divenuto in seguito a modifica, art. 277 TFUE) stabilisce che, nell’eventualità di una controversia che metta in causa la legittimità di un regolamento previsto in questa disposizione, ciascuna parte può valersi, segnatamente a sostegno di un ricorso proposto avverso una misura di attuazione, dei motivi previsti dall’art. 230, secondo comma CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 263, secondo comma, TFUE), anche dopo lo spirare del termine di ricorso contro il regolamento. Tale mezzo di ricorso incidentale è l’espressione di un principio generale diretto a garantire che ciascuno abbia o abbia avuto la possibilità di contestare un atto dell’Unione su cui si fonda una decisione che lo riguarda. La norma posta dall’art. 241 CE è certamente vincolante nell’ambito del contenzioso pendente dinanzi al giudice dell’Unione ai sensi dell’art. 236 CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 270 TFUE).

Tuttavia, la facoltà offerta dall’art. 241 CE di invocare l’inapplicabilità di un regolamento non costituisce un autonomo diritto di azione e può essere esercitata solamente in via incidentale, sicché la mancanza di un diritto di impugnazione principale o l’irricevibilità del ricorso principale comporta l’irricevibilità dell’eccezione di illegittimità.

(v. punti 29 e 30)

Riferimento:

Corte: 6 marzo 1979, causa 92/78, Simmenthal/Commissione (Racc. pag. 777); 16 luglio 1981, causa 33/80, Albini/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 2141, punto 17); 19 gennaio 1984, causa 262/80, Andersen e a./Parlamento (Racc. pag. 195); 7 luglio 1987, cause riunite 89/86 e 91/86, Étoile commerciale e CNTA/Commissione (Racc. pag. 3005, punto 22), e 10 luglio 2003, causa C‑11/00, Commissione/BCE (Racc. pag. 7147, punti 74‑78)

2.      Un foglio paga, per sua natura e per sua finalità, non presenta le caratteristiche di un atto lesivo ai sensi dell’art. 90, n. 2, e dell’art. 91, n. 1, dello Statuto, poiché si limita a tradurre in termini pecuniari la portata di decisioni amministrative anteriori, relative alla situazione personale e giuridica del funzionario. Tuttavia, poiché dal foglio paga, contenente il conteggio dei diritti pecuniari, risulta chiaramente l’esistenza e il contenuto di una decisione amministrativa di portata individuale, passata inosservata sino a quel momento, non essendo stata formalmente notificata all’interessato, detto foglio paga può essere considerato un atto lesivo, che può formare oggetto di un reclamo e, eventualmente, di un ricorso, di cui esso ha l’effetto di far decorrere i termini.

A questo proposito, nell’ambito di un ricorso diretto a contestare, in sostanza, all’istituzione il fatto di non aver preso le iniziative politiche necessarie perché venga fissato, in futuro, un coefficiente correttore specifico per il Lussemburgo, il che presuppone l’abrogazione dell’art. 3, n. 5, primo comma, dell’allegato XI dello Statuto, e al fine di preservare il loro diritto al ricorso, è ammesso che dei funzionari possano contestare il loro foglio paga, sollevando, contro una disposizione statutaria che fissa i loro diritti pecuniari, un’eccezione di illegittimità fondata in particolare sulla violazione del principio di parità di trattamento.

Vero è che, visto che l’art. 90, n. 1, dello Statuto consente semplicemente ai funzionari di domandare all’amministrazione che agisce in qualità di autorità che ha il potere di nomina di adottare una decisione nei loro confronti, una domanda del genere esula dall’ambito di applicazione della detta disposizione, poiché un’iniziativa politica non può essere qualificata come una «decisione adottata nei confronti di un funzionario».

Tuttavia, tenuto conto delle difficoltà di ordine procedurale che incontrerebbe un singolo che intendesse proporre un ricorso per carenza, ai sensi dell’art. 265 TFUE, contro un’istituzione ai fini dell’abrogazione di una disposizione di un regolamento, adottato dal legislatore dell’Unione, escludere la possibilità per il funzionario di contestare il suo foglio paga a seguito di un mutamento delle circostanze di fatto, quale un cambiamento delle condizioni economiche, sollevando, in tale occasione, un’eccezione di illegittimità contro una disposizione statutaria, la quale, sebbene apparisse valida al momento della sua adozione, è divenuta illegittima, secondo il funzionario interessato, a causa di tale mutamento di circostanze, renderebbe praticamente impossibile l’esercizio di un ricorso diretto a garantire il rispetto del principio generale della parità di trattamento riconosciuto dal diritto dell’Unione, arrecando in tal modo un pregiudizio sproporzionato al diritto ad un’effettiva tutela giurisdizionale.

(v. punti 33 e 40-42)

Riferimento:

Corte: 16 febbraio 1993, causa C‑107/91, ENU/Commissione (Racc. pag. I‑599, punti 16 e 17)

Tribunale di primo grado: 24 marzo 1998, causa T‑181/97, Meyer e a./Corte di giustizia (Racc. PI pagg. I‑A‑151 e II‑481), e 16 febbraio 2005, causa T‑354/03, Reggimenti/Parlamento (Racc. PI pagg. I‑A‑33 e II‑147, punti 38 e 39)

Tribunale della funzione pubblica: 23 aprile 2008, causa F‑103/05, Pickering/Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑101 e II‑A‑1‑527, punti 72 e 75), e 23 aprile 2008, causa F‑112/05, Bain e a./Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑111 e II‑A‑1‑579, punti 73 e 76)

3.      Lo scopo dei coefficienti correttori applicati alla retribuzione dei funzionari, previsti dagli artt. 64 e 65 dello Statuto, è di garantire il mantenimento di un potere d’acquisto equivalente per tutti i funzionari, indipendentemente dalla loro sede di servizio, conformemente al principio di parità di trattamento.

Spetta al Consiglio, in forza dell’art. 65, n. 2, dello Statuto, constatare se esiste una differenza sensibile del costo della vita tra le varie sedi di servizio e, se del caso, trarne le conseguenze adeguando i coefficienti correttori. Il principio della parità di trattamento, il quale mira a garantire la fissazione dei detti coefficienti correttori, vincola anche il legislatore dell’Unione.

Il principio della parità di trattamento non può, tuttavia, imporre una perfetta equivalenza del potere d’acquisto dei funzionari, indipendentemente dalla loro sede di servizio, bensì una corrispondenza sostanziale del costo della vita tra le sedi di servizio considerate. Il legislatore dell’Unione dispone, al riguardo, tenuto conto della complessità della materia, di un’ampia discrezionalità, e il giudice deve limitarsi a valutare se le istituzioni si siano mantenute entro limiti ragionevoli rispetto alle considerazioni che le hanno ispirate e non abbiano usato il loro potere in modo manifestamente errato.

(v. punti 62, 63 e 67)

Riferimento:

Corte: 19 novembre 1981, causa 194/80, Benassi/Commissione (Racc. pag. 2815, punto 5); 23 gennaio 1992, causa C‑301/90, Commissione/Consiglio (Racc. pag. I‑221, punti 19, 24 e 25), e 29 aprile 2004, causa C‑187/03 P, Drouvis/Commissione (non pubblicata nella Raccolta, punto 25 e giurisprudenza ivi citata)

Tribunale di primo grado: 7 dicembre 1995, cause riunite T‑544/93 e T‑566/93, Abello e a./Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑271 e II‑815, punto 76)

4.      Nell’ambito di un ricorso proposto da funzionari in servizio in Lussemburgo, che fanno valere un presunto trattamento discriminatorio nei loro confronti a causa della mancanza di un coefficiente correttore specifico per tale Stato membro, ai sensi dell’art. 3, n. 5, primo comma, dell’allegato XI dello Statuto, non si può pretendere dai ricorrenti che essi dimostrino dinanzi al giudice dell’Unione, in maniera sufficiente sul piano giuridico, l’esistenza di un aumento sensibile e duraturo del costo della vita a Lussemburgo, rispetto a Bruxelles, tale da dimostrare l’esistenza di una disparità di trattamento tra funzionari a motivo della loro sede di servizio. Ad essi spetta soltanto fornire un insieme di indizi sufficientemente significativi da cui risulti una possibile distorsione del potere d’acquisto, tale da trasferire l’onere della prova sull’istituzione convenuta e da giustificare, eventualmente, l’avvio di indagini amministrative da parte di Eurostat.

D’altro canto, nel caso in cui sia contestato all’istituzione convenuta di aver applicato l’art. 3, n. 5, primo comma, dell’allegato XI dello Statuto senza aver proceduto a realizzare uno studio sull’eventuale distorsione del potere d’acquisto tra Bruxelles e Lussemburgo, il controllo del giudice non si limita alla verifica di manifesti errori di valutazione, ma verte sulla questione se gli interessati abbiano o meno fornito indizi sufficienti, quali analisi complete di dati numerici o di altro tipo, provenienti da fonte autorizzata, sufficientemente documentate, tali da giustificare l’avvio di un’indagine.

(v. punti 64, 66 e 68)

5.      In assenza di assicurazioni precise che gli siano state fornite dall’amministrazione, un funzionario non può avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento per mettere in discussione la legittimità di una disposizione statutaria e opporsi alla sua applicazione. Promesse dell’amministrazione che non tengano conto delle disposizioni statutarie non possono suscitare un legittimo affidamento del loro destinatario.

(v. punto 72)

Riferimento:

Tribunale di primo grado: 27 marzo 1990, causa T‑123/89, Chomel/Commissione (Racc. pag. II‑131, punti 26‑30), e 7 luglio 2004, causa T‑175/03, Schmitt/AER (Racc. PI pagg. I‑A‑211 e II‑939, punti 46 e 47)