WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ UNII EUROPEJSKIEJ
(druga izba)

z dnia 11 lipca 2013 r.

Sprawa F‑46/11

Marie Tzirani

przeciwko

Komisji Europejskiej

Służba publiczna – Mobbing – Pojęcie mobbingu – Wniosek o udzielenie wsparcia – Dochodzenie administracyjne dotyczące zarzucanego mobbingu – Decyzja o umorzeniu dochodzenia administracyjnego – Rozsądny termin do zakończenia dochodzenia administracyjnego – Obowiązek uzasadnienia decyzji o zamknięciu dochodzenia administracyjnego – Zakres

Przedmiot:      Skarga wniesiona na podstawie art. 270 TFUE, znajdującego zastosowanie do traktatu EWEA na mocy art. 106a traktatu EWEA, w której skarżąca żąda z jednej strony stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Europejskiej o pozostawieniu bez dalszego biegu jej wniosku o udzielenie wsparcia, a z drugiej strony zobowiązania Komisji do naprawienia szkody, którą w swoim odczuciu poniosła skarżąca.

Orzeczenie:      Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2010 r. w zakresie, w jakim pozostawia ona bez dalszego biegu wniosek M. Tzirani o udzielenie wsparcia w związku z mobbingiem, jakiego miała ona doświadczać od dnia 1 października 2004 r. Od Komisji na rzecz M. Tzirani zostaje zasądzona kwota 6000 EUR. Skarga zostaje oddalona w pozostałym zakresie. Komisja Europejska pokrywa własne koszty oraz zostaje obciążona kosztami poniesionymi przez M. Tzirani.

Streszczenie

1.      Urzędnicy – Prawa i obowiązki – Dochodzenie wewnętrzne dotyczące zarzucanego mobbingu – Prawo składającego skargę do uzyskania dostępu do akt dochodzenia – Granice – Obowiązek zachowania poufności przez administrację

2.      Urzędnicy – Mobbing – Pojęcie – Zachowanie zmierzające do zdyskredytowania zainteresowanego lub do pogorszenia jego warunków pracy – Wymóg umyślności działania – Zakres – Brak wymogu nieprzychylnego zamiaru sprawcy mobbingu

(regulamin pracowniczy, art. 12a ust. 3)

3.      Urzędnicy – Mobbing – Pojęcie – Decyzje administracyjne i nieporozumienia z administracją w kwestiach dotyczących organizacji służb – Wyłączenie

(regulamin pracowniczy, art. 12a)

4.      Urzędnicy – Mobbing – Pojęcie – Zachowanie przełożonego w stosunku do większej liczby osób – Zaliczenie

5.      Urzędnicy – Mobbing – Pojęcie – Zachowanie przełożonego polegające na udzielaniu bezpośrednich wytycznych personelowi podlegającemu kierownikowi wydziału bez wcześniejszego poinformowania go o tym oraz na wysyłaniu wiadomości zawierających jawną krytykę wobec niego – Zaliczenie

(regulamin pracowniczy, art. 12a)

6.      Urzędnicy – Obowiązek wspomagania ciążący na administracji – Zakres

(regulamin pracowniczy, art. 24)

7.      Urzędnicy – Obowiązek wspomagania ciążący na administracji – Zakres stosowania – Zakres – Obowiązek rozpatrzenia przez administrację skarg dotyczących mobbingu – Obowiązek starannego i szybkiego działania – Brak – Konsekwencje

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 1; regulamin pracowniczy, art. 24)

8.      Urzędnicy – Środki dyscyplinarne – Dochodzenie przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego – Uznanie administracyjne – Zakres

(regulamin pracowniczy, załącznik IX)

9.      Urzędnicy – Obowiązek wspomagania ciążący na administracji – Wykonanie w obszarze mobbingu – Decyzja o umorzeniu dochodzenia administracyjnego wszczętego w odpowiedzi na wniosek o udzielenie wsparcia – Obowiązek przekazania składającemu skargę raportu końcowego z dochodzenia lub protokołów z przesłuchań przeprowadzonych w jego ramach – Brak

(regulamin pracowniczy, art. 24, art. 25 akapit drugi)

10.    Urzędnicy – Decyzja o umorzeniu dochodzenia administracyjnego wszczętego w odpowiedzi na wniosek o udzielenie wsparcia w związku z mobbingiem – Obowiązek uzasadnienia – Zakres

(regulamin pracowniczy, art. 24, art. 25 akapit drugi)

1.      W kontekście skargi dotyczącej mobbingu należy, z wyjątkiem okoliczności szczególnych, zagwarantować poufność zgromadzonych zeznań, w tym także zeznań złożonych w ramach postępowania sądowego, ponieważ perspektywa ewentualnego uchylenia tej poufności na etapie sporu sądowego może utrudnić prowadzenie neutralnych i obiektywnych dochodzeń zyskujących na otwartej i szczerej współpracy ze strony członków personelu wezwanych do złożenia zeznań w charakterze świadka.

(zob. pkt 41)

Odesłanie:

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑43/10 Cerafogli przeciwko EBC, 12 grudnia 2012 r., pkt 222, odwołanie w toku przed Sądem Unii Europejskiej, sprawa T‑114/13 P

2.      Zgodnie z art. 12a ust. 3 regulaminu pracowniczego nieprzychylny zamiar ewentualnego sprawcy mobbingu nie jest w żaden sposób koniecznym elementem kwalifikacji danego zjawiska jako mobbingu.

W istocie do mobbingu w rozumieniu art. 12a ust. 3 regulaminu pracowniczego może dojść w przypadku, gdy sprawca mobbingu nie zamierza poprzez swoje działania dyskredytować osoby pokrzywdzonej lub rozmyślnie obniżać jej warunków pracy. Wystarczy tylko, by działania te, o ile zostały dokonane dobrowolnie, obiektywnie pociągały za sobą takie konsekwencje. Zakwalifikowanie zjawiska jako mobbingu jest uzależnione od przesłanki, zgodnie z którą takie działania muszą być wystarczająco realne w takim sensie, że bezstronny i rozsądny postronny obserwator o zwykłym stopniu wrażliwości, który znalazłby się w takich samych warunkach, uznałby je za przesadne i naganne.

W tym względzie okoliczność, że dany urzędnik pozostaje w trudnych, czy wręcz konfliktowych stosunkach ze swymi kolegami lub przełożonymi, nie stanowi sama w sobie dowodu na istnienie mobbingu. Nawet negatywne uwagi kierowane pod adresem urzędnika nie godzą w osobowość, godność lub integralność fizyczną lub psychiczną danej osoby, o ile są wypowiadane w sposób stonowany i nie opierają się na przesadnych i pozbawionych jakiegokolwiek związku z obiektywnymi faktami oskarżeniach.

(zob. pkt 52, 54, 56, 71, 74)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑486/04 Michail przeciwko Komisji, 16 kwietnia 2008 r., pkt 61

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑52/05 Q przeciwko Komisji, 9 grudnia 2008 r., pkt 133, 135; sprawa F‑93/08 N przeciwko Parlamentowi, 10 listopada 2009 r., pkt 93; sprawa F‑2/09 Menghi przeciwko ENISA, 24 lutego 2010 r., pkt 110; sprawa F‑42/10 Skareby przeciwko Komisji, 16 maja 2012 r., pkt 65; sprawa F‑124/10 Labiri przeciwko EKES, 26 lutego 2013 r., pkt 65, 67

Sąd Unii Europejskiej: sprawa T‑80/09 P Komisja przeciwko Q, 12 lipca 2011 r.

3.      Z uwagi na szeroki zakres uznania, który przysługuje instytucjom w zakresie organizacji ich służb, ani decyzje administracyjne – nawet gdy są one trudne do zaakceptowania – ani nieporozumienia z administracją w kwestiach dotyczących organizacji służb, nie mogą same w sobie dowodzić istnienia mobbingu. Otóż fakt, że administracja nie zastosowała się do sugestii urzędnika ani nie nadała biegu jego wnioskom o przydzielenie mu dodatkowych pracowników, nie dowodzi sam w sobie braku wysłuchania, ani tym bardziej mobbingu ze strony przełożonych, a co najwyżej wykazuje istnienie rozbieżności opinii.

(zob. pkt 82)

4.      W kontekście skargi dotyczącej mobbingu nie można utrzymywać, że dane zachowanie przełożonego nie stanowi mobbingu tylko z tego względu, że jest kierowane nie konkretnie do pojedynczej osoby, ale do nieokreślonej liczby osób. Takie zachowanie może bowiem jedynie zaostrzyć naruszenie art. 12a regulaminu pracowniczego, którego ustęp 1 zakazuje wszystkim urzędnikom mobbingu w jakiejkolwiek postaci.

(zob. pkt 89)

5.      Zachowanie przełożonego polegające na wielokrotnie powtarzającym się udzielaniu wytycznych personelowi podporządkowanemu podlegającemu mu kierownikowi wydziału bez wcześniejszego poinformowania go o tym, kiedy nie jest uzasadnione szczególnymi okolicznościami, może doprowadzić do utraty wiarygodności kierownika wydziału w oczach jego podwładnych, a w konsekwencji może zostać zakwalifikowane jako mobbing. To samo odnosi się do wysyłania przez przełożonego wiadomości zawierających jawną krytykę pod adresem danego urzędnika, których kopia jest zaadresowana do kilku jego współpracowników, mimo że nie istnieją wymogi służby, które uzasadniałyby taką praktykę. Otóż o ile należy dopuścić możliwość skrytykowania pracy urzędnika, o tyle w przyjętych ramach stosunku służbowego mieszczą się wiadomości, które nie zawierają żadnych zniesławiających czy złośliwych zwrotów i są wysyłane wyłącznie do zainteresowanego lub w kopii do innych osób, gdy uzasadnia to interes służby.

(zob. pkt 94, 95, 97, 98)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑154/05 Lo Giudice przeciwko Komisji, 25 października 2007 r., pkt 104, 105

Sąd do spraw Służby Publicznej: ww. sprawa Skareby przeciwko Komisji, pkt 80

6.      Zgodnie z obowiązkiem wspomagania, jaki przewiduje art. 24 regulaminu pracowniczego, administracja powinna, w razie zaistnienia zdarzenia zakłócającego porządek i spokój służby, interweniować z całą konieczną stanowczością i reagować z szybkością i troską, jakiej wymagają okoliczności danego przypadku w celu ustalenia faktów i wyciągnięcia z nich stosownych konsekwencji, mając pełne rozeznanie w sprawie. W tym celu wystarczy, aby urzędnik, który domaga się ochrony ze strony swojej instytucji, przedstawił zaczątek dowodu na prawdziwość ataków, których stał się – jak twierdzi – obiektem. W obliczu takich informacji do danej instytucji należy podjęcie właściwych środków, a w szczególności przeprowadzenie dochodzenia administracyjnego w celu ustalenia faktów będących podstawą skargi i podjęcie tymczasowych środków w postaci odseparowania celem ochrony, zapobiegawczo, zdrowia i bezpieczeństwa urzędnika, będącego domniemaną ofiarą działań, których przepis ten dotyczy.

Jednakże zarzut dotyczący naruszenia obowiązku wspomagania z powodu niepodjęcia środków ostrożności nie może być skutecznie powoływany na poparcie żądania stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu dochodzenia dotyczącego mobbingu, którego w swoim odczuciu dany urzędnik stał się ofiarą, ponieważ takie naruszenie art. 24 regulaminu pracy nie ma żadnego wpływu na zgodność z prawem wspomnianej decyzji.

(zob. pkt 108–110)

Odesłanie:

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawa F‑54/11 BG przeciwko Rzecznikowi Praw Obywatelskich, 17 lipca 2012 r., pkt 83, odwołanie w toku przed Sądem Unii Europejskiej, sprawa T‑406/12 P; ww. sprawa Cerafogli przeciwko EBC, pkt 210

Sąd Unii Europejskiej: ww. sprawa Komisja przeciwko Q, pkt 84, 92 i przytoczone tam orzecznictwo

7.      Obowiązek dochowania rozsądnego terminu w przypadku prowadzenia postępowań administracyjnych stanowi ogólną zasadę prawa Unii, której poszanowanie gwarantuje sąd Unii i która jest ujęta jako jeden z aspektów prawa do dobrej administracji w art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. W przypadku gdy instytucje muszą stawić czoła tak ważnej kwestii jak mobbing, mają one obowiązek udzielenia urzędnikowi, który złożył wniosek w trybie art. 24 regulaminu pracowniczego, szybkiej i starannej odpowiedzi.

Niemniej jednak okoliczność, że organ powołujący nie odpowiedział, z naruszeniem obowiązku staranności, z wymaganą szybkością na złożony w trybie art. 24 regulaminu pracowniczego wniosek o udzielenie wsparcia, nie może sama w sobie wpływać na zgodność z prawem decyzji o umorzeniu dochodzenia administracyjnego wszczętego na podstawie wspomnianego wniosku o udzielenie wsparcia. O ile bowiem należałoby stwierdzić nieważność takiej decyzji z samego tylko względu na jej wydanie z przekroczeniem terminu, o tyle mająca ją zastąpić nowa decyzja nie mogłaby w żadnym razie zostać wydana z mniejszym opóźnieniem.

(zob. pkt 116, 117, 119)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑394/03 Angeletti przeciwko Komisji, 11 kwietnia 2006 r., pkt 162

Sąd do spraw Służby Publicznej: sprawy połączone F‑138/06 i F‑37/08 Meister przeciwko OHIM, 18 maja 2009 r., pkt 76; sprawa F‑53/09 J przeciwko Komisji, 11 maja 2011 r., pkt 113

Sąd Unii Europejskiej: sprawa T‑390/10 P Füller-Tomlinson przeciwko Parlamentowi, 6 grudnia 2012 r., pkt 115

8.      Organ odpowiedzialny za prowadzenie dochodzenia administracyjnego, który musi badać powierzone mu sprawy w sposób proporcjonalny, dysponuje szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w zakresie prowadzenia dochodzeń, a w szczególności w ocenie jakości i użyteczności współpracy ze świadkami.

(zob. pkt 124)

Odesłanie:

Sąd do spraw Służby Publicznej: ww. sprawa Skareby przeciwko Komisji, pkt 38

9.      Co się tyczy decyzji o umorzeniu dochodzenia administracyjnego dotyczącego zarzucanego mobbingu, wszczętego w odpowiedzi na wniosek o udzielenie wsparcia złożony w trybie art. 24 regulaminu pracowniczego, art. 25 akapit drugi tego regulaminu nie nakłada żadnego wyraźnego obowiązku przekazania składającemu skargę ani raportu końcowego z dochodzenia, ani protokołów z przesłuchań przeprowadzonych w jego ramach.

Jednakże, z zastrzeżeniem ochrony osób, w stosunku do których dochodzenie jest prowadzone, i osób, które w jego ramach zostały przesłuchane w charakterze świadków, żaden przepis nie zakazuje też przekazania raportu końcowego z dochodzenia osobie trzeciej, która posiada uzasadniony interes w zapoznaniu się z tym raportem, jak ma to miejsce w przypadku osoby, która wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 24 regulaminu pracowniczego.

(zob. pkt 132, 133)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: ww. sprawa Lo Giudice przeciwko Komisji, pkt 163

Sąd do spraw Służby Publicznej: ww. sprawa Cerafogli przeciwko EBC, pkt 108

10.    Ścisła wykładnia obowiązku ustanowionego w art. 25 akapit drugi regulaminu pracowniczego jest konieczna wówczas, gdy niekorzystną decyzję stanowi decyzja organu powołującego o umorzeniu dochodzenia administracyjnego, które zostało wszczęte w następstwie wniosku o udzielenie wsparcia w związku z podnoszonym mobbingiem.

W przeciwieństwie do większości aktów administracyjnych, które mogą być niekorzystne dla urzędnika, decyzja dotycząca wniosku o udzielenie wsparcia jest bowiem przyjmowana w szczególnym kontekście faktycznym. Przede wszystkim taka sytuacja może już trwać od wielu miesięcy, a nawet kilku lat. Ponadto czyny stanowiące mobbing mogą mieć niezwykle destrukcyjne skutki dla stanu zdrowia osoby pokrzywdzonej. Następnie mobbing, jeżeli zostanie dowiedziony, nie wpływa w głównej mierze na interesy finansowe lub karierę urzędnika, w których to przypadkach instytucja może szybko zaradzić poprzez przyjęcie konkretnego aktu lub zapłatę określonej kwoty pieniężnej na rzecz zainteresowanego, ale godzą w osobowość, godność lub integralność fizyczną lub psychiczną osoby pokrzywdzonej, powodując krzywdę, której nie da się w pełni naprawić w drodze odszkodowania pieniężnego. Wreszcie niezależnie od tego, czy twierdzenia o istnieniu mobbingu są zasadne, czy też nie, są one odbierane jako takie przez składającego skargę i zgodnie z obowiązkiem staranności instytucja jest zobowiązana uzasadnić odmowne rozpatrzenie jego wniosku o udzielenie wsparcia tak szczegółowo, jak to tylko możliwe, aby składający skargę nie musiał dodatkowo oczekiwać odpowiedzi na zażalenie w celu poznania jego motywów, tym bardziej że instytucja może zdecydować o nieudzieleniu tej odpowiedzi.

Wymogom ustanowionym w art. 25 akapit drugi regulaminu pracowniczego nie może odpowiadać decyzja, która ogranicza się do przedstawienia jedynie zaczątku uzasadnienia. Przeciwne podejście prowadziłoby do zobowiązania urzędnika, który wystąpił z wnioskiem o udzielenie wsparcia w związku z mobbingiem w trybie art. 24 tego regulaminu, do wniesienia zażalenia w celu otrzymania zgodnego z wymogami art. 25 akapit drugi regulaminu pracowniczego uzasadnienia decyzji o umorzeniu dochodzenia administracyjnego. Wynika stąd, że w przypadku decyzji o zamknięciu dochodzenia wszczętego w odpowiedzi na wniosek o udzielenie wsparcia w związku z mobbingiem w trybie art. 24 regulaminu pracowniczego instytucje nie mogą skutecznie, bez naruszenia obowiązku uzasadnienia ciążącego na nich na mocy art. 25 akapit drugi regulaminu pracowniczego, przedstawić zainteresowanemu pełnego uzasadnienia po raz pierwszy w decyzji oddalającej zażalenie. Takie stanowisko nie może jednak pozbawić instytucji możliwości dodania w decyzji oddalającej zażalenie uściśleń dotyczących przyjętych przez administrację względów, a Sądu możliwości wzięcia pod uwagę tych uściśleń przy rozpatrywaniu zarzutu kwestionującego zgodność z prawem decyzji.

Ponadto, o ile prawdą jest, że uzasadnienie w drodze odesłania do umotywowanych i udostępnionych raportu lub opinii jest dopuszczalne, o tyle konieczne jest jednak, by taki raport lub taka opinia zostały faktycznie podane do wiadomości zainteresowanego jednocześnie z niekorzystnym aktem.

(zob. pkt 141, 142, 152, 165–167)

Odesłanie:

Sąd Pierwszej Instancji: ww. sprawa Lo Giudice przeciwko Komisji, pkt 163, 164

Sąd do spraw Służby Publicznej: ww. sprawa Skareby przeciwko Komisji, pkt 32, 53; ww. sprawa Cerafogli przeciwko EBC, pkt 108 i przytoczone tam orzecznictwo