KOHTUJURISTI ETTEPANEK
M. POIARES MADURO
esitatud 28. veebruaril 20081(1)
Kohtuasi C‑499/06
Halina Nerkowska
versus
Zakład Ubezpieczeń Społecznych
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Sąd Okręgowy w Koszalinie (Poola))
Liikmesriigi poolt sõja ja selle tagajärgede ohvritele makstav toetus – Liikmesriigi territooriumil elamise tingimus
1. Jälle kord on palutud Euroopa Kohtul teha otsus selle kohta, kas sotsiaalhüvitise saajatele liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud elukoha tingimus on õiguspärane. Komistuskivi tuleneb Euroopa Liidu kodakondsusest, kuna tsiviil- ja sotsiaalvaldkonna integratsiooni – mida asutamisleping liidu kodakondsuse staatuse pideva arendamisega püüab edendada(2) – piirideks on üksnes liidu välispiirid ning asutamisleping kutsub seega üles liikmesriikide territoriaalseid piire ületama.
2. Käesolevas kohtuasjas esitab Sąd Okręgowy w Koszalinie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (Koszalini ringkonnakohtu töö ja sotsiaalkindlustuse IV koda, Poola) Euroopa Kohtule eelotsuseküsimuse selle kohta, kuidas tuleks tõlgendada EÜ artiklit 18, mis tagab liidu kodanikele õiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib, kas selle sättega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis seavad koonduslaagris viibimisega seotud töövõimetuse korral invaliidsuspensioni maksmise sõltuvusse õigustatud isiku Poola Vabariigi territooriumil elamise tingimusest.
I. Õiguslik raamistik
Ühenduse õigusnormid
3. EÜ artikkel 17 sätestab:
„1. Käesolevaga kehtestatakse liidu kodakondsus. Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik. Liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust.
2. Liidu kodanikel on käesoleva lepinguga antud õigused ja sellest tulenevad kohustused.”
4. EÜ artikli 18 lõige 1 sätestab:
„Igal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui käesoleva lepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.”
Siseriiklikud õigusnormid
5. Vastavalt Poola 29. mai 1974. aasta seadusele sõja- ja kaitseväeteenistuse invaliidide ning nende perede pensionide kohta, muudetud 24. jaanuari 1991. aasta seadusega võitlejate ning sõja ja sõjajärgsete repressioonide teatud ohvrite kohta, on õigus hüvitistele isikutel, kes on invaliidistunud seoses viibimisega vangi- või interneeritute laagrites sõja kestel või selle järel.
6. Sõja- ja kaitseväeteenistuse invaliidide ning nende perede pensionide seaduse artikli 5 kohaselt makstakse seadusega ettenähtud hüvitisi õigustatud isikutele Poola Vabariigi territooriumil elamisel kestel, kui seaduse või rahvusvahelise lepinguga ei ole sätestatud teisiti.
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
7. Eelotsusetaotluse aluseks on Halina Nerkowska ja sotsiaalkindlustusasutuse Koszalini büroo vaheline kohtuvaidlus.
8. H. Nerkowska on sündinud 2. veebruaril 1946 praegusel Valgevene territooriumil. Kolme aasta vanusena kaotas ta oma vanemad, kes küüditati kohtuotsuse alusel Siberisse. 1951. aasta aprillis küüditati ka kindlustatu ise ja tema pere (vend ja tädi) NSVL‑i, kus ta elas rasketes tingimustes kuni 1957. aasta jaanuarini. Alles pärast ligi kuueaastast ajavahemikku lubati tal Poolasse naasta. Olles õppinud ja töötanud oma kodumaal, asus ta 1985. aastal elama Saksamaale.
9. Põhikohtuasja hageja taotluse alusel tunnustas sotsiaalkindlustusasutuse Koszalini büroo 4. oktoobri 2002. aasta otsusega viimase õigust saada koonduslaagris viibimisega seonduva osalise töövõimetuse alusel invaliidsuspensioni, kuid peatas siis vastaval alusel makstavate hüvitiste tasumise põhjendusega, et hageja elab välismaal. Invaliidsuspensioni maksmise peatamine kinnitati 22. mai 2003. aasta kohtuotsusega.
10. Tuginedes Poola Vabariigi ühinemisele Euroopa Liiduga ja sellest tuleneva ühenduse õiguse inkorporeerimisega Poola õigusesse, esitas põhikohtuasja hageja 2006. aasta septembris uue taotluse tema pensioniõigustele vastava hüvitise saamiseks. 14. detsembri 2006. aasta otsusega keeldus sotsiaalkindlustusasustuse Koszalini büroo siiski taas hüvitist maksmast põhjendusega, et põhikohtuasja hageja ei ela Poola Vabariigi territooriumil.
11. Põhikohtuasja hageja pöördus seejärel Koszalini ringkonnakohtusse taotlusega määrata talle invaliidsuspensioni maksmine, väites, et võttes arvesse Poola ühinemist Euroopa Liiduga, ei saa tema elukohaga põhjendada selliste hüvitiste maksmisest keeldumist, millele tal on õigus.
12. Leides, et vaidluse lahendamine sõltub ühenduse õiguse tõlgendamisest, küsib Koszalini ringkonnakohus Euroopa Kohtult, kas EÜ artikli 18 alusel Euroopa Liidu kodakondsusega seotud õigus liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada takistab selliste siseriiklike õigusnormide kohaldamist, nagu on käesolevas asjas kõne all ja mis seavad koonduslaagris viibimisega seotud töövõimetuse korral makstava invaliidsuspensioni maksmise eeltingimuseks õigustatud isiku elamise vastava liikmesriigi territooriumil.
III. Õiguslik hinnang
13. Kõigepealt tuleb täpsustada, et ükski pool ei vaidlusta seda, et sellistele sotsiaalhüvitistele nagu käesolevas asjas kõne all olev koonduslaagris viibimisest tingitud töövõimetuse puhul makstav invaliidsuspension ei kohaldata ühenduse sotsiaalkindlustusskeeme koordineerivaid akte, mis keelavad põhimõtteliselt toetuse saajale igasuguse elukoha tingimuse seadmise. Konkreetsemalt välistab määrus (EMÜ) nr 1408/71, mis sätestab sotsiaalkindlustushüvitiste eksporditavuse põhimõtte, sõnaselgelt oma kohaldamisalast „sõja või selle tagajärgede ohvrite hüvitisskeemid”.(3) Käesolevas asjas kõne all olevat invaliidsushüvitist tuleb selle eesmärki ja maksmise tingimusi arvestades käsitleda hüvitisena sõja või selle tagajärgede ohvritele: sõltumata töötaja staatusest püütakse sellega hüvitada küüditamisel läbi elatud kannatusi; seega ei ole see vastavuses tehtud sissemaksetega, vaid on hüvitava iseloomuga.(4)
14. Kuna selline pension, nagu on käesolevas kohtuasjas kõne all, ei kujuta endast sotsiaalkindlustushüvitist, kuulub selle skeemi ja eelkõige maksmise tingimuste määramine liikmesriikide pädevusse. Siiski peavad nad oma siseriiklikku pädevuse teostamisel järgima asutamislepingu sätteid, eriti neid, mis reguleerivad liidu kodaniku õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.(5) See liikumis- ja elukoha valiku vabadus kujutab endast põhivabadust,(6) mis on Euroopa Liidu kodakondsuse keskmes.
15. Poola kodanikuna on H. Nerkowskal EÜ artikli 17 lõike 1 kohaselt Euroopa Liidu kodaniku staatus. Seega võib ta teostada selle staatusega kaasnevaid õigusi, sealhulgas oma päritoluliikmesriigi suhtes.(7)
16. Kuigi liidu kodakondsus on „liikmesriikide kodanike põhistaatus”,(8) ei ole selle eesmärk asutamislepingu sisulise kohaldamisala laiendamine olukordadele, mis ei ole kuidagi seotud ühenduse õigusega.(9) Kuid ühenduse õiguse sisulisse kohaldamisalasse kuuluvate olukordade seas on ka sellised, mis on seotud asutamislepinguga tagatud põhivabaduste teostamisega, sh EÜ artikliga 18 tagatud õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.(10) Asudes elama Saksamaale, teostas H. Nerkowska oma õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriigi territooriumil, mille kodanik ta ei ole, ning just tema elukoha tõttu keeldusid Poola ametiasutused maksmast talle invaliidsuspensioni, mille saamise õigus tal oli. Olukorda, kus ühenduse õigusega tagatud õiguse teostamine mõjutab siseriiklikus õiguses ettenähtud hüvitise maksmist, ei saa käsitleda puhtalt siseriikliku küsimusena, millel puudub igasugune seos ühenduse õigusega.(11)
17. Kuna EÜ artikli 18 lõige 1 kuulub kohaldamisele sellises olukorras, mis on kõne all põhikohtuasjas, tuleb käesoleval juhul välja selgitada, kas selle sättega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis seovad koonduslaagris viibimisega läbi elatud kahju hüvitamiseks ettenähtud hüvitise maksmise tingimusega, et ohver elab selle liikmesriigi territooriumil.
18. Selles osas tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et asutamislepinguga tagatud vaba liikumise võimalused ei pääseks täielikult mõjule, kui takistused, mis liikmesriigi kodaniku päritoluriigi õigusnormidega on seatud tema elamisele vastuvõtvas liikmesriigis ja mis karistavad teda selle eest, et ta on neid võimalusi kasutanud, võiksid liikmesriigi kodanikku sundida nende võimaluste kasutamisest loobuma.(12) Seega oleks vaba liikumise õigusega vastuolus, kui liidu kodanikku koheldakse riigis, mille kodanik ta on, vähem soodsalt võrreldes sellega, kui ta ei oleks nimetatud võimalusi kasutanud; sellisel juhul ei koheldaks liidu kodanikku tema päritoluriigis õiguslikult samamoodi kui samas olukorras olevaid vastava riigi kodanikke ning ta oleks ebasoodsamas olukorras üksnes seetõttu, et ta on kasutanud oma liikumisvabadust ning vabadust elada teises liikmesriigis.(13)
19. Selliste siseriiklike õigusnormide tõttu, nagu on kõne all põhikohtuasjas, koheldakse Poolas elavaid Poola kodanikest küüditamise ohvreid erinevalt neist Poola kodanikest küüditamise ohvritest, kes on oma liikumisvabadust kasutades asunud elama teise liikmesriiki. Sidudes koonduslaagris viibimise tõttu tekkinud töövõimetuse korral ettenähtud invaliidsuspensioni maksmise selle liikmesriigi territooriumil elamise tingimusega, seavad need siseriiklikud õigusnormid teatud kodanikud ebasoodsamasse olukorda üksnes asjaolu tõttu, et nad on kasutanud oma liikumisvabadust ja asunud elama teise liikmesriiki, ning võivad seega sundida neid loobuma seda tegemast. Seetõttu kujutab see endast EÜ artikli 18 lõikega 1 kõigile liidu kodanikele tagatud vabaduste piiramist.
20. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et „selline piirang on ühenduse õiguse seisukohalt õigustatud üksnes juhul, kui see põhineb objektiivsetel, asjaomaste isikute kodakondsusest sõltumatutel üldise huviga seotud kaalutlustel ja on proportsionaalne siseriikliku õigusega taotletava legitiimse eesmärgi suhtes”, võttes arvesse, et „meede on proportsionaalne, kui see on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega ületa selle saavutamiseks vajalikku”.(14)
21. Objektiivsete, üldise huviga seotud kaalutluste kohta väidavad Poola ametiasutused esimese võimalusena, et kõnealuste siseriiklike õigusnormide eesmärk on maksta hüvitist selleks, et hüvitada üldiselt sõja ajal ja järel ning põhikohtuasja hageja puhul vägivaldse Siberisse küüditamise tõttu üle elatud kahju ja kannatusi. Seda tehes soovib Poola ühiskond väljendada solidaarsust nende ohvrite suhtes. Nimetatud eesmärki arvesse võttes on õigustatud sellise solidaarsuskohustuse sidumine üksnes isikutega, kellel on säilinud piisav side Poola ühiskonnaga.
22. Ühiskonna solidaarsuse piiritlemine selle ühiskonnaga piisavalt seotud isikutega võib teatud juhtudel kahtlemata kujutada endast objektiivset, üldise huviga seotud kaalutlust.(15) Ühenduse õiguse praeguses seisus võib liikmesriik seada teatud sotsiaalhüvitiste maksmise sõltuvusse hüvitise saajate seotusest nimetatud riigiga. Selleks sidemeks ei või siiski alati olla elukoha nõue. Sel eesmärgil sätestatud riiklik nõue peab olema legitiimse eesmärgi saavutamiseks sobiv ega tohi piirata liidu kodanike liikumisvabadust rohkem, kui on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik. Selle kohta väidavad Poola ametiasutused, et elukoha tingimus võimaldab hinnata hüvitise saaja soovi säilitada seotust ühiskonnaga, mis väljendab tema suhtes sel viisil oma solidaarsust.
23. See argumentatsioon mind ei veena. Selline elukoha tingimus, nagu on kehtestatud Poola õigusnormidega – st nõue, mille kohaselt tuleb liikmesriigi territooriumil elada kogu hüvitise maksmise kestel –, ei tundu minu silmis vajaliku seose tuvastamiseks kohane. Liikmesriigi tunnustuse ja solidaarsuse pälvimiseks nende läbielatud kannatuste eest, millest hüvitise määramine tunnistust annab, piisab sellest, et isik oli oma kodakondsuse ja/või elukoha tõttu nende repressioonide ohver. Ühiskonna solidaarsuse väljendamist õigustavaks seoseks on asjaolu, et isik oli represseerivate sündmuste hetkel oma elukoha ja/või kodakondsuse tõttu selle ühiskonna liikmena nende repressioonide ohver. Solidaarsuse legitiimse eesmärgi suhtes ei erista miski Poola kodanikku, kes on nõukogude režiimi poolt toime pandud küüditamiste ohver ja elab Poola territooriumil, teisest sama küüditamise ohvriks langenud Poola kodanikust, kes on asunud elama teise liikmesriiki. Selline erinev kohtlemine näib mulle veelgi lubamatum, võttes arvesse liidu kodaniku staatusele antud eesmärki olla liikmesriikide kodanike põhistaatus, millega on seotud põhivabadus liikuda ja elada kogu ühenduse territooriumil. Sellest tuleneb, et liikmesriik ei saa enam põhimõtteliselt seada solidaarsuskohustuse eelduseks sellist integreerumist puudutavat seost, mida tõendab liikmesriigis elamise tingimuse täitmine. Liidu kodakondsus peab õhutama liikmesriike nägema piisavat seotust mitte üksnes kitsalt selle liikmesriigi ühiskonnaga, vaid laiemalt Euroopa Liidu rahvaste ühendusega.(16)
24. Poola ametiasutused ei saa sellele järeldusele vastuvaidlemiseks ja õigustamaks elukoha nõuet kogu hüvitise maksmise kestuse ajal õiguspäraselt tugineda kohtuotsusele Tas Hagen ja Tas, mis käsitles samuti sõja või selle tagajärgede ohvritele ettenähtud hüvitise maksmisele seatud elukoha tingimuse kooskõla ühenduse õigusega. Selles otsuses leidis Euroopa Kohus, et elukoha kriteerium on solidaarsuskohustuse piiramise saavutamiseks ebasobiv vahend, kuivõrd üksnes hüvitise taotluse esitamise kuupäevaga seotuna võib see viia erinevate tulemusteni isikute puhul, kes elavad välisriigis ja kelle integreerumise tase asjaomast hüvitist maksva liikmesriigi ühiskonnas on igati võrreldav.(17) Seda lahendit ei saa siiski tõlgendada selliselt, et selle kohaselt oleks elukoha nõue lubatav, kui see on kehtestatud pikema ajavahemiku kohta, nii et see tõendaks tõelist erinevust liikmesriigi poolt soovitud integreerituse osas. Kui elukoha nõue võib konkreetselt sõja ja selle tagajärgede ohvritele makstavate hüvitiste kontekstis üldse lubatud olla, siis üksnes niivõrd, kuivõrd see võimaldab seoses kahjustavate sündmuste ajaga tuvastada ohvri staatuse, kelle suhtes võib liikmesriigi ühiskond olla kutsutud üles väljendama oma solidaarsust.
25. Poola ametiasutused õigustavad elukoha nõuet ka vajadusega kontrollida invaliidsuspensioni maksmise tingimuste täitmist maksete tegemise ajal ja edaspidi. See võimaldab pädevatel tervishoiuasutustel hinnata taotleja tervislikku seisundit, tuvastada seose tekkinud kahju ja küüditamise vahel, hinnata töövõimetust ja juhul, kui viimane on nende arvates ajutine, kohustada hüvitise saajat läbima uued uuringud pärast nimetatud otsuse kehtivuse lõppu.
26. Leian, et kuigi sotsiaalhüvitise saamise tingimuste täitmise kontrollimise vajadused kujutavad endast objektiivseid, üldise huviga seotud kaalutlusi,(18) ületab liikmesriigi territooriumil elamise nõue kogu hüvitise maksmise vältel siiski selgelt selle, mis on nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalik. Mõeldavad on erinevad muud vahendid, mis on eesmärgi saavutamiseks sobivad, kuid piiravad vähem liidu kodanike liikumis- ja elukoha valiku vabadust. Ilmselgelt piisaks näiteks sellest, kui kehtestada taotlejale kohustus läbida taotluse esitamisel liikmesriigi pädevates tervishoiuasutustes tervisekontroll.
27. Põhikohtuasjas käsitletava elukoha nõude õigustamiseks tuginevad Poola ametiasutused lõpuks neile kuuluvale pädevusele muuta hüvitiste summat ja laadi vastavalt hüvitisesaajate vajadustele seoses tervise ja elamistingimustega. Lisaks invaliidsuspensionile, mille summa võib hüvitise saajale minimaalse elatustaseme tagamist silmas pidades varieeruda, näevad siseriiklikud õigusnormid ette ka muid hüvitisi, näiteks transpordikulude vähendamine, kutseharidus, tervishoiu eriteenused, mootoriga ratastool. Seega ei saaks koonduslaagris viibimise tõttu kantud kahju hüvitamiseks mõeldud hüvitiste kohandamise vajadust Poola territooriumil elamise nõude puudumisel piisavalt arvesse võtta.
28. Selles argumentatsioonis viitab Poola Vabariik kaudselt Euroopa Kohtu praktikale, mis erandina sotsiaalkindlustushüvitiste eksporditavuse põhimõttest lubab kehtestada elukoha nõude „sotsiaalse keskkonnaga tihedalt seotud hüvitiste”(19) maksmisel. Nende kohtulahendite aluseks on idee, et kui hüvitise summa ja laad on seotud seda maksva liikmesriigi elatustaseme ja elamistingimustega, siis näib selle saamiseks elukoha nõude kehtestamine legitiimne, sobiv ja vajalik.(20)
29. Leian, et põhikohtuasjas kõne all olev invaliidsuspension ei kuulu siiski selliste sotsiaalse keskkonnaga tihedalt seotud hüvitiste hulka. Kohtupraktikas selliselt määratletud hüvitiste all peetakse silmas hüvitisi, mille saamise olemuslikuks kriteeriumiks on taotleja vajadus ja millega püütakse seetõttu tagada talle nimetatud hüvitisi maksva liikmesriigi majanduslikus ja sotsiaalses kontekstis minimaalne elatustase. Põhikohtuasjas kõne all olev invaliidsuspension on mõeldud koonduslaagris viibimise tõttu tekkinud tervisekahjustuste hüvitamiseks, sõltumata hüvitise saaja majanduslikust olukorrast; see on läbielatud kannatusi kompenseerivat laadi. Seda kinnitas ka põhikohtuasja hageja, märkides oma märkustes sõnaselgelt, et põhikohtuasja esemeks oleva pensioni maksmine ei sõltu hüvitise saaja isiklike vajaduste hindamisest. Lisaks sellele võib nimetatud pensioni summat kohandada vastavalt Poola majandusliku heaolu ja elatustasemele. On tõsi, et muid kõnealuse liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud hüvitisi võib käsitleda sotsiaalse keskkonnaga tihedalt seotutena. Siiski ei saa need olla ilma proportsionaalsuse põhimõtet rikkumata õigustuseks üldisele elukoha nõudele mis tahes tüüpi hüvitise kogu maksmise kestel. Seega peab liikmesriigi seadusandja seoses elukoha nõudega tegema vahet lähtuvalt asjaomaste hüvitiste laadist. Leian, et igal juhul ei ole põhikohtuasjas käsitletav invaliidsuspension sotsiaalse keskkonnaga tihedalt seotud, mistõttu ei ole selle maksmisele elukoha tingimuse täitmise seadmine õigustatud.
IV. Ettepanek
30. Esitatud põhjendustest lähtudes soovitan Euroopa Kohtul vastata esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:
EÜ artiklit 18, mis tagab Euroopa Liidu kodanikele vabaduse liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis seavad koonduslaagris viibimisega seotud töövõimetuse korral makstava invaliidsuspensioni maksmise sõltuvusse tingimusest, mille kohaselt peab õigustatud isik elama kogu pensioni maksmise kestel vastava liikmesriigi territooriumil.