MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 12. studenoga 2020.(1)
Spojeni predmeti C‑354/20 PPU i C‑412/20 PPU
L. i P.,
uz sudjelovanje:
Openbaar Ministerie
(zahtjevi za prethodnu odluku koje je uputio rechtbank Amsterdam (Sud u Amsterdamu, Nizozemska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Hitni prethodni postupak – Pravosudna suradnja u kaznenim stvarima – Europski uhidbeni nalog – Okvirna odluka 2002/584/PUP – Predaja uhićenika pravosudnom tijelu koje izdaje uhidbeni nalog – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 47. – Pravo na pristup neovisnom i nepristranom sudu – Sustavni ili opći nedostaci u pogledu neovisnosti pravosuđa države članice izdavateljice”
1. Sud je već odlučio u kojim slučajevima pravosudno tijelo izvršenja europskog uhidbenog naloga (EUN), izdanog u skladu s Okvirnom odlukom 2002/584/PUP(2) može obustaviti predaju tražene osobe, ako se utvrdi stvarna opasnost od povrede njezinih temeljnih prava.
2. U sastavu velikog vijeća, Sud je prihvatio da se među povredama tih prava koja mogu opravdati izostanak predaje tražene osobe nalazi i povreda poštenog suđenja (članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima; u daljnjem tekstu: Povelja). To je mogao biti slučaj da su sustavni ili opći nedostaci u pogledu neovisnosti sudova države koja izdaje EUN dovodili u pitanje to temeljno pravo(3).
3. Kako bi došao do tog zaključka, Sud je u presudi Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu) primijenio istu metodu koju je prethodno primijenio na sustavne ili općenite nedostatke koji nisu utjecali na neovisnost sudova, nego na uvjete u zatvorima u kojima se potencijalno ugrožava dostojanstvo osobe o čijoj se predaji odlučuje u okviru EUN‑a(4).
4. U skladu s tom metodom, pravosudno tijelo izvršenja EUN‑a mora konkretno i precizno ocijeniti postoje li u slučaju predaje, osim sustavnih i općih nedostataka koji utječu na neovisnost sudova države izdavateljice, ozbiljni i utvrđeni razlozi zbog kojih se vjeruje da će tražena osoba biti izložena opasnosti od povrede prava koje joj je dodijeljeno člankom 47. Povelje.
5. Rechtbank Amsterdam (Sud u Amsterdamu, Nizozemska) pita može li se, zbog pogoršanja općih nedostataka u poljskom pravosuđu do kojeg je došlo nakon presude Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu), odbiti predaja koju je zatražio sud te zemlje a da pritom nije potrebno detaljno ispitati konkretne okolnosti EUN‑a.
6. Zbog razloga koje ću iznijeti u nastavku, predlažem da Sud potvrdi sudsku praksu utvrđenu u presudi Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu). Stoga se slažem s mišljenjem koje u ovom predmetu imaju Openbaar Ministerie (državno odvjetništvo, Nizozemska), belgijska i irska vlada, kao i Komisija(5).
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Ugovor o Europskoj uniji
7. Člankom 7. propisuje se:
„1. Na temelju obrazloženog prijedloga jedne trećine država članica, Europskog parlamenta ili Europske komisije, Vijeće može, odlučujući većinom od četiri petine svojih članova uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta, utvrditi da postoji očita opasnost da država članica teško prekrši vrijednosti iz članka 2. Prije nego što to utvrdi, Vijeće saslušava dotičnu državu članicu i može joj uputiti preporuke odlučujući u skladu s istim postupkom.
Vijeće redovito provjerava postoje li i dalje razlozi koji su bili temelj za takvo utvrđenje.
2. Europsko vijeće, odlučujući jednoglasno, na prijedlog jedne trećine država članica ili Europske komisije te uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta može utvrditi da država članica teško i trajno krši vrijednosti iz članka 2. nakon što pozove dotičnu državu članicu da se očituje.
3. Ako je utvrđeno kršenje temeljem stavka 2., Vijeće može, kvalificiranom većinom odlučiti da se dotičnoj državi članici suspendiraju određena prava koja proizlaze iz primjene Ugovorâ, uključujući pravo glasa predstavnika vlade te države članice u Vijeću. Pritom Vijeće uzima u obzir moguće posljedice takve suspenzije na prava i obveze fizičkih i pravnih osoba.
Obveze dotične države članice temeljem Ugovorâ u svakom slučaju i dalje obvezuju tu državu.
[…]”
2. Povelja Europske unije o temeljnim pravima
8. Člankom 47. („Pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje”) utvrđuje se:
„Svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom.
Svatko ima pravo da zakonom prethodno ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Svatko ima mogućnost biti savjetovan, branjen i zastupan.
[…]”
3. Okvirna odluka 2002/584
9. U uvodnoj izjavi 10. navodi se:
„Mehanizam [EUN‑a] temelji se na visokoj razini povjerenja između država članica. Njegova primjena može biti suspendirana samo u slučaju da neka država članica ozbiljno i neprekidno krši načela iz članka 6. stavka 1. [UEU‑a]. Kršenje utvrđuje Vijeće u skladu s odredbama članka 7. stavka 1. spomenutog Ugovora, s posljedicama predviđenima u članku 7. stavku 2. Ugovora”.
10. Člankom 1., naslovljenim „Definicija europskog uhidbenog naloga i obveza njegova izvršenja”, propisuje se:
„1. Europski uhidbeni nalog je sudska odluka koju izdaje država članica s ciljem uhićenja i predaje tražene osobe od strane druge države članice, zbog vođenja kaznenog progona, izvršenja kazne zatvora ili naloga za oduzimanje slobode.
2. Države članice izvršavaju svaki europski uhidbeni nalog na temelju načela uzajamnog priznavanja u skladu s odredbama ove Okvirne odluke.
3. Ova Okvirna odluka ne mijenja obvezu poštovanja temeljnih prava i temeljnih pravnih načela sadržanih u članku 6. [UEU‑a]”.
11. U članku 6. („Utvrđivanje nadležnih pravosudnih tijela”) navodi se:
„1. Pravosudno tijelo koje izdaje uhidbeni nalog jest pravosudno tijelo države članice koja izdaje uhidbeni nalog, nadležno za izdavanje europskog uhidbenog naloga u skladu s pravom te države.
2. Pravosudno tijelo izvršenja jest pravosudno tijelo države članice izvršenja nadležno za izvršenje europskog uhidbenog naloga u skladu s pravom te države.
3. Svaka država članica obavještava Glavno tajništvo Vijeća o nadležnim pravosudnim tijelima u skladu sa svojim pravom.”
12. U člancima 3., 4. i 4.a utvrđuju se razlozi za obvezno i moguće neizvršenje EUN‑a.
13. Člankom 15. („Odluka o predaji”) propisuje se:
„1. Pravosudno tijelo izvršenja odlučuje, u rokovima i pod uvjetima utvrđenima ovom Okvirnom odlukom, treba li osoba biti predana.
2. Ako pravosudno tijelo izvršenja utvrdi da su informacije koje je dostavila država članica izdavateljica uhidbenog naloga nedostatne i ne omogućavaju donošenje odluke o predaji tražene osobe, od nje zahtijeva da potrebne dopunske informacije, posebno one u vezi s člancima 3. do 5. te s odredbama članka 8., budu žurno dostavljene te može postaviti rok za njihov primitak, uzimajući u obzir potrebu poštovanja rokova iz članka 17.
3. Pravosudno tijelo koje izdaje uhidbeni nalog u bilo koje doba može pravosudnom tijelu izvršenja poslati sve korisne dodatne informacije”.
B. Nacionalno pravo
14. Okvirna odluka prenesena je u nizozemsko pravo putem Wet tot implementatie van het kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie(6) od 29. travnja 2004.(7), izmijenjenim Zakonom od 22. veljače 2017.(8).
II. Sporovi i prethodna pitanja
A. Predmet C‑354/20 PPU
15. Officier van justitie (državni odvjetnik, Nizozemska) je 7. veljače 2020. od suda koji je uputio zahtjev zatražio izvršenje EUN‑a koji je 31. kolovoza 2015. izdao Sąd Rejonowy w Poznaniu (Općinski sud u Poznańu, Poljska) radi uhićenja i predaje poljskog državljanina bez domicila ili boravišta u Nizozemskoj, u svrhu kaznenog progona zbog trgovine opojnim drogama i posjedovanja krivotvorene osobne iskaznice.
16. Rechtbank Amsterdam (Sud u Amsterdamu) je 24. ožujka 2020. obustavio provođenje postupka kako bi se tražena osoba i državno odvjetništvo izjasnili o posljednjim zbivanjima na području vladavine prava u Poljskoj, kao i o njihovim mogućim posljedicama u pogledu predaje tražene osobe, u skladu s presudom Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu).
17. Nakon podnošenja tih argumenata, rechtbank Amsterdam (Sud u Amsterdamu) je 12. lipnja 2020. od državnog odvjetništva zatražio da postavi određena pitanja sudu koji je izdao EUN. Taj je sud odgovorio na postavljena pitanja, osim na ona upućena Sądu Najwyższy (Vrhovni sud, Poljska), za čije je odgovore pozvao sud koji je uputio zahtjev da se izravno obrati Sądu Najwyższy (Vrhovni sud).
18. Državno odvjetništvo je Sądu Najwyższy (Vrhovni sud) postavilo pitanja koja ga se tiču, ali mu on nije odgovorio.
19. U tim je okolnostima rechtbank Amsterdam (Sud u Amsterdamu) uputio Sudu sljedeća pitanja:
„1. Protivi li se Okvirnoj odluci […], članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i/ili članku 47. drugom stavku Povelje to da pravosudno tijelo izvršenja izvrši [EUN] koji je izdao sud ako je nacionalno zakonodavstvo države članice izdavateljice nakon izdavanja tog EUN‑a bilo izmijenjeno tako da sud više ne ispunjava zahtjeve djelotvorne sudske zaštite, odnosno djelotvorne pravne zaštite jer to zakonodavstvo više ne može jamčiti njegovu neovisnost?
2. Protivi li se Okvirnoj odluci […] i članku 47. drugom stavku Povelje to da pravosudno tijelo izvršenja izvrši EUN ako je utvrdilo da u državi članici izdavateljici za svaku osumnjičenu osobu, pa stoga i za traženu osobu, neovisno o sudovima te države koji su nadležni za postupak protiv tražene osobe, njezinoj osobnoj situaciji, prirodi kaznenog dijela zbog kojeg se progoni i činjeničnog konteksta na kojem se EUN temelji, postoji stvarna opasnost od povrede njezina temeljnog prava na neovisan sud, koja je povezana s time da sudovi države članice izdavateljice zbog sustavnih i općenitih nedostataka više nisu neovisni?
3. Protivi li se Okvirnoj odluci […] i članku 47.drugom stavku Povelje to da pravosudno tijelo izvršenja izvrši EUN ako je utvrdilo da:
– u državi članici izdavateljici za svaku osumnjičenu osobu postoji stvarna opasnost povrede njezina temeljnog prava na pošteno suđenje koja je povezana sa sustavnim i općenitim nedostacima u pogledu neovisnosti pravosuđa te države članice,
– ti sustavni i općeniti nedostaci stoga ne samo da mogu utjecati, nego i stvarno utječu na sudove te države članice nadležne za postupak protiv tražene osobe, i
– stoga postoje ozbiljni i utvrđeni razlozi zbog kojih se vjeruje da će tražena osoba biti izložena stvarnoj opasnosti od povrede svojeg temeljnog prava na neovisan sud i, stoga, bitnog sadržaja svojeg temeljnog prava na pošteno suđenje,
čak i ako tražena osoba neovisno o tim sustavnim i općenitim nedostacima nije izrazila nikakvu specifičnu zabrinutost te njezina osobna situacija, priroda kaznenog djela zbog kojeg se progoni i činjenični kontekst na kojem se temelji EUN, neovisno o tim sustavnim i općenitim nedostacima, ne potiču bojazan da će izvršna i/ili zakonodavna vlast u okviru spornog kaznenog postupka konkretno vršiti pritisak ili će na njega utjecati?”
B. Predmet C‑412/20 PPU
20. Državni odvjetnik je 23. lipnja 2020. od suda koji je uputio zahtjev zatražio izvršenje EUN‑a koji je 26. svibnja 2015. izdao Sąd okręgowy w Sieradzu (Okružni sud u Sieradzu, Poljska) radi uhićenja i predaje osobe koju je drugi poljski sud osudio na kaznu oduzimanja slobode(9).
21. Tražena osoba je 17. kolovoza 2020. od tog suda zatražila da pričeka odgovor Suda na prethodno pitanje postavljeno u predmetu C‑354/20 PPU, čemu se državno odvjetništvo nije protivilo.
22. Nakon rasprave održane 20. kolovoza 2020., rechtbank Amsterdam (Sud u Amsterdamu) je postavljenim prethodnim pitanjima u predmetu C‑354/20 PPU odlučio dodati još jedno pitanje koje glasi kako slijedi:
„Protivi li se stvarno Okvirnoj odluci […], članku 19. stavku 1. drugom podstavku [UEU‑a] i/ili članku 47. drugom stavku Povelje […] to da pravosudno tijelo izvršenja izvrši [EUN] koji je izdao neki sud iako taj sud ne ispunjava uvjete potrebne za djelotvornu sudsku zaštitu niti ih je ispunjavao u trenutku izdavanja europskog uhidbenog naloga jer se zakonodavstvom države članice izdavateljice ne jamči neovisnost tog suda niti je ona bila zajamčena već u trenutku izdavanja europskog uhidbenog naloga?”
III. Postupak pred Sudom
23. Sud je zahtjeve za prethodnu odluku zaprimio 31. srpnja 2020. (predmet C‑354/20 PPU) i 3. rujna 2020. (predmet C‑412/20 PPU).
24. Sud je pristao obraditi zahtjeve za prethodnu odluku po hitnom postupku te ih je spojio.
25. Predstavnici traženih osoba, državno odvjetništvo, nizozemska i poljska vlada te Komisija podnijeli su pisana očitovanja. Svi su sudjelovali na raspravi održanoj 12. listopada 2020., uključujući belgijsku i irsku vladu.
IV. Analiza
A. Uvodna razmatranja
1. Primjenjiva odredba Okvirne odluke
26. Izreka i obrazloženje odluka kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku općenito se odnose na Okvirnu odluku a da se pritom ne navodi članak čije se tumačenje traži.
27. Međutim, kao i u predmetu u kojem je donesena presuda Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu), iz tih odluka proizlazi da sud koji je uputio zahtjev upućuje na pravilo iz članka 1. stavka 3. Okvirne odluke.
2. Obrazloženje zahtjevâ za prethodnu odluku
28. U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑354/PPU, rechtbank Amsterdam (Sud u Amsterdamu) tvrdi da nema razloga za odbijanje izvršenja EUN‑a na temelju ijednog od razloga navedenih u člancima 3. do 5. Okvirne odluke(10). Iako u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑412/20 PPU ne postoji slično zapažanje, treba pretpostaviti da je to slučaj.
29. Međutim, smatra da „nedavna zbivanja na području zakonodavstva u Poljskoj koja se odnose na neovisnost poljskog pravosuđa”(11) mogu biti dovoljan razlog za odbijanje izvršenja EUN‑a. Postavlja pitanje uvjetuju li te zakonodavne reforme same po sebi izvršenje EUN‑a zbog opasnosti od povrede prava tražene osobe na pošteno suđenje pred neovisnim sudom, koje je zajamčeno člankom 47. Povelje.
30. Kao što je to objašnjeno u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑354/20, prije navedenih reformi i nakon donošenja presude Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu), sud koji je uputio zahtjev pretpostavio je da u Poljskoj postoji stvarna opasnost od povrede navedenog prava zbog sustavnih ili općenitih nedostataka u pogledu neovisnosti pravosuđa te države članice.
31. Na temelju te pretpostavke, rechtbank Amsterdam (Sud u Amsterdamu) EUN‑ove koje su izdali poljski sudovi ispitivao je s dva aspekta utvrđena u presudi Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu). Na temelju te metode mogao je razjasniti: (a) mogu li takvi nedostaci utjecati na sudove nadležne za odlučivanje kojim će postupcima tražena osoba biti podvrgnuta i (b) u slučaju potvrdnog odgovora, jesu li postojali ozbiljni i utvrđeni razlozi zbog kojih se vjeruje da će tražena osoba biti izložena stvarnoj opasnosti od povrede svojeg prava na neovisan sud.
32. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, takav način postupanja možda više neće biti relevantan, s obzirom na pravne reforme koje su u Poljskoj odobrene tijekom posljednjih mjeseci. Tim se izmjenama određuje da su sustavni i općeniti nedostaci u pogledu neovisnosti poljskih sudova takvi da pravo na neovisan sud nije zajamčeno nijednoj osumnjičenoj osobi pred tim sudovima, neovisno o njezinoj osobnoj situaciji, prirodi kaznenog djela zbog kojeg se progoni i činjeničnom kontekstu na kojem se temelji EUN.
33. U tom novom kontekstu pojavljuje se mogućnost odbijanja izvršenja EUN‑a, a da pritom nije potrebno konkretno ispitati imaju li sustavni nedostaci negativne posljedice za konkretne sudove koji traženu osobu moraju kazneno progoniti i je li ta osoba zbog svoje osobne situacije izložena stvarnoj opasnosti od povrede njezina prava na pošteno suđenje(12).
34. U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑412/20 PPU također se ističe da je EUN, za razliku od predmeta C‑354/20 PPU, izdan: (a) radi izvršenja kazne oduzimanja slobode i (b) 26. svibnja 2020., odnosno nakon događaja čiji bi slijed dokazao povećanje pritiska na neovisnost poljskih sudova.
B. Meritum
35. Općenito, najvažnija pitanja suda koji je uputio zahtjev odnose se na mogućnost odbijanja izvršenja EUN‑a ako u državi članici izdavateljici ne postoje neovisni sudovi, zbog sustavnih ili općenitih nedostataka koji utječu na njihovu neovisnost (drugo pitanje u predmetu C‑354/20 PPU i jedino pitanje u predmetu C‑412/20 PPU).
36. Kad bi došlo do te opće situacije, tad bi trebalo odlučiti valja li odbiti izvršenje EUN‑a, čak i ako „tražena osoba […] nije izrazila nikakvu specifičnu zabrinutost te njezina osobna situacija, priroda kaznenog djela zbog kojeg se progoni i činjenični kontekst na kojem se temelji EUN […] ne potiču bojazan da će izvršna i/ili zakonodavna vlast u okviru spornog kaznenog postupka konkretno vršiti pritisak ili će na njega utjecati” (treće pitanje u predmetu C‑354/20 PPU).
37. Odgovor na ta pitanja potrebno je nadopuniti određivanjem trenutka koji je relevantan za utvrđivanje je li sud koji je izdao EUN neovisan (prvo pitanje u predmetu C‑354/20 PPU i jedino pitanje u predmetu C‑412/20 PPU).
38. Prema mojem mišljenju, odgovor na drugo i treće pitanje u predmetu C‑354/20 PPU mora logično prethoditi prvom: tek nakon priznavanja da pravosudno tijelo izvršenja EUN‑a može odbiti izvršiti ga zbog sustavnih ili općenitih nedostataka koji utječu na neovisnost sudova države članice izdavateljice, ima smisla postaviti pitanje primjenjuje li se to odbijanje i na EUN‑ove izdane prije ili nakon što su takvi nedostaci dosegli krajnost koju opisuje sud koji je uputio zahtjev.
1. Utjecaj sustavnih ili općih nedostataka u pogledu neovisnosti sudova države članice izdavateljice na izvršenje EUN‑a
39. Sud je priznao da se, osim u slučajevima izričito predviđenim Okvirnom odlukom (članci 3. do 5.), izvršenje EUN‑a može odbiti i „u iznimnim okolnostima” koje zbog svoje ozbiljnosti ograničavaju načela uzajamnog priznavanja i povjerenja među državama članicama, na kojima se temelji pravosudna suradnja u kaznenim stvarima.
40. Među tim su „iznimnim okolnostima” one koje mogu predstavljati opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja prema traženoj osobi, u smislu članka 4. Povelje(13). Među njima su i okolnosti koje upućuju na stvarnu opasnost od povrede temeljnog prava dotične osobe na neovisan sud, a time i na pošteno suđenje, priznato člankom 47. drugim podstavkom Povelje(14).
41. U oba slučaja, o kojima je Sud dosad već odlučivao, „iznimne okolnosti” zahtijevaju dokazivanje postojanja „sustavnih ili općenitih nedostataka” u državi članici izdavateljici, u pogledu neovisnosti njezinih sudova ili situacije određenih skupina osoba ili pak određenih centara za oduzimanje slobode.
42. Na pravosudnom tijelu izvršenja je da utvrdi postojanje te vrste „iznimnih okolnosti” a u tu svrhu mora raspolagati „objektivni[m], vjerodostojni[m], precizni[m] i odgovarajuće aktualizirani[m] elemen[tima]”(15) koji dokazuju takve sustavne ili općenite nedostatke.
43. Među tim elementima prosudbe, Sud se posebno odnosio na „element [e] […] koji su navedeni u Komisijinu obrazloženom prijedlogu donesenom primjenom članka 7. stavka 1. UEU‑a, a koji upućuju na dokaze o postojanju stvarne opasnosti od povrede temeljnog prava na pošteno suđenje […] zbog sustavnih ili općih nedostataka u pogledu neovisnosti pravosuđa”(16).
44. Sud je presudio da u slučaju takvih „iznimnih okolnosti” pravosudno tijelo izvršenja može obustaviti postupak predaje uspostavljen Okvirnom odlukom. Stoga je riječ o iznimnom odgovoru u kontekstu Okvirne odluke, koji, ponavljam, isključivo razmatra razloge za neizvršenje iz njezinih članaka 3. do 5. Stoga, na iznimnu prirodu okolnosti utvrđenih u državi članici pravo Unije također odgovara na izniman način(17).
45. Međutim, taj iznimni odgovor ograničen je ispunjenjem određenih zahtjeva. Iznimnost nije takva da bi došlo do automatskog neizvršenja svakog EUN‑a koji je izdalo pravosudno tijelo države članice koja ima sustavne ili opće nedostatke. Iako je odgovor prava Unije ozbiljan, također je i više ograničen jer se očituje u obvezi pravosudnog tijela izvršenja da provjeri mogu li se, u okolnostima slučaja o kojem mora odlučiti, ti nedostaci očitovati u konkretnoj i stvarnoj povredi temeljnih prava tražene osobe.
46. Ako su sustavni ili opći nedostaci povezani s neovisnošću sudova, pravosudno tijelo izvršenja nakon utvrđivanja da postoji stvarna opasnost od povrede prava na pošteno suđenje mora, „[…] kao drugo, konkretno i precizno ocijeniti postoje li u okolnostima slučaja ozbiljni i utvrđeni razlozi zbog kojih se vjeruje da će tražena osoba biti izložena toj opasnosti nakon njezine predaje u državu članicu izdavateljicu”(18).
47. Konačno, mogućnost da se izvršenje EUN‑a odbije iz razloga koji nisu predviđeni člancima 3. do 5. Okvirne odluke podrazumijeva strogo ispitivanje koje provodi pravosudno tijelo izvršenja i koje je podijeljeno u dvije faze:
– U prvoj fazi mora ocijeniti stvarnu opasnost od povrede temeljnih prava, s obzirom na opću situaciju države članice moliteljice.
– U drugoj fazi, s obzirom na prethodno navedeno, mora „konkretno i precizno” ocijeniti hoće li, s obzirom na okolnosti slučaja, tražena osoba biti izložena opasnosti od povrede njezina temeljnog prava.
48. Sud koji je uputio zahtjev sada pita može li pogoršanje sustavnih ili općih nedostataka u državi članici izdavateljici dovesti do zanemarivanja druge faze tog dvostrukog ispitivanja.
49. Ako je to slučaj, nije potrebno da pravosudno tijelo izvršenja ispita okolnosti slučaja: jednostavno može obustaviti postupak predaje ako su nedostaci jednaki nepostojanju pravosudnog tijela koje se može tako nazvati u državi članici izdavateljici.
50. Iako se rješenje koje zagovara sud koji je uputio zahtjev čini sugestivnim(19) nije u skladu s onim koje je Sud već ponudio. Osim toga, kao što Komisija ističe u svojim pisanim očitovanjima, odbijanje(20) izvršenja svih EUN‑ova koje je izdala država članica vjerojatno bi prouzročilo nekažnjavanje brojnih kaznenih djela(21).
51. Nizozemska vlada također upućuje na obvezu sprečavanja nekažnjavanja. Isto tako, belgijska vlada je na raspravi istaknula da rješenje koje zagovara sud koji je uputio zahtjev može naštetiti pravima žrtava kaznenih djela za čije se počinjenje progoni osoba protiv koje je izdan EUN(22).
52. Iz druge perspektive, prihvaćanje teze suda koji je uputio zahtjev moglo bi se shvatiti kao odbacivanje profesionalnog rada svih sudova Republike Poljske koji u tako osjetljivim područjima poput onih koja se odnose na kazneno pravo nastoje primijeniti mehanizme pravosudne suradnje predviđene Okvirnom odlukom. Opasnosti koju za njihovu neovisnost podrazumijevaju prethodno navedeni sustavni ili opći nedostaci treba dodati nemogućnost sudjelovanja, kao tijela koja izdaju uhidbeni nalog ili tijela izvršenja, u tim mehanizmima suradnje unutar Europe.
53. Sud je u presudi Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu) priznao da postojanje obrazloženog prijedloga Komisije, podnesenog u skladu s člankom 7. stavkom 1. UEU‑a kako bi Vijeće utvrdilo jasnu opasnost od toga da Republika Poljska počini ozbiljnu povredu vrijednosti iz članka 2. UEU‑a, zajedno s ostalim podacima, može biti dovoljna osnova za utvrđivanje je li u toj državi članici bilo sustavnih ili općih nedostataka u pogledu neovisnosti njezinih sudova(23).
54. Budući da su tadašnji nedostaci bili ozbiljni, Sud je odbacio mogućnost da pravosudno tijelo izvršenja automatski i bez razlike odbije izvršenje bilo kojeg EUN‑a koji su izdali sudovi Republike Poljske.
55. Razlog tomu je što je takvo sveobuhvatno rješenje ograničeno na slučajeve u kojima Europsko vijeće formalno utvrdi da država članica izdavateljica povređuje vrijednosti iz članka 2. UEU‑a.
56. Prema riječima Suda, „iz uvodne izjave 10. Okvirne odluke […] proizlazi da primjena mehanizma [EUN‑a] može biti suspendirana samo u slučaju da neka država članica ozbiljno i neprekidno krši načela iz članka 2. UEU‑a, pri čemu to kršenje utvrđuje Europsko vijeće u skladu s odredbama članka 7. stavka 2. UEU‑a, s posljedicama predviđenima u stavku 3. tog članka”(24).
57. Slažem se sa sudom koji je uputio zahtjev da se čini da, ako su okolnosti u trenutku kad je donesena presuda Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu) već bile zabrinjavajuće, naknadni podaci upućuju na njihovo pogoršanje(25).
58. Naime, osim zakonodavnih reformi navedenih u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u predmetu C‑354/20 PPU, u nedavnim presudama Suda, na koje se također upućuje u toj odluci(26), ističe se da sustavni ili opći nedostaci koji su utvrđeni u pogledu neovisnosti sudova Republike Poljske mogu ugroziti temeljna prava osoba pod njihovom nadležnošću.
59. U svakom slučaju, na sudu je koji je uputio zahtjev da s pomoću izvora kojima raspolaže utvrdi jesu li se povećali sustavni ili opći nedostaci zbog kojih je Sud 2018., iznimno i uz određene uvjete, priznao da tijelo izvršenja EUN‑a može odbiti njegovo izvršenje iz razloga koji nisu izričito predviđeni Okvirnom odlukom.
60. Međutim, iako se prijetnja neovisnosti poljskih sudova u tim uvjetima mogla pogoršati, automatska i neselektivna obustava primjene Okvirne odluke u pogledu bilo kojeg EUN‑a koji su izdali jednostavno nije moguća.
61. To krajnje rješenje ne ovisi toliko o broju i važnosti dokaza koji omogućuju utvrđivanje postojanja stvarne opasnosti od povrede prava pojedinca, koliko o svojstvu tijela odgovornog za to utvrđenje i za postupanja u skladu s njim.
62. U skladu s presudom Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu), pravosudno tijelo izvršenja EUN‑a je nakon provjere sustavnih ili općih nedostataka u državi članici izdavateljici ovlašteno odbiti predaju tražene osobe ako se uvjeri da se toj osobi, uzimajući u obzir njezinu osobnu situaciju, prirodu kaznenog djela zbog kojeg se progoni i činjenični kontekst na kojem se temelji EUN, stvarno može povrijediti temeljno pravo zajamčeno člankom 47. Povelje(27).
63. U tom slučaju, sud izvršenja primjenjuje Okvirnu odluku na način na koji se ona, u skladu sa sudskom praksom Suda, mora tumačiti kako bi se uskladio mehanizam EUN‑a s poštovanjem temeljnih prava Unije.
64. To je tumačenje u skladu s načelom predaje, iako se iznimno ispravlja odbijanjem predaje ako, s obzirom na posebne okolnosti slučaja, postoji stvarna opasnost od povrede prava tražene osobe.
65. Suprotno tomu, automatsko odbijanje svakog izvršenja EUN‑a, nakon ocjene ozbiljnosti sustavnih ili općih nedostataka u državi članici izdavateljici, predstavlja jednostavnu neprimjenu same Okvirne odluke.
66. Kao što sam već ponovio, u tim slučajevima, na temelju uvodne izjave 10. Okvirne odluke i sudske prakse Suda, nije dopuštena jednostavna neprimjena EUN‑ova. Za to je potreban poseban pravni akt, Europsko vijeće, u skladu s člankom 7. stavkom 2. UEU‑a, treba utvrditi da država članica izdavateljica ozbiljno i neprekidno povređuje vrijednosti vladavine prava iz članka 2. UEU‑a.
67. Iako ocjena sustavnih ili općih nedostataka može opravdati neizvršenje ad casum EUN‑a, samo formalno utvrđenje Europskog vijeća ozbiljne i neprekidne povrede vrijednosti iz članka 2. UEU‑a može opravdati neselektivnu neprimjenu Okvirne odluke i, stoga, neizvršenje svih EUN‑ova koje su izdali sudovi odgovarajuće države članice.
68. Oba se slučaja odvijaju prema dvama različitim pojmovnim pitanjima:
69. U prvom (odluka pravosudnog tijela izvršenja), nedostaci se odražavaju u opasnosti čiji se doseg mora provjeriti u konkretnom slučaju; iz toga proizlazi potreba da sud izvršenja pri rješavanju predmeta uzme u obzir njegove posebne okolnosti.
70. U drugom (intervencija Europskog vijeća) više nije riječ o opasnosti, nego o povredi vrijednosti iz članka 2. UEU‑a, čija je posljedica općenita neprimjena Okvirne odluke.
71. Više nije riječ isključivo o tome da se u jednom slučaju radi o opasnosti od povrede prava, a u drugom o povredi načela iz članka 2. UEU‑a. Konkretno, u prvom je slučaju riječ o sustavnim ili općim nedostacima u sustavu jamstva prava koji zbog navedenih nedostataka ne funkcionira na način kako je predviđeno samim pravnim poretkom. Suprotno tomu, u drugom slučaju dolazi do samog nestanka uvjeta u kojima pravosudni sustav može štititi načela vladavine prava utvrđena člankom 2. UEU‑a.
72. Sustavni ili opći nedostaci koji se mogu pojaviti u pogledu neovisnosti poljskih sudova, prema mojem mišljenju, potonje sudove ne lišavaju svojstva suda. Oni i dalje to jesu(28), iako vladina tijela (ili čak nepravilno obavljanje stegovnih uloga) ugrožavaju neovisnost pravosuđa, koje se smatra skupom tijela koja izvršavaju nadležnost. Ocjena tih nedostataka, koliko god oni bili ozbiljni, ne može im oduzeti taj status(29).
73. Točno je da ti sustavni ili opći nedostaci mogu biti takvi da su neizbježne ozbiljne dvojbe o poštovanju temeljnih prava u državi članici izdavateljici. To bi se moglo dogoditi u slučaju da se sustav stegovnih mjera poljskih sudaca, na štetu njihove neovisnosti, upotrebljava kao stalna prijetnja u svrhu njihova podvrgavanja izvršnoj vlasti, povjeravanjem primjene tih mjera tijelima, uključujući pravosudnim, koja nisu obuhvaćena odgovarajućim jamstvima(30), ili stegovnim putem za suzbijanje potpuno zakonitih sudskih postupaka(31).
74. Međutim, nadležnost suda izvršenja strogo je ograničena na EUN o kojem mora odlučiti, a njegovo mišljenje o sustavnim ili općim nedostacima mora se odnositi na njihov eventualni utjecaj na tu nadležnost. Stoga njegova odluka može utjecati samo na izvršenje tog EUN‑a.
75. Suprotno tomu, mišljenje o poštovanju vrijednosti iz članka 2. UEU‑a odražava se na opću situaciju dotične države članice i isključiva je nadležnost Europskog vijeća, čije formalno utvrđenje povrede te odredbe stoga utječe na primjenu in toto Okvirne odluke u odnosu na navedenu državu članicu.
76. Stoga, suočen s pogoršanjem sustavnih ili općih nedostataka i nepostojanjem formalnog utvrđenja Europskog vijeća, rechtbank Amsterdam (Sud u Amsterdamu) mora biti izuzetno strog pri ispitivanju okolnosti EUN‑a čije se izvršenje od njega zahtijeva(32), ali nije izuzet od obveze provođenja tog konkretnog ispitivanja.
77. U tom pogledu, potrebno je istaknuti da informacije koje se zahtijevaju od pravosudnog tijela koje izdaje uhidbeni nalog, na temelju članka 15. stavka 2. Okvirne odluke, moraju biti ne samo relevantne za provođenje tog konkretnog ispitivanja, nego i ograničene na informacije koje to pravosudno tijelo koje izdaje uhidbeni nalog razumno može pružiti(33).
78. Stoga, u skladu sa sudskom praksom utvrđenom u presudi Minister for Justice and Equality (Nedostaci u pravosudnom sustavu), ako Europsko vijeće u državi članici izdavateljici nije formalno utvrdilo ozbiljnu i neprekidnu povredu načelâ iz članka 2. UEU‑a, „pravosudno tijelo izvršenja može se na temelju članka 1. stavka 3. Okvirne odluke […] suzdržati od izvršenja [EUN‑a] […] samo u iznimnim okolnostima, kada […] slijedom konkretne i precizne ocjene slučaja o kojem je riječ utvrdi da postoje ozbiljni i utvrđeni razlozi zbog kojih se vjeruje da će osoba protiv koje je izdan taj [EUN] nakon svoje predaje pravosudnom tijelu izdavanja biti izložena stvarnoj opasnosti od povrede svojeg temeljnog prava na neovisan sud i, stoga, bitnog sadržaja svojeg temeljnog prava na pošteno suđenje”(34).
79. Iz odluka kojima se upućuju zahtjevi za prethodnu odluku proizlazi da sud koji je uputio zahtjev ne nalazi razloge za odbijanje predaja dviju traženih osoba u tim postupcima koje bi se temeljilo na nekom od razloga iz Okvirne odluke. Osim toga, s obzirom na njihovu osobnu situaciju, prirodu kaznenih djela zbog kojih se progone i činjenični kontekst na kojem se temelji EUN, isključena je opasnost od nedopuštenog utjecaja na kazneni postupak koji se protiv njih vodi.
80. Ako je tako, moguće pogoršanje sustavnih ili općih nedostataka sustava neovisnosti poljskih sudova ne ovlašćuje sud koji je uputio zahtjev da jednostavno odbije izvršenje spornih EUN‑ova.
2. Relevantan trenutak za ocjenu svojstva neovisnog suda koje ima pravosudno tijelo koje izdaje EUN
81. Ako, kao što to zagovaram, pravosudno tijelo izvršenja ne može obustaviti postupak predaje nakon utvrđenja ozbiljnih sustavnih ili općih nedostataka u pogledu neovisnosti sudova države članice izdavateljice, a da pritom ne ispita mogući konkretni i stvarni utjecaj takvih nedostataka na okolnosti svakog pojedinog EUN‑a, čini mi se nevažnim je li do pogoršanja tih nedostataka došlo prije ili nakon izdavanja EUN‑a.
82. Neovisno o tome je li do pogoršanja tih nedostataka došlo prije ili nakon izdavanja EUN‑a, odlučujuće je da sud koji je izdao EUN (koji nakon predaje tražene osobe mora odlučiti o njezinoj sudbini) zadrži svoju neovisnost kako bi bez vanjskih utjecaja, prijetnji ili pritisaka odlučio o situaciji navedene osobe.
83. U pogledu tijela koje zahtijeva predaju tražene osobe, sudska priroda postupka iz Okvirne odluke ne završava izdavanjem EUN‑a.
84. Kao što to proizlazi iz članka 15. Okvirne odluke, pravosudno tijelo izvršenja u svakom trenutku treba imati sudskog sugovornika u državi članici izdavateljici kako bi na temelju dovoljnih i vjerodostojnih informacija koje izravno pruža pravosudno tijelo koje izdaje uhidbeni nalog moglo odlučiti o predaji.
85. Naime, s obzirom na ozbiljan utjecaj na slobodu koji podrazumijeva obrada postupka predaje(35), može biti neophodno prikupljanje dodatnih informacija koje pravosudnom tijelu izvršenja omogućuju da utvrdi točne okolnosti iz kojih je proizašlo izdavanje EUN‑a, a osobito uvjete u kojima će se tražena osoba nalaziti nakon predaje.
86. Visoku razinu povjerenja, na koju se pravosudno tijelo izvršenja mora osloniti prilikom odlučivanja je li predaja relevantna, može omogućiti samo tijelo koje izdaje uhidbeni nalog koje u međuvremenu nije izgubilo status neovisnog suda.
87. Stoga pravosudno tijelo izvršenja treba provjeriti može li se, u okolnostima svakog konkretnog EUN‑a koji mu je izdan, pravo tražene osobe na pošteno suđenje ozbiljno i stvarno dovesti u pitanje. I to, ponavljam, neovisno o tome jesu li nedostaci bili sustavni ili opći u trenutku kada je EUN izdan ili su se pojavili kasnije te postoje u trenutku eventualne predaje te osobe.
88. U prvom slučaju, sud izvršenja opravdano može dvojiti o zakonitosti izdavanja EUN‑a. U drugom slučaju, može dvojiti o mogućem postupanju prema traženoj osobi nakon njezine predaje sudu koji izdaje uhidbeni nalog.
89. U oba je slučaja važno da sud izvršenja odvagne do koje mjere jedna ili druga okolnost može predstavljati stvarnu opasnost za prava tražene osobe u slučaju njezine predaje.
90. Međutim, točno je da se konkretna opasnost od povrede članka 47. Povelje, zbog nepostojanja neovisnosti pravosudnog tijela koje izdaje uhidbeni nalog, znatno smanjuje ako je potonje tijelo bilo neovisno u trenutku izdavanja EUN‑a, iako je kasnije (u teoriji) to prestalo biti.
91. Također, ta se opasnost smanjuje ako je EUN izdan radi izvršenja kazne oduzimanja slobode koja je traženoj osobi izrečena u trenutku kada status neovisnosti kaznenog suda koji je donio presudu nije bio dvojben.
V. Zaključak
92. S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da rechtbanku Amsterdam (Sud u Amsterdamu, Nizozemska) odgovori na sljedeći način:
„Članak 1. stavak 3. Okvirne odluke Vijeća 2002/584/PUP od 13. lipnja 2002. o Europskom uhidbenom nalogu i postupcima predaje između država članica, kako je izmijenjena Okvirnom odlukom Vijeća 2009/299/PUP od 26. veljače 2009., treba tumačiti na način da:
Zbog nepostojanja formalnog utvrđenja Europskog vijeća, u skladu s člankom 7. stavkom 2. UEU‑a, da država članica izdavateljica ozbiljno i neprekidno povređuje vrijednosti iz članka 2. UEU‑a, pravosudno tijelo izvršenja može odbiti izvršenje europskog uhidbenog naloga tek nakon što konkretno i precizno ocijeni da, uzimajući u obzir osobnu situaciju tražene osobe, prirodu kaznenog djela zbog kojeg se progoni i činjenični kontekst na kojem se temelji taj europski uhidbeni nalog, postoje ozbiljni i utvrđeni razlozi zbog kojih se vjeruje da će navedena osoba, u slučaju predaje, biti izložena stvarnoj opasnosti od povrede temeljnog prava na pošteno suđenje zajamčenog člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
Ta opasnost može nastati neovisno o tome je li do sustavnih ili općih nedostataka došlo u trenutku izdavanja europskog uhidbenog naloga ili su se pojavili kasnije te postoje u trenutku eventualne predaje tražene osobe”.