ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quinta Secção
Alargada)
25 de Setembro de 1997(1)
[234s«Recurso de anulação — Auxílios de Estado — Tratado CECA — Quinto Código
dos auxílios à siderurgia — Instalação nova — Enquadramento comunitário dos
auxílios a favor do ambiente»[s
No processo T-150/95,
UK Steel Association, anteriormente British Iron and Steel Producers Association
(BISPA), associação de direito inglês, com sede em Londres, representada por
John Boyce e Philip Raven, solicitors, com domicílio escolhido no Luxemburgo no
gabinete dos advogados Wagener & Rukavina, 10a, boulevard de la Foire,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Nicholas Khan e Paul
Nemitz, membros do Serviço Jurídico, na qualidade de agentes, com domicílio
escolhido no Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do
Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
recorrida,
apoiada por
Grão-Ducado do Luxemburgo,representado por Georges Schmit, primeiro
consultor do Governo no Ministério da Economia, na qualidade de agente, assistido
por Bernard van de Walle de Ghelcke e K. Platteau, advogados no foro de
Bruxelas, rue Bréderode 13A, Bruxelas, com domicílio escolhido no Luxemburgo
na sede do Ministério da Economia, 19-21, boulevard Royal,
e
Arbed S.A.,sociedade de direito luxemburguês, com sede no Luxemburgo,
representada por Alexandre Vandencasteele, advogado no foro de Bruxelas, com
domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Paul Ehmann, do Serviço
Jurídico da Arbed, 19, avenue de la Liberté,
intervenientes,
que tem por objecto a anulação da decisão reproduzida na Comunicação
94/C 400/02 da Comissão, nos termos do n.° 4 do artigo 6.° da Decisão
n.° 3855/91/CECA, dirigida aos outros Estados-Membros e terceiros interessados,
relativa aos auxílios que o Luxemburgo tenciona conceder à empresa ProfilARBED
SA (ARBED) [auxílios concedidos pelos Estados, C 25/94 (ex N 11/94), JO C 400,
p. 10], que conclui que o auxílio que o Grão-Ducado do Luxemburgo se propõe
conceder à ProfilARBED SA está em conformidade com o artigo 3.° da Decisão
n.° 3855/91 e é, portanto, compatível com o mercado comum,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Quinta Secção Alargada),
composto por: R. García-Valdecasas, presidente, V. Tiili, J. Azizi, R. M. Moura
Ramos e M. Jaeger, juízes,
secretário: A. Mair, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 11 de Março de 1997,
profere o presente
Acórdão
Quadro regulamentar
- O artigo 4.°, alínea c), do Tratado CECA dispõe:
«Consideram-se incompatíveis com o mercado comum do carvão e do aço e,
consequentemente, abolidos e proibidos, na Comunidade, nas condições previstas
no presente Tratado:
...
c) As subvenções ou auxílios concedidos pelos Estados ou os encargos
especiais por eles impostos, independentemente da forma que assumam;
...».
- Ao abrigo do artigo 95.°, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, a Comissão,
mediante parecer favorável do Conselho, que deliberou por unanimidade após
consulta do Comité Consultivo, adoptou a Decisão n.° 257/80/CECA, de 1 de
Fevereiro de 1980, que institui regras comunitárias para os auxílios específicos à
siderurgia (JO L 29, p. 5), comummente conhecida por «Primeiro Código dos
auxílios à siderurgia». De acordo com o segundo parágrafo da parte I do seu
preâmbulo, a proibição das subvenções ou auxílios concedidos pelos Estados
prevista no Tratado CECA apenas visa as medidas que constituem os instrumentos
de uma política siderúrgica puramente nacional e não se aplica aos auxílios
destinados a pôr em prática uma política siderúrgica comunitária, como a política
de reestruturação da indústria siderúrgica que constituía a finalidade da Decisão
n.° 257/80/CECA.
- O Primeiro Código dos auxílios à siderurgia foi posteriormente substituído por
sucessivos códigos, que em cada caso estabeleceram o regime aplicável em matéria
de auxílios de Estado à siderurgia, fixando os critérios segundo os quais um auxílio
podia ser declarado compatível. Além disso, estes Códigos precisaram que os
auxílios à siderurgia financiados por um Estado-Membro, independentemente da
forma que assumam, podem ser considerados auxílios comunitários e, portanto,
compatíveis com o bom funcionamento do mercado comum, se satisfizerem as
disposições previstas no Código em questão.
- Em 1991, a Decisão n.° 3855/91/CECA da Comissão, de 27 de Novembro de 1991,
que cria normas comunitárias para os auxílios à siderurgia (JO L 362, p. 57),
estabeleceu as novas disposições pertinentes relativas à concessão dos auxílios de
Estado neste domínio (a seguir «Quinto Código dos auxílios à siderurgia» ou
«Quinto Código»). O Quinto Código era o aplicável no momento da adopção da
decisão impugnada e manteve-se em vigor até 31 de Dezembro de 1996. Foi
substituído, a partir de 1 de Janeiro de 1997, pela Decisão n.° 2496/96/CECA da
Comissão, de 18 de Dezembro de 1996, que cria normas comunitárias para os
auxílios à siderurgia (JO L 338, p. 42), que constitui o Sexto Código dos auxílios à
siderurgia.
- Para o caso vertente, são pertinentes as disposições do Quinto Código que a seguir
se reproduzem:
- o quarto parágrafo da parte I do preâmbulo, segundo o qual as regras
estabelecidas pelo referido código:
«... visam, em primeiro lugar, não privar a siderurgia do benefício dos auxílios à
investigação e desenvolvimento, bem como dos auxílios que se destinam a permitir
a adaptação das suas instalações a novas normas legais de protecção do
ambiente...».
- o segundo parágrafo da parte II do preâmbulo, que dispõe:
«A fim de assegurar à siderurgia e aos outros sectores, na medida em que as
disposições dos Tratados o permitam, uma igualdade de acesso aos auxílios à
investigação e desenvolvimento, a compatibilidade destes projectos de auxílio com
o mercado comum deverá ser apreciada à luz do enquadramento comunitário dos
auxílios estatais à investigação e desenvolvimento. Uma vez que as disposições
relativas aos auxílios à protecção do ambiente são idênticas às constantes do
enquadramento dos auxílios estatais à protecção do ambiente, não foram alteradas.
No caso de a disciplina fixada por estes dois enquadramentos gerais vir a ser
substancialmente alterada durante o prazo de eficácia da presente decisão,
apresentar-se-á uma proposta de adaptação».
- o artigo 3.°, que dispõe:
«1. Os auxílios concedidos a empresas siderúrgicas, com a finalidade de facilitar
a adaptação a novas normas legais de protecção do ambiente de instalações em
funcionamento há pelo menos dois anos antes da entrada em vigor dessas normas,
podem ser considerados compatíveis com o mercado comum.
2. O montante total dos auxílios concedidos para este fim não pode exceder,
em equivalente-subvenção líquido, 15% das despesas de investimento directamente
relacionadas com as medidas de protecção do ambiente em causa. No caso de o
investimento estar associado a um aumento da capacidade de produção da
instalação em causa, os custos elegíveis devem ser proporcionais à capacidade de
produção inicial da instalação.»
- Tendo em conta a evolução dos trabalhos do Conselho em matéria de política do
ambiente e não prevendo as disposições do Tratado CEE em matéria de auxílios
de Estado uma disciplina comunitária a este respeito, a Comissão decidiu fazer, em
1974, uma comunicação relativa ao enquadramento no plano comunitário dos
auxílios estatais a favor do ambiente. Esta comunicação tinha por finalidade
informar os Estados-Membros dos critérios gerais segundo os quais a Comissão
aplicaria as disposições dos artigos 92.° e seguintes do Tratado CEE aos auxílios
de Estado, existentes ou previstos, que os Estados-Membros baseassem em
necessidades especificamente relativas ao ambiente (a seguir «enquadramento
comunitário» ou «enquadramento CE»).
- O enquadramento CE aplicável aos auxílios em matéria de protecção do ambiente
no momento da adopção do Quinto Código dos auxílios à siderurgia fora definido
na comunicação SG(80)D/8287 da Comissão, de 7 de Julho de 1980 (a seguir
«enquadramento CE de 1980»), e mantido pela comunicação SG(87)D/3795 da
Comissão, de 23 de Março de 1987 (a seguir «enquadramento CE de 1987»). Este
último precisava os critérios exigidos para que um auxílio destinado à protecção do
ambiente no domínio CE pudesse ser declarado compatível com o mercado
comum. Tais critérios, fixados no ponto 3 da comunicação de 23 de Março de 1987,
eram os seguintes:
«3.2.1 Pode ser concedido um auxílio em proporção que não exceda 15% do valor
do investimento auxiliado. O montante do auxílio será calculado como
subsídio líquido após tributação, de acordo com os métodos de avaliação
utilizados pela Comissão e descritos na sua comunicação aos
Estados-Membros relativa aos sistemas de auxílio regional.
3.2.2 Só serão susceptíveis de beneficiar de apoio as empresas que tenham
instalações em funcionamento há pelo menos dois anos antes da entrada em
vigor das normas em questão.
3.2.3 Os investimentos efectuados a fim de respeitar as normas podem consistir,
quer na instalação de equipamento adicional para reduzir ou eliminar a
poluição e as perturbações do ambiente, quer na adaptação dos processos
de produção visando o mesmo efeito. Neste último caso, qualquer parte do
investimento que conduza a um aumento da capacidade de produção
existente será insusceptível de beneficiar do apoio proposto.
3.2.4 A totalidade do custo dos investimentos de substituição e das despesas de
funcionamento normais deve ser suportada pelas próprias empresas»
- Em 10 de Março de 1994, um novo enquadramento comunitário dos auxílios
estatais a favor do ambiente (94/C 72/03) foi publicado no Jornal Oficial das
Comunidades Europeias (JO C 72, p. 3, a seguir «enquadramento CE de 1994»).
Este novo enquadramento define os critérios aplicáveis aos auxílios concedidos em
todos os sectores regidos pelo Tratado CE e, no seu ponto 2.2, refere a abordagem
seguida pela Comissão na avaliação, nos termos do artigo 92.°, do Tratado CE, dos
auxílios estatais concedidos no domínio da protecção do ambiente. A Comissão
alterou o enquadramento CE de 1987 que estava em vigor no momento da
adopção do Quinto Código dos auxílios à siderurgia, entre outros aspectos, no de,
em determinadas circunstâncias, as empresas que decidem substituir antigas
instalações com mais de dois anos por novas instalações respeitadoras das novas
normas em matéria de ambiente poderem obter um auxílio para a fracção dos
custos de investimento que não ultrapasse os que teriam resultado da adaptação
das antigas instalações (v. o ponto 3.2.3.A, terceiro parágrafo, do enquadramento
CE de 1994).
- Em 14 de Março de 1995, a Comissão apresentou ao Conselho uma proposta de
adaptação do Quinto Código dos auxílios à siderurgia. Trata-se de uma
comunicação da Comissão intitulada «Pedido de parecer favorável do Conselho e
consulta do Comité CECA, em conformidade com o artigo 95.° do Tratado CECA,
relativamente a um projecto de decisão da Comissão relativa à adaptação do artigo
3.° da Decisão n.° 3855/91/CECA da Comissão (Quinto Código dos auxílios à
siderurgia)» (Documento SEC(95) 315 final).
- O ponto 5 da referida proposta declara que o novo enquadramento CE de 1994,
que veio substituir o antigo enquadramento de 1987 em vigor no momento da
adopção do Quinto Código dos auxílios à siderurgia e a que este se referia, difere,
pelo menos no que respeita a cinco aspectos importantes, do enquadramento
anterior e, portanto, do Quinto Código dos auxílios à siderurgia. Estes cinco
aspectos estão enumerados no referido ponto 5 da proposta. Em relação a um
deles, o ponto 5, alínea b), assinala que, se bem que, em conformidade com o
princípio do «poluidor-pagador», não devam em geral ser concedidos quaisquer
auxílios relativamente aos custos decorrentes da observância das normas
obrigatórias nas novas instalações, o novo enquadramento CE, no penúltimoparágrafo do ponto 3.2.3.A, «prevê expressamente que, no entanto, as empresas
que, em vez de se limitarem a adaptar instalações com idade superior a dois anos,
as substituírem por novas instalações que respeitem as novas normas poderão
beneficiar de auxílios em relação à parte dos custos de investimento que não
exceda os custos decorrentes de um simples adaptação das antigas instalações.»
- O ponto 6 da referida proposta conclui:
«Consequentemente, a fim de respeitar as condições previstas nos considerandos
do Código dos auxílios à siderurgia, nomeadamente no que se refere à observância
do princípio relativo à igualdade de acesso aos auxílios em questão entre o sector
siderúrgico e os restantes sectores, tal como previsto no preâmbulo do referido
Código, afirma-se necessário e adequado que a Comissão adapte o artigo 3.° do
Código dos auxílios, de acordo com o projecto de decisão anexo».
- O artigo 1.° do projecto de decisão anexo à proposta da Comissão tem o seguinte
texto:
«Artigo 1.°
O artigo 3.° da Decisão 3855/91/CECA passa a ter a seguinte redacção:
'Auxílios para a protecção do ambiente
1 Os auxílios destinados à protecção do ambiente podem ser considerados
compatíveis com o mercado comum desde que respeitem as regras fixadas
no Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente
actualmente em vigor‘».
- Esta proposta da Comissão não obteve parecer favorável do Conselho.
Factos na origem do recurso
- Por carta de 29 de Dezembro de 1993, o Grão-Ducado do Luxemburgo notificou
à Comissão, ao abrigo do artigo 6.°, n.° 1, do Quinto Código dos auxílios à
siderurgia, um projecto de auxílio a favor da empresa ProfilARBED SA, no quadro
da construção de uma nova aciaria em Esch-Schifflange (Luxemburgo).
- Por carta de 5 de Abril de 1994, o Grão-Ducado do Luxemburgo, em resposta a
solicitação da Comissão, prestou informações complementares relativas ao projecto
de auxílio em causa.
- Em 1 de Junho de 1994, por aplicação do artigo 6.°, n.° 4, do Quinto Código dos
auxílios à siderurgia, a Comissão deu início a um processo relativamente a este
projecto de auxílio (comunicação 94/C 212/07 da Comissão, JO C 212, p. 7). Na
sequência da abertura deste processo, a Comissão recebeu várias observações e
transmitiu ao Governo luxemburguês, para lhe permitir dar a conhecer a sua
opinião, as que tinha recebido da recorrente, então denominada British Iron and
Steel Producers Association (BISPA), da British Steel plc e do Reino Unido da
Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte.
- Por carta de 17 de Novembro de 1994, o Grão-Ducado do Luxemburgo apresentou
à Comissão os seus comentários sobre as observações formuladas pela BISPA, pela
British Steel e pelo Reino Unido.
- Por carta de 19 de Dezembro de 1994, o Grão-Ducado do Luxemburgo informou
a Comissão de que estava disposto a limitar o auxílio a 15% do investimento
elegível, em conformidade com as disposições do enquadramento comunitário dos
auxílios a favor do ambiente.
- Em 31 de Dezembro de 1994, a Comissão adoptou a decisão reproduzida na sua
Comunicação 94/C 400/02, nos termos do n.° 4 do artigo 6.° da Decisão
n.° 3855/91/CECA, dirigida aos outros Estados-Membros e terceiros interessados,
relativa aos auxílios que o Luxemburgo tenciona conceder à empresa ProfilARBED
SA (ARBED) [auxílios concedidos pelos Estados C 25/94 (ex N 11/94), JO C 400,
p. 10, a seguir «decisão impugnada»]. Por esta decisão, a Comissão encerrou, sem
levantar quaisquer objecções, o processo iniciado em 1 de Junho de 1994
relativamente aos auxílios a favor da protecção do ambiente. A Comissão declara
que eles estão em conformidade com o artigo 3.° do Quinto Código dos auxílios à
siderurgia e são, portanto, compatíveis com o mercado comum.
- A decisão impugnada autoriza o pagamento de um auxílio de um montante
máximo de 91 950 000 LFR à empresa siderúrgica luxemburguesa ProfilARBED
SA (ARBED), filial a 100% da Arbed SA, sociedade anónima de direito
luxemburguês. O auxílio em questão representa 15% dos 613 000 000 LFR que a
Arbed se comprometeu a consagrar à protecção do ambiente no âmbito da
construção de uma nova aciaria eléctrica nas instalações siderúrgicas de
Esch-Schifflange. A nova aciaria substituirá as aciarias LDAC existentes, que não
estão em conformidade com as novas disposições luxemburguesas em matéria de
ambiente.
- A recorrente, denominada BISPA no momento da interposição do recurso e
actualmente denominada UK Steel Association, é uma associação com sede em
Londres que representa as empresas britânicas produtoras ou fornecedoras, no
território da Comunidade, de produtos em ferro e aço do tipo dos definidos no
Anexo 1 do Tratado CECA.
- Se bem que o Jornal Oficial em que a decisão impugnada foi publicada tenha a
data de 31 de Dezembro de 1994, esta edição só ficou disponível no Serviço de
Publicações das Comunidades Europeias em 27 de Maio de 1995.
Tramitação processual e pedidos das partes
- Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em
19 de Julho de 1995, a recorrente interpôs o presente recurso.
- Por requerimentos entregues em 21 de Dezembro de 1995, o Grão-Ducado do
Luxemburgo e a Arbed SA, sociedade-mãe da beneficiária do auxílio contestado,
solicitaram a sua admissão como intervenientes em apoio das pretensões da
recorrida.
- Por despachos do presidente da Quinta Secção Alargada de 1 de Março de 1996,
o Grão-Ducado do Luxemburgo e a Arbed SA foram admitidos a intervir em apoio
das pretensões da recorrida.
- Os pedidos de intervenção dos intervenientes e as observações das partes sobre tais
pedidos foram entregues, respectivamente, em 9 de Abril e 3 de Junho de 1996.
- Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal (Quinta Secção
Alargada) decidiu adoptar medidas de organização do processo ao abrigo do artigo
64.° do Regulamento de Processo, solicitando à Comissão que respondesse por
escrito a uma pergunta, e dar início à fase oral do processo.
- A Comissão respondeu à solicitação do Tribunal em 19 de Setembro de 1996,
indicando que a proposta de adaptação do Quinto Código ainda não tinha recebido
parecer favorável do Conselho mas que, no entanto, ela lhe tinha submetido um
novo projecto de regras comunitárias relativas aos auxílios à siderurgia (Sexto
Código), destinado a substituir o Quinto Código, cuja cópia figura em anexo à sua
resposta. Fez notar que o texto do artigo 3.° do projecto do Sexto Código era, em
substância, similar ao do artigo 3.° da proposta de adaptação. O projecto previa
uma aplicação automática do enquadramento CE de 1994 aos auxílios à siderurgia.
- A proposta acima referida não obteve parecer favorável do Conselho. O texto
definitivo do Sexto Código dos auxílios à siderurgia, aprovado pela Decisão
n.° 2496/96/CECA da Comissão, de 18 de Dezembro de 1996 (JO L 338, p. 42),
após parecer favorável do Conselho adoptado por unanimidade, não prevê a
aplicação automática, no domínio CECA, da disposição do enquadramento CE
relativa aos auxílios à siderurgia, mas define critérios de aplicação deste
enquadramento no domínio CECA.
- Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas orais do
Tribunal na audiência de 11 de Março de 1997.
- A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- anular a decisão impugnada,
- condenar a recorrida nas despesas.
- A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso,
- condenar a recorrente nas despesas.
- O Grão-Ducado do Luxemburgo conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso,
- condenar a recorrente nas despesas, incluindo as despesas do interveniente.
- A Arbed conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso,
- condenar a recorrida (sic) nas despesas da sua intervenção.
- A fase oral do processo foi encerrada por decisão do presidente da Quinta Secção
Alargada do Tribunal datada de 25 de Março de 1997.
A parte «Apreciação da Comissão» da decisão impugnada
- No primeiro parágrafo da parte «Apreciação da Comissão» da decisão impugnada,
a Comissão recorda, em primeiro lugar, o texto do artigo 3.°, n.° 1, do Quinto
Código dos auxílios à siderurgia. Em segundo lugar, realça, no segundo parágrafo,
que o auxílio em causa se destina à substituição das antigas instalações por novas
instalações adaptadas às novas normas luxemburguesas de protecção do ambiente.
A decisão impugnada sublinha que os custos do investimento necessário para uma
tal adaptação, na hipótese da manutenção das instalações existentes, teriam sido
consideravelmente mais elevados.
- No terceiro parágrafo, a Comissão, afirmando «que o Código dos auxílios à
siderurgia, na segunda parte do seu preâmbulo, enuncia um princípio que vai no
sentido de assegurar a igualdade de acesso aos auxílios à protecção do ambiente
entre a siderurgia e os outros sectores», daí retira o princípio de que «as
disposições do direito comunitário em matéria de auxílios à protecção do ambiente
devem ser aplicadas da mesma forma a qualquer empresa, quer siderúrgica quer
não» e conclui, na última frase deste parágrafo, «que, salvo disposição expressa em
contrário, os mesmos princípios interpretativos devem ser aplicados a qualquer
auxílio à protecção do ambiente»
(2).
- No quarto parágrafo desta parte da decisão impugnada, a Comissão recorda que
o enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente permite
autorizar auxílios às empresas que «em vez de simplesmente adaptarem as
instalações existentes com mais de dois anos, optam por substituí-las por outras
instalações adaptadas às novas normas...». Realça, no parágrafo seguinte, que «a
extensão deste princípio geral previsto pelo enquadramento ao Código
(3) dos
auxílios à siderurgia parece de facto possível, na medida em que tal não contraria
a formulação do artigo 3.° [do referido Código]».
- A Comissão analisa seguidamente, no sexto parágrafo, a questão de saber se o
auxílio previsto cumpre todas as condições exigidas pelo enquadramento
comunitário e constata que é esse o caso, inclusivamente no que respeita ao
cumprimento do limite máximo de 15% em termos brutos do investimento (sétimo
parágrafo).
- A decisão impugnada termina, nos nono e décimo parágrafos, nestes termos: «À
luz do que precede, e se se considerar que o n.° 1 do artigo 3.° do Código dos
auxílios à siderurgia não se opõe a que se possam considerar como compatíveis
com o mercado comum os auxílios concedidos, no respeito do limite dos 15% em
termos brutos, as empresas que, em vez de adaptarem às novas normas do
ambiente as instalações existentes há mais de dois anos antes da entrada em vigor
das referidas normas, decidem substituí-las por novas instalações adaptadas às
novas disposições, na condição de o auxílio não ultrapassar aquele que teria
resultado da adaptação da antiga aciaria, a Comissão considera que os auxílios em
questão estão em conformidade com o artigo 3.° [do Quinto Código dos auxílios à
siderurgia], podendo, consequentemente, ser considerados compatíveis com o
mercado comum. Por estas razões, a Comissão decidiu encerrar o processo iniciado
relativamente aos auxílios à empresa ProfilARBED a favor da protecção do
ambiente sem levantar quaisquer objecções».
Quanto ao mérito
Quanto ao fundamento único assente na violação do Tratado CECA ou de
qualquer regra de direito relativa à sua aplicação e, em especial, do artigo 3.°,
n.° 1, do Quinto Código dos auxílios à siderurgia
- A recorrente aduz um único fundamento em apoio do seu recurso, assente na
violação do Tratado CECA ou de qualquer regra jurídica relativa à sua aplicação,
em especial na medida em que a decisão impugnada viola o artigo 3.°, n.° 1, do
Quinto Código dos auxílios à siderurgia. A recorrente sustenta, em substância, que
o auxílio autorizado é destinado à construção de novas instalações conformes com
as novas normas de protecção do ambiente, em vez de ser destinado à adaptação
das instalações existentes às referidas normas.
- Face aos diferentes argumentos aduzidos pelas partes, há que tratar separadamentee a título liminar a questão de saber se a construção de um novo forno eléctrico
em Esch-Schifflange, para substituir o antigo forno LDAC, deve ser considerada
uma adaptação das antigas instalações a novas normas ou a construção de um nova
instalação.
Quanto à questão de saber se a construção de um novo forno eléctrico em
Esch-Schifflange, para substituir o antigo forno LDAC, deve ser considerada uma
adaptação de antigas instalações às novas normas ou a construção de um nova
instalação
Argumentos das partes
- Os intervenientes sustentam, nos seus pedidos de intervenção, que, no caso
vertente, não está em causa a construção de uma nova instalação em conformidade
com as novas normas de protecção do ambiente, mas sim a adaptação às referidas
normas de antigas instalações já existentes. Em consequência e em sua opinião, o
auxílio em questão preenche os critérios exigidos pelo artigo 3.°, n.° 1, do Quinto
Código dos auxílios à siderurgia e é, portanto, compatível com o mercado comum.
- O Grão-Ducado do Luxemburgo esclarece que as instalações em questão são as
da fase líquida do centro de produção de Esch-Schifflange, sendo esta fase líquida
um equipamento de produção integrado que se compõe de um forno de panela,
de uma aciaria e de duas fundições contínuas, não podendo estes dois últimos
elementos funcionar independentemente. O auxílio contestado destinou-se a
substituir a aciaria que, originalmente, era uma aciaria a oxigénio do tipo LDAC,
por uma aciaria eléctrica. O Grão-Ducado do Luxemburgo sublinha que a única
parte da fase líquida que foi substituída foi a aciaria, um equipamento que não
pode ser considerado isoladamente e que é apenas um dos elementos de uma
instalação integrada de fabricação de semi-produtos de aço. Assim, apesar da
substituição da aciaria, a própria instalação, que apenas foi modernizada,
manteve-se.
- A Arbed argumenta ainda que a construção de um novo forno eléctrico no
complexo de Esch-Schifflange não equivale à construção de uma nova instalação,
antes devendo ser considerada uma modernização desse complexo.
- A recorrente contesta este argumento, sublinhando que ele foi aduzido pelos dois
intervenientes mas não pela Comissão. A recorrente argumenta, em substância, que
o argumento já fora defendido pelo Grão-Ducado do Luxemburgo perante a
Comissão, na sequência da notificação do projecto de auxílio, mas que a Comissão
o rejeitara na decisão impugnada.
- A recorrente sustenta que este argumento tende a repor em questão a legalidade
da decisão impugnada. Ora, recorda, está bem definido no artigo 33.° do Tratado
CECA que os fundamentos que permitem contestar uma decisão devem limitar-se
aos que são susceptíveis de uma análise jurídica, e não económica (acórdão do
Tribunal de Justiça de 18 de Março de 1980, Ferriera Valsabbia e o./Comissão,
154/78, 205/78, 206/78, 226/78 a 228/78, 263/78, 264/78, 30/79, 31/79, 83/79 e 85/79,
Recueil, p. 907, n.° 11), e que a Comissão possui um poder discricionário para
apreciar os factos. A recorrente considera que, na ausência de alegações no sentido
de a Comissão ter cometido um desvio de poder ou um erro manifesto, o exame
do Tribunal não poderá incidir sobre a apreciação da situação decorrente dos
factos e das circunstâncias económicas.
- A recorrente conclui daqui que a argumentação dos intervenientes não é pertinente
para o presente processo e é inadmissível.
- Além disso, assinala que, como resulta das explicações dadas no anexo às suas
observações sobre os pedidos de intervenção, o investimento projectado pela Arbed
tem por finalidade substituir o actual processo de produção, baseado no método
tradicional do «ferro fundido», no qual se utiliza uma aciaria a oxigénio puro ou
LDAC, por um processo de produção eléctrico, que permite à Arbed utilizar a
sucata de ferro como matéria-prima principal, em vez de depender do minério de
ferro e do carvão de coque, tradicionalmente extraídos nas proximidades do
complexo siderúrgico de Esch-Schifflange, cujas fontes de abastecimento estarão
brevemente esgotadas. A recorrente sublinha que a posição geográfica do
Luxemburgo teria levado, na ausência de tal substituição, a uma alta dos custos de
produção da Arbed, em razão da incorporação dos custos do transporte das
matérias-primas. A substituição da antiga aciaria LDAC pela nova aciaria eléctrica,
que constitui o elemento essencial do novo processo de produção, não pode ser
considerada uma adaptação de um processo de produção existente mas sim uma
substituição de tal processo. Por último, a recorrente sublinha que as instalações
LDAC existentes serão definitivamente encerradas no final de 1997, uma vez
terminada a substituição do processo de produção, como resulta das declarações
da Arbed nos seus boletins informativos, anexados pela recorrente às suas
observações sobre os pedidos de intervenção.
Apreciação do Tribunal
- Face às circunstâncias particulares do caso vertente e à estreita relação existente
entre, por um lado, a argumentação desenvolvida pelos intervenientes quanto à
questão de saber se o auxílio em causa teve ou não por objecto a adaptação de
instalações existentes e, por outro, o único fundamento invocado pela recorrente
em apoio do seu recurso, baseado na violação do artigo 3.°, n.° 1, do Quinto
Código dos auxílios, o Tribunal considera que há que examinar a argumentação dos
intervenientes, sem que seja necessário pronunciar-se sobre a sua admissibilidade.
- Segundo a decisão impugnada (v. o n.° 36 supra), o auxílio em questão tem por
objecto a substituição de uma antiga instalação por uma nova, correspondendo esta
às novas normas luxemburguesas de protecção do ambiente.
- Com efeito, no penúltimo parágrafo da parte «Os auxílios em causa» da decisão
impugnada, a Comissão declara: «Tendo em conta os importantes custos de
investimento decorrentes da adaptação das actuais aciarias LDAC às normas em
matéria de protecção do ambiente, e para evitar que se perca grande parte desse
investimento aquando da substituição das aciarias existentes, a ARBED decidiu
acelerar o seu programa de substituição das aciarias por instalações que respeitem
as normas de protecção do ambiente. Com efeito, os custos de investimento
suportados pela ARBED na nova aciaria e destinados à protecção do ambiente
ascenderam a 613 milhões de francos luxemburgueses».
- Numa fase mais avançada da análise, no segundo parágrafo da parte «Apreciação
da Comissão», esta declara: «Ressalta do processo que a ARBED, em vez de
adaptar as antigas instalações às novas disposições, optou por acelerar o seu
programa de substituição das antigas instalações por novas instalações adaptadas
aos critérios previstos pelas novas normas. A aciaria eléctrica constitui o substituto
adaptado às novas normas da antiga aciaria LDAC construída no decurso das
décadas de 60 e 70. Na hipótese da manutenção das instalações existentes, o custo
dos investimentos que a ARBED teria tido que suportar teria ascendido a um valor
estimado em 1,5 mil milhões de francos luxemburgueses, 750 dos quais seriam
destinados à instalação primária de despoeiramento com uma nova torre de
condicionamento da fumaça através de um conversor a montante do electrofiltro
seco (150 milhões de francos luxemburgueses), com uma nova chaminé-caldeira
(600 milhões de francos luxemburgueses) e 750 milhões de francos luxemburgueses
para a instalação secundária de despoeiramento da aciaria. Resulta destes
elementos que os custos de investimento ligados à protecção do ambiente nas
novas instalações não ultrapassam aqueles que teriam resultado da adaptação das
antigas instalações.»
- Além disso, resulta do processo que o Grão-Ducado do Luxemburgo notificou o
projecto de auxílio no quadro de um investimento destinado a acelerar o programa
de substituição das aciarias existentes. Assim, o Ministério da Economia
luxemburguês dirigiu à Comissão uma nota datada de 29 de Dezembro de 1993,
transmitida por carta da representação permanente do Grão-Ducado do
Luxemburgo de 30 de Dezembro de 1993, intitulada «Nota relativa aos
investimentos a favor da protecção do ambiente realizados pela ProfilARBED SA
no quadro da instalação de uma aciaria eléctrica em Esch-Schifflange», em cujo
primeiro parágrafo se faz referência à «construção de uma nova aciaria eléctrica
em Esch-Schifflange».
- Esta apresentação é corroborada por uma carta de 31 de Março de 1994 do
Ministério da Economia luxemburguês, transmitida à Comissão por carta da
representação permanente do Grão-Ducado do Luxemburgo de 5 de Abril de 1994,
na qual se precisa (último parágrafo da p. 2): «Face aos importantes custos de
investimento relacionados com a adaptação das aciarias LDAC existentes às
normas em matéria de protecção do ambiente e para evitar que grande parte deste
investimento se perca no momento da substituição das aciarias existentes no
decurso dos próximos anos, a sociedade ProfilARBED decidiu acelerar o programa
de substituição das suas aciarias por instalações correspondentes ao actual estádio
da tecnologia, tanto em matéria de elaboração do aço como em matéria de
protecção do ambiente.»
- Além disso, a Arbed afirmou, no decurso da audiência, que o novo forno eléctrico,
se bem que não constitua a totalidade do complexo, é o seu elemento mais
importante.
- Em resposta a uma pergunta feita pelo Tribunal no decurso da audiência, o
Grão-Ducado do Luxemburgo confirmou também que, se bem que o processo de
produção adoptado, através das instalações de oxigénio puro ou LDAC existentes,
possa incorporar sucata, como matéria-prima, até uma percentagem de 30% a
40%, o processo de produção eléctrico resultante do investimento objecto do
auxílio permite utilizar a 100% a sucata como matéria-prima. Em consequência, é
forçoso constatar que tanto o processo de produção como a composição das
matérias-primas foram efectivamente alterados na sequência do investimento
objecto do auxílio.
- Além disso, há que recordar que a recorrente afirmou, sem ser contraditada quer
pelos intervenientes quer pela Comissão, que as instalações LDAC existentes serão
definitivamente encerradas no final de 1997. Assim, a partir desta data, a
substituição das instalações existentes, para a qual deve servir o investimento
objecto do auxílio, estará terminada.
- Face a tudo o que precede, o Tribunal considera que a importância dos elementos
substituídos e a extensão da modificação efectuada no processo de produção, bem
como a natureza substancial da modificação ocorrida na composição das
matérias-primas, na sequência da realização do investimento objecto do auxílio,
excedem o conceito de adaptação de uma instalação existente. Em consequência,
a Comissão teve razão ao concluir, na decisão impugnada (v. os n.os 51 a 53 supra),
que o investimento objecto do auxílio não constitui a adaptação das antigas
instalações às novas disposições, mas sim a substituição de antigas instalações por
novas, estas adequadas aos critérios previstos pelas novas normas em matéria de
ambiente.
- Deste modo, este argumento dos intervenientes não tem fundamento.
Quanto à violação do artigo 3.°, n.° 1, do Quinto Código dos auxílios à siderurgia
Argumentos das partes
- A recorrente afirma que a tese adoptada na decisão impugnada de que o artigo 3.°,
n.° 1, do Quinto Código dos auxílios à siderurgia (v. o n.° 5 supra) permite
qualificar o auxílio para a protecção do ambiente como um auxílio destinado a ser
utilizado para a construção de uma nova instalação é contrária ao texto claro e
inequívoco do referido artigo, que apenas visa os auxílios destinados a facilitar a
adaptação às novas normas legais de protecção do ambiente das instalações em
serviço pelo menos dois anos antes da entrada em vigor dessas normas.
- Segundo a recorrente, a Comissão deduziu do segundo parágrafo da parte II do
preâmbulo do Quinto Código (v. o n.° 5 supra) a possibilidade de aplicar
automaticamente, no domínio CECA, as regras de enquadramento adoptadas ao
abrigo do Tratado CE em matéria de auxílios de Estado. Esta aplicação automática
constitui uma violação do Quinto Código, na medida em que é contrária ao artigo
3.° e ao próprio texto do referido segundo parágrafo, que expressamente exige a
apresentação de uma proposta de adaptação no caso de o enquadramento CE seafastar do Quinto Código, situação que se verifica no caso presente. Recorda que
tal proposta de alteração do Quinto Código foi, posteriormente à adopção da
decisão impugnada, apresentada pela Comissão e afirma que, ao apresentar esta
proposta de alteração, a Comissão reconheceu que a interpretação ampla que dera
ao artigo 3.°, n.° 1, do Quinto Código era juridicamente errónea.
- A recorrente argumenta, além disso, que a interpretação ampla dada pela
Comissão ao artigo 3.°, n.° 1, do Quinto Código é contrária às disposições aplicáveis
aos auxílios de Estado no domínio CECA e aos princípios que as inspiram.
- A recorrente recorda que as disposições do Tratado CECA relativas aos auxílios
de Estado diferem das regras do Tratado CE. Assim, se o artigo 4.°, alínea c), do
Tratado CECA determina que todas as subvenções ou auxílios concedidos pelos
Estados, independentemente da forma que assumam, são proibidos, o artigo 92.°
do Tratado CE permite a concessão de auxílios públicos em determinadas
condições, que refere.
- Segundo a recorrente, face aos graves problemas sentidos pelas empresas que
operam no domínio CECA, a Comissão adoptou, seguindo o processo muito
rigoroso previsto no artigo 95.° do Tratado CECA, uma derrogação ao princípio
geral de proibição dos auxílios neste domínio, sob a forma do Primeiro Código dos
auxílios à siderurgia, o qual veio a ser substituído pelas sucessivas versões
posteriores.
- A recorrente conclui daqui que o Código dos auxílios à siderurgia deve ser
interpretado estritamente e unicamente por referência ao seu texto, face ao
princípio fundamental de direito segundo o qual as derrogações a um princípio
contido num tratado devem ser estritamente interpretadas.
- A Comissão faz notar, para começar, que a recorrente não contesta que o auxílio
estava em conformidade com o enquadramento CE de 1994. Sublinha que a
recorrente também não contesta que os custos de adaptação das instalações às
novas normas de protecção do ambiente teriam sido muito superiores às despesas
necessárias para que as novas instalações fiquem em conformidade com essas
normas, e que, em consequência, o auxílio máximo que poderia ser aprovado com
base no artigo 3.°, n.° 1, do Quinto Código teria sido sensivelmente mais elevado
que o auxílio aprovado na decisão impugnada.
- No que respeita ao argumento da recorrente baseado na interpretação
demasiadamente ampla que a Comissão fez do artigo 3.° do Quinto Código, esta
retorque que não procedeu a uma interpretação demasiadamente laxista, mas que,
pelo contrário, teve em conta a ratio legis do Quinto Código e as suas obrigações
no âmbito do Tratado CECA.
- A Comissão argumenta que a decisão impugnada é perfeitamente conforme com
a letra e o espírito do artigo 3.°, n.° 1, do Quinto Código e mesmo com o próprio
Quinto Código no seu conjunto, uma vez que leva à solução mais eficaz para que
a produção do beneficiário respeite as novas normas de protecção do ambiente.
Segundo a Comissão, uma boa compreensão das disposições do artigo 3.°, n.° 1, do
Quinto Código necessita do exame do interesse mais amplo da finalidade do
Código, bem como de uma boa apreciação do crescente lugar que as preocupações
ambientais ocupam na aplicação da política comunitária. Sustenta que, ao adoptar
a decisão impugnada, agiu de acordo com o artigo 3.°, alínea d), do Tratado
CECA, o qual obriga, no interesse comum, a velar pela manutenção de condições
que incentivem as empresas a desenvolver e a melhorar o seu potencial de
produção e a promover uma política de exploração racional dos recursos naturais,
de forma a evitar o seu esgotamento imponderado. A Comissão conclui daqui que
o próprio Tratado CECA a obriga a adoptar medidas para garantir a protecção do
ambiente no interesse comum.
- A Comissão recorda que o Acto Único Europeu reforçou os poderes da
Comunidade no domínio da protecção do ambiente. Em especial, o artigo 130.°-R
do Tratado CE determina, no seu n.° 2, primeiro parágrafo, in fine: «As exigências
em matéria de protecção do ambiente devem ser integradas na definição e
aplicação das demais políticas comunitárias».
- A Comissão realça que a ratio legis do artigo 3.°, n.° 1, do Quinto Código coincide
com a disposição correspondente do enquadramento CE de 1994. Segundo ela, a
referência feita no preâmbulo do Quinto Código às disposições relativas aos
auxílios para a protecção do ambiente nos dois enquadramentos gerais dos auxílios
de Estado [o enquadramento CE e o enquadramento CECA, este último
estabelecido pelo mesmo Quinto Código], confirma que há que aplicar idêntico
tratamento à siderurgia e aos demais sectores, em matéria de auxílios à protecção
do ambiente.
- A Comissão indica que os princípios em que se baseiam as regras do Quinto
Código relativas aos auxílios de Estado para a protecção do ambiente, que não
foram alteradas, estão ainda melhor explicadas na secção II do preâmbulo do
Quarto Código, segundo a qual: «Não se justificaria privar a siderurgia
comunitária... do benefício dos auxílios... que se destinam a permitir a adaptação
das suas instalações a novas normas de protecção do ambiente. Efectivamente, na
medida em que sejam de interesse público e correspondam às condições referidas
na presente decisão, estes auxílios podem ser concedidos ao sector da siderurgia,
tal como auxílios análogos concedidos aos outros sectores industriais com base no
disposto nos artigos 92.° e 93.° do Tratado CEE».
- A Comissão sustenta que é possível conceder um auxílio às empresas que, em vez
de adaptarem simplesmente as instalações existentes com mais de dois anos, optem
por substituí-las por novas instalações que estejam de acordo com as novas normas
e afirma que esta interpretação é confirmada pelo artigo 3.°, n.° 2, do Quinto
Código. Com efeito, esta disposição estabelece um limite de 15% em
equivalente-subvenção líquido das despesas de investimento directamente
relacionadas com as medidas de protecção do ambiente em causa e precisa
expressamente que, no caso de o investimento estar associado a um aumento da
capacidade de produção da instalação em causa, os custos elegíveis devem ser
proporcionais à capacidade de produção inicial da instalação.
- Quanto ao argumento da recorrente de que a proposta apresentada pela Comissão
ao Conselho confirma que a interpretação dada ao artigo 3.°, n.° 1, está viciada, a
Comissão considera que tal argumento não é comprovado pelos factos. Aduz que,
se, no seu pedido de parecer favorável, sublinhou as diferenças de redacção
existentes entre o Quinto Código e o enquadramento CE, foi porque considera que
a adaptação proposta acarretaria uma confirmação que melhoraria a transparência
do Quinto Código, sem no entanto modificar o seu conteúdo e o seu sentido.
- A Comissão realça que teve também em conta as vantagens específicas que o
investimento projectado incluía no que respeita à protecção do ambiente, dada a
severidade das normas luxemburguesas, bem como o facto de o montante do
auxílio ser mais limitado do que seria na hipótese de uma adaptação das
instalações. Sustenta que teria sido contrário ao espírito do Quinto Código punir
um Estado-Membro que impõe normas mais severas do que outros
Estados-Membros.
- A Comissão sublinha, além disso, que sendo a «violação do Tratado» um dos
fundamentos de anulação previstos no artigo 33.° do Tratado CECA, a apreciação
desse fundamento não pode incluir uma apreciação de fundo da análise económica
em que se baseia a decisão impugnada, uma vez que os fundamentos pelos quais
uma decisão pode ser contestada estão expressamente limitados, pelo referido
artigo 33.°, aos que podem ser objecto de uma apreciação jurídica, com exclusão
de qualquer apreciação de ordem económica. Considera que, no que toca ao
exame da legalidade das decisões baseadas no artigo 95.° e no Quinto Código, tal
exame se deve limitar a averiguar se ela cometeu um erro manifesto na sua
apreciação da necessidade dos auxílios autorizados para atingir os objectivos do
Tratado.
- O Grão-Ducado do Luxemburgo argumenta que o artigo 3.° do Quinto Código
impõe três condições para que um auxílio possa ser considerado compatível com
o bom funcionamento do mercado comum, que são, em primeiro lugar, que o
auxílio tenha a finalidade de facilitar a adaptação de instalações existentes às novas
normas de protecção do ambiente, em segundo lugar que as instalações em questão
estejam em funcionamento há pelo menos dois anos e, em terceiro lugar, que o
auxílio seja limitado a 15% líquidos do montante do investimento. Na opinião do
Grão-Ducado do Luxemburgo, as três condições verificam-se no caso vertente.
- O Grão-Ducado do Luxemburgo realça que a primeira condição — a de que o
auxílio seja destinado a facilitar a adaptação de instalações existentes a novas
normas de protecção do ambiente — está preenchida no caso vertente na sequência
da adopção de dois despachos ministeriais que definem as condições de exploração
impostas à ProfilARBED SA e que respeitam, nomeadamente, à emissão de
poeiras e à emissão de ruído.
- Quanto à segunda condição — a de que as instalações em causa estejam em serviço
desde há pelo menos dois anos —, o Grão-Ducado do Luxemburgo considera que
também ela está preenchida. Faz notar que as instalações em questão são as da
fase líquida do centro de produção de Esch-Schifflange, que englobam, para além
da fase líquida, um forno de longarinas e duas bobinadoras-laminagem, e que não
é contestado que o centro de produção já existia mais de dois anos antes do
momento da entrada em vigor das novas normas em causa.
- Quanto à terceira condição — a da limitação do auxílio a 15% líquidos do
investimento — o Governo luxemburguês argumenta que o montante do auxílio, tal
como aprovado pela Comissão, é bastante inferior ao limite máximo mencionado
no artigo 3.°, n.° 2, do Quinto Código, uma vez que se eleva a 15% brutos do
investimento feito pela ProfilARBED SA, ao passo que o referido artigo 3.°
determina uma taxa-limite de 15% líquidos, o que corresponde a cerca de 25 a
30% brutos.
- O Grão-Ducado do Luxemburgo recorda, além disso, que o texto do artigo 3.° do
Quinto Código é idêntico ao do enquadramento CE de 1987, que era o aplicável
no momento da adopção do Quinto Código. Acrescenta que este enquadramento
se não refere exclusivamente ao conceito de instalações, como é feito pelo Quinto
Código, mas faz ainda referência à instalação de equipamentos suplementares e à
modificação dos processos de produção. Ora, as disposições do Quinto Código
devem ser interpretadas à luz do enquadramento CE, uma vez que o Quinto
Código se baseia no princípio da igualdade de acesso aos auxílios para a protecção
do ambiente, independentemente dos sectores económicos em que as empresas em
causa actuam. Daqui resulta que uma adaptação do processo de produção pode
também beneficiar de um auxílio. Ora, no caso vertente, os investimentos
efectuados pela ProfilARBED levaram precisamente a uma modificação do
processo de produção.
- Segundo a ARBED, a única questão que se coloca quanto à interpretação do
artigo 3.°, n.° 1, do Quinto Código é a de saber se existe qualquer limitação à
importância da modernização das instalações necessárias para dar cumprimento às
novas normas de protecção do ambiente. Considera que, se o auxílio contribuir
para a realização do objectivo prosseguido pelo artigo 3.° do Quinto Código, nada
nesta disposição obriga a Comissão a ter em conta a natureza e a importância da
modernização.
- Deste modo, a Arbed sustenta que, mesmo que se considere a substituição dos
conversores LDAC por fornos eléctricos como substituição de uma instalação
existente e não como adaptação dessa instalação, a Comissão fez uma aplicação
correcta do Quinto Código ao considerar que tal substituição é abrangida pelo
artigo 3.°, n.° 1, do referido Código.
- A Arbed contesta assim a alegada necessidade de uma adaptação formal do Quinto
Código, destinada a pô-lo em conformidade com a evolução do regime previsto no
Tratado CE em matéria de auxílios ao ambiente, uma vez que, segundo ela,
quando o Quinto Código foi adoptado, já as regras comunitárias (CE) relativas à
protecção do ambiente permitiam autorizar a concessão de auxílios de Estado àsempresas, para lhes permitir adaptar as suas actividades às novas normas em
matéria de ambiente, sendo imposta, como única condição, a existência de uma
actividade poluente funcionando desde pelo menos dois anos antes da entrada em
vigor das disposições em causa, como já resultava do enquadramento CE de 1974
e foi confirmado pelo enquadramento CE de 1987.
- A Arbed aduz ainda que o argumento da recorrente baseado na alegada
necessidade de interpretar estritamente o artigo 3.°, n.° 1, do Quinto Código não
tem em conta a natureza específica do Tratado CECA e o seu âmbito limitado.
Segundo a Arbed, quando o artigo 4.°, alínea c), do Tratado CECA proíbe as
subvenções ou auxílios concedidos pelos Estados ou os encargos especiais por eles
impostos, independentemente da forma que assumam, tal proibição deve ser
compreendida, face ao âmbito limitado do Tratado, no sentido de se referir aos
auxílios à produção e/ou à distribuição e não poder abranger os auxílios à
protecção do ambiente por a política de ambiente se não incluir no Tratado
CECA. A Arbed sublinha que é precisamente por a política de ambiente se não
incluir no Tratado CECA que a Comissão tinha o direito de invocar o referido
artigo 95.°, primeiro parágrafo, do Tratado CECA para adoptar o artigo 3.° do
Quinto Código dos auxílios à siderurgia, uma vez que o artigo 95.°, primeiro
parágrafo, se aplica unicamente aos «casos não previstos no presente Tratado». Se
a disciplina estabelecida pelos Códigos de auxílio à siderurgia constituísse uma
derrogação ao artigo 4.° do Tratado CECA, como é sustentado pela recorrente, a
Comissão deveria ter invocado o artigo 95.°, terceiro parágrafo.
- A recorrente não aceita este argumento da Arbed. Sustenta que, se a Comissão se
baseou no artigo 95.°, primeiro parágrafo, do Tratado CECA para propor uma
decisão que autoriza o pagamento a empresas siderúrgicas de auxílios que têm por
finalidade a protecção do ambiente, foi porque nenhuma disposição do Tratado
CECA concede auxílios de Estado às empresas produtoras de aço. A recorrente
conclui daqui que o artigo 3.°, n.° 1, do Quinto Código constitui uma derrogação
ao artigo 4.° do Tratado CECA e que, em consequência, está sujeito a um regime
de interpretação estrita.
Apreciação do Tribunal
- Há que averiguar se a tese subjacente à decisão impugnada, segundo a qual o
artigo 3.°, n.° 1, do Quinto Código dos auxílios à siderurgia permite conceder um
auxílio para a substituição de instalações existentes por novas instalações que
estejam de acordo com as normas de protecção do ambiente, é correcta à luz do
texto desse artigo, do contexto em que se insere e da sua finalidade.
- No que respeita, em primeiro lugar, à redacção do artigo 3.°, n.° 1, há que declarar
que ele apenas se refere à «adaptação a novas normas... de instalações em
funcionamento há pelo menos dois anos antes da entrada em vigor dessas
normas...». Uma interpretação exclusivamente literal do artigo 3.°, n.° 1, exclui,
portanto, qualquer investimento que não constitua uma adaptação de instalações
em serviço, como o que consista na substituição delas por novas instalações, mesmo
que estas sejam conformes às normas de protecção do ambiente.
- A Comissão admitiu na decisão impugnada que não se tratava, no caso vertente,
de uma adaptação das instalações existentes, mas sim da sua substituição por novas
instalações. No entanto, a Comissão sustentou que a interpretação do artigo 3.°,
n.° 1, à luz do contexto em que se insere, bem como da sua finalidade, leva a
considerar que uma tal possibilidade está em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1.
- Há, pois, que analisar a justeza desta interpretação.
- Baseando-se no princípio enunciado na parte II do preâmbulo do Quinto Código,
segundo o qual há que assegurar a igualdade de acesso aos auxílios à protecção do
ambiente entre a siderurgia e os outros sectores, a decisão impugnada afirma, no
terceiro parágrafo da parte «Apreciação da Comissão», que as disposições do
direito comunitário em matéria de auxílios à protecção do ambiente devem ser
aplicadas da mesma forma a qualquer empresa, quer siderúrgica quer não.
- A decisão impugnada recorda seguidamente, no quarto parágrafo da parte
«Apreciação da Comissão», que o enquadramento comunitário dos auxílios estatais
a favor do ambiente publicado no Jornal Oficial n.° C 72, de 10 de Março de 1994,
prevê expressamente que as empresas que, em vez de simplesmente adaptarem as
instalações existentes com mais de dois anos, optem por substituí-las por outras
instalações adaptadas às novas normas, podem beneficiar de um auxílio para a
fracção dos custos de investimento que não ultrapassem aqueles que teriam
resultado da adaptação das antigas instalações.
- A decisão impugnada realça, por fim, no quinto parágrafo da parte «Apreciação
da Comissão», que a extensão deste princípio geral previsto pelo enquadramento
CE ao Código dos auxílios à siderurgia parece perfeitamente possível, na medida
em que não contraria a formulação do artigo 3.° do Quinto Código, para concluir,
no nono parágrafo, que o auxílio em questão é compatível com o mercado comum.
- Esta argumentação não pode ser aceite.
- Em primeiro lugar, há que recordar que o Quinto Código instituiu regras que
autorizam a concessão de auxílios à siderurgia em casos limitativamente enunciados
e instituiu como princípio, no seu artigo 1.°, n.° 1, que tais auxílios só podem ser
considerados como auxílios comunitários e, consequentemente, compatíveis com o
bom funcionamento do mercado comum, se respeitarem o disposto nos artigos 2.°
a 5.° Assim, a compatibilidade de tais auxílios deve ser apreciada à luz destas
disposições.
- Em segundo lugar, o Tribunal realça que a aplicação automática do
enquadramento CE ao sector siderúrgico não está prevista no Quinto Código dos
auxílios à siderurgia. Uma tal aplicação automática não pode inferir-se do princípio
referido no preâmbulo do Quinto Código, segundo o qual há que assegurar à
siderurgia e aos outros sectores uma igualdade de acesso aos auxílios à protecção
do ambiente. Com efeito, o preâmbulo do Quinto Código limita-se a declarar, no
que respeita ao regime aplicável aos auxílios em matéria de protecção do ambiente,
que a disciplina estabelecida pelos dois enquadramentos era idêntica no momento
da adopção do Quinto Código. No entanto, o segundo parágrafo da parte II do
preâmbulo do Quinto Código (v. o n.° 5 supra) prevê a necessidade de formulação
de uma proposta de adaptação do Quinto Código ao enquadramento CE no caso
de a disciplina fixada pelos dois enquadramentos gerais vir a ser substancialmente
alterada durante o período de validade do Quinto Código. A aplicação do
enquadramento CE ao sector siderúrgico não é, portanto, automática.
- Em terceiro lugar, há que recordar que o enquadramento CE em vigor aquando
da adopção do Quinto Código — o enquadramento CE adoptado em 1980 e
mantido em 1987 — foi, com efeito, modificado em 1994. Este novo enquadramento
prevê, no penúltimo parágrafo do ponto 3.2.3.A, a possibilidade de se concederem
auxílios a investimentos destinados a substituir as instalações existentes por novas
instalações. Esta possibilidade não estava expressamente prevista no
enquadramento CE de 1987, que estava em vigor aquando da aprovação do Quinto
Código.
- A hipótese prevista no segundo parágrafo da parte II do preâmbulo do Quinto
Código verificou-se portanto, uma vez que a disciplina estabelecida pelo
enquadramento CE de 1987 foi substancialmente alterada, durante o período de
validade do Quinto Código, pelo enquadramento CE de 1994. Assim, a aplicação
do princípio estabelecido pelo novo enquadramento CE de 1994 ao domínio CECA
estava subordinada à apresentação de uma proposta de adaptação do Quinto
Código a este novo enquadramento.
- Uma tal proposta de adaptação foi efectivamente apresentada pela Comissão em
14 de Março de 1995 (v. os n.os 9 e 10 supra), posteriormente à adopção da decisão
impugnada. A proposta de adaptação destinava-se precisamente a alterar o artigo
3.° do Quinto Código. A Comissão notava, no n.° 5 da referida proposta, que o
novo enquadramento CE dos auxílios estatais a favor do ambiente, de 1994, diferia
pelo menos em cinco aspectos importantes do enquadramento anterior e, portanto,
do Quinto Código dos auxílios à siderurgia. Entre estes cinco aspectos importantes
mencionava explicitamente a possibilidade, prevista no novo enquadramento CE
de 1994 (penúltimo parágrafo do ponto 3.2.3.A), de conceder, em certas condições,
auxílios às empresas que, em vez de se limitarem a adaptar instalações com idade
superior a dois anos, as substituíssem por novas instalações respeitadoras das novas
normas. A apresentação desta proposta confirma, como a recorrente justamente
sustentou, que a Comissão considerava ser necessário alterar o artigo 3.° do Quinto
Código para ser possível aplicar, no domínio CECA, o princípio contido no
enquadramento CE, e contradiz, consequentemente, a interpretação do artigo 3.°,
n.° 1, do Quinto Código feita pela Comissão na decisão impugnada. Deste modo,
a Comissão não pode sustentar que a proposta de adaptação tinha por única
finalidade melhorar a transparência do Quinto Código, sem no entanto alterar o
seu conteúdo ou o seu sentido.
- Há que recordar, embora desnecessário, que o Sexto Código dos auxílios à
siderurgia, aprovado pela Decisão n.° 2496/96/CECA da Comissão, de 18 de
Dezembro de 1996, também não prevê a aplicação automática no domínio CECA
da disposição do enquadramento CE de 1994 relativa aos auxílios a favor da
protecção do ambiente, antes definiu critérios de aplicação deste enquadramento
no domínio CECA.
- Face a tudo o que precede, é forçoso declarar que o artigo 3.° do Quinto Código
não prevê a possibilidade de conceder auxílios às empresas que, em vez de
adaptarem as instalações existentes, decidem substituí-las por novas instalações que
respeitem as novas normas de protecção do ambiente. Nestas circunstâncias, a tese,
adoptada na decisão impugnada, de que a extensão desta disposição do
enquadramento CE ao Código dos auxílios à siderurgia é possível, na medida em
que não contradiga a formulação do artigo 3.° do Quinto Código, deve ser
rejeitada, por ser contrária ao texto claro deste artigo.
- Esta conclusão não é infirmada pelo facto de as normas nacionais de protecção do
ambiente que estão em causa serem mais severas que as de outros
Estados-Membros, nem pelo facto de o montante do auxílio autorizado ser inferior,
pelo menos num terço, ao montante que poderia eventualmente ter sido
autorizado, nem ainda pelo facto de o auxílio não ultrapassar o limite de 15% das
despesas de investimento directamente ligadas à medida de protecção do ambiente
em causa, uma vez que estas considerações não podem justificar a concessão de um
auxílio à siderurgia fora das condições previstas no artigo 3.°, n.° 1, do Quinto
Código.
- Consequentemente, o argumento do Grão-Ducado do Luxemburgo de que o auxílio
contestado preenche as três condições impostas pelo artigo 3.° do Quinto Código
dos auxílios à siderurgia não pode ser aceite, dado que a primeira condição — a de
que o auxílio seja destinado a facilitar a adaptação de instalações existentes às
novas normas de protecção do ambiente — não está preenchida no caso vertente.
Nestas circunstâncias, a análise dos argumentos do Grão-Ducado do Luxemburgo
relativos às outras duas condições não tem que ser feita.
- Quanto ao argumento dos intervenientes de que uma adaptação formal do Quinto
Código dos auxílios à siderurgia não era necessária, uma vez que o enquadramento
CE de 1987, bem como já o de 1974, permitia autorizar auxílios para a substituição
de antigas instalações por novas instalações que respeitassem as novas normas de
protecção do ambiente, há que realçar, a título liminar, que a referência ao
enquadramento CE de 1974 não é pertinente no caso vertente, uma vez que o
enquadramento em vigor aquando da adopção do Quinto Código, ao qual este se
refere, era o enquadramento CE de 1980, retomado em 1987. É pois à luz do
Quinto Código e do enquadramento CE de 1987 que há que analisar se um auxílio
destinado à substituição de instalações existentes por novas instalações que sejam
conformes às novas normas de protecção do ambiente pode ser declaradocompatível com o mercado comum.
- Segundo o enquadramento CE adoptado em 1980 e mantido em 1987, «Os
investimentos efectuados a fim de respeitar as normas podem consistir, quer na
instalação de equipamento adicional para reduzir ou eliminar a poluição e as
perturbações do ambiente, quer na adaptação dos processos de produção visando
o mesmo efeito. Neste último caso, qualquer parte do investimento que conduza
a um aumento da capacidade de produção existente será insusceptível de beneficiar
do apoio proposto [...] A totalidade do custo dos investimentos de substituição e
das despesas de funcionamento normais deve ser suportada pelas próprias
empresas.» (n.os 3.2.3 e 3.2.4.).
- Há que recordar que, como resulta tanto da decisão impugnada como das cartas
dirigidas à Comissão pelo Governo luxemburguês (v. os n.os 54 e 55 supra), o
investimento objecto do auxílio faz parte de um programa de substituição das
instalações existentes, das quais o forno eléctrico constitui o elemento essencial.
Nestas circunstâncias, é forçoso dizer que o investimento objecto do auxílio não
pode ser considerado um equipamento complementar destinado a reduzir ou a
eliminar as poluições e os demais aspectos nocivos.
- No que respeita à adaptação do processo de produção com a mesma finalidade,
há que recordar que, como atrás foi declarado no n.° 59, o investimento objecto do
auxílio se inscreve no quadro da substituição das instalações LDAC existentes por
uma nova aciaria eléctrica e que, se bem que o processo de produção desenvolvido
por meio das antigas instalações pudesse incorporar sucata como matéria-prima,
numa percentagem de 30% a 40%, o processo eléctrico de produção resultante do
investimento objecto do auxílio permite utilizar a 100% a sucata como
matéria-prima. Além disso, as instalações LDAC serão definitivamente encerradas
em finais de 1997. Assim, o processo de produção a oxigénio puro ou LDAC foi,
de facto, substituído por um processo eléctrico de produção. Em consequência, é
forçoso afirmar que o investimento efectuado pela Arbed não constitui a adaptação
de um processo de produção, mas antes a substituição desse processo por um
outro.
- De qualquer modo, deve ainda recordar-se que, nos termos (ponto 3.2.4.) do
enquadramento CE de 1987, em vigor aquando da adopção do Quinto Código dos
auxílios à siderurgia, a totalidade dos custos dos investimentos de substituição devia
ser suportada pelas empresas.
- Este argumento dos intervenientes não tem, portanto, fundamento.
- No que respeita à questão de saber se o artigo 3.°, n.° 1, do Quinto Código deve
ser interpretado estritamente, já foi decidido (v. o n.° 101 supra) que o texto claro
deste artigo 3.° não admite a possibilidade de conceder auxílios às empresas que,
em vez de adaptarem as instalações existentes, decidem substituí-las por novas
instalações que respeitem as novas normas de protecção do ambiente. O Tribunal
considera, face a esta conclusão, que os argumentos da recorrida e dos
intervenientes não podem levar a diferente interpretação.
- Assim, no que respeita ao argumento que a Arbed retira da base jurídica do
Quinto Código dos auxílios à siderurgia, há que precisar que, embora seja exacto
que o artigo 95.°, primeiro parágrafo, do Tratado CECA se refere aos «casos não
previstos no presente Tratado», não é menos exacto que ele determina que as
medidas a adoptar em tais casos devem estar em conformidade com o disposto no
artigo 5.° do Tratado e devem ser necessárias para realizar um dos objectivos da
Comunidade, tal como estes estão definidos nos artigos 2.°, 3.° e 4.° do Tratado.
Portanto, o artigo 95.°, primeiro parágrafo, não permite a adopção de medidas que
não respeitem os objectivos referidos nesses artigos. Do mesmo modo, na parte I
do seu preâmbulo, o Quinto Código precisa que é necessário recorrer ao primeiro
parágrafo do artigo 95.° do Tratado a fim de permitir à Comunidade prosseguir os
objectivos definidos nos artigos 2.°, 3.° e 4.° desse mesmo Tratado. Deste modo, o
Quinto Código e a preocupação ambiental a que, entre outros objectivos, ele dá
resposta, devem ser interpretados à luz dos objectivos e princípios definidos por
estes artigos.
- Mesmo que, como a Arbed sustenta, a Comissão tivesse o direito de se basear no
artigo 95.°, primeiro parágrafo, do Tratado CECA, em razão de a política do
ambiente se não enquadrar nesse Tratado, nem por isso seria permissível daí
deduzir que o Quinto Código não constitui uma derrogação ao artigo 4.° do
Tratado CECA e que a sua interpretação não deve ter uma natureza estrita.
- Além disso, este argumento da Arbed é contraditado pela própria Comissão, que
realça que o próprio Tratado CECA e, em especial, o seu artigo 3.°, alínea d), a
obriga a adoptar medidas para proteger o ambiente no interesse comum.
- Face às considerações que precedem, é forçoso constatar que as regras que devem
ser aplicadas no domínio CECA para garantir o respeito por esta preocupação são
as estabelecidas no Quinto Código, tendo em conta os objectivos previstos pelo
Tratado e, nomeadamente, a proibição, imposta no artigo 4.°, alínea c), do Tratado,
de conceder qualquer auxílio, independentemente da forma que assuma.
Constituindo o Quinto Código uma derrogação ao artigo 4.° do Tratado CECA,
deve ele ser interpretado estritamente.
- Esta necessidade de uma interpretação estrita é confirmada pelo próprio texto dos
preâmbulos dos Quarto e Quinto Códigos, nos quais o Conselho e a Comissão
claramente manifestaram o seu desejo de que os Códigos dos auxílios à siderurgia
fossem interpretados estritamente e unicamente por referência ao seu texto
expresso. Assim, o quinto parágrafo da parte I do preâmbulo do Quarto Código
dispunha que:
«Salienta-se que, para além dos auxílios expressamente previstos e devidamente
autorizados nos termos da presente decisão, quaisquer subvenções dos
Estados-Membros à siderurgia, sob qualquer forma, sejam ou não específicas, são
proibidas nos termos da alínea c) do artigo 4.° do Tratado».
- Assim, o argumento da Comissão baseado na parte II do preâmbulo do Quarto
Código, consistente em sustentar que há que dar um igual tratamento à siderurgia
e aos outros sectores em matéria de auxílios à protecção do ambiente, deve ser
rejeitado, uma vez que decorre desta parte do preâmbulo que, no quadro do
Quarto Código, o princípio da igualdade de tratamento entre a siderurgia e os
outros sectores em matéria de auxílios exige, em qualquer caso, que os auxílios
«sejam de interesse público e correspondam às condições referidas» no Código em
questão.
- O texto do segundo parágrafo da parte I do preâmbulo do Quinto Código é
igualmente claro e confirma a necessidade de uma interpretação estrita: «A partir
de 1 de Janeiro de 1986, a Comissão criou, pela sua Decisão n.° 3484/85/CECA...
normas que autorizam a concessão de auxílios à siderurgia nos casos expressamente
enumerados».
- A justeza desta interpretação é ainda corroborada pelo quinto parágrafo desta
mesma parte do preâmbulo do Quinto Código, segundo o qual «a disciplina
rigorosa criada... permitiu assegurar condições de concorrência equitativas no
âmbito deste sector no decurso dos últimos anos».
- Assim, tendo em conta o contexto e o objectivo prosseguido pelo Quinto Código
dos auxílios à siderurgia, no qual se insere o artigo 3.°, n.° 1 (v. o acórdão do
Tribunal de Justiça de 28 de Março de 1996, Robert Birkenbeul, C-99/94, Colect.,
p. I-1791, n.° 12), o Tribunal considera que ele deve ser interpretado com o maior
respeito pelo seu texto.
- Deste modo, os argumentos da Comissão e dos intervenientes não são susceptíveis
de afastar a conclusão a que o Tribunal chegou de que o artigo 3.° do Quinto
Código não prevê a possibilidade de conceder auxílios às empresas que, em vez de
adaptarem as instalações existentes, decidem substituí-las por novas instalações que
estejam de acordo com as novas normas de protecção do ambiente.
- Face a tudo o que precede, há que concluir que a decisão impugnada viola o artigo
3.°, n.° 1, do Quinto Código dos auxílios à siderurgia e deve ser anulada.
Quanto às despesas
- Por força do disposto no n.° 2 do artigo 87.° do Regulamento de Processo, a parte
vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
Tendo a Comissão sido vencida e tendo a recorrente requerido a condenação da
Comissão nas despesas, há que condená-la nas despesas.
- Por força do primeiro parágrafo do n.° 4 do artigo 87.°, os Estados-Membros que
intervenham no processo devem suportar as respectivas despesas. Segundo o
terceiro parágrafo deste mesmo número, o Tribunal pode determinar que um
interveniente que não seja um Estado parte no Acordo EEE, um Estado-Membro,
uma instituição ou o Órgão de Fiscalização da EFTA, suporte as respectivas
despesas. O Tribunal considera que, nas circunstâncias do caso vertente, a
interveniente Arbed deve suportar as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quinta Secção Alargada),
decide:
- A decisão que se contém na Comunicação 94/C 400/02 da Comissão, nos
termos do n.° 4 do artigo 6.° da Decisão n.° 3855/91/CECA, dirigida aos
outros Estados-Membros e terceiros interessados, relativa aos auxílios que
o Luxemburgo tenciona conceder à empresa ProfilARBED SA (ARBED)
[auxílios concedidos pelos Estados C 25/94 (ex N 11/94)], é anulada.
- A Comissão é condenada nas despesas.
- O Grão Ducado do Luxemburgo e a Arbed SA suportarão as suas próprias
despesas.
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García-ValdecasasTiili
Azizi
Moura Ramos Jaeger
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Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 25 de Setembro de 1997.
O secretário
O presidente
H. Jung
R. García-Valdecasas
1: Língua do processo: inglês.
2: N. do t. — esta frase não existe na versão portuguesa.
3: N. do t. — as palavras «ao Código» faltam na versão portuguesa.