SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
JÁN MAZÁK
vom 20. Oktober 20091(1)
Rechtssache C‑310/08
London Borough of Harrow
gegen
Nimco Hassan Ibrahim
und
Secretary of State for the Home Department
(Vorabentscheidungsersuchen des Court of Appeal [England & Wales] [Civil Division] [Vereinigtes Königreich])
„Freizügigkeit – Aufenthaltsrecht der Familienangehörigen eines vormals erwerbstätigen Gemeinschaftsarbeitnehmers – Recht der Kinder auf Schulbesuch im Aufnahmemitgliedstaat – Recht der Mutter mit der Staatsangehörigkeit eines Drittstaats zum Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat – Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/98 – Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38/EG – Fehlen ausreichender Existenzmittel, durch die sichergestellt ist, dass nicht die Sozialhilfe des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch genommen werden muss“
1. Im vorliegenden Fall hat der Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Vereinigtes Königreich) dem Gerichtshof drei Fragen zur Vorabentscheidung nach Art. 234 EG vorgelegt, die die Auslegung von Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft(2) sowie die Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG(3) betreffen.
2. Die Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit von Frau Nimco Hassan Ibrahim, Angehörige eines Drittstaats, die mit einem früher im Vereinigten Königreich erwerbstätigen dänischen Staatsangehörigen verheiratet ist und schulpflichtige Kinder mit dänischer Staatsangehörigkeit hat, gegen den London Borough of Harrow (im Folgenden: Borough) wegen des Anspruchs von Frau Ibrahim auf Wohnhilfe im Vereinigten Königreich. Frau Ibrahim und ihre Kinder sind nicht wirtschaftlich unabhängig und sind auf Sozialhilfe im Vereinigten Königreich angewiesen. Der Secretary of State for the Home Department (im Folgenden: Minister) ist Streithelfer im fraglichen Verfahren. Nach dem Recht des Vereinigten Königreichs hat Frau Ibrahim keinen Anspruch auf Wohnhilfe, wenn ihr kein gemeinschaftsrechtliches Aufenthaltsrecht in diesem Mitgliedstaat zusteht. Der Court of Appeal bittet um Hinweise u. a. zu der Frage, ob Frau Ibrahim und ihren Kindern ein Aufenthaltsrecht gemäß der Richtlinie 2004/38 oder aus Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 zusteht und ob sie gegebenenfalls Zugang zu ausreichenden Existenzmitteln haben müssen, so dass sie während ihres geplanten Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Vereinigtes Königreich in Anspruch nehmen müssen, und über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz in diesem Mitgliedstaat verfügen müssen.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsvorschriften
3. Art. 10 der Verordnung Nr. 1612/68 bestimmte vor seiner Aufhebung durch die Richtlinie 2004/38:
„(1) Bei dem Arbeitnehmer, der die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt und im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt ist, dürfen folgende Personen ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit Wohnung nehmen:
a) sein Ehegatte sowie die Verwandten in absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird;
b) seine Verwandten und die Verwandten seines Ehegatten in aufsteigender Linie, denen er Unterhalt gewährt.
(2) Die Mitgliedstaaten begünstigen den Zugang aller nicht in Absatz 1 genannten Familienangehörigen, denen der betreffende Arbeitnehmer Unterhalt gewährt oder mit denen er im Herkunftsland in häuslicher Gemeinschaft lebt.
(3) Voraussetzung für die Anwendung der Absätze 1 und 2 ist, dass der Arbeitnehmer für seine Familie über eine Wohnung verfügt, die in dem Gebiet, in dem er beschäftigt ist, den für die inländischen Arbeitnehmer geltenden normalen Anforderungen entspricht; diese Bestimmung darf nicht zu Diskriminierungen zwischen den inländischen Arbeitnehmern und den Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten führen.“
4. Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 bestimmt:
„Die Kinder eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, der im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt ist oder beschäftigt gewesen ist, können, wenn sie im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats wohnen, unter den gleichen Bedingungen wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats am allgemeinen Unterricht sowie an der Lehrlings- und Berufsausbildung teilnehmen.
Die Mitgliedstaaten fördern die Bemühungen, durch die diesen Kindern ermöglicht werden soll, unter den besten Voraussetzungen am Unterricht teilzunehmen.“
5. Art. 12 der Richtlinie 2004/38, „Aufrechterhaltung des Aufenthaltsrechts der Familienangehörigen bei Tod oder Wegzug des Unionsbürgers“, bestimmt in Abs. 3:
„Der Wegzug des Unionsbürgers aus dem Aufnahmemitgliedstaat oder sein Tod führt weder für seine Kinder noch für den Elternteil, der die elterliche Sorge für die Kinder tatsächlich wahrnimmt, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit, bis zum Abschluss der Ausbildung zum Verlust des Aufenthaltsrechts, wenn sich die Kinder im Aufnahmemitgliedstaat aufhalten und in einer Bildungseinrichtung zu Ausbildungszwecken eingeschrieben sind.“
6. Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 bestimmt:
„Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen steht das Aufenthaltsrecht nach den Artikeln 7, 12 und 13 zu, solange sie die dort genannten Voraussetzungen erfüllen.
…“
B – Nationale Vorschriften
7. In Regulation 6(1) der Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (Verordnung von 2006 über die Zuwanderung aus dem Europäischen Wirtschaftsraum, im Folgenden: Regulations von 2006) ist der Begriff „Personen, die die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen“ und zum Aufenthalt im Vereinigten Königreich berechtigt sind, definiert als Personen, die EWR-Staatsangehörige sind und sich als Arbeitsuchende, Arbeitnehmer, Selbstständige, wirtschaftlich unabhängige Personen oder Studenten im Vereinigten Königreich aufhalten. Nach Regulation 19(3)(a) können Personen, denen die Einreise in das Vereinigte Königreich gestattet wurde oder die ein Recht auf Aufenthalt dort erworben haben, aus dem Vereinigten Königreich ausgewiesen werden, wenn sie gemäß der Regulations von 2006 nicht oder nicht mehr aufenthaltsberechtigt sind.
8. Gemäß dem Housing Act 1996 (Wohnungsgesetz von 1996) und den Allocation of Housing and Homelessness (Eligibility) Regulations 2006 (Verordnung von 2006 über Wohnungszuweisung und Obdachlosigkeit [Anspruchsvoraussetzungen]) hat Frau Ibrahim keinen Anspruch auf Wohnhilfe, wenn ihr kein gemeinschaftsrechtliches Recht auf Aufenthalt in dem genannten Mitgliedstaat zusteht.
II – Ausgangsverfahren und zur Vorabentscheidung vorgelegte Fragen
9. Frau Ibrahim ist Staatsangehörige eines Drittstaats. Sie ist mit einem dänischen Staatsbürger (im Folgenden: Herr Y) verheiratet, lebt aber von diesem getrennt. Herr Y war 2002 in das Vereinigte Königreich eingereist und dort von Oktober 2002 bis Mai 2003 erwerbstätig. Von Juni 2003 bis März 2004 bezog Herr Y Leistungen wegen Arbeitsunfähigkeit, die jedoch nach Ablauf dieses Zeitraums eingestellt wurden, weil er für arbeitsfähig erklärt wurde. Kurz darauf verließ er das Vereinigte Königreich und kehrte im Dezember 2006 wieder dahin zurück. Herr Y war von dem Zeitpunkt, zu dem er beschäftigungslos wurde, bis zu seiner Ausreise aus dem Vereinigten Königreich keine „Person, die die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt“, im Sinne von Regulation 6 der Regulations von 2006. Bei seiner Rückkehr in das Vereinigte Königreich im Dezember 2006 erlangte Herr Y den Status einer „Person, die die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt“ und nach dem Recht des Vereinigten Königreichs aufenthaltsberechtigt ist, nicht wieder.
10. Frau Ibrahim reiste im Februar 2003 mit Erlaubnis der Zuwanderungsbehörden in das Vereinigte Königreich ein, um ihrem Ehemann nachzuziehen. Das Ehepaar hat vier Kinder, die alle die dänische Staatsangehörigkeit besitzen. Im Oktober 2007 waren sie zwischen neun Jahren und einem Jahr alt. Die drei älteren Kinder sind gemeinsam mit ihrer Mutter im Februar 2003 in das Vereinigte Königreich eingereist. Das vierte Kind ist im Vereinigten Königreich geboren. Die beiden Ältesten begannen kurz nach ihrer Ankunft im Vereinigten Königreich eine staatliche Schulausbildung, in der sie sich weiterhin befinden.
11. Nach dem Wegzug ihres Ehemanns aus dem Vereinigten Königreich im Jahr 2004 trennte sich Frau Ibrahim von ihm. Sie war und ist wirtschaftlich nicht unabhängig. Sie geht keiner Erwerbstätigkeit nach und ist zur Bestreitung ihrer notwendigen Lebenshaltungs- und Unterbringungskosten in vollem Umfang auf einkommensabhängige staatliche Leistungen angewiesen. Sie besitzt keinen umfassenden Krankenversicherungsschutz und ist auf den National Health Service (Staatlicher Gesundheitsdienst) angewiesen.
12. Im Januar 2007 beantragte Frau Ibrahim beim Borough Obdachlosenhilfe für sich selbst und ihre Kinder. Mit Bescheid vom 1. Februar 2007 lehnte der Borough einen Wohnhilfeanspruch von Frau Ibrahim mit der Begründung ab, dass weder sie noch ihr Ehemann ein gemeinschaftsrechtliches Recht auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich ausübten. In einem Widerspruchsverfahren bestätigte die Widerspruchssachbearbeiterin des Borough in Wohnungsangelegenheiten mit Schreiben vom 29. März 2007 den Bescheid des Borough vom 1. Februar 2007 mit gleicher Begründung. Zum Zeitpunkt des Widerspruchsverfahrens ging Herr Y keinerlei Beschäftigung nach; er war und ist auf staatliche Leistungen angewiesen.
13. Frau Ibrahim focht die Entscheidung des Borough beim Clerkenwell and Shoreditch County Court an, der der Klage am 18. Oktober 2007 stattgab. Der County Court entschied u. a., dass die beiden schulpflichtigen Kinder von Frau Ibrahim nach Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 aufenthaltsberechtigt seien, damit sie ihre Schulausbildung abschließen könnten, und dass damit Frau Ibrahim als der Personensorgeberechtigten für die Kinder ein abgeleitetes Aufenthaltsrecht zustehe. Im Übrigen sei ihr Recht auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich nicht an die Frage der wirtschaftlichen Unabhängigkeit gebunden.
14. Gegen das Urteil des County Court legte der Borough Berufung beim vorlegenden Gericht ein. Nach Auffassung des Borough sind die Voraussetzungen für die Rechte der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen auf Aufenthalt in den Mitgliedstaaten allein der Richtlinie 2004/38 zu entnehmen. Dem vorlegenden Gericht zufolge macht der Borough geltend, dass Frau Ibrahim und ihren Kindern insbesondere kein Recht auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich nach Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 zustehe, da Herr Y vor seinem Wegzug aus dem Vereinigten Königreich im Jahre 2004 seinen Status als Arbeitnehmer im Vereinigten Königreich verloren habe. Die Richtlinie 2004/38 habe Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 und das auf dieser Vorschrift beruhende Urteil Baumbast und R(4) keineswegs unberührt gelassen. Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 sei die Rechtsgrundlage für das Recht der Kinder eines Arbeitnehmers auf Zugang zum Schulunterricht im Aufnahmemitgliedstaat gewesen, nach Aufhebung von Art. 10 der Verordnung Nr. 1612/68, der damals als Rechtsgrundlage für die Aufenthaltsrechte aus der Verordnung gedient habe, unterliege das in Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 niedergelegte Recht auf Zugang zum Schulunterricht nunmehr den geänderten Voraussetzungen nach der Richtlinie 2004/38. Im Übrigen sei als Voraussetzung für die Aufrechterhaltung eines Aufenthaltsrechts der Familienangehörigen nach dem Wegzug des Unionsbürgers aus dem Aufnahmemitgliedstaat auf jeden Fall die wirtschaftliche Unabhängigkeit der Familienangehörigen zu verlangen. Der Grundsatz der wirtschaftlichen Unabhängigkeit und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehörten zu den wesentlichen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, um ein Gleichgewicht zwischen den Bedürfnissen der Bürger und denen des Staates herzustellen. Wirtschaftliche Unabhängigkeit sei zwar nicht vom Wanderarbeitnehmer und seinen Familienangehörigkeit zu verlangen, sie sei aber eine Voraussetzung für alle anderen Arten des Aufenthaltsanspruchs, wie sich u. a. aus Art. 7 der Richtlinie 2004/38 ergebe. In der Rechtssache Baumbast und R sei die Familie Baumbast wirtschaftlich unabhängig gewesen, und auch wenn der Gerichtshof zur Begründung seiner Antworten auf die Fragen 1 und 2 im Unterschied zur Antwort auf Frage 3 nicht ausdrücklich auf diesen Umstand abgestellt habe, sei der Sachverhalt doch so gelagert gewesen, so dass es grundsätzlich unzulässig sei, daraus einen allgemeineren Grundsatz herleiten zu wollen, der das Begehren von Frau Ibrahim trotz ihrer fehlenden wirtschaftlichen Unabhängigkeit begründen würde.
15. Dem vorlegenden Gericht zufolge macht Frau Ibrahim ein Recht auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich aus Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 in Verbindung mit dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Baumbast und R geltend. Es treffe zwar zu, dass sich Frau Ibrahim nicht auf Art. 12 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1612/68 berufen könne, da diese Vorschrift eine Regelungslücke für den besonderen Fall von Herrn Y enthalte, der seine Stellung als Arbeitnehmer und das damit verbundene Recht auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich vor seinem Wegzug verloren habe (und bei seiner Rückkehr kein neues Aufenthaltsrecht erworben habe). Frau Ibrahim ist jedoch der Auffassung, dass im Einklang mit den Urteilen des Gerichtshofs in den Rechtssachen Echternach und Moritz(5) sowie Baumbast und R(6) aus Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 ein implizites Aufenthaltsrecht herzuleiten sei. Insofern sei die Aufhebung der Art. 10 und 11 der Verordnung Nr. 1612/68 durch die Richtlinie 2004/38 irrelevant, da speziell Art. 12 gerade nicht aufgehoben worden sei. Dies gelte insbesondere im vorliegenden Fall, in dem die Rechte der Kinder von Frau Ibrahim auf Teilnahme am Unterricht im Vereinigten Königreich bereits vor dem Zeitpunkt, zu dem Herr Y im Frühjahr 2004 seine Erwerbstätigkeit eingestellt habe, und sogar vor Inkrafttreten der Richtlinie 2004/38 am 29. April 2004 begründet worden seien. Es bestehe kein Erfordernis der wirtschaftlichen Unabhängigkeit im Falle von Unionsbürgern, die in einem Mitgliedstaat beschäftigt seien. Ferner habe auch der Gerichtshof im Urteil Baumbast und R in seinen Antworten auf die Fragen 1 und 2 kein solches Erfordernis aufgestellt. Verstärkend komme hinzu, dass der Gerichtshof eine Beantwortung der weiteren Teile der Frage 3 nicht für notwendig gehalten habe (vgl. Urteil Baumbast und R, Randnr. 95).
16. Des Weiteren ist das vorlegende Gericht der Ansicht, dass sich der Sachverhalt im vorliegenden Rechtsmittelverfahren erheblich von den Sachverhalten in den vier Rechtssachen unterscheide, die den Urteilen Echternach und Moritz sowie Baumbast und R zugrunde gelegen hätten. In den Ausgangsfällen der ersten Entscheidung seien die studierenden Kinder selbst volljährig gewesen. Sie hätten sich einen Großteil ihres Lebens in den jeweiligen Aufnahmemitgliedstaaten aufgehalten. In dem der zweiten Entscheidung zugrunde liegenden Ausgangsverfahren Baumbast habe die Familie Baumbast weiterhin in ihrem Haus im Vereinigten Königreich gewohnt und sei wirtschaftlich unabhängig gewesen. Im Ausgangsverfahren R sei der Wanderarbeitnehmer weiterhin im Vereinigten Königreich beschäftigt gewesen und damit offenkundig aufenthaltsberechtigt geblieben – in seinem Fall habe die einzige Problematik darin bestanden, dass er geschieden gewesen sei. Das vorlegende Gericht ist sich nicht sicher, ob im Einklang mit dem Urteil Baumbast und R vom Bestehen eines implizierten Aufenthaltsrechts auszugehen ist, das sich eigenständig aus Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 ergibt, oder ob sich dieses aus Art. 10 in Verbindung mit Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 ergibt. Da Art. 10 der Verordnung Nr. 1612/68 aufgehoben und durch Art. 7 der Richtlinie 2004/38 ersetzt worden sei, sei ungewiss, ob die Kernaussage des Urteils Baumbast und R weiterhin in vollem Umfang Bestand habe, und es lasse sich argumentieren, dass seine Kernaussage aktuell auf Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 in Verbindung mit der Richtlinie 2004/38 gestützt werden müsse. Des Weiteren führt das vorlegende Gericht aus, dass im Urteil Baumbast und R die Fragen 1 und 2 ohne Bezugnahme auf den Grundsatz der wirtschaftlichen Unabhängigkeit beantwortet worden seien. Dennoch seien die Antworten jedenfalls vor dem Hintergrund erfolgt, dass die Familie Baumbast wirtschaftlich unabhängig gewesen sei. In Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38 sei wirtschaftliche Unabhängigkeit offenbar nicht ausdrücklich zur Voraussetzung gemacht worden, obwohl dieser Grundsatz in Art. 12 Abs. 2, in dem der Fall des Todes geregelt sei, ausdrücklich Erwähnung finde. Allerdings gelte ein allgemeiner Grundsatz der wirtschaftlichen Unabhängigkeit, soweit es nicht um Arbeitnehmer gehe.
17. Angesichts dieser Umstände hat der Court of Appeal mit Beschluss vom 21. April 2008 dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Wenn (i) eine Ehefrau mit der Staatsangehörigkeit eines Drittstaats mit ihren Kindern, die Unionsbürger sind, einen Unionsbürger begleitet hat, der in das Vereinigte Königreich eingereist ist, (ii) der Unionsbürger sich im Vereinigten Königreich als Arbeitnehmer aufgehalten hat, (iii) der Unionsbürger in der Folgezeit kein Arbeitnehmer mehr war und anschließend das Vereinigte Königreich verlassen hat, (iv) der Unionsbürger, die mit ihm verheiratete Drittstaatsangehörige und die Kinder wirtschaftlich nicht unabhängig sind und im Vereinigten Königreich auf Sozialhilfe angewiesen sind, (v) die Kinder kurz nach ihrer Einreise in das Vereinigte Königreich dort eine Grundschulausbildung begonnen haben, als der Unionsbürger noch Arbeitnehmer war,
1. steht dann der Ehefrau und den Kindern ein Recht auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich nur zu, wenn sie die in der [Richtlinie 2004/38] genannten Voraussetzungen erfüllen,
ODER
2. (i) steht ihnen dann ein Aufenthaltsrecht aus Art. 12 der [Verordnung (EWG) Nr. 1612/68] in der Auslegung des Gerichtshofs zu, ohne dass sie die in der [Richtlinie 2004/38/EG] genannten Voraussetzungen zu erfüllen brauchen,
und
(ii) müssen sie, wenn dies der Fall ist, Zugang zu ausreichenden Existenzmitteln haben, so dass sie während ihres geplanten Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, und müssen sie über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen;
3. ist, falls Frage 1 bejaht wird, die Rechtslage anders, wenn wie im vorliegenden Fall die Kinder die Grundschulausbildung begonnen haben und der Arbeitnehmer mit Unionsbürgerschaft seine Erwerbstätigkeit einstellt, bevor die [Richtlinie 2004/38] von den Mitgliedstaaten umzusetzen war?
III – Verfahren vor dem Gerichtshof
18. Frau Ibrahim, das Vereinigte Königreich, Irland, die Italienische Republik, die Kommission und die EFTA-Überwachungsbehörde haben Schriftsätze eingereicht. Am 2. September 2009 hat eine mündliche Verhandlung stattgefunden, in der der Borough, Frau Ibrahim, das Vereinigte Königreich, das Königreich Dänemark, Irland, die Kommission und die EFTA-Überwachungsbehörde Erklärungen abgegeben haben.
IV – Rechtliche Würdigung
19. In dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahren geht es um einen Anspruch von Frau Ibrahim auf Wohnhilfe gemäß den nationalen Rechtsvorschriften. Da nach dem innerstaatlichen Recht dieser Anspruch u. a. ein Recht von Frau Ibrahim auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich voraussetzt, steht im Mittelpunkt der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen Frau Ibrahim und ihre Kinder nach dem Gemeinschaftsrecht in jenem Mitgliedstaat aufenthaltsberechtigt sind.(7)
20. Ich halte es für zweckmäßig, die drei vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen zusammen zu behandeln. Das vorlegende Gericht ist nach eigenen Angaben skeptisch, ob Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 und das Urteil Baumbast und R(8) angesichts der Richtlinie 2004/38 den Kindern(9) eines Arbeitnehmers, der nicht mehr erwerbstätig ist, ein Aufenthaltsrecht im Aufnahmemitgliedstaat verleiht, um dort eine erst vor relativ kurzer Zeit begonnene Ausbildung zu beenden, obwohl sie wirtschaftlich nicht unabhängig sind und sich der Arbeitnehmer unter Umständen nur ganz kurze Zeit als Arbeitnehmer im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten hat.
21. Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Unterlagen ergibt sich, dass Herr Y von Oktober 2002 bis Mai 2003 im Vereinigten Königreich erwerbstätig war und von Juni 2003 bis März 2004 Leistungen wegen Arbeitsunfähigkeit bezog. Somit war Herr Y offensichtlich Arbeitnehmer im Sinne von Art. 39 EG. Trotz der relativ kurzen Dauer seiner Erwerbstätigkeit im Vereinigten Königreich hat das vorlegende Gericht die Arbeitnehmereigenschaft von Herrn Y während des maßgebenden Zeitraums nicht in Frage gestellt. Da Herr Y im Vereinigten Königreich offenbar tatsächlich und genuin – wenngleich nur begrenzte Zeit – erwerbstätig war, enthalten die Gerichtsakten – vorbehaltlich einer Überprüfung durch das vorlegende Gericht – auch keine Anhaltspunkte dafür, dass er oder seine Ehefrau versucht hätten, sich missbräuchlich oder betrügerisch auf Gemeinschaftsrecht zu berufen.(10)
22. Aus den Gerichtsakten geht hervor, dass in der Zeit, in der Herr Y Arbeitnehmer war, Frau Ibrahim und drei der Kinder des Ehepaars bei Herrn Y im Vereinigten Königreich Wohnung nahmen. Zwei der Kinder begannen nach ihrer Ankunft eine staatliche Schulausbildung, in der sie sich weiterhin befinden. Angesichts der vom vorlegenden Gericht skizzierten Umstände haben meiner Meinung nach die Kinder eines Unionsbürgers, die in einem Aufnahmemitgliedstaat Wohnung nehmen, während ein Elternteil den Status eines Gemeinschaftsarbeitnehmers besitzt, nach Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 eindeutig ein Recht, weiterhin im Vereinigten Königreich die Schule zu besuchen, ein Recht, das ihnen praktisch verwehrt würde, wenn sie ihr Recht auf Aufenthalt in diesem Mitgliedstaat deshalb verlören, weil ihr Vater in der Folgezeit kein Gemeinschaftsarbeitnehmer mehr ist. Meines Erachtens lässt sich ein solcher Rechtsverlust weder mit Gemeinschaftsvorschriften noch mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs begründen. Zur Gewährleistung des effet utile – also der praktischen Wirksamkeit – des Rechts auf Zugang zum Schulunterricht und Teilnahme daran im Aufnahmemitgliedstaat steht den betreffenden Kindern ein unmittelbar aus Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 hergeleitetes Aufenthaltsrecht zu.
23. Gemäß dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Baumbast und R kann die Schaffung der bestmöglichen Bedingungen für die Integration der Familie des EG-Arbeitnehmers im Aufnahmeland nur gelingen, wenn das Kind eines EG-Arbeitnehmers die Möglichkeit hat, im Aufnahmeland die Schule zu besuchen und ein Studium zu absolvieren, wie dies in Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 ausdrücklich vorgesehen ist, um seine Ausbildung erfolgreich abschließen zu können. Würde, so der Gerichtshof in Bezug auf den konkreten Sachverhalt in der Rechtssache Baumbast, das Kind eines Unionsbürgers – eines Bürgers, der nach dem eindeutigen Sachverhalt jenes Falls zum maßgebenden Zeitpunkt kein Gemeinschaftsarbeitnehmer(11) im Sinne des Gemeinschaftsrechts mehr war – durch Versagung einer Aufenthaltserlaubnis am weiteren Schulbesuch im Aufnahmemitgliedstaat gehindert, so könnte dies den Unionsbürger von der Ausübung seines Rechts auf Freizügigkeit gemäß Art. 39 EG abhalten und bildete damit ein Hemmnis für die tatsächliche Wahrnehmung dieser vom EG-Vertrag gewährleisteten Freiheit.(12)
24. Meines Erachtens ergibt sich somit aus dem Urteil Baumbast und R, dass den Kindern von Herrn Baumbast ein Recht auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich allein aus Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 zustand, um weiter am allgemeinen Unterricht teilnehmen zu können, wobei dieses Recht entstand, als sie während der Zeit, in der Herr Baumbast Aufenthaltsrechte als Wanderarbeitnehmer wahrnahm, im Vereinigten Königreich Wohnung nahmen. Das Aufenthaltsrecht der Kinder von Herrn Baumbast, das ihnen den Schulbesuch ermöglichte, bestand unabhängig davon, dass er nicht mehr Gemeinschaftsarbeitnehmer war, weiter fort.
25. Der Wortlaut des Urteils Baumbast und R enthält keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gerichtshof das fortbestehende Aufenthaltsrecht der Kinder von Herrn Baumbast auf den (inzwischen durch die Richtlinie 2004/38 aufgehobenen) Art. 10 in Verbindung mit Art 12 der Verordnung Nr. 1612/68 gestützt hätte.
26. Der Gerichtshof hat zwar in den Randnrn. 58 bis 62 des Urteils Baumbast und R in der Tat beide Vorschriften der Verordnung Nr. 1612/68 angeführt, dies allerdings eindeutig mit Bezug auf den konkreten Sachverhalt der Sache R. Die Kinder von R waren Familienangehörige eines EG-Arbeitnehmers, wohnten aber nicht ständig bei diesem. Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass die Familienangehörigen eines Arbeitnehmers, der die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitze und im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt sei, ein Aufenthaltsrecht und ein Recht auf Fortsetzung ihres Schulbesuchs aus den Art. 10 und 12 der Verordnung Nr. 1612/68 genössen.(13) Wenn Art. 10 der Verordnung Nr. 1612/68 bestimme, dass der Familienangehörige des Wanderarbeitnehmers bei diesem Wohnung nehmen dürfe, so bedeute dies nicht, dass der Angehörige dort ständig wohnen müsse.(14)
27. Insoweit möchte ich darauf hinweisen, dass in Nr. 1 des Tenors des Urteils Baumbast und R sowohl das Aufenthaltsrecht von Herrn Baumbast als auch dasjenige der Kinder von R ausschließlich auf Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 gestützt wird.
28. Außerdem möchte ich anmerken, dass – wie der Gerichtshof im Urteil Gaal(15) festgestellt hat – Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 keine Bezugnahme auf Art. 10 der Verordnung enthält. In jener Rechtssache wollte das nationale Gericht wissen, ob der Begriff des Kindes in Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 – ebenso wie in den (inzwischen aufgehobenen) Art. 10 Abs. 1 und Art. 11 dieser Verordnung – auf Kinder beschränkt ist, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird. Der Gerichtshof hat entschieden, dass es gegen den Buchstaben und den Geist dieser Bestimmung verstieße, würde man die Anwendung des Art. 12 von einer Altersgrenze oder von der Rechtsstellung als Kind, dem Unterhalt gewährt wird, abhängig machen.(16)
29. Voraussetzung für die Begründung der Rechte aus Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 ist daher, dass die Kinder eines Arbeitnehmers oder ehemaligen Arbeitnehmers in einem Mitgliedstaat zu einem Zeitpunkt Wohnung nehmen, zu dem dieser Bürger dort als Wanderarbeitnehmer ein Aufenthaltsrecht hatte.(17) Falls diese und die anderen in Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 genannten Voraussetzungen erfüllt sind, sind die Fragen, auf welcher Rechtsgrundlage das betreffende Kind im Aufnahmemitgliedstaat Wohnung genommen hat(18) und ob diese Rechtsgrundlage weiter Bestand hat, nicht mehr relevant.(19)
30. Die Auffassung, dass seit ihrem Inkrafttreten ausschließlich die Richtlinie 2004/38 Rechte der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten begründen könne, ist meines Erachtens zurückzuweisen.
31. Mit der Richtlinie 2004/38 hat der Gemeinschaftsgesetzgeber mit Wirkung vom 30. April 2006 ausdrücklich Art. 10 und 11 der Verordnung Nr. 1612/68 aufgehoben, nicht aber deren Art. 12.(20) Somit scheint der Gemeinschaftsgesetzgeber die klare Absicht verfolgt zu haben, das Recht auf Zugang zum Schulunterricht und Teilnahme daran, das Kinder von Arbeitnehmern oder ehemaligen Arbeitnehmern aus Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 in der Auslegung durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs erworben haben, fortbestehen zu lassen.
32. Im Übrigen bestehen zwischen den Aufenthaltsrechten, die auf Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 in der Auslegung durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs beruhen, und denjenigen, die durch die Richtlinie 2004/38 gewährt werden, meines Erachtens auch keine grundsätzlichen Unvereinbarkeiten oder Widersprüchlichkeiten, die den Gerichtshof jetzt zu einer restriktiveren Neuauslegung von Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 zwingen könnten. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat mit u. a. Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38(21) den Geltungsbereich von Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68, der speziell Kinder von Arbeitnehmern oder ehemaligen Arbeitnehmern betrifft, nicht begrenzt oder geändert, sondern die Rechte der Kinder anderer Unionsbürger dahin gestärkt(22), dass sie bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen ihre Ausbildung im Aufnahmemitgliedstaat fortsetzen können(23).
33. Angesichts der Umstände des vorliegenden Falls halte ich die Dauer des Schulbesuchs der Kinder von Frau Ibrahim im Vereinigten Königreich für kein maßgebendes Kriterium für die Beurteilung des Rechts auf weiteren Schulbesuch und des dementsprechenden Rechts, sich dort aufzuhalten. Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 stellt keinerlei Bedingungen hinsichtlich einer Mindestdauer des Schulbesuchs auf. Darüber hinaus liefe die Annahme solcher impliziten Bedingungen meines Erachtens auch der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zuwider, der Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 in Urteilen wie Gaal(24), Baumbast und R(25), Di Leo(26) sowie Echternach und Moritz(27) nicht restriktiv, sondern weit ausgelegt hat. Ferner hat der Gerichtshof im Urteil Eind(28) erneut auf seine ständige Rechtsprechung hingewiesen, wonach die Gemeinschaftsregelung des abgeleiteten Rechts im Bereich der Bewegung und des Aufenthalts nicht eng ausgelegt werden kann. Würden die Kinder eines Unionsbürgers, der früher Gemeinschaftsarbeitnehmer war, am weiteren Schulbesuch im Aufnahmemitgliedstaat gehindert, weil sie die Schule dort noch nicht eine bestimmte Mindestzeit(29) lang besucht haben, so könnte dies meines Erachtens den Unionsbürger von der Ausübung seines Rechts auf Freizügigkeit gemäß Art. 39 EG abhalten und bildete damit ein Hemmnis für die tatsächliche Wahrnehmung dieser Freiheit. Ich meine, um die Formulierung des Gerichtshofs in Randnr. 54 des Urteils Baumbast und R(30) aufzugreifen, dass eine solche Bedingung nicht nur dem Wortlaut, sondern auch dem Geist von Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 und übrigens auch von Art. 39 EG widerspräche.
34. Da die Kinder von Frau Ibrahim(31) ein Aufenthaltsrecht im Aufnahmemitgliedstaat haben, um dort, wie in Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 vorgesehen, am allgemeinen Unterricht teilzunehmen, ist dieser Artikel im Sinne des Urteils Baumbast und R(32) dahin auszulegen, dass er dem Elternteil, der die Personensorge für die Kinder tatsächlich wahrnimmt, ungeachtet seiner Staatsangehörigkeit den Aufenthalt bei den Kindern erlaubt, um ihnen die Wahrnehmung ihres genannten Rechts zu erleichtern.(33)
35. Eltern, die die Personensorge für nach Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 aufenthaltsberechtigte Kinder tatsächlich wahrnehmen, befinden sich übrigens in einer recht prekären Lage, da sie selbst kein Aufenthaltsrecht unmittelbar aus dieser Vorschrift herleiten können. Als für die Kinder tatsächlich sorgende Personen können sie jedoch eindeutig – wenn auch mittelbar – Aufenthaltsrechte aus Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 in der Auslegung durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs herleiten, um die volle Wirksamkeit der den Kindern nach Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 zustehenden Rechte zu gewährleisten.(34)
36. Das vorlegende Gericht fragt jedoch, ob das Aufenthaltsrecht von Frau Ibrahim und ihrer Kinder im Vereinigten Königreich von der Bedingung abhängt, dass sie Zugang zu ausreichenden Existenzmitteln haben, so dass sie während ihres geplanten Aufenthalts keine Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen, und dass sie über einen umfassenden Krankenversicherungsschutz im Aufnahmemitgliedstaat verfügen.
37. Meines Erachtens lässt sich die Bedingung der wirtschaftlichen Unabhängigkeit oder des Krankenversicherungsschutzes nach dem Sachverhalt des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens weder mit Gemeinschaftsvorschriften noch mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs begründen.
38. Das Recht zum Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten wird jedem Unionsbürger durch Art. 18 Abs. 1 EG unmittelbar zuerkannt.
39. Dieses Recht besteht jedoch vorbehaltlich der im Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen.(35) Insoweit hat der Gemeinschaftsgesetzgeber für bestimmte Unionsbürger und deren Familienangehörigen bezüglich bestimmter Fälle das Erfordernis aufgestellt, dass sie über eine Krankenversicherung, die im Aufnahmemitgliedstaat alle Risiken abdeckt, sowie über ausreichende Existenzmittel verfügen, durch die sichergestellt ist, dass sie während ihres Aufenthalts nicht die Sozialhilfe dieses Staates in Anspruch nehmen müssen.(36)
40. Ich möchte jedoch darauf hinweisen, dass z. B. ein solches Erfordernis weder für Unionsbürger, die Arbeitnehmer oder Selbstständige im Aufnahmemitgliedstaat sind, noch für deren Familienangehörige gilt, die den Unionsbürger begleiten oder ihm nachziehen.(37)
41. Da der Gemeinschaftsgesetzgeber sich in spezifischen Fällen ausdrücklich zu einer Beschränkung des Aufenthaltsrechts bestimmter Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen durch das Erfordernis der wirtschaftlichen Unabhängigkeit und des Krankenversicherungsschutzes entschieden hat, meine ich, dass das Fehlen solcher Bedingungen oder Erfordernisse im Fall anderer Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen eine klare Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers gegen die Aufstellung dieser Bedingungen und Erfordernisse darstellt.(38) Ich bin daher der Auffassung, dass das Aufenthaltsrecht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen nur dann unter dem Vorbehalt von Bedingungen oder Beschränkungen bezüglich der wirtschaftlichen Unabhängigkeit und des Krankenversicherungsschutzes steht, wenn der Gemeinschaftsgesetzgeber dies ausdrücklich vorsieht.
42. Auch wenn man sagen kann, dass im Gemeinschaftsrecht im Bereich der Aufenthaltsrechte und in der Frage der wirtschaftlichen Unabhängigkeit und des Krankenversicherungsschutzes allgemein zwischen Unionsbürgern, die Arbeitnehmer oder Selbstständige sind, und ihren Familienangehörigen einerseits und Unionsbürgern, die „wirtschaftlich nicht tätig sind“, andererseits unterschieden wird,(39) so ist doch darauf hinzuweisen, dass diese Unterscheidung weder absolut(40) noch zeitlich unbegrenzt(41) gilt.
43. Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68, der trotz des Erlasses der Richtlinie 2004/38 unverändert bestehen geblieben ist, stellt an die durch diese Vorschrift Begünstigten eindeutig keinerlei Bedingungen hinsichtlich der wirtschaftlichen Unabhängigkeit und des Krankenversicherungsschutzes.
44. So hat denn auch der Gerichtshof im Urteil Echternach und Moritz entschieden, dass die Rechtsstellung eines Kindes eines EG-Arbeitnehmers im Sinne der Verordnung Nr. 1612/68 die Bedeutung habe, dass diese Kinder in den Genuss staatlicher Studienbeihilfen kommen müssten, damit sie in das soziale Leben des Aufnahmelandes integriert werden könnten. Dies sei vor allem dann geboten, wenn es sich bei dem durch die betreffenden gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen begünstigten Personenkreis um Studenten handele, die noch vor ihrem schulpflichtigen Alter in das Aufnahmeland gekommen seien.(42)
45. Weit entfernt davon, für die aus Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 Berechtigten bestimmte finanzielle Bedingungen aufzustellen, hat der Gerichtshof im Urteil Echternach und Moritz daher ausgeführt, dass die Beihilfen, die zur Deckung der Ausbildungskosten und des Lebensunterhalts des Studenten gewährt würden, als soziale Vergünstigungen anzusehen seien, die den Kindern von EG-Arbeitnehmern (und ehemaligen Arbeitnehmern) unter den gleichen Bedingungen wie den Staatsangehörigen des Aufnahmelandes zustünden.(43)
46. Darüber hinaus lässt sich dem Urteil Baumbast und R kein Erfordernis der wirtschaftlichen Unabhängigkeit oder des Krankenversicherungsschutzes entnehmen.
47. In dem genannten Urteil hat der Gerichtshof solche Bedingungen weder in Nr. 1 des Tenors im Rahmen der Entscheidung aufgestellt, dass die Kinder eines ehemaligen Gemeinschaftsarbeitnehmers zum Aufenthalt im Aufnahmemitgliedstaat berechtigt seien, um dort gemäß Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 weiterhin am allgemeinen Unterricht teilzunehmen, noch in Nr. 2 des Tenors im Rahmen der Entscheidung, dass dem Elternteil, der die Personensorge für die Kinder tatsächlich wahrnehme, ungeachtet seiner Staatsangehörigkeit der Aufenthalt bei den Kindern erlaubt sei, um ihnen die Wahrnehmung ihres genannten Rechts zu erleichtern(44). Was die Frage des Aufenthaltsrechts der Kinder von Herrn Baumbast und der für sie tatsächlich sorgenden Person betrifft, hat der Gerichtshof dem Umstand, dass die Familie Baumbast zufälligerweise offenbar auch über finanzielle Mittel und Krankenversicherungsschutz verfügte, meines Erachtens keinerlei Bedeutung zugemessen.
48. Die Frage der wirtschaftlichen Unabhängigkeit und des Krankenversicherungsschutzes stellte sich in dem genannten Fall im Hinblick auf das Aufenthaltsrecht von Herrn Baumbast(45); im Mittelpunkt stand dabei die Problematik, ob ein Bürger der Europäischen Union, der im Aufnahmemitgliedstaat kein Aufenthaltsrecht als Wanderarbeitnehmer mehr besitzt, dort als Unionsbürger ein Aufenthaltsrecht genießen kann, das sich aus der unmittelbaren Anwendung von Art. 18 EG ergibt.(46)
V – Ergebnis
49. Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt auf die Fragen des Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Vereinigtes Königreich) zu antworten:
Die Kinder eines Bürgers der Europäischen Union, die in einem Mitgliedstaat seit einem Zeitpunkt wohnen, zu dem dieser Bürger dort ein Aufenthaltsrecht als Wanderarbeitnehmer hatte, sind zum Aufenthalt in diesem Mitgliedstaat berechtigt, um dort gemäß Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft weiterhin am allgemeinen Unterricht teilzunehmen.
Im Hinblick auf den Sachverhalt des vorliegenden Falls ist Art. 12 der Verordnung Nr. 1612/68 dahin auszulegen, dass er dem Elternteil, der die Personensorge für die Kinder tatsächlich wahrnimmt, ungeachtet seiner Staatsangehörigkeit den Aufenthalt bei den Kindern erlaubt, um ihnen die Wahrnehmung dieses Rechts zu erleichtern. Der Umstand, dass der Elternteil, der Bürger der Europäischen Union ist, nicht mehr Wanderarbeitnehmer im Aufnahmemitgliedstaat ist und anschließend diesen Mitgliedstaat verlassen hat, der Umstand, dass die Kinder und die Person, die die Personensorge für sie tatsächlich wahrnimmt, wirtschaftlich nicht unabhängig sind und im Aufnahmemitgliedstaat auf Sozialhilfe angewiesen sind, sowie die Zeitspanne, die die Kinder bereits am allgemeinen Unterricht im Aufnahmemitgliedstaat teilnehmen, sind insoweit unerheblich.