CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 9 gennaio 2019(1)
Causa C‑620/16
Commissione europea
contro
Repubblica federale di Germania
«Inadempimento – Articolo 258 TFUE – Decisione del Consiglio 2014/699/UE – Principio di leale cooperazione – Articolo 4, paragrafo 3, TUE – Ricevibilità – Comportamento passato – Rifiuto della Repubblica federale di Germania di votare alla 25a riunione del comitato di revisione OTIF in conformità con la decisione del Consiglio»
I. Introduzione
1. L’Unione Europea e 26 dei suoi Stati membri sono parti della Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia del 9 maggio 1980, modificata dal protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999 (in prosieguo: la «COTIF»), amministrata dall’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia (OTIF), un’organizzazione internazionale con sede a Berna. In vista della preparazione di un incontro nell’ambito di tale organizzazione, il 24 giugno 2014 il Consiglio ha adottato la decisione 2014/699/UE (2), che stabilisce la ripartizione delle competenze tra l’Unione europea e i suoi Stati membri per quanto riguarda l’esercizio dei diritti di voto in tale riunione.
2. Gli eventi successivi hanno portato allo svolgimento di due cause dinanzi alla Corte: in primo luogo, una causa avviata con ricorso di annullamento presentato dalla Repubblica federale di Germania contro il Consiglio, in cui si sosteneva, principalmente, che l’Unione non avesse competenza per adottare la decisione (il ricorso è stato respinto dalla Corte nella sua sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio) (3); in secondo luogo, una causa avviata con un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione nei confronti della Repubblica federale di Germania, oggetto della presente causa.
3. Con il presente ricorso presentato ai sensi dell’articolo 258 TFUE, la Commissione chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica federale di Germania ha mancato agli obblighi ad essa incombenti in forza della decisione 2014/699 e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, nel non votare in conformità con la suddetta decisione e nell’esprimere pubblicamente la sua disapprovazione per il contenuto di detta decisione nell’ambito dell’incontro.
4. Il presente procedimento solleva questioni fondamentali circa la ricevibilità di un ricorso per inadempimento nel caso in cui il presunto comportamento improprio si situa nel passato e i suoi effetti giuridici sono presumibilmente esauriti. A tale riguardo, la Corte ha avuto l’occasione di precisare ulteriormente la propria giurisprudenza in materia di ricevibilità dei ricorsi per inadempimento.
5. Quanto al merito, inoltre, la presente causa palesa l’importanza del principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, nell’ambito delle relazioni esterne dell’Unione europea e, in particolare, nelle situazioni in cui tale principio conduce a effetti giuridici distinti da quelli derivanti da altre disposizioni di diritto dell’UE. A tale riguardo, il presente procedimento è esemplificativo del fatto che, come è stato rilevato nella letteratura giuridica, nella pratica non è sempre facile «isolare» il principio di attribuzione (4) da altri principi, come quello relativo all’obbligo di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE (5).
6. La mia valutazione del caso di specie mi condurrà a proporre che la Corte consideri il ricorso per inadempimento della Commissione ricevibile e al contempo fondato nel merito.
II. Quadro giuridico
A. Diritto internazionale
1. La COTIF
7. La COTIF è entrata in vigore il 1o luglio 2006. I 49 Stati che sono parti della COTIF, tra i quali tutti gli Stati membri dell’Unione europea (fatte salve la Repubblica di Cipro e la Repubblica di Malta), costituiscono l’OTIF. L’Unione europea ha aderito alla COTIF con effetto dal 1° luglio 2011.
8. In virtù dell’articolo 2, paragrafo 1, della COTIF, l’OTIF ha lo scopo di promuovere, migliorare e agevolare, sotto ogni punto di vista, il traffico internazionale ferroviario, in particolare istituendo regimi di diritto uniforme nei vari settori giuridici relativi al traffico internazionale per ferrovia.
9. Il comitato di revisione dell’OTIF è composto in linea di principio da tutte le parti della COTIF. Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, lettere a) e b), della COTIF, il comitato di revisione dell’OTIF decide, nei limiti delle sue competenze, sulle proposte volte a modificare la COTIF ed esamina, inoltre, le proposte da sottoporre per decisione all’assemblea generale dell’OTIF. Le rispettive competenze di queste due istanze dell’OTIF in materia di modifica della COTIF sono fissate all’articolo 33 di detta convenzione.
10. Nell’ambito del titolo VI della COTIF, intitolato «Modifica della [COTIF]», l’articolo 33, intitolato «Competenza», dispone quanto segue:
«(…)
§ 2 L’assemblea generale adotta le decisioni sulle proposte volte a modificare la convenzione salvo che i [paragrafi] da 4 a 6 non prevedano un’altra competenza.
(…)
§ 4 Fatte salve le decisioni adottate dall’assemblea generale conformemente al [paragrafo] 3, prima frase, il comitato di revisione adotta decisioni sulle proposte volte a modificare
a) gli articoli 9 e 27, [paragrafi] da 2 a 5;
(…)
d) le regole uniformi CUV, ad eccezione degli articoli 1, 4, 5 e da 7 a 12;
(…)».
11. L’articolo 35 della COTIF, intitolato «Decisioni dei comitati», così dispone:
Ǥ 1 Le modifiche della Convenzione decise dai comitati sono notificate dal Segretario generale agli Stati membri.
§ 2 Le modifiche della Convenzione stessa, decise dal comitato di revisione, entrano in vigore per tutti gli Stati membri il primo giorno del dodicesimo mese successivo a quello in cui il Segretario generale le ha notificate agli Stati membri. Gli Stati membri possono formulare un’obiezione nei quattro mesi successivi alla data di notifica. In caso di obiezione di un quarto degli Stati membri, la modifica non entra in vigore. Se uno Stato membro formula un’obiezione contro una decisione del comitato di revisione nel termine di quattro mesi e denuncia la Convenzione, la denuncia ha effetto alla data prevista per l’entrata in vigore di detta decisione.
§ 3 Le modifiche delle Appendici della Convenzione decise dal comitato di revisione entrano in vigore per tutti gli Stati membri il primo giorno del dodicesimo mese successivo a quello in cui il Segretario generale le ha notificate agli Stati membri. Le modifiche decise dal comitato di esperti RID o dal comitato di esperti tecnici entrano in vigore per tutti gli Stati membri il primo giorno del sesto mese successivo a quello in cui il Segretario generale le ha notificate agli Stati membri.
§ 4 Gli Stati membri possono formulare un’obiezione nei quattro mesi successivi alla data di notifica di cui al [paragrafo] 3. In caso di obiezione espressa da un quarto degli Stati membri, la modifica non entra in vigore. Per gli Stati membri che hanno espresso un’obiezione contro una decisione nei termini stabiliti, l’applicazione dell’Appendice in oggetto è integralmente sospesa per il traffico con e tra gli Stati membri, a decorrere dal momento in cui le decisioni hanno effetto. Tuttavia, in caso di obiezione contro la convalida di una norma tecnica o l’adozione di una prescrizione tecnica uniforme, solamente queste ultime sono sospese con riferimento al traffico con e tra gli Stati membri a decorrere dal momento in cui le decisioni hanno effetto; ciò vale anche in caso di obiezione parziale.
(…)».
12. Dall’articolo 38, paragrafo 2, della COTIF, discende che l’Unione europea, in quanto organizzazione regionale che ha aderito alla COTIF, può esercitare i diritti riconosciuti agli Stati membri ai sensi della COTIF, sempre che riguardino materie di sua competenza. L’articolo 38, paragrafo 3, della stessa, indica che, per esercitare il diritto di voto e il diritto di sollevare obiezioni previsto all’articolo 35, paragrafi 2 e 4, essa dispone di un numero di voti uguale a quello dei suoi membri che sono anche membri dell’OTIF. Questi possono esercitare i loro diritti, in particolare i diritti di voto, solo nella misura consentita dal paragrafo 2 della medesima disposizione.
2. L’accordo di adesione
13. L’accordo tra l’Unione europea e l’[OTIF] , relativo all’adesione dell’Unione europea alla [COTIF] del 9 maggio 1980, modificata dal Protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999 (GU 2013, L 51, pag. 8; in prosieguo: l’«accordo di adesione»), firmato il 23 giugno 2011 a Berna, ai sensi del suo articolo 9 è entrato in vigore il 1o luglio 2011.
14. Ai sensi dell’articolo 6 di detto accordo:
«1. Per le decisioni su materie di competenza esclusiva dell’Unione, quest’ultima esercita i diritti di voto dei suoi Stati membri a norma della [COTIF].
2. Per le decisioni su materie nelle quali l’Unione dispone della competenza concorrente con i suoi Stati membri, vota l’Unione o votano i suoi Stati membri.
3. Fatto salvo l’articolo 26, paragrafo 7, della [COTIF], l’Unione dispone di un numero di voti uguale a quello dei suoi Stati membri che sono anche parti della [COTIF]. Quando l’Unione vota, i suoi Stati membri non votano.
4. L’Unione informa di volta in volta le altre parti della convenzione dei casi nei quali, per i vari punti dell’ordine del giorno dell’assemblea generale e degli altri organi decisionali, intenderà esercitare i diritti di voto previsti ai paragrafi da 1 a 3. Tale obbligo si applica anche alle decisioni da prendere per corrispondenza. Tale informazione va fornita con sufficiente anticipo al segretario generale dell’OTIF in modo da consentirne la distribuzione unitamente ai documenti di seduta o a una decisione da adottare per corrispondenza».
B. Normativa dell’Unione europea
15. L’accordo di adesione è stato approvato a nome dell’Unione europea con la decisione 2013/103/UE (6).
16. L’articolo 5 di detta decisione prevede che «[l]e disposizioni interne per la preparazione delle riunioni dell’OTIF nonché per la rappresentanza e le votazioni nell’ambito di tali riunioni sono stabilit[e] nell’allegato III della presente decisione».
17. L’allegato III della decisione, avente titolo «Disposizioni interne per il Consiglio, gli Stati membri e la Commissione in relazione ai lavori nell’ambito dell’OTIF», recita come segue:
«Consapevoli della necessità dell’unità della rappresentanza internazionale dell’Unione e dei suoi Stati membri conformemente al trattato sull’Unione europea e al trattato sul funzionamento dell’Unione europea e alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, anche allo stadio dell’attuazione degli obblighi internazionali, il Consiglio, gli Stati membri e la Commissione applicheranno le seguenti disposizioni interne:
1. Ambito di applicazione
Le presenti disposizioni interne si applicheranno a tutte le riunioni di ciascun organo istituito nell’ambito dell’OTIF. Va inteso che, nelle presenti disposizioni, eventuali riferimenti a una “riunione” comprendono mutatis mutandis anche i riferimenti ad altre procedure, come la procedura scritta.
2. Procedura di coordinamento
2.1. Per preparare le riunioni dell’OTIF, comprese, a titolo non esaustivo, le riunioni dell’assemblea generale, del comitato amministrativo e di altri comitati, si terranno riunioni di coordinamento:
– a Bruxelles, nell’ambito del competente gruppo di lavoro del Consiglio (di norma il gruppo “Trasporti terrestri”), quanto prima possibile e ogniqualvolta sia necessario prima di una riunione dell’OTIF, e inoltre
– in loco, in particolare all’inizio e, se necessario, nel corso e al termine di una riunione dell’OTIF.
2.2. Nelle riunioni di coordinamento si concorderanno le posizioni a nome unicamente dell’Unione o, se del caso, a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri. Le posizioni degli Stati membri relative alla loro competenza esclusiva possono essere oggetto di coordinamento in queste riunioni se gli Stati membri ne convengono.
2.3. Nelle riunioni di coordinamento si deciderà in merito all’esercizio delle responsabilità con riguardo alle dichiarazioni e al voto su ciascuno dei punti all’ordine del giorno della riunione dell’OTIF per i quali è prevista un’eventuale dichiarazione o una votazione.
2.4. Per preparare le riunioni di coordinamento di cui al punto 2.1, compresi i progetti di dichiarazioni e i documenti di sintesi, si tengono, se necessario, discussioni preliminari nell’ambito dell’apposito comitato istituito dalla pertinente normativa ferroviaria dell’Unione, segnatamente:
– il comitato per il trasporto di merci pericolose per le tematiche oggetto dell’appendice C della convenzione; se tali tematiche hanno un’incidenza sull’interoperabilità ferroviaria, o sull’approccio comune alla sicurezza di cui alla direttiva 2004/49/CE, occorre coinvolgere anche il comitato per l’interoperabilità e la sicurezza nel settore ferroviario,
– il comitato per lo sviluppo delle ferrovie dell’Unione per le tematiche oggetto delle appendici A, B, D o E della convenzione e per gli altri sistemi di norme uniformi elaborate dall’OTIF,
– il comitato per l’interoperabilità e la sicurezza nel settore ferroviario per le tematiche oggetto delle appendici F o G della convenzione.
2.5. Prima di ogni riunione dell’OTIF, la Commissione darà indicazioni sui punti dell’ordine del giorno che formano oggetto di coordinamento dell’Unione e preparerà progetti di dichiarazioni e di documenti di sintesi da discutere nelle riunioni di coordinamento.
2.6. Se la Commissione e gli Stati membri non riescono ad accordarsi su una posizione comune nelle riunioni di coordinamento, anche a motivo di un disaccordo sulla ripartizione delle competenze, la questione è sottoposta al comitato dei rappresentanti permanenti e/o al Consiglio.
3. Dichiarazioni e voto nelle riunioni dell’OTIF
3.1. Qualora un punto all’ordine del giorno tratti questioni di competenza esclusiva dell’Unione, la Commissione interverrà e voterà a nome dell’Unione. Dopo aver proceduto al debito coordinamento, gli Stati membri possono a loro volta intervenire per sostenere e/o sviluppare la posizione dell’Unione.
3.2. Qualora un punto all’ordine del giorno tratti questioni che rientrano nella competenza esclusiva nazionale, gli Stati membri interverranno e voteranno.
3.3. Qualora un punto all’ordine del giorno tratti questioni che contengono elementi sia di competenza nazionale che dell’Unione, la presidenza e la Commissione esprimeranno una posizione comune. Dopo aver proceduto al debito coordinamento, gli Stati membri possono intervenire per sostenere e/o sviluppare la posizione comune. Gli Stati membri o la Commissione, secondo il caso, voteranno a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri conformemente alla posizione comune. La decisione su chi esprime il voto è presa in funzione della competenza preponderante (ad esempio, competenza principalmente nazionale o principalmente dell’Unione).
3.4. Qualora un punto all’ordine del giorno tratti questioni che contengono elementi sia di competenza nazionale che dell’Unione e la Commissione e gli Stati membri non siano stati in grado di accordarsi su una posizione comune di cui al punto 2.6, gli Stati membri e la Commissione possono intervenire e votare sulle questioni che rientrano chiaramente nelle loro rispettive competenze.
3.5. Riguardo alle questioni sulle quali non esiste un accordo tra la Commissione e gli Stati membri in merito alla ripartizione delle competenze o qualora non sia stato possibile ottenere la maggioranza richiesta per una posizione dell’Unione, ci si adopererà al massimo per chiarire la situazione o raggiungere una posizione dell’Unione. Nell’attesa, e previo debito coordinamento, gli Stati membri e/o la Commissione, secondo il caso, sono autorizzati ad intervenire, a condizione che la posizione espressa non pregiudichi una futura posizione dell’Unione, sia coerente con le politiche dell’Unione e con le precedenti posizioni dell’Unione e sia conforme alla normativa dell’Unione.
3.6. I rappresentanti degli Stati membri e della Commissione possono partecipare ai gruppi di lavoro dell’OTIF che preparano i comitati tecnici dell’OTIF, segnatamente il comitato di esperti per il trasporto di merci pericolose (RID) e il comitato di esperti tecnici (TEC). Quando prendono parte a tali gruppi di lavoro, i rappresentanti degli Stati membri e della Commissione possono presentare contributi tecnici e partecipare pienamente alle discussioni tecniche sulla base delle loro conoscenze tecniche. Tali discussioni non saranno vincolanti per l’Unione.
I rappresentanti degli Stati membri e della Commissione si adopereranno seriamente per raggiungere una posizione comune e per sostenere tale posizione durante le discussioni nell’ambito dei gruppi di lavoro dell’OTIF.
(…)».
III. Contesto della controversia
A. Circostanze di fatto della controversia
18. Il 24 giugno 2014 il Consiglio ha adottato la decisione 2014/699.
19. L’articolo 1, paragrafo 1, della suddetta decisione dispone che «[l]a posizione che deve essere adottata a nome dell’Unione, in occasione della 25a sessione del comitato di revisione istituito dalla [COTIF] è conforme a quanto disposto nell’allegato della presente decisione». Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, di detta decisione «[n]el comitato di revisione i rappresentanti dell’Unione possono accettare modifiche di minore entità per quanto riguarda i documenti di cui all’allegato della presente decisione senza un’ulteriore decisione del Consiglio».
20. Il punto 3 dell’allegato di detta decisione enuncia, per quanto riguarda i punti dell’ordine del giorno della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF, la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, l’esercizio del diritto di voto, nonché la posizione coordinata raccomandata.
21. Parte del punto 4, nonché i punti 5, 7 e 12, di detto ordine del giorno sono relativi alle modifiche controverse.
22. Durante la 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF, la Commissione ha presentato la posizione dell’Unione europea, come definita nell’allegato della decisione 2014/699, mentre la Repubblica federale di Germania ha sostenuto una posizione autonoma in ordine alle proposte di modifica dell’articolo 12 della COTIF nonché delle appendici B (CIM), D (CUV) ed E (CUI) e ha preteso di esercitare un diritto di voto su tali materie. La Repubblica federale di Germania ha votato contro la posizione presentata dall’Unione in relazione alle proposte di modifica dell’articolo 12 della COTIF e dell’appendice D (CUV). Tale proposta ha ottenuto la maggioranza necessaria e le modifiche in questione sono state adottate dal comitato di revisione dell’OTIF.
B. Procedimento precontenzioso
23. Con lettera del 4 agosto 2014, la Commissione ha invitato la Repubblica federale di Germania a spiegare la sua condotta in occasione della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF.
24. Nella sua risposta del 12 novembre 2014, la Repubblica federale di Germania ha ritenuto che il suo comportamento fosse perfettamente legittimo e legale per il fatto che nessuna delle modifiche in questione rientrava nell’ambito delle competenze dell’Unione europea, poiché quest’ultima non aveva esercitato la sua competenza interna negli ambiti in questione.
25. Il 22 dicembre 2014 la Repubblica federale di Germania ha presentato ricorso dinanzi alla Corte di giustizia chiedendo l’annullamento parziale della decisione 2014/699 per la parte attinente alle modifiche controverse. I motivi dedotti riguardavo le presunte violazioni i) del principio di attribuzione (articolo 5, paragrafo 2, TEU) per incompetenza dell’Unione, ii) dell’obbligo di motivazione (articolo 296 TFUE) e iii) del principio di leale cooperazione (articolo 4, paragrafo 3, TUE) in relazione al principio della tutela giurisdizionale effettiva (7).
26. Il 29 maggio 2015 la Commissione ha avviato un procedimento per inadempimento a norma dell’articolo 258, primo comma, TFUE, inviando alla Repubblica federale di Germania una lettera di diffida in cui ha sostenuto che tale Stato membro, con il suo comportamento in occasione della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF, era venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della decisione 2014/699 e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE. Inoltre, basandosi sul fatto che la Repubblica federale di Germania aveva, secondo le sue dichiarazioni, espressamente considerato legittimo il proprio comportamento, la Commissione ha rilevato che era desumibile che detto Stato membro avrebbe probabilmente fatto ricorso a simili comportamenti in futuro in circostanze analoghe.
27. Nella sua risposta del 7 luglio 2015 la Repubblica federale di Germania ha contestato gli addebiti mossi dalla Commissione.
28. L’11 dicembre 2015, la Commissione ha emesso un parere motivato nel quale ha ribadito la sua posizione, quale espressa nella lettera di diffida. La Commissione ha sollecitato la Repubblica federale di Germania ad adottare tutti i provvedimenti necessari per conformarsi al parere motivato entro due mesi dal ricevimento dello stesso e, in particolare, a porre fine all’asserito inadempimento ivi descritto.
29. Con lettera datata 1o febbraio 2016, la Repubblica federale di Germania ha risposto al suddetto parere, ribadendo la posizione espressa nella risposta alla lettera di diffida.
C. Procedimento dinanzi alla Corte
30. La Commissione ritiene che la Repubblica federale di Germania non abbia adottato alcuna misura per porre rimedio alle conseguenze dell’asserito inadempimento o, in ogni caso, per limitare le conseguenze ed eliminare eventuali dubbi quanto alla sua futura azione. La Commissione fa parimenti valere che la Repubblica federale di Germania non ha riconosciuto l’illegittimità della sua condotta nei confronti dell’OTIF o della Commissione e, al contrario, ha ribadito la legittimità della propria condotta.
31. Poiché la Commissione non ha ritenuto sufficiente la risposta della Repubblica federale di Germania del 1° febbraio 2016, essa ha deciso di avviare il presente procedimento.
32. Il 5 dicembre 2017, dopo la conclusione della fase scritta del presente procedimento, la Corte ha pronunciato la sua sentenza nella causa Germania/Consiglio (8), nella quale essa ha respinto il ricorso della Repubblica federale di Germania, respingendo tutti e tre i motivi in diritto dedotti da tale Stato membro.
33. Con atto separato, depositato presso la cancelleria della Corte l’8 febbraio 2017, la Repubblica federale di Germania ha sollevato un’eccezione di irricevibilità. Il 10 maggio 2017, la Corte, sentito l’avvocato generale, ha riservato la sua decisione in attesa di pronunciarsi sul merito della causa.
34. Con atto depositato presso la cancelleria della Corte il 4 dicembre 2017, il Consiglio dell’Unione europea ha chiesto di essere autorizzato a intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione. Il presidente della Corte ha accolto tale istanza con decisione del 3 gennaio 2018.
35. Sia il governo tedesco che la Commissione, nonché il Consiglio dell’Unione europea hanno svolto osservazioni orali all’udienza tenutasi il 4 luglio 2018.
IV. Valutazione
A. Sulla ricevibilità del ricorso
1. Argomenti delle parti
a) Repubblica federale di Germania
36. La Repubblica federale di Germania ritiene che il ricorso sia irricevibile. Essa sostiene che la condotta di cui trattasi nel presente ricorso ha esaurito tutti i suoi effetti al termine della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF, vale a dire prima della scadenza del termine stabilito dalla Commissione nel parere motivato. Pertanto, la Repubblica federale di Germania rileva che, secondo la giurisprudenza della Corte, la Commissione non può più avviare un ricorso per inadempimento dinanzi alla Corte se lo Stato membro interessato ha posto fine all’inadempimento prima della scadenza del termine stabilito nel parere motivato e, inoltre, un ricorso per inadempimento è irricevibile qualora l’atto per il quale lo Stato membro è criticato abbia cessato di produrre effetti giuridici prima della scadenza del suddetto termine (9).
37. Detto Stato membro sostiene inoltre che il suo esercizio del diritto di voto non avrebbe avuto alcuna incidenza sul risultato delle decisioni adottate in occasione della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF, come ammesso dalla Commissione, né avrebbe nuociuto alla reputazione, credibilità o immagine unitaria dell’Unione europea all’interno della comunità internazionale. In ogni caso, la Repubblica federale di Germania sostiene che l’Unione europea ha organizzato il procedimento per l’adozione della decisione 2014/699 in modo tale da impedirle di ottenere tutela giurisdizionale contro tale decisione, contribuendo alla divergenza di opinione in quella sessione.
38. Infine, la Repubblica federale di Germania sostiene che al presunto danno all’immagine dell’Unione europea non possa più essere posto rimedio. Essa contesta l’affermazione della Commissione secondo cui non avrebbe agito in alcun modo né per rimediare alle conseguenze della sua condotta controversa nel presente procedimento per inadempimento, né per fugare i dubbi sul suo futuro operato. Infatti, all’atto dell’adozione della decisione (UE) 2015/1734 (10) del Consiglio, la Repubblica federale di Germania ha rilasciato una dichiarazione (in prosieguo: la «dichiarazione del 17 settembre 2015») che figura nel processo verbale del Consiglio in cui, pur ritenendo che tale decisione fosse illegittima, essa ha precisato che, in attesa della sentenza della Corte nella causa Germania/Consiglio (C‑600/14), non avrebbe esercitato il suo diritto di voto sui punti controversi, discostandosi dalle posizioni dell’Unione. Pertanto, tale Stato membro avrebbe già posto fine alla prassi contestata dalla Commissione nel suo parere motivato, persino prima che il termine ivi indicato abbia iniziato a decorrere.
39. Secondo la Repubblica federale di Germania, riguardo al fatto che la Commissione pretendesse che detto paese esprimesse pubblicamente il proprio rammarico e prendesse le distanze dalla sua analisi giuridica, tale Stato membro non vede motivo di fare ciò e si chiede in quale misura siffatte scuse possano eliminare a posteriori il presunto danno alla reputazione e credibilità dell’Unione europea. In ogni caso, né nella lettera di diffida né nel parere motivato si rinvengono elementi che suggeriscano che la Repubblica federale di Germania abbia violato il diritto dell’Unione a causa della mancata presentazione di tali scuse. Inoltre, affinché un ricorso per inadempimento sia ricevibile, la persistenza di divergenze di opinioni giuridiche tra Stati membri e Commissione non sarebbe sufficiente, secondo la giurisprudenza della Corte, se comunque lo Stato membro si uniformi all’analisi della Commissione. Ciò vale, a fortiori, quando la questione giuridica che ha dato origine alle divergenze è già oggetto di un procedimento giudiziario dinanzi alla Corte, come nel caso di specie.
40. Non posso fare a meno di ricordare il modo di dire «pociąg odjechał» (11), che riassume l’argomentazione della Repubblica federale di Germania in una battuta.
b) Commissione
41. Nel riconoscere che un ricorso ai sensi dell’articolo 258 TFUE, relativo ad una violazione che abbia esaurito tutti i suoi effetti prima della scadenza del termine di cui al parere motivato, è irricevibile, la Commissione sottolinea che tale principio non è privo di eccezioni.
42. Secondo la Commissione, si può dedurre dalla sentenza del 31 marzo 1992, Commissione/Italia (12), che, anche se l’inadempimento contestato avesse cessato di produrre effetti alla scadenza del termine fissato nel parere motivato, il ricorso è ricevibile laddove la Commissione, anche se avesse agito in tempo utile, non avrebbe avuto il tempo necessario per terminare il procedimento precontenzioso prima che l’inadempimento avesse cessato di sussistere. In tali circostanze, sussiste l’interesse pubblico che la Corte chiarisca la situazione giuridica al fine di evitare dubbi da parte dello Stato membro interessato o da parte di altri Stati membri. Un tale interesse è tanto più evidente quando vi fosse una controversia tra la Commissione e lo Stato membro interessato in merito alla legittimità del comportamento di quest’ultimo.
43. La Commissione osserva che, nelle circostanze del caso di specie, essa non è stata in grado di concludere positivamente in tempo utile la procedura d’infrazione precontenziosa.
44. Inoltre, la Commissione ritiene che, secondo la giurisprudenza della Corte, non vi è necessità di dimostrare l’esistenza di un rischio di reiterazione del comportamento contestato.
45. Per quanto riguarda il reclamo circa la violazione del principio di leale cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, la Commissione riconosce che non è più possibile eliminare del tutto il danno subìto, sebbene questo possa essere mitigato fornendo chiarimenti in una successiva riunione dell’OTIF. In ogni caso, poiché era impossibile per la Commissione prevenire siffatti danni irreparabili attraverso un procedimento di inadempimento, il presente ricorso deve essere considerato ricevibile.
46. Per quanto attiene all’argomento secondo cui il comportamento dell’Unione europea avrebbe condotto a una situazione pregiudizievole per la sua credibilità e reputazione, la Commissione ritiene che, mentre gli effetti del comportamento della Repubblica federale di Germania sono indiscutibili, critiche alla condotta della Commissione e del Consiglio potrebbero al più essere levate riguardo al merito del contenzioso. In ogni caso, tale argomento è infondato. Tale ragionamento è applicabile anche all’argomento dedotto dallo Stato membro circa il fatto che esso non avesse alcuna tutela giurisdizionale.
47. Inoltre, la Commissione contesta le argomentazioni con cui la Repubblica federale di Germania sostiene di aver fatto quanto nelle sue possibilità per dissipare i dubbi sul suo futuro comportamento e persino per eliminare, per quanto possibile, le conseguenze del mancato adempimento dei suoi obblighi in termini di danno all’immagine dell’Unione europea. In particolare, lo Stato membro non ha riconosciuto di aver commesso un errore in seno al comitato di revisione dell’OTIF.
2. Analisi
48. La questione sollevata dalla presente causa riguarda l’irricevibilità del ricorso della Commissione in quanto il presunto inadempimento avrebbe esaurito i suoi effetti giuridici prima della scadenza del termine stabilito dal parere motivato della Commissione.
a) Testo del trattato
49. Il punto di partenza è la formulazione dell’articolo 258 del TFUE.
50. Ai sensi di detta disposizione, quando la Commissione reputi che uno Stato membro abbia mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virtù dei trattati (vale a dire, un obbligo derivante dal diritto dell’Unione), emette un parere motivato al riguardo, dopo aver posto lo Stato membro in condizioni di presentare le sue osservazioni. Qualora lo Stato membro in causa non si conformi a tale parere nel termine stabilito dalla Commissione, quest’ultima può adire la Corte.
51. Si potrebbe in effetti essere tentati di dedurre dal tenore letterale dell’articolo 258 TFUE che, a rigor di logica, questa disposizione presupponga la persistenza di una violazione a cui lo Stato membro può porre fine nel corso del procedimento. Si potrebbe sostenere che, affinché uno Stato membro possa conformarsi al parere motivato, la violazione deve essere in corso, in quanto altrimenti sarebbe impossibile per lo Stato membro conformarsi al parere motivato.
52. E, tuttavia, una simile asserzione categorica, per quanto allettante possa apparire, deve essere respinta.
b) Giurisprudenza pertinente
53. In via preliminare, la giurisprudenza della Corte non corrobora tale affermazione.
54. È vero che la Corte ha costantemente affermato che la Commissione non può presentare un ricorso per inadempimento nei casi in cui lo Stato membro in questione abbia conformato il proprio comportamento al diritto dell’Unione entro la scadenza del termine previsto a tal fine dalla Commissione nel parere motivato (13).
55. Tuttavia, i casi in cui la Corte ha respinto un ricorso per inadempimento sulla base della ricevibilità sono piuttosto rari.
56. Nella causa Commissione/Italia (14), in materia di appalti pubblici, la Corte ha quindi statuito che, quando gli effetti di un bando di gara siano esauriti prima dell’emissione del parere motivato, l’inadempimento contestato ha cessato di esistere alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e che il ricorso della Commissione deve pertanto essere respinto in quanto irricevibile (15).
57. Tuttavia, la Corte ha basato il proprio ragionamento sul fatto che «la Commissione non ha agito in tempo utile per evitare, con i procedimenti di cui dispone, che l’inadempimento addebitato producesse effetti, e non ha neanche eccepito l’esistenza di circostanze che le avrebbero impedito di terminare il procedimento precontenzioso, contemplato dall’articolo [258 TFUE] prima che detto inadempimento avesse cessato di sussistere» (16). Nel fare ciò, la Corte «ha seguito, nella sostanza» (17) le conclusioni dell’avvocato generale Lenz, secondo cui vi sono state deroghe al principio (18) nei casi di «trasgressione “stagionale” (…), allorché l’inadempienza – data la sua finalità e la sua natura giuridica – può esser solo commessa in determinati periodi (ad es. in caso di limitazioni stagionali delle importazioni o delle esportazioni per tutelare gli operatori locali) e l’instaurazione del procedimento precontenzioso diventa una lotta contro il tempo, se non un atto impossibile» (19).
58. Ritengo che questo aspetto sia stato fondamentale per il ragionamento della Corte: poiché la Commissione non ha agito quando avrebbe potuto farlo né ha fornito una giustificazione adeguata per tale inazione, non avrebbe potuto avviare un procedimento per inadempimento nei confronti di uno Stato membro in una fase successiva se il presunto inadempimento avesse cessato di esistere.
59. La Corte, nella sua giurisprudenza, utilizza quindi una verifica articolata in due parti (cumulative): in primo luogo, perché un ricorso sia irricevibile, l’inadempimento deve essere necessariamente cessato alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e, in secondo luogo, la Commissione deve essere in grado di agire in modo da impedire che l’asserita violazione produca effetti. Se una delle due condizioni non è soddisfatta, il ricorso non può essere irricevibile.
60. Applicando tale verifica al caso di specie, ne consegue che il ricorso della Commissione è ricevibile, posto che non è stato possibile per la Commissione impedire l’asserito inadempimento da parte della Germania (20).
61. Inoltre, come l’avvocato generale Mengozzi afferma chiaramente, mentre, in linea di principio, la Commissione non è legittimata ad agire rispetto ad inadempimenti non più in essere, «ciò non deve precludere la possibilità di perseguire inadempimenti di breve durata, nei confronti dei quali pur agendo tempestivamente essa non avrebbe materialmente il tempo di portare a termine la procedura precontenziosa prima della loro cessazione» (21). Anche l’avvocato generale Geelhoed, apporta un valido punto, a mio parere, quando mette in guardia da un’interpretazione eccessivamente rigida della ricevibilità, sostenendo che «[n]elle sue estreme conseguenze essa infatti comporterebbe che un intervento contro violazioni consumate e irreversibili del diritto [dell’UE], in virtù [dell’articolo 258 TFUE] in futuro diverrebbe impossibile. Ciò potrebbe aprire la porta a violazioni sistematiche» (22).
62. L’approccio da me proposto è pienamente in linea con la giurisprudenza della Corte in materia di ricevibilità dei procedimenti per inadempimento. In effetti, già nel 1973 la Corte ha cercato di evitare che uno Stato membro ricorresse ad argomenti azzardati in tema di ricevibilità quando ha dichiarato che «la convenuta non può assolutamente invocare, per sottrarsi ad un’azione giudiziaria, il fatto compiuto di cui è essa stessa l’autrice» (23). Non ritengo necessario approfondire la rilevanza di questa affermazione ai fini della causa in esame.
c) Assenza di obbligo distinto per la Commissione di dimostrare un «interesse specifico»
63. Occorre infine aggiungere che, nell’ambito dell’articolo 258 TFUE, non vi è alcun obbligo per la Commissione di dimostrare l’esistenza di un interesse specifico ad agire (24). Infatti, la Commissione, nell’esercizio delle competenze di cui è investita in forza dell’articolo 258 TFUE, non deve dimostrare il proprio interesse specifico ad agire. Tenuto conto del suo ruolo di custode dei Trattati, è quindi la sola competente a decidere se è opportuno iniziare un procedimento nei confronti di uno Stato membro per la dichiarazione di un inadempimento, e per quale comportamento od omissione imputabile allo Stato membro in questione tale procedimento deve essere intrapreso (25).
d) Interpretazione non restrittiva dell’articolo 258 TFUE
64. Per quanto riguarda la più generale argomentazione principale avanzata dal governo tedesco, secondo cui l’articolo 258 TFUE, in quanto disposizione procedurale, dovrebbe essere applicato restrittivamente in modo da garantire la massima certezza del diritto, è sufficiente rilevare che nella giurisprudenza della Corte un simile principio è del tutto assente (26).
65. È invece vero il contrario. A parte la sua giurisprudenza tollerante in materia di ricevibilità di domande di pronuncia pregiudiziale (27), la Corte giustamente non si è astenuta dall’interpretare le disposizioni procedurali del Trattato praeter legem (a dir poco) al fine di difendere il principio dello stato di diritto su cui si fonda l’ordinamento giuridico dell’Unione (28), o il principio dell’equilibrio interistituzionale (29). Per quanto riguarda la sentenza Unión de Pequeños Agricultores/Consiglio, specificamente invocata dal governo tedesco a sostegno dei suoi argomenti, è vero che in questo caso la Corte ha scelto di non interpretare l’articolo 263, paragrafo 4, TFUE in maniera eccessivamente estensiva. Tuttavia, a differenza del caso di specie, tale causa riguardava la definizione dell’incidenza individuale ai sensi dell’articolo 263 TFUE e, quindi, il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni dell’Unione. Se la Corte avesse reso più flessibili detti criteri e modificato la sua giurisprudenza, ciò avrebbe pregiudicato l’intero sistema dei ricorsi giurisdizionali nell’ordinamento giuridico dell’Unione e il rapporto, nonché l’interazione, fra azioni di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE e il procedimento di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, motivo per cui la Corte ha fatto riferimento alla possibilità di modificare i Trattati ai sensi dell’articolo 48 TUE (30).
66. In sintesi, il presente ricorso è pertanto ricevibile.
B. Sul merito del ricorso
1. Sulla violazione della decisione 2014/699
a) Argomenti delle parti
1) Commissione
67. La Commissione sostiene che la Repubblica federale di Germania ha violato la decisione 2014/699, in occasione della 25a sessione del Comitato di revisione dell’OTIF, votando contro la posizione definita dall’Unione europea in tale decisione relativamente ai punti 4 e 7 dell’ordine del giorno del comitato di revisione, e contestando pubblicamente l’esercizio dei diritti di voto dell’Unione europea.
68. La Commissione sostiene che la decisione 2014/699 è, ai sensi dell’articolo 288, quarto comma, TFUE, vincolante in tutti i suoi elementi, sia per le istituzioni dell’Unione sia per gli Stati membri. La Commissione aggiunge che il fatto che la Repubblica federale di Germania abbia votato contro la suddetta decisione in Consiglio e abbia proposto un ricorso di annullamento avverso la stessa decisione dinanzi alla Corte non pregiudica la natura vincolante della decisione e gli obblighi che ne derivano per gli Stati membri.
69. Infatti, risulterebbe dalla giurisprudenza della Corte che gli Stati membri non possono adottare autonomamente provvedimenti correttivi o di difesa destinati a prevenire che l’istituzione che ha adottato l’atto impugnato ignori il diritto dell’Unione. Ne conseguirebbe l’obbligo per la Repubblica federale di Germania di conformarsi ad essa finché la Corte non annulli la decisione 2014/699 o ne sospenda l’esecuzione. In caso contrario, l’applicazione coerente e uniforme del diritto dell’Unione, un connotato saliente del sistema dell’Unione, risulterebbe compromessa.
70. La Commissione ritiene, inoltre, che non era né impossibile né sconveniente per la Repubblica federale di Germania avanzare una richiesta di misure provvisorie. La Commissione sottolinea che il Trattato ha posto in essere un sistema completo di rimedi giurisdizionali che, come risulta dagli articoli 278 e 279 TFUE, consente di affrontare situazioni di emergenza. Qualsiasi difficoltà a questo riguardo, come quella invocata dallo Stato membro, non consente agli Stati membri di agire unilateralmente in violazione del diritto dell’Unione.
71. In tale contesto, la Commissione sottolinea inoltre che la Repubblica federale di Germania aveva avuto la possibilità di ottenere misure provvisorie in tempo utile. Al riguardo, la Commissione ricorda che le decisioni del comitato di revisione dell’OTIF non costituiscono, di per sé, una normativa applicabile a decorrere dalla data della loro adozione, ma vi era necessità di adottare misure supplementari prima che tali modifiche entrassero in vigore. Tuttavia, tra la data di adozione delle decisioni in questione da parte del comitato di revisione dell’OTIF e l’entrata in vigore delle modifiche, la Repubblica federale di Germania avrebbe potuto ottenere misure provvisorie. Da un lato, per quanto riguarda la modifica dell’articolo 12 della COTIF, risulterebbe dall’articolo 33, paragrafo 2, e paragrafo 4, lettera a), della COTIF che tale modifica doveva ancora essere definitivamente adottata dall’assemblea generale dell’OTIF, che si è svolta soltanto il 30 settembre 2015. D’altro canto, per quanto riguarda la modifica degli articoli 2 e 9 dell’appendice D (CUV), detta modifica avrebbe dovuto entrare in vigore immediatamente, in conformità con l’articolo 35, paragrafi 3 e 4, della COTIF. Pertanto, l’Unione europea avrebbe avuto la possibilità di sollevare un’obiezione nei confronti dell’OTIF entro quattro mesi dalla data di adozione della modifica in questione, dato che una sospensione dell’esecuzione della decisione 2014/699 era stata disposta dalla Corte.
2) Repubblica federale di Germania
72. La Repubblica federale di Germania fa valere che il ricorso non soddisfa il requisito di una formulazione chiara, dal momento che la Commissione non ha precisato, nelle sue conclusioni, di ritenere lo Stato membro responsabile di inadempimento soltanto per quanto riguarda i punti 4 e 7 dell’ordine del giorno della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF. Secondo detto Stato membro, la Commissione ha fornito tale chiarimento soltanto nella sua breve replica.
73. Inoltre, la Repubblica federale di Germania suggerisce che, a causa delle sue presunte gravi irregolarità, la decisione in questione sia un atto inesistente (31) — questione che la Corte dovrebbe esaminare d’ufficio.
74. La Repubblica federale di Germania riconosce che non ha ottemperato alla decisione 2014/699, nella misura in cui tale decisione prevedeva l’esercizio dei diritti di voto dell’Unione per quanto riguarda i punti 5, 7 e 12 dell’ordine del giorno della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF. Tuttavia ritiene che le disposizioni derivanti dalla suddetta decisione non possano essere invocate contro di lei, poiché esse sono illegittime per i motivi già esposti nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:935). (32)
75. Lo Stato membro precisa, in tale contesto, di avere il diritto di sollevare, ai sensi dell’articolo 277 TFUE, un’eccezione di illegittimità nei confronti di tale decisione nell’ambito del presente procedimento per inadempimento. Nel caso di specie, la Commissione sostiene che la Repubblica federale di Germania non abbia violato una direttiva o una decisione destinata agli Stati membri la cui illegittimità non può, secondo la giurisprudenza della Corte, venir invocata dagli Stati membri come mezzo di difesa nell’ambito di un ricorso per inadempimento fondato sul mancato rispetto di tale atto, ma di una decisione generale che non è stata notificata ai suoi destinatari, conformemente all’articolo 297, paragrafo 2, terzo comma, TFUE. La Repubblica federale di Germania aggiunge che l’espressione «[n]ell’eventualità di una controversia che metta in causa un atto di portata generale» nel testo dell’articolo 277 TFUE include l’ipotesi in cui la legittimità di un atto di portata generale sia rimessa in discussione nell’ambito del procedimento per inadempimento.
76. La Repubblica federale di Germania sostiene che le è possibile far valere in via incidentale l’illegittimità della decisione 2014/699 nel presente procedimento per inadempimento di tale decisione da parte di tale Stato membro, in particolare in considerazione del fatto che è stata di fatto impossibilitata ad ottenere tutela giurisdizionale contro tale decisione prima dell’apertura della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF. Inoltre, poiché l’Unione europea ha organizzato il procedimento che ha condotto all’adozione della decisione 2014/699 in modo tale da impedire alla Repubblica federale di Germania di ottenere tutela giurisdizionale contro tale decisione, l’esclusione della possibilità per tale Stato membro di far valere in via incidentale l’illegittimità di detta decisione nell’ambito del presente procedimento sarebbe in contrasto con il principio nemo turpitudinem suam allegans auditur. Inoltre, secondo detto Stato membro, una richiesta per ottenere, come suggerito dalla Commissione, dopo la 25ª sessione del comitato di revisione dell’OTIF, un provvedimento provvisorio da parte della Corte avente l’effetto di obbligare il Consiglio a sollevare un’obiezione, a norma dell’articolo 35 della COTIF, contro le decisioni adottate in tale sessione, avrebbe dovuto essere irricevibile. In ogni caso, la Repubblica federale di Germania non intendeva impedire l’adozione delle modifiche controverse, ma piuttosto chiarire la questione della competenza.
77. La Repubblica federale di Germania sottolinea comunque, per quanto riguarda la modifica dell’articolo 12 della COTIF, oggetto del punto 4 dell’ordine del giorno del Comitato di revisione dell’OTIF, che essa non ha violato la decisione 2014/699, poiché quest’ultima stabilisce che gli Stati membri esercitano il diritto di voto, limitandosi a fissare una «posizione coordinata raccomandata». Lo Stato membro ricorda che una raccomandazione, in conformità con il quinto comma dell’articolo 288 TFUE, non è vincolante. Per quanto riguarda la modifica degli articoli 2 e 9 dell’appendice D (CUV), oggetto del punto 7 dell’ordine del giorno del comitato di revisione dell’OTIF, la Repubblica federale di Germania fa valere che, sebbene la decisione 2014/699 avesse previsto l’esercizio del diritto di voto per l’Unione europea, essa si è limitata alla definizione di raccomandazioni per le posizioni, senza alcun effetto vincolante.
78. All’udienza, la Repubblica federale di Germania ha formalmente ritirato il motivo dell’eccezione di illegittimità ai sensi dell’articolo 277 TFUE.
b) Analisi
79. Per quanto concerne la critica espressa dalla Repubblica federale di Germania quanto alla precisione della tesi della Commissione, ritengo che dall’argomentazione della Commissione emerga che la Repubblica federale di Germania soltanto rispetto ai punti 4 e 7 dell’ordine del giorno della 25a sessione del Comitato di revisione dell’OTIF ha espresso un’opinione diversa e votato in modo difforme dalla posizione dell’Unione europea, come definita nella decisione 2014/699. Inoltre, nelle sue osservazioni, la Commissione ha fatto riferimento solo all’articolo 1 e all’allegato della decisione 2014/699, nella parte in cui tale allegato riguarda modifiche della COTIF, oggetto dei punti 4 e 7 dell’ordine del giorno della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF. Mi sembra quindi che, nonostante il tenore generale delle conclusioni della Commissione nel suo ricorso, riferito alla decisione 2014/699 nella sua interezza, non vi poteva essere alcuna incertezza quanto alla portata dell’asserito inadempimento.
80. Inoltre, non siamo in presenza di un atto inesistente (33).
81. A parte il fatto che i riferimenti contenuti nella decisione 2014/699 all[e] «posizion[i] coordinat[e] raccomandat[e]» non possono in alcun modo ragionevole essere interpretati nel senso di autorizzare uno Stato membro a discostarsi dalla posizione dell’Unione, qualora la Corte avesse riscontrato che tale decisione difettasse intrinsecamente di logica al punto da doversi qualificare come atto inesistente, lo avrebbe presumibilmente dichiarato già nella sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (C‑600/14, EU:C:2017:935).
82. Riguardo all’inadempimento di cui trattasi, dato che la Repubblica federale di Germania non contesta i fatti come presentati dalla Commissione, e che, inoltre, ha ritirato il motivo dell’eccezione di illegittimità, l’analisi può essere piuttosto breve.
83. Il verbale della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF non lascia spazio a dubbi: la Repubblica federale di Germania ha espresso il proprio giudizio sui punti 4 e 7 dell’ordine del giorno del comitato di revisione dell’OTIF e ha votato contro la posizione dell’Unione europea come definita nella decisione 2014/699. Per quanto riguarda il punto 7 dell’ordine del giorno, la Repubblica federale di Germania ha anche esercitato un diritto di voto su tale punto specifico, in contrasto con le modalità di voto definite nella suddetta decisione.
84. Inoltre, è stato chiarito dalla Corte che l’Unione europea aveva competenza per adottare la suddetta decisione. Ma ciò non è in discussione in questa sede. Una volta che la decisione 2014/699 è stata adottata, la Germania era tenuta a rispettarla e attuarla. In un’Unione europea fondata sullo Stato di diritto, gli atti delle istituzioni godono di una presunzione di legittimità. Esistono procedure in atto per controllare la legittimità di tali misure. In tale contesto, la Germania può impugnare qualsiasi atto ai sensi dell’articolo 263, paragrafo 1, TFUE senza dover dimostrare un interesse ad agire. In una tale situazione, ci si può aspettare che lo Stato membro “incassi il colpo” e si attenga alla decisione presa, a prescindere dal fatto che esso la ritenga condivisibile. Ciò che uno Stato membro non può fare è appropriarsi della legge. Un provvedimento unilaterale non è consentito. Esiste una consolidata giurisprudenza al riguardo, secondo la quale uno Stato membro non può porre in essere unilateralmente provvedimenti correttivi o di difesa destinati ad ovviare all’eventuale (presunta) trasgressione, da parte di un’istituzione (34), delle norme del diritto dell’Unione. Pertanto la Repubblica federale di Germania ha agito contro i termini della decisione 2014/699, violandoli.
2. Violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE
a) Argomenti delle parti
85. Secondo la Commissione, il fatto che la Repubblica federale di Germania abbia votato contro la posizione dell’Unione europea in occasione della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF, abbia preso le distanze dal voto espresso da parte dell’Unione europea e abbia inteso esercitare il suo diritto di voto quando tale diritto era stato conferito all’Unione europea, ha creato confusione circa il risultato della votazione e danneggiato la credibilità e la reputazione dell’Unione europea, l’unità di rappresentanza internazionale e la sua immagine in generale. Tale comportamento ha pertanto violato il principio di leale cooperazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
86. Per contro, la Repubblica federale di Germania sostiene che la Commissione non abbia dimostrato né l’esistenza di un effettivo pregiudizio alla credibilità e reputazione dell’Unione europea né che all’origine di una siffatto pregiudizio vi fosse il suo comportamento. Al contrario, essa ritiene che sia stata l’adesione dell’Unione europea all’OTIF a porre nuove sfide a quest’ultima, nonché la fretta con cui le istituzioni dell’Unione hanno organizzato la 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF, a generare confusione durante la votazione in seno a tale organo.
b) Analisi
87. Nell’articolo 4, paragrafo 3, TUE è stabilito che, in virtù del principio di leale cooperazione, l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati. Gli Stati membri adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione. Gli Stati membri facilitano all’Unione l’adempimento dei suoi compiti e si astengono da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione degli obiettivi dell’Unione.
88. Questa disposizione, di fondamentale importanza per l’ordinamento giuridico dell’Unione (35), finalizzata a garantire il funzionamento dell’Unione europea, descritta come «lo scopo intrinseco del contratto dell’intero progetto di integrazione europea» (36) e che evidenzia il carattere di reciprocità della cooperazione tra l’Unione e i suoi Stati membri, è una norma generale cui è stata data espressione concreta in molte altre disposizioni del Trattato (37).
89. Atteso che qualsiasi violazione del diritto dell’Unione, quale è la violazione della decisione 2014/699, viola anche il principio di leale cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri (38), come norma generale, l’articolo 4, paragrafo 3, TUE cede il passo alla suddetta violazione specifica e non presenta effetti giuridici propri. In molti casi, pertanto, essa ha natura dichiarativa. A titolo di esempio, la Corte si astiene esplicitamente dall’analizzare questo principio nell’ambito di procedimenti per inadempimento relativi alla mancata trasposizione di direttive dopo avere constatato una violazione di mancato recepimento dal momento che ritiene ciò «privo di interesse» (39).
90. Tuttavia, vi sono casi in cui l’articolo 4, paragrafo 3, TUE costituisce un fondamento autonomo per gli obblighi (40).
91. Vi è spazio per un’applicazione separata dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE non da ultimo perché la materia in questione rientra nell’ambito delle relazioni esterne dell’Unione.
92. In particolare, nell’ambito degli accordi misti (41), è ben vero che la Corte ha sottolineato in più occasioni che, qualora risulti che la materia disciplinata da un accordo rientra, in parte, nella competenza dell’Unione e, in parte, in quella degli Stati membri, occorre garantire una stretta cooperazione tra questi ultimi e le istituzioni dell’Unione tanto nel processo di negoziazione e di stipulazione quanto nell’adempimento degli impegni assunti. Tale obbligo di cooperazione deriva dall’esigenza di unità della rappresentanza internazionale dell’Unione europea (42).
93. Io aggiungerei che questa asserzione (43) è altrettanto vera se si invertono causa ed effetto, e si considera l’esigenza d’unità quale discendente dall’obbligo di cooperazione (44).
94. Inoltre, la Corte ha dichiarato che un accomodamento tra il Consiglio e la Commissione sulla votazione in seno ad un’organizzazione internazionale [Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura (FAO)] costituisce l’adempimento dell’obbligo di cooperazione tra l’Unione europea e gli Stati membri nell’ambito di tale organizzazione internazionale (45).
95. Anche se in nessuno di questi casi la credibilità e la reputazione dell’Unione europea sulla scena internazionale sono state specificamente messe in gioco, sappiamo da detta giurisprudenza che il principio di leale cooperazione riveste un’importanza particolare nel settore delle relazioni esterne e che esso si applica soprattutto per quanto riguarda l’esercizio dei diritti di voto in un settore di competenza concorrente (46).
96. Pertanto, sostengo che la Corte nel caso di specie non dovrebbe far altro che compiere un ulteriore passo in avanti. Si dovrebbe chiarire che la reputazione e la credibilità dell’Unione europea sulla scena internazionale costituiscono un distinto interesse giuridico tutelato dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE che, nel caso di specie, va al di là della lettera e della ratio della decisione 2014/699 del Consiglio.
97. L’inosservanza di detta decisione, in combinazione con una chiara manifestazione di disaccordo sul contenuto della stessa danneggia la reputazione dell’Unione a livello internazionale. Essa dà l’impressione che l’Unione europea non agisca con sufficiente efficacia come organismo coeso nella preparazione di una riunione in seno a un’organizzazione internazionale.
98. Inoltre, come giustamente afferma la Commissione, il semplice fatto che il voto della Repubblica federale di Germania non abbia avuto alcuna incidenza sull’esito della riunione non può modificare tale valutazione.
V. Conclusione
99. Alla luce delle suesposte osservazioni, suggerisco quindi alla Corte di:
– dichiarare che la Repubblica federale di Germania ha violato la decisione 2014/699/UE del Consiglio, del 24 giugno 2014, che stabilisce la posizione che deve essere adottata a nome dell’Unione europea in occasione della 25a sessione del comitato di revisione dell’OTIF per quanto riguarda talune modifiche della Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) e delle sue appendici, e l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, votando in occasione della 25a sessione del Comitato di revisione dell’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia (OTIF) contro la posizione stabilita in tale decisione ed esprimendo un’obiezione pubblica sia contro tale posizione, sia contro l’esercizio dei diritti di voto dell’Unione stabilito nella decisione;
– condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.