ĢENERĀLADVOKĀTA MANUELA KAMPOSA SANČESA-BORDONAS [MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA],
SECINĀJUMI,
sniegti 2019. gada 15. maijā (1)
Lieta C‑378/18
Landwirtschaftskammer Niedersachsen
pret
Reinhard Westphal
(Bundesverwaltungsgericht (Federālā administratīvā tiesa, Vācija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Prejudiciālais jautājums – Kopējā lauksaimniecības politika – Kopienas atbalsta shēmas – Platībmaksājumi – Nepamatotu maksājumu atgūšana – Sankcijas – Noilgums – Termiņa sākums – Savienības finanšu interešu aizsardzības noteikumu eventuāla piemērošana
1. Kāds Vācijas lauksaimnieks 2001. un 2002. gadā saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 1251/1999 (2) iesniedza pieteikumus par atbalstu attiecībā uz lauksaimniecības platībām. Dažus mēnešus pēc attiecīgo pieteikumu iesniegšanas viņš saņēma atbilstošos maksājumus, bet 2006. gadā Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Lejassaksijas Lauksaimniecības kamera, Vācija; turpmāk tekstā – “Lauksaimniecības kamera”) konstatēja, ka viņš nav pareizi deklarējis savu zemes gabalu platību, un pieņēma lēmumu par atbalstu pilnīgu atcelšanu kā atbilstošu sankciju par šo rīcību.
2. Tiesvedība Vācijas tiesās galvenokārt bija par noilguma termiņu, kas piemērojams šiem faktiem, proti, par jautājumu, kas saistīts ar noteiktu Savienības tiesību normu, ar kurām ieviests saudzīgāks sankciju režīms, iespējamu atpakaļejošu spēku in melius [par labu attiecīgajai personai].
I. Atbilstošās tiesību normas
A. Kopējās lauksaimniecības politikas noteikumi
1. Regula (EEK) Nr. 3887/92 (3)
3. Saskaņā ar šīs regulas 9. panta 2. punktu:
“2. Ja atklājas, ka platībatkarīgā atbalsta pieteikumā deklarētā platība pārsniedz apstiprināto platību, atbalsta summu aprēķina, par pamatu ņemot platību, kas faktiski tika apstiprināta pārbaudes laikā. Tomēr, izņemot force majeure gadījumus, faktiski apstiprināto platību samazina par atrastās starpības divkāršu apjomu, ja minētā starpība pārsniedz 3 % vai divus hektārus, bet nav lielāka par 20 % no apstiprinātās platības.
Ja atrastā starpība pārsniedz 20 % no apstiprinātās platības, nepiešķir nekādu atbalstu saistībā ar šo platību.
[..]
Šī panta izpratnē “apstiprināta platība” ir platība, attiecībā uz kuru ir ievēroti visi tiesību aktos paredzētie nosacījumi [..].”
2. Regula (EK) Nr. 2419/2001 (4)
4. Šīs regulas 32. panta 1. punktā ir norādīts:
“1. Ja attiecībā uz kādu kultūru grupu deklarētā platība pārsniedz platību, kas apstiprināta saskaņā ar 31. panta 2. punktu [(5)], tad atbalstu aprēķina, par pamatu ņemot apstiprināto platību, kas samazināta par atrastās starpības divkāršu apjomu, ja minētā starpība ir vairāk nekā vai nu 3 % vai divi hektāri, bet ne vairāk kā 20 % apstiprinātās platības.
Ja starpība ir vairāk nekā 20 % apstiprinātās platības, tad par attiecīgo kultūru grupu nepiešķir nekādu platībatkarīgu atbalstu.”
5. Tās 49. pantā (“Nepamatotu maksājumu atgūšana”) ir norādīts:
“1. Ja ir veikts nepamatots maksājums, tad lauksaimnieks atlīdzina konkrēto summu, kam pieskaitīti procenti saskaņā ar 3. punktu.
[..]
5. Atmaksas pienākumu, kas minēts 1. punktā, nepiemēro, ja laikposms, kas pagājis no atbalsta samaksas dienas līdz dienai, kad kompetentā iestāde pirmo reizi paziņo saņēmējam, ka maksājums bijis nepamatots, ir vairāk nekā 10 gadi.
Tomēr pirmajā daļā minēto laikposmu ierobežo līdz četriem gadiem, ja saņēmējs ir darbojies labticīgi.
6. Uz summām, kas jāatgūst samazināšanas un izslēgšanas piemērošanas rezultātā, ievērojot 13. pantu un IV sadaļu, attiecina četru gadu noilguma tiesību laikposmu.
[..]”
6. Ar Regulas (EK) Nr. 118/2004 (6) 1. panta 13. punktu pievienotajā 52.a pantā “Nosacījumi atbalsta pieteikumiem, kuri attiecas uz tirdzniecības gadiem un piemaksu periodiem, kas sākās pirms 2002. gada 1. janvāra” ir noteikts:
“Atkāpjoties no 54. panta 2. punkta un neskarot labvēlīgākus noteikumus par noilguma termiņiem, kas paredzēti dalībvalstīs, 49. panta 5. punktu piemēro arī atbalsta pieteikumiem, kuri attiecas uz tirdzniecības gadiem un piemaksu periodiem, kas sākās pirms 2002. gada 1. janvāra, ja vien kompetentā iestāde līdz 2004. gada 1. februārim nav jau informējusi atbalsta saņēmēju par minētā maksājuma nepamatotību.”
7. Lai gan ar Regulas (EK) Nr. 796/2004 (7) 80. panta 1. punktu Regula Nr. 2419/2001 tika atcelta, noteikumi par noilguma termiņiem pirmās minētās regulas 73. panta 1., 5. un 6. punktā tika saglabāti līdz 2010. gada 1. janvārim, kad tā tika atcelta ar Regulas (EK) Nr. 1122/2009 (8) 86. panta 1. punktu. Šī pēdējā minētā regula savukārt tika aizstāta ar Regulu (ES) Nr. 640/2014 (9), kas ir spēkā no 2015. gada 1. janvāra.
B. Noteikumi par Savienības finanšu interešu aizsardzību – Regula (EK, Euratom) Nr. 2988/95 (10)
8. Tiesiskais regulējums, kas reglamentē cīņu pret krāpšanu Savienības finanšu interešu aizsardzības nolūkā, ir atrodams Regulā Nr. 2988/85, kurai ir vispārīgs raksturs un kura papildina nozaru noteikumus, it īpaši lauksaimniecības nozarē.
9. Saskaņā ar tās devīto apsvērumu:
“Tā kā Kopienas pasākumi un sodi, kas paredzēti saskaņā ar kopējās lauksaimniecības politikas mērķiem, ir palīdzības sistēmu sastāvdaļa; tā kā sodu konkrētie mērķi [..]; [..] pasākumu iedarbība jānodrošina ar Kopienas noteikumu tūlītēju piemērošanu [..].”
10. I sadaļā (“Vispārēji principi”) ietvertā 1. panta 2. punktā ir paredzēts:
“2. “Pārkāpums” nozīmē [Savienības] tiesību normas pārkāpumu, ko rada kāda saimnieciskās darbības subjekta rīcība vai nolaidība, kas kaitē vai varētu kaitēt [Savienības] budžetam vai to pārvaldītiem budžetiem: mazinot vai zaudējot ienākumus [no Savienības] vārdā tieši izveidotajiem pašu resursiem vai veicot nepamatotus izdevumus.”
11. Saskaņā ar tās 2. panta 2. punktu:
“2. Nav piemērojami administratīvi sodi, kas Kopienas tiesību aktos nav bijuši paredzēti pirms notikušā pārkāpuma. Ja Kopienas noteikumi, kas paredz administratīvus sodus, vēlāk ir grozīti, ar atpakaļejošu spēku piemēro saudzīgākos noteikumus.”
12. Tās 3. pantā ir noteikts:
“1. Lietas noilguma termiņš ir četri gadi no 1. panta 1. punktā minētā pārkāpuma izdarīšanas brīža. [..]
Ja pārkāpums ir nepārtraukts vai vairākkārtējs, noilguma termiņš sākas dienā, kad pārkāpums beidzies. [..]
Noilguma termiņu pārtrauc kompetento iestāžu lēmumi, kas attiecas uz pārkāpumu izmeklēšanu vai iztiesāšanu un kuri konkrētajām personām darīti zināmi. Noilguma termiņš pēc katra pārtraukuma atsākas.
[..]
2. Administratīvā soda lēmuma izpildes termiņš ir trīs gadi. [..]
Termiņa pārtraukšanu un atlikšanu regulē attiecīgie dalībvalstu noteikumi.
3. Dalībvalstis patur iespēju piemērot termiņus, kas ir ilgāki par attiecīgi 1. un 2. punktā paredzētajiem.”
II. Fakti un pamatlietas attīstība
13. Sniegšu faktu izklāstu atbilstoši tam, kā tas ir darīts lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu (no kura es burtiski citēšu dažus fragmentus), brīdinot par zināmām neskaidrībām dažos no tiem.
14. Lauksaimnieks R. Westphal 2000. gada maijā un 2001. gada maijā (11) iesniedza pieteikumus par platībatkarīgajiem maksājumiem attiecībā uz attiecīgajiem piemaksas periodiem saskaņā ar atbalsta sistēmu dažu laukaugu audzētājiem.
15. Lauksaimniecības kamera piešķīra maksājumus un tos izmaksāja vēl pirms katra gada, kuros tika iesniegti pieteikumi, beigām (12).
16. “Veicot pārbaudi uz vietas 2006. gada [12.] janvārī, [Lauksaimniecības kamera] konstatēja pārkāpumus saistībā ar informāciju par atmatas platībām. Pēc [R. Westphal] uzklausīšanas tā ar 2007. gada 23. jūlija lēmumu [..] daļēji atcēla [atbalstus] attiecībā uz 2000. un 2001. gadu un pieprasīja atmaksāt pārmaksāto summu. To aprēķinot, [kamera] pieņēma, ka, piemērojot sankciju par pārmērīgu deklarēšanu, atbalsts par atmatas platībām neesot jāpiešķir vispār.” (13)
17. R. Westphal minēto lēmumu apstrīdēja. “Apelācijas tiesvedībā viņš piekrita [atbalstu] atsaukšanai un atgūšanai, ciktāl tā nebija balstīta uz sankciju. [..] Saistībā ar atlikušo uz sankciju balstīto atgūšanu apelācijas tiesa 2007. gada 23. jūlija lēmumu atcēla” (14).
18. Apelācijas tiesas argumenti tās nolēmuma pamatošanai bija šādi (15):
– Regulas Nr. 3887/92 9. panta 2. punkta otrajā daļā paredzētās sankcijas materiāltiesiskie nosacījumi esot izpildīti. Attiecībā uz abiem aplūkotajiem gadiem starpība starp deklarēto atmatas platību un faktiski apstiprināto platību esot bijusi vairāk nekā 20 % no apstiprinātās platības;
– taču sankcija esot noilgusi;
– saskaņā ar tiesību normas, kurā ir paredzēta saudzīgāka sankcija, piemērošanas ar atpakaļejošu spēku principu (Regulas Nr. 2988/95 2. panta 2. punkta otrais teikums) esot jāpiemēro Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. un 6. punktā paredzētie noilguma noteikumi;
– saskaņā ar šiem noteikumiem sankcija esot noilgusi, jo laikposms, kas pagājis no atbalsta samaksas dienas līdz dienai, kad kompetentā iestāde pēc pārbaudes uz vietas ir paziņojusi prasītājam, ka maksājums ir bijis nepamatots, esot ilgāks par četriem gadiem;
– šie noilguma noteikumi, salīdzinot tos ar parasti piemērojamajiem (t.i., Regulas Nr. 2988/95 3. panta 1. punkta otrās daļas pirmais teikums), esot saudzīgāki, jo saskaņā ar pēdējo minēto normu vairākkārtēju pārkāpumu gadījumos – kā šajā gadījumā – noilgumu sākot skaitīt tikai no dienas, kad pārkāpums ir beidzies.
19. Lauksaimniecības kamera par šo spriedumu iesniedza kasācijas sūdzību iesniedzējtiesā.
III. Prejudiciālie jautājumi un tiesvedība Tiesā
20. Iesniedzējtiesa ir vienisprātis ar tiesu, kura pieņēmusi pārsūdzēto nolēmumu, par to, ka, it īpaši ņemot vērā deklarētās un apstiprinātās platības starpību, kas ir lielāka par 20 %, ir izpildīti priekšnosacījumi, lai piemērotu sankciju saskaņā ar Regulu Nr. 3887/92.
21. Turpretim tai ir šaubas par saudzīgākas sankcijas kritērija piemērošanu, jo:
– Regulā Nr. 3887/92 nebija iekļauti noteikumi par sankciju noilgumu, tādējādi esot piemērojami Regulas Nr. 2988/95 3. panta 1. punkta pirmajā un otrajā daļā ietvertie noteikumi, saskaņā ar kuriem četru gadu noilguma termiņš tiek skaitīts no brīža, kad vairākkārtējais pārkāpums ir beidzies (16);
– Vācijas tiesībās neesot tikusi izmantota Regulas Nr. 2988/95 3. panta 3. punktā minētā iespēja ieviest “termiņus, kas ir ilgāki”;
– pirmoreiz pieņemot nozares noteikumus par nepamatotu maksājumu atgūšanas jomā piemērojamo sankciju noilgumu, tostarp atmaksu samazināšanas vai izslēgšanas gadījumā, Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. un 6. punktā, esot ticis grozīts noilguma termiņa sākums, par pamatu izmantojot atbalsta izmaksu, lai gan četru gadu laikposms ir saglabāts.
22. Tā kā Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punktā nav norādīts, kad sākas noilguma termiņš attiecībā uz summām, kas jāatgūst samazināšanas vai izslēgšanas piemērošanas rezultātā, iesniedzējtiesai ir jānoskaidro:
– vai ir jāpiemēro dies a quo [termiņa sākuma datums], kas paredzēts minētā panta 5. punktā (atbalsta samaksas diena). Ja tas tā ir, tad noilgums ir iestājies;
– ja turpretim šīs nepilnības novēršanai kā vispārējs papildinošs regulējums jāpiemēro Regulas Nr. 2988/95 3. panta 1. punkta otrā daļa, tad noilgums nav iestājies.
23. Tomēr esot piemērojams princips par saudzīgāku sankcijas noteikumu piemērošanu (Regulas Nr. 2988/95 2. panta 2. punkta otrais teikums), lai gan no 2002. gada 1. janvāra, t.i., pēc atbalsta samaksas, ir stājies spēkā jauns nozares regulējums, ko veido Regula Nr. 2419/2001 (17). Turklāt ar šo pēdējo minēto regulu neesot tikusi mainīta atbalsta shēma un sankciju shēma, tādējādi saskaņā ar judikatūru uz šo principu varot atsaukties, neraugoties uz atšķirīgo normatīvo kontekstu (18).
24. Vēl esot jānoskaidro, vai jaunie noteikumi par noilgumu ir uzskatāmi par noteikumiem, kas paredz administratīvus sodus, Regulas Nr. 2988/95 2. panta 2. punkta otrā teikuma izpratnē. Saskaņā ar iesniedzējtiesas pausto Vācijas krimināltiesu ieskatā noilgums noziedzīgu nodarījumu jomā tiek aplūkots procesuālajās tiesībās, tādējādi saudzīgākā likuma piemērošanas princips (19) ir piemērojams tikai tad, ja laikposmā starp nodarījuma izdarīšanu un nolēmuma pieņemšanu ir ticis palielināts soda apmērs un tādēļ ir mainījies noilguma termiņš, bet tas tā nav konkrētajā lietā. Katrā ziņā būtu jāņem vērā taisnīgums un apstāklis, ka jaunas noilguma shēmas ieviešanai obligāti ir nepieciešams jauns likumdevēja veikts shēmas izvērtējums.
25. Ja nav piemērojams saudzīgāks noteikums par noilgumu, tad Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punkts neesot jāpiemēro. Līdz ar to rodoties jautājums par iespēju pēc analoģijas piemērot tā paša panta 5. punktu, pat ja tā teksts to nepieļauj. Iesniedzējtiesai šķiet loģiski uzskatīt, ka Regulas Nr. 2419/2001 52.a panta formulējuma pamatā ir doma, ka attiecībā uz 49. panta 6. punktu nav jāparedz kāds specifisks noteikums, jo Regulas Nr. 2988/95 2. panta 2. punkta otrais teikums jau nodrošina sistēmas saskanību. Tādēļ tā vēlas noskaidrot, vai pastāv robs tiesiskajā regulējumā, kuru tā varētu papildināt, izmantojot analoģiju.
26. Šajos apstākļos Bundesverwaltungsgericht (Federālā administratīvā tiesa, Vācija) nolēma uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
1) Vai noilguma termiņu Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punkta izpratnē sāk skaitīt ar atbalsta samaksas brīdi, vai arī sākums ir jānosaka saskaņā ar Regulas Nr. 2988/95 3. panta 1. punktu, šajā gadījumā – otrās daļas pirmo teikumu?
2) Vai Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punktā un Regulas Nr. 2988/95 3. panta 1. punktā ietvertie noilguma noteikumi ir noteikumi, kas paredz administratīvus sodus, Regulas Nr. 2988/95 2. panta 2. punkta otrā teikuma izpratnē?
3) Vai Regulas Nr. 2419/2001 52.a pants, kurā ir paredzēta minētās regulas 49. panta 5. punktā ietverto noilguma noteikumu piemērošana ar atpakaļejošu spēku, var pēc analoģijas tikt piemērots arī attiecībā uz 49. panta 6. punktu?
27. Iesniedzējtiesa paskaidro, ka, ja Regulas Nr. 2988/95 3. panta 1. punkta otrās daļas pirmais teikums ir piemērojams (pirmais jautājums), uz nākamajiem jautājumiem nav jāatbild. Turpretim, ja ir jāatbild uz otro jautājumu un atbilde ir apstiprinoša, tad uz trešo jautājumu nav jāatbild.
28. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu tika iesniegts Tiesā 2018. gada 8. jūnijā, un Lauksaimniecības kamera un Eiropas Komisija iesniedza rakstveida apsvērumus noteiktajā termiņā. Netika uzskatīts par nepieciešamu noturēt tiesas sēdi.
IV. Juridisks vērtējums
A. Par pirmo prejudiciālo jautājumu
1. Attiecīgie noilguma noteikumi
29. No iesniedzējtiesas nolēmumā aprakstītajiem faktiem izriet, ka Lauksaimniecības kamera ar 2007. gada 23. jūlija lēmumu piemēroja R. Westphal sankciju Regulas Nr. 3887/92 9. panta 2. punkta otrās daļas izpratnē. Sankcija atbilda atbalsta pieteikumiem, kas iesniegti 2000. gada maijā un 2001. gada maijā par atbilstošajiem gadiem, un atbalsts tika piešķirts tajos pašos gados. Kompetentā iestāde pirmo reizi ir iejaukusies tikai 2006. gada janvārī, kad tā veica pārbaudi uz vietas un atklāja platības atšķirības, un šī apstākļa dēļ rodas šaubas par noilgumu.
30. Prejudiciālie jautājumi šķietami norāda uz to, ka šajā lietā ir piemērojams Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punktā paredzētais noilguma termiņš (četri gadi). Tomēr turpmāk izklāstīto iemeslu dēļ es neuzskatu, ka minētajam punktam ir nozīme saistībā ar šī strīda atrisināšanu.
31. Galvenais iemesls tam ir saistīts ar samazināšanas un izslēgšanas, uz kurām saistībā ar noilgumu ir norādīts Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punktā, būtību. No šīs regulas 13. panta (attiecībā uz pieteikumiem, kuri iesniegti novēloti), 32. panta (attiecībā uz samazināšanu un izslēgšanu pārmērīgas platību deklarēšanas gadījumos) (20) un 38. panta (attiecībā uz samazināšanu un izslēgšanu saistībā ar atšķirībām ganāmpulka dzīvnieku skaitā) redakcijas ir secināms, ka tajā ir paredzētas patiesas finanšu sankcijas, proti, tādu summu maksāšana, kas pārsniedz proporcionālu aprēķinu starp pārmērīgi deklarēto un administrācijas atgūstamo summu.
32. Samazināšana un izslēgšana faktiski veido sodu Regulas Nr. 2988/95 (21) 5. panta 1. punkta b) apakšpunkta izpratnē, jo pieteicējam tiek likts atmaksāt summu, kas ir lielāka par nepamatoti saņemtajām summām. Tiesas judikatūra atbalsta uzskatu par šo tiesību normu sodošo raksturu, ko tā nešaubīgi kvalificē kā sankcijas (22).
33. Ir loģiski, ka summas, kas jāatgūst samazināšanas un izslēgšanas rezultātā, tiek aprēķinātas attiecīgos administratīvajos lēmumos par sankcijām. Minētās summas kļūst iekasējamas no šo lēmumu pieņemšanas datuma. Turklāt, tāpat kā vispārējā regulējumā (Regulas Nr. 2988/95 3. panta 2. punkta pirmā daļa) ir noteikts “trīs gadu termiņš administratīvā soda lēmuma izpildei”, nozares noteikumā (Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punkts) ir paredzēts četru gadu noilguma termiņš, kas būtu jāuzskata par maksimālo laikposmu, kurā iestāde var iekasēt summas, kas saskaņā ar piemēroto sankciju ir atgūstamas (23).
34. Es uzskatu, ka šī interpretācija ļauj novērst absurdu situāciju, kurā būtu ieviests tikai četru gadu noilguma termiņš rīcībai, par kuru, ņemot vērā tās izteikti prettiesisko raksturu, ir paredzētas sankcijas (6. punkts), turpretim ne tik smagai rīcībai – noilguma termiņš līdz desmit gadiem (5. punkts), kas izraisa tikai atmaksas pienākumu. Vienīgais izskaidrojums, kuru es atrodu, ir tas, ka runa ir par dažāda veida termiņiem un, kā nupat teicu, 6. punkts attiecas uz pašas sankcijas izpildi.
35. Taču šajā lietā, šķiet, netiek apspriests noilguma termiņš to sankciju (samazināšana un izslēgšana) izpildei, kas tika piemērotas ar Lauksaimniecības kameras 2007. gada 23. jūlija lēmumu (24). Strīds ir tikai par summu, kas tika samaksātas lauksaimniekam kā atbalsts par 2000. un 2001. gadu un kuras viņš saņēma nepamatoti, jo šīs summas atbilst platībām, kuras atšķiras no faktiskajām platībām, atmaksas pienākuma noilgumu.
36. Tādējādi es uzskatu, ka Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punkta interpretācijai nav nozīmes šajā lietā.
37. Regulā Nr. 1251/1999, uz kuru bija balstīti R. Westphal pieteikumi, nebija nevienas normas, kas regulētu ar tādiem pārkāpumiem, kādi tiek aplūkoti šajā lietā, saistītā atmaksas pienākuma noilgumu. Šādas normas tāpat nebija paredzētas Regulā Nr. 3887/92, kuras 9. pantu Lauksaimniecības kamera izmantoja kā pamatu, lai pieņemtu 2007. gada 23. jūlija lēmumu par sankciju noteikšanu.
38. Specifisku normu neesamības dēļ būtu jāvēršas pie vispārīgas normas (25), t.i., pie Regulas Nr. 2988/95 3. panta, kas bija spēkā pieteikumu iesniegšanas brīdī un pieprasīto atbalsta summu samaksas brīdī (respektīvi, 2000. un 2001. gadā) (26).
39. Tomēr izrādās, ka 2001. gadā tika pieņemts specifisks regulējums (atbalstam lauksaimniecības nozarē), ar kuru tika ieviestas savas īpašas normas noilguma jomā. Nozares noilguma režīms nepamatotu šāda veida atbalsta maksājumu atmaksai tika iekļauts Regulas Nr. 2419/2001 49. pantā un tika daļēji grozīts 2004. gadā, pievienojot šai regulai 52.a pantu.
40. Jaunais noilguma režīms ir ieguvis atpakaļejošu spēku līdz ar Regulas Nr. 2419/2001 grozīšanu 2004. gadā, – konkrēti, saistībā ar atmaksas pienākumu attiecībā uz atbalsta pieteikumiem par gadiem, kas sākās pirms 2002. gada 1. janvāra, varēja tikt izmantots noilguma termiņš, kas paredzēts Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punktā (27).
41. Saskaņā ar šo jauno režīmu, kas ir piemērojams ar atpakaļejošu spēku, atmaksas pienākumam iestājas noilgums, ja ir pagājuši desmit gadi (ja saņēmējs nav darbojies labticīgi) vai četri gadi (ja tas ir darbojies labticīgi) “no atbalsta samaksas dienas līdz dienai, kad kompetentā iestāde pirmo reizi paziņo saņēmējam, ka maksājums bijis nepamatots”. Tāda galu galā ir Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punkta būtība.
42. Līdz ar 52.a panta ieviešanu Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punkta darbības attiecināšana arī uz atbalsta pieteikumiem, kas bija iesniegti pirms 2002. gada 1. janvāra (kā tas ir šajā lietā), stājās spēkā 2004. gada 25. janvārī. Tā kā šajā datumā joprojām bija spēkā (vispārējais) četru gadu noilguma termiņš saskaņā ar Regulas Nr. 2988/95 3. panta 1. punktu, no tiesiskās drošības (28) viedokļa nerodas problēmas saistībā ar tādiem pārkāpumiem, kad saņēmējs ir darbojies labticīgi, – saskaņā ar abiem režīmiem (vispārējo un īpašo) noilguma termiņš bija tas pats, proti, četri gadi.
43. Lielākas problēmas saistībā ar Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punkta atpakaļejošo spēku rodas gadījumā, ja tiek secināts, ka R. Westphal nav darbojies labticīgi. Šādā gadījumā jaunajā nozares noteikumā paredzētais noilguma termiņš (desmit gadi) ir apgrūtinošāks nekā vispārējā noteikumā paredzētais (četri gadi). Tomēr uzskatu, ka atpakaļejošā spēka piemērošana ir attaisnota no juridiska viedokļa.
44. Proti, ar Tiesas judikatūru dalībvalstīm tiesībaizsardzības jomā ir atzītas pilnvaras noteikt ilgākus noilguma termiņus, kuri jāņem vērā vienīgi tad, ja, stājoties spēkā jaunam termiņam, pārkāpumam nav iestājies noilgums un tiek ievēroti vispārējie Savienības tiesību principi (29), konkrēti, tiesiskās drošības un samērīguma principi.
45. Es nesaskatu nekādu iemeslu, lai šos no judikatūras izrietošos norādījumus neattiecinātu uz tiesisko regulējumu, ko izdevis Eiropas likumdevējs un kas pakļauts tiem pašiem kritērijiem.
46. Konkrētajā gadījumā noilguma termiņa pagarināšana līdz desmit gadiem (Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punkts) ir piemērojama vienīgi tiem pieteikumiem, kuri tikuši iesniegti, darbojoties ļaunprātīgi, un attiecībā uz kuriem vēl nav iestājies noilgums (30).
47. Attiecībā uz samērīgumu (31), lai gan desmit gadu termiņš var šķist pārlieku ilgs, šis iespaids kļūst relatīvs, ja ņem vērā katru gadu izmantotās summas lauksaimniecības piemaksām un faktu, ka to sadala lielam skaitam pieteikumu, dalībvalstu iestādēm neveicot visaptverošas pārbaudes un aprobežojoties ar pārbaudes veikšanu izlases kārtā.
2. Dies a quo noilguma termiņa sākumam
48. Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punkta piemērojamība ratione temporis ļauj noteikt datumu, no kura jāsāk skaitīt noilguma termiņu R. Westphal pienākumam veikt atmaksu, – tā saskaņā ar šīs tiesību normas pirmajā daļā noteikto ir atbalsta samaksas diena.
49. Proti, atšķirībā no Regulas Nr. 2988/95, kuras 3. pantā ir paredzēts, ka noilguma dies a quo ir diena, kad izdarīts pārkāpums (aplūkojamajā lietā tas būtu kāds datums 2000. gada maijā un 2001. gada maijā) (32), atbilstoši Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punkta pirmajai daļai noilguma sākums ir atbalsta samaksas datums.
50. Turklāt Regulā Nr. 2419/2001 nav nodalīti vienreizēji un vairākkārtēji pārkāpumi, kā tas darīts Regulā Nr. 2988/95. Iesniedzējtiesa balstās uz premisu, ka runa ir par nepārtrauktu pārkāpumu (33), jo tas aptver abus – 2000. un 2001. gada – pieteikumus.
51. Šo vērtējumu var pamatot gan ar Regulas Nr. 1251/1999 redakciju (34), kurā sistēma attiecībā uz atbalsta pieteikumiem (tādiem kā R. Westphal gadījumā) paredzēta, pamatojoties uz modeli “vispirms pieteikums un pēc tam maksājums”, gan ar lietas faktiem, jo pieteikumi tika iesniegti divus gadus pēc kārtas, t.i., 2000. gada maijā un 2001. gada maijā, un samaksa tika veikta abu gadu pēdējos mēnešos.
52. Tiesas judikatūrā ir uzskatīts, ka šādos gadījumos noilguma termiņu sāk skaitīt no datuma, kurā nodarīts finansiāls kaitējums Savienības budžetam, t.i., samaksa, jo tā ir veikta pēc darbības vai bezdarbības, kas veido Savienības tiesību pārkāpumu (35).
53. Rezultātā Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punktā paredzētais kritērijs noilguma aprēķina sākuma noteikšanai sakrīt ar Tiesas noteikto kritēriju attiecībā uz nepārtrauktiem pārkāpumiem. Šajā lietā gan viens, gan otrs izraisa vienādu rezultātu, – dies a quo ir nepamatoti piešķirtā pabalsta samaksas diena.
54. Atliek noskaidrot pēdējo jautājumu, proti, kurš no abiem Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punktā paredzētajiem termiņiem ir piemērojams, ņemot vērā iestādes bezdarbību abos gadījumos līdz 2006. gadam, – vai nu desmit gadu termiņš kopš samaksas, bez citiem nosacījumiem, vai arī četru gadu termiņš kopš samaksas, pieņemot, ka R. Westphal ir rīkojies labticīgi.
55. Ņemot vērā, ka labticības izvērtējums ir faktisks jautājums, valsts tiesai būtu jāizvērtē šis jautājums un atkarībā no tās secinājumiem (36) jāizvēlas atbilstošais variants.
B. Par otro prejudiciālo jautājumu
56. Iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punktā un Regulas Nr. 2988/95 3. panta 1. punktā ietvertās tiesību normas par noilgumu var tikt kvalificētas kā noteikumi, kas paredz administratīvus sodus.
57. Tā uzskata, ka no atbildes būs atkarīga atpakaļejošā spēka principa piemērošana in melius, kas ir raksturīgi tādām vēlākām represīvām tiesību normām, kurās pret attiecīgo pārkāpēju ir paredzēta saudzīgāka attieksme. Par šī principa iekļaušanu pozitīvajās tiesībās liecina Regulas Nr. 2988/95 2. panta 2. punkts un Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 49. panta 1. punkta pēdējais teikums (37).
58. Ņemot vērā, ka es neuzskatu par piemērojamu Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punktu, uzskatu par nevajadzīgu atbildēt uz šo jautājumu. Argumentācijai, kuru es šeit izklāstīšu, tādējādi ir tikai pakārtots raksturs.
59. Šajā jautājumā no jauna ir jāatzīmē judikatūra, kas izriet no sprieduma Taricco u.c. (38), ko papildina spriedums M.A.S un M.B. (39). Pēdējā no tiem Tiesa sniedz atbildi, pamatojoties uz to, ko iesniedzējtiesa ir uzsvērusi kā “Itālijas tiesību sistēmā paredzēto noteikumu par noilgumu materiālo raksturu, kas nozīmē, ka šie noteikumi personām inkriminēto noziedzīgo nodarījumu izdarīšanas brīdī ir saprātīgi paredzami, nepastāvot iespējai tos ar atpakaļejošu spēku grozīt in pejus” (40).
60. Spriedumā M.A.S un M.B ir lasāms, ka jāņem vērā jautājums, vai saskaņā ar tiesas, kurai jāpiemēro Savienības tiesības, valsts tiesību normām “paredzamības, precizitātes un atpakaļejoša spēka neesamības prasības, kas ir neatņemama noziedzīgu nodarījumu un sodu likumības principa sastāvdaļa, [..] piemēro arī noteikumiem par noilgumu saistībā ar noziedzīgiem nodarījumiem” (41).
61. Iesniedzējtiesa ir apstiprinājusi, ka Vācijas tiesībās noilgums ir ietverts nevis materiālo tiesību normās, bet gan kriminālprocesuālajās normās, un tādējādi noteikumiem, kas regulē noilgumu, nav piemērojams atpakaļejoša spēka neesamības princips (tādējādi arī ne atpakaļejošs spēks in melius). Iesniedzējtiesas nolēmumā ir apgalvots, ka sodu tiesiskuma princips neietekmē noilguma noteikumus (42).
62. Ja tas tā ir, tad noteikumus, kuros noteikti īsāki pārkāpumu vai administratīvo sodu noilguma termiņi, nebūtu iemesla piemērot, obligāti dodot priekšroku tiem, kuros faktu veikšanas brīdī bija noteikti garāki termiņi. Turklāt saskaņā ar iepriekš norādīto (43), kā to atzina Tiesa spriedumā Glencore Céréales France (44), nekas neliedz pat pagarināt noilguma termiņus šāda veida pārkāpumiem, kuriem vēl nav iestājies noilgums.
63. Raugoties no cita skatupunkta, galvenokārt pievēršoties lietas īpašajiem apstākļiem, Lauksaimniecības kamera norāda, ka sankcijas summa, kas izrietētu no lex posterior (Regulas Nr. 2419/2001 32. pants), nav mazāka par to, kas aprēķināta piemērojamā noteikuma rezultātā un ar ko tika sodīts R. Westphal (Regulas Nr. 3887/92 9. pants).
64. Lai gan princips par saudzīgāku noteikumu, ar kuriem paredzētas sankcijas, piemērošanu ar atpakaļejošu spēku tiek piemērots, ja a posteriori tiek grozīts Savienības noteikums, samazinot kādu iepriekšējos noteikumos noteiktu sankciju, šajā lietā summa bija vienāda – saskaņā kā ar vienu, tā otru tiesību normu.
65. Lai būtu piemērojams atpakaļejošs spēks in melius, ir nepieciešams, lai būtu bijusi “Kopienas likumdevēja viedokļa maiņa attiecībā uz adekvātu sodu raksturu saistībā ar attiecīgā pārkāpuma smagumu” (45). No šīs viedokļa maiņas izrietētu, ka sankcijas summa saskaņā ar jauno tiesību aktu ir mazāka, nekā tā būtu, piemērojot iepriekšējo tiesību aktu (46). Nešķiet, ka šajā lietā tā būtu noticis.
C. Par trešo prejudiciālo jautājumu
66. Ar savu trešo prejudiciālo jautājumu iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punktā ietvertā noilguma noteikuma piemērošana ar atpakaļejošu spēku pēc analoģijas var tikt attiecināta arī uz tā paša panta 6. punktu.
67. Tāpat kā attiecībā uz otro prejudiciālo jautājumu, es arī neuzskatu par nepieciešamu atbildēt uz trešo jautājumu, jo atsauces uz Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punktu nav lietderīgas, lai atrisinātu šo lietu. Tomēr par šo jautājumu es paudīšu viedokli tīri pakārtotā nozīmē.
68. Samazināšana un izslēgšana, uz kurām ir atsauce Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 6. punktā, nozīmē kompetentās iestādes, kura tās ir piemērojusi, iesaistīšanos. Kā jau es atzīmēju, šis apstāklis atšķiras no iestādes bezdarbības desmit vai četrus gadus, kas ir noilguma termiņi, kuri noteikti tās pašas regulas 49. panta 5. punktā attiecībā uz pienākumu atmaksāt summas, kas nav tikušas pieprasītas no saņēmēja.
69. Manuprāt, tad, kad likumdevējs 2004. gadā pievienoja Regulai Nr. 2419/2001 52.a pantu, paredzot (jauno) noilguma termiņu atpakaļejošo spēku tikai attiecībā uz tās 49. panta 5. punktā paredzētajiem gadījumiem un neskarot 6. punktā paredzētos gadījumus, šis leģislatīvais lēmums tika pieņemts ar mērķi diferencēt, nevis pielīdzināt gan vienus, gan otrus gadījumus, kuri nav analogi.
70. Turklāt gadījumos, kad pieteicējs darbojies labticīgi, Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punkta otrajā daļā paredzētais noilguma termiņš sakrīt ar to, kas paredzēts Regulas Nr. 2988/95 3. panta 1. punkta pirmajā daļā, kuru faktiski tas aizstāja attiecīgo atbalstu nozarē.
71. No iepriekš minētā secinu, ka likumdevējs, organizējot noilguma termiņu atpakaļejošo spēku (Regulas Nr. 2419/2001 52.a pants) tieši šādi, apzināti vēlējās pagarināt atmaksas pienākuma noilguma termiņu līdz desmit gadiem visos gadījumos, kad deklarācija (pieteikums) ir ar nodomu kļūdains, ieskaitot gadus pirms 2002. gada, un saglabāt četru gadu termiņu deklarācijām, kas sniegtas bez ļaunprātīga nodoma.
72. Turklāt pēc tam, kad ir iesaistījusies iestāde, ar attiecīgo lēmumu norādot atgūstamās summas, kas izriet no samazināšanas un/vai izslēgšanas, nav nozīmes attiecīgā pieteicēja labticīgam vai ļaunprātīgam nolūkam, it īpaši saistībā ar noilgumu.
73. Rezumējot – nav īstenojušies nosacījumi, lai Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punktā, lasot to kopā ar 52.a pantu, paredzētā noilguma termiņa atpakaļejošais spēks tiktu attiecināts arī uz tā paša 49. panta 6. punktu.
V. Secinājumi
74. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Bundesverwaltungsgericht (Federālā administratīvā tiesa, Vācija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
Tādā situācijā kā pamatlietā aplūkotā, kurā sankcija ir tikusi piemērota lauksaimniekam, kurš bija iesniedzis atbalsta pieteikumus par platību, kas bija deklarēta lielākā apmērā nekā tā, kuru vēlāk apstiprināja kompetentā iestāde, Komisijas Regulas (EK) Nr. 2419/2001 (2001. gada 11. decembris), ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus integrētās administrācijas un kontroles sistēmas piemērošanai konkrētām Kopienas atbalsta shēmām, kas izveidotas ar Padomes Regulu (EEK) Nr. 3508/92, 49. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka:
– saskaņā ar minētā 49. panta 5. punktu pienākumu atmaksāt nepamatoti saņemtās summas var uzskatīt par noilgušu ar nosacījumu, ka kompetentā iestāde nav veikusi nekādu darbību ar atgūšanas nolūku, ja vienkārši ir pagājuši desmit gadi kopš maksājuma veikšanas dienas vai arī četri gadi no tā paša datuma, ja pieteicējs ir darbojies labticīgi. Iesniedzējtiesas kompetencē ir noteikt, vai iesniedzējam bija labticīgs nodoms, iesniedzot šajā lietā aplūkotos pieteikumus;
– minētā 49. panta 6. punkts aplūkojamajā lietā nav piemērojams;
– noilguma noteikumi attiecībā uz atbalsta pieteikumiem, kas attiecas uz tirdzniecības gadiem un piemaksas periodiem, kuri sākās pirms 2002. gada 1. janvāra, kā tas atspoguļots Regulas Nr. 2419/2001 52.a pantā, nav uzskatāmi par “noteikumiem, kas paredz administratīvus sodus” Padomes Regulas (EK, Euratom) Nr. 2988/85 (1995. gada 18. decembris) par Eiropas Kopienu finanšu interešu aizsardzību 2. panta 2. punkta izpratnē;
– Regulas Nr. 2419/2001 49. panta 5. punktā paredzētie noilguma pamati ir atšķirīgi no 49. panta 6. punktā ietvertā noilguma pamatiem, un līdz ar to 5. panta, lasot to kopsakarā ar 52.a pantu, atpakaļejošais spēks pēc analoģijas nav jāattiecina uz minēto 6. punktu.