CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 8 november 2018 (1)
Zaak C‑551/18 PPU
IK
[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Hof van Cassatie (België)]
„Prejudiciële verwijzing – Justitiële samenwerking in strafzaken – Kaderbesluit 2002/584/JBZ – Europees aanhoudingsbevel – Inhoud – Artikel 8, lid 1, onder f) – Europees aanhoudingsbevel dat geen melding maakt van een aan de gezochte persoon opgelegde bijkomende straf – Overlevering op grond van een dergelijk bevel – Consequenties”
1. De eerste kennismaking van jonge rechtenstudenten in Europa met het strafrecht verloopt vaak middels een Latijnse spreuk: nullum crimen nulla poena sine lege scripta, praevia, certa et stricta. Het is een heldere regel en een fundamenteel rechtsbeginsel: de legaliteit van strafbare feiten en van straffen. Wat men later ontdekt, als rechtenstudent, rechtsbeoefenaar, advocaat, professor of zelfs advocaat-generaal bij het Hof van Justitie van de Europese Unie, zijn de oneindige nuances die door deze Latijnse woorden kunnen worden bestreken. Woorden als poena vragen altijd om uitlegging.
2. Zo is in de onderhavige zaak sprake van een „bijkomende straf” die bestaat in de terbeschikkingstelling (hierna ook: „tbs”) van de veroordeelde voor een periode van tien jaar, na het verstrijken van de onmiddellijke hoofdgevangenisstraf van drie jaar. Behoort deze bijkomende straf tot de gegevens die in een Europees aanhoudingsbevel moeten worden vermeld krachtens artikel 8 van kaderbesluit 2002/584/JBZ betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten(2) en, zo ja, wat zijn dan de gevolgen van het achterwege laten van deze vermelding?
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3. Artikel 1 van het kaderbesluit, met het opschrift „Verplichting tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel”, bepaalt:
„1. Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.
2. De lidstaten verbinden zich ertoe om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van dit kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.
3. Dit kaderbesluit kan niet tot gevolg hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 [VEU], wordt aangetast.”
4. Volgens artikel 2, lid 1, van het kaderbesluit kan „een Europees aanhoudingsbevel […] worden uitgevaardigd wegens feiten die door de wet van de uitvaardigende lidstaat strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel, met een maximum van ten minste twaalf maanden of, wanneer een straf of een maatregel is opgelegd, wegens opgelegde sancties met een duur van ten minste vier maanden”.
5. Artikel 3 noemt de gronden tot verplichte weigering van de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel, terwijl artikel 4 de gronden tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging vermeldt.(3)
6. Artikel 4 bis van het kaderbesluit bevat gedetailleerde regels over de omstandigheden waarin de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel kan worden geweigerd indien de betrokkene niet in persoon is verschenen op het proces dat tot de beslissing heeft geleid.(4)
7. Artikel 6, leden 1 en 2, van het kaderbesluit omschrijft „uitvaardigende rechterlijke autoriteit” als „de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat die bevoegd is om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen krachtens het recht van de uitvaardigende lidstaat” en „de uitvoerende rechterlijke autoriteit” als „de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat die bevoegd is het Europees aanhoudingsbevel uit te voeren krachtens het recht van de uitvoerende lidstaat”.
8. Artikel 8, lid 1, van het kaderbesluit, met het opschrift „Inhoud en vorm van het Europees aanhoudingsbevel”, luidt als volgt:
„In het Europees aanhoudingsbevel worden overeenkomstig het als bijlage bij dit kaderbesluit gevoegde model de navolgende gegevens vermeld:
a) de identiteit en de nationaliteit van de gezochte persoon;
b) de naam, het adres, het telefoon‑ en het faxnummer en het e‑mailadres van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit;
c) de vermelding dat een voor tenuitvoerlegging vatbaar vonnis, een aanhoudingsbevel of een andere voor tenuitvoerlegging vatbare gelijkwaardige rechterlijke beslissing bestaat, zoals bedoeld in de artikelen 1 en 2;
d) de aard en de wettelijke kwalificatie van het strafbaar feit, met name rekening houdend met artikel 2;
e) een beschrijving van de omstandigheden waaronder het strafbare feit is gepleegd, met vermelding van onder meer het tijdstip, de plaats en de mate van betrokkenheid van de gezochte persoon bij het strafbare feit;
f) de opgelegde straf, indien een onherroepelijk vonnis bestaat, of de in de uitvaardigende lidstaat voor het betrokken feit geldende strafmaat;
g) indien mogelijk, andere gevolgen van het strafbaar feit.”
9. Artikel 11, lid 1, van het kaderbesluit bepaalt dat de bevoegde uitvoerende rechterlijke autoriteit, wanneer een gezochte persoon wordt aangehouden, hem overeenkomstig haar nationaal recht in kennis stelt „van het bestaan en de inhoud van het Europees aanhoudingsbevel en van de mogelijkheid om met overlevering aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit in te stemmen”.
10. Artikel 13 van het kaderbesluit betreft de instemming van de gezochte persoon met diens overlevering:
„1. Indien de aangehouden persoon te kennen geeft dat hij instemt met zijn overlevering, wordt die instemming en, in voorkomend geval, de uitdrukkelijke afstand van de bescherming van het in artikel 27, lid 2, omschreven specialiteitsbeginsel gegeven ten overstaan van de uitvoerende rechterlijke autoriteit overeenkomstig het nationaal recht van de uitvoerende lidstaat.
2. Iedere lidstaat neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de instemming en, in voorkomend geval, de afstand, als bedoeld in lid 1, wordt verkregen onder omstandigheden waaruit blijkt dat de betrokkene uit vrije wil handelt en zich volledig bewust is van de gevolgen. De gezochte persoon heeft te dien einde het recht zich te laten bijstaan door een raadsman.
3. De instemming en, in voorkomend geval, de afstand, als bedoeld in lid 1, worden opgetekend in een proces-verbaal overeenkomstig het nationaal recht van de uitvoerende lidstaat.
4. De instemming kan in beginsel niet worden herroepen. […]”
11. Volgens artikel 14 van het kaderbesluit heeft de aangehouden persoon „indien [hij] niet instemt met zijn overlevering als bedoeld in artikel 13, […] het recht overeenkomstig het nationale recht van de uitvoerende staat door de uitvoerende rechterlijke autoriteit te worden gehoord”.
12. Artikel 15 van het kaderbesluit betreft de beslissing over de overlevering:
„1. De uitvoerende rechterlijke autoriteit beslist, binnen de termijnen en onder de voorwaarden die in dit kaderbesluit zijn gesteld, over de overlevering van de betrokkene.
2. Indien de uitvoerende rechterlijke autoriteit van oordeel is dat de door de uitvaardigende lidstaat meegedeelde gegevens onvoldoende zijn om haar in staat te stellen een beslissing te nemen over de overlevering, verzoekt zij dringend om aanvullende gegevens, met name in verband met de artikelen 3 tot en met 5 en artikel 8 en kan zij een uiterste datum voor de ontvangst ervan vaststellen, rekening houdend met de noodzaak de in artikel 17 gestelde termijn in acht te nemen.
3. De uitvaardigende rechterlijke autoriteit kan te allen tijde alle aanvullende dienstige inlichtingen aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit toezenden.”
13. Artikel 17, lid 1, van het kaderbesluit bepaalt dat Europese aanhoudingsbevelen „met spoed worden behandeld en ten uitvoer gelegd”. In de leden 2 en 3 van dit artikel is bepaald dat indien de gezochte persoon met zijn overlevering instemt, de definitieve beslissing over de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel binnen tien dagen na deze instemming moet worden genomen, terwijl in de andere gevallen de definitieve beslissing over de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel binnen 60 dagen na de aanhouding van de gezochte persoon moet worden genomen. Volgens lid 6 van dit artikel wordt elke weigering om een Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen met redenen omkleed.
14. Artikel 19 van het kaderbesluit betreft het horen van de gezochte persoon wanneer hij niet instemt met zijn overlevering:
„1. De gezochte persoon wordt gehoord door een rechterlijke autoriteit, bijgestaan door een andere persoon, die overeenkomstig het recht van de lidstaat van het verzoekende gerecht wordt aangewezen.
2. De gezochte persoon wordt overeenkomstig het recht van de uitvoerende verzoekende lidstaat gehoord en onder de omstandigheden welke in onderlinge overeenstemming tussen de uitvaardigende en de uitvoerende rechterlijke autoriteit worden vastgesteld.
3. De bevoegde uitvoerende rechterlijke autoriteit kan een andere rechterlijke autoriteit van de lidstaat waartoe zij behoort opdragen medewerking te verlenen aan het horen van de gezochte persoon met het oog op de juiste toepassing van dit artikel en de vastgestelde voorwaarden.”
15. Artikel 27 van het kaderbesluit, „Eventuele vervolging wegens andere strafbare feiten”, is als volgt geformuleerd:
„1. Elke lidstaat kan het secretariaat-generaal van de Raad van de Europese Unie ervan in kennis stellen dat, in zijn betrekking met andere lidstaten die dezelfde kennisgeving hebben verricht, de toestemming geacht kan worden te zijn gegeven voor de vervolging, berechting of detentie met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel, van de persoon wegens enig ander vóór de overlevering begaan feit dan dat welk de reden tot de overlevering is geweest, tenzij de uitvoerende rechterlijke autoriteit in een specifiek geval in haar beslissing tot overlevering anders heeft beschikt.
2. Behoudens in de in lid 1 en lid 3 bedoelde gevallen wordt een overgeleverd persoon niet vervolgd, berecht of anderszins van zijn vrijheid beroofd wegens enig ander vóór de overlevering begaan feit dan dat welk de reden tot de overlevering is geweest.
[…]”
16. Ingevolge artikel 31, lid 1, ervan komt het kaderbesluit in de plaats van de overeenkomstige bepalingen van de ter zake van uitlevering toepasselijke verdragen in de betrekkingen tussen de lidstaten, onder meer het Europees Verdrag betreffende uitlevering(5) en de Overeenkomst betreffende uitlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie(6).
17. Het model (formulier) van het Europees aanhoudingsbevel, dat staat in de bijlage bij het kaderbesluit, omvat een vak c), „Gegevens betreffende de duur van de straf”, waarvan de punten 1) en 2) respectievelijk als opschrift hebben „Maximumduur van de vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel die voor het strafbare feit/de strafbare feiten kan worden opgelegd” en „Duur van de opgelegde vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel”.
18. Vak f) van het formulier van het Europees aanhoudingsbevel heeft als opschrift „Andere voor de zaak relevante omstandigheden” en geeft aan dat deze informatie facultatief is.
Belgisch recht
19. Volgens artikel 34 bis van het Belgische strafwetboek is terbeschikkingstelling een bijkomende straf die in de door de wet bepaalde gevallen moet of kan worden uitgesproken ter bescherming van de maatschappij tegen personen die ernstige feiten plegen die de integriteit van personen aantasten. De uitvoering ervan wordt geregeld door de artikelen 95/2 tot en met 95/30 van de wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten (hierna: „wet van 17 mei 2006”).
20. Volgens artikel 95/2 van de wet van 17 mei 2006 neemt tbs een aanvang bij het verstrijken van de hoofdstraf. De strafuitvoeringsrechtbank beslist voorafgaand aan het verstrijken van de hoofdstraf hetzij tot vrijheidsbeneming, hetzij tot invrijheidstelling, onder toezicht, van de terbeschikkinggestelde veroordeelde. Laatstgenoemde wordt van zijn vrijheid benomen indien in zijnen hoofde een risico bestaat op het plegen van ernstige strafbare feiten die de fysieke integriteit van derden aantasten, dat in geval van een invrijheidstelling onder toezicht niet kan worden ondervangen door het opleggen van bijzondere voorwaarden. Ter terechtzitting heeft de Belgische regering bevestigd dat de bijkomende vrijheidsbeneming niet automatisch plaatsvindt maar afhankelijk is van een onderzoek van het individuele geval van de veroordeelde.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
21. Bij op tegenspraak gewezen arrest van het hof van beroep te Antwerpen (België) van 1 februari 2013 werd IK, Belgisch staatsburger, veroordeeld tot een hoofdgevangenisstraf van drie jaar wegens een feit van aanranding van de eerbaarheid zonder geweld of bedreiging op een minderjarige jonger dan zestien jaar (hierna: „hoofdstraf”). Bij datzelfde arrest werd hij voor hetzelfde strafbare feit tevens ter beschikking gesteld van de strafuitvoeringsrechtbank (België) voor een periode van tien jaar (hierna: „bijkomende straf”).
22. Daar IK na zijn veroordeling in Nederland was ondergedoken, heeft de Belgische bevoegde rechterlijke autoriteit op 27 augustus 2014 een Europees aanhoudingsbevel jegens hem uitgevaardigd. In het Europees aanhoudingsbevel werd hij geïdentificeerd, werd melding gemaakt van de hoofdstraf, werden de strafbare feiten omschreven naar aard, wettelijke kwalificatie en toepasselijke wetsbepalingen en werd een uiteenzetting van de feiten gegeven. In het Europees aanhoudingsbevel werd echter geen melding gemaakt van de bijkomende straf waartoe IK ook was veroordeeld.
23. Na de aanhouding van IK in Nederland heeft de rechtbank Amsterdam (Nederland), internationale rechtshulpkamer, bij beslissing van 8 maart 2016 de overlevering toegestaan van IK aan het Koninkrijk België ten behoeve van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf.
24. IK is vervolgens overgeleverd aan de Belgische autoriteiten en in detentie geplaatst. Deze detentie was gegrond op de veroordeling tot de hoofdstraf, waarvoor het strafeinde was bepaald op 12 augustus 2018, alsook op de terbeschikkingstelling voor een periode van tien jaar.
25. Vóór het verstrijken van de hoofdstraf hebben de directeur van de gevangenis te Wortel (België) en het openbaar ministerie in het kader van de procedure inzake de aan IK opgelegde bijkomende straf advies uitgebracht strekkende tot vrijheidsbeneming van IK. Op 21 juni en 19 juli 2018 heeft de strafuitvoeringsrechtbank Antwerpen rechtszittingen georganiseerd teneinde te beslissen over de bijkomende straf.
26. In het kader van deze procedure heeft IK aangevoerd dat de overlevering door de Nederlandse autoriteiten geen betrekking had op de bijkomende straf. Volgens hem kon de strafuitvoeringsrechtbank geen vrijheidsbeneming ter uitvoering van die straf bevelen, omdat het door de Belgische autoriteiten uitgevaardigde Europees aanhoudingsbevel deze niet vermeldde.
27. Vervolgens heeft de bevoegde uitvaardigende autoriteit bij de strafuitvoeringsrechtbank te Antwerpen de Nederlandse autoriteiten op 2 juli 2018 uit hoofde van artikel 27 van het kaderbesluit verzocht om aanvullende toestemming te verlenen voor de jegens IK uitgesproken tbs. Daar de Nederlandse autoriteiten van mening waren dat aanvullende toestemming slechts kan worden verleend voor de berechting of vervolging van enig ander feit dan dat welk de reden voor zijn overlevering was, en zij van oordeel waren dat dit hier niet aan de orde was, zijn zij niet ingegaan op dit verzoek.
28. Bij vonnis van 31 juli 2018 heeft de strafuitvoeringsrechtbank te Antwerpen de argumenten van IK afgewezen en beslist tot handhaving van zijn detentie. Ter uitvoering van die beslissing is de detentie van IK gehandhaafd tot de strafuitvoeringsrechtbank een nieuwe beslissing neemt.
29. Op 3 augustus 2018 heeft IK tegen dit vonnis cassatieberoep ingesteld bij het Hof van cassatie (België; hierna: „verwijzende rechter”). Volgens het enige aangevoerde middel maakt het door het Belgische openbaar ministerie uitgevaardigde Europees aanhoudingsbevel enkel melding van de aan IK opgelegde vrijheidsstraf. Bijgevolg bestaat er geen door de Belgische autoriteiten uitgevaardigd Europees aanhoudingsbevel voor de bijkomende straf, en kan de overlevering door de Nederlandse rechter op grond van het Europees aanhoudingsbevel van de Belgische autoriteiten daarop dan ook geen betrekking hebben.
30. Gelet op het door IK aangevoerde middel, heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Moet artikel [8, lid 1, onder f), van het kaderbesluit] zo worden uitgelegd dat het volstaat dat een uitvaardigende rechterlijke autoriteit in het Europees aanhoudingsbevel enkel melding maakt van de opgelegde uitvoerbare vrijheidsstraf en dus niet van de voor hetzelfde feit en bij dezelfde rechterlijke beslissing opgelegde bijkomende straf, zoals de tbs, die slechts tot effectieve vrijheidsbeneming zal aanleiding geven na de uitvoering van de [hoofdstraf] en slechts na een uitdrukkelijke beslissing daartoe van de strafuitvoeringsrechtbank?
2) Zo vraag 1 bevestigend wordt beantwoord, [moet artikel 8, lid 1, onder f), van het kaderbesluit dan aldus] worden uitgelegd dat de overlevering door de lidstaat van de uitvoerende rechterlijke overheid op grond van een Europees aanhoudingsbevel dat enkel melding maakt van de opgelegde uitvoerbare vrijheidsstraf en dus niet van de opgelegde bijkomende straf […] welke voor hetzelfde feit en bij dezelfde rechterlijke beslissing werd opgelegd, tot gevolg heeft dat in de lidstaat van de uitvaardigende rechterlijke overheid tot effectieve vrijheidsbeneming ter uitvoering van die bijkomende straf kan worden overgegaan?
3) Zo vraag 1 ontkennend wordt beantwoord, [moet artikel 8, lid 1, onder f), van het kaderbesluit dan aldus] worden uitgelegd dat het niet-vermelden van de opgelegde bijkomende vrijheidsstraf […] door de uitvaardigende rechterlijke overheid in het Europees aanhoudingsbevel tot gevolg heeft dat de opgelegde bijkomende straf, waarvan mag worden aangenomen dat de uitvoerende rechterlijke overheid er geen kennis van heeft, niet tot effectieve vrijheidsbeneming in de uitvaardigende lidstaat kan aanleiding geven?”
31. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door IK, de Belgische en de Nederlandse regering alsmede door de Europese Commissie. Alle voornoemden alsmede de Ierse en de Poolse regering hebben mondelinge opmerkingen gemaakt ter terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 22 oktober 2018.
Toepassing van de prejudiciële spoedprocedure
32. De verwijzende rechter heeft verzocht de onderhavige prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de spoedprocedure van artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Ter motivering van dit verzoek heeft hij betoogd dat IK zich in België in hechtenis bevindt en dat het voortduren van diens hechtenis rechtstreeks afhankelijk is van het antwoord van het Hof op de prejudiciële vragen.
33. In dit verband moet worden vastgesteld, in de eerste plaats, dat de onderhavige prejudiciële verwijzing betrekking heeft op de uitlegging van het kaderbesluit, dat valt onder de gebieden die zijn bedoeld in titel V van het derde deel van het VWEU, betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Behandeling volgens de prejudiciële spoedprocedure is voor deze prejudiciële verwijzing derhalve mogelijk overeenkomstig artikel 107, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
34. In de tweede plaats moet, wat het criterium van spoedeisendheid betreft, volgens vaste rechtspraak van het Hof rekening worden gehouden met de omstandigheid dat de betrokkene in de hoofdzaak thans zijn vrijheid is ontnomen en dat het van de uitkomst van de hoofdzaak afhangt of zijn detentie wordt voortgezet. Bovendien moet de situatie van de betrokkene worden beoordeeld zoals deze zich voordeed op de datum van het onderzoek van het verzoek om de prejudiciële verwijzing volgens de prejudiciële spoedprocedure te behandelen.(7)
35. In casu staat ten eerste vast dat aan IK op die datum zijn vrijheid was ontnomen. Ten tweede is de voortzetting van diens detentie afhankelijk van de consequenties van het niet-vermelden van de bijkomende straf in het Europees aanhoudingsbevel dat in de hoofdzaak aan de orde is. Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte toelichtingen heeft de detentiemaatregel die momenteel op hem wordt toegepast, aanvang genomen bij het verstrijken van de hoofdstraf.
36. In die omstandigheden heeft de Eerste kamer van het Hof op 10 september 2018, op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, besloten het verzoek van de verwijzende rechter om de onderhavige prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure, in te willigen.
Beoordeling
Opmerkingen vooraf
Strekking, doelen en werkingssfeer van het kaderbesluit
37. Het kaderbesluit markeert overgang van een stelsel van uitlevering van gezochte personen, gebaseerd op het concept van de soevereiniteit van de staten, naar een stelsel van overlevering, waarvan de grondslag is gelegen in het wederzijdse vertrouwen tussen lidstaten.
38. Deze aanpak is in overeenstemming met de conclusies van de Europese Raad van Tampere, volgens welke voor personen die na een definitieve veroordeling aan de rechtspleging proberen te ontkomen, de formele uitleveringsprocedure tussen de lidstaten moet worden afgeschaft en worden vervangen door de overdracht zonder meer van de betrokkenen.(8) Die aanpak beantwoordt ook aan de opdracht van de Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te worden.(9)
39. In de plaats van de klassieke samenwerking die tot de vaststelling van het kaderbesluit in de betrekkingen tussen de lidstaten overheerste, komt in het nieuwe stelsel aldus een vrij verkeer van beslissingen in strafzaken, zowel in de onderzoeks‑ als in de berechtingsfase.(10) In deze context wordt de overlevering gevraagd en toegestaan in het kader van een op integratie gericht supranationaal rechtsstelsel, waarin de staten voor een deel afstand doen van hun soevereiniteit.(11) De bij het kaderbesluit ingevoerde kernelementen van het breken met het uitleveringsrecht zijn de veralgemenisering van de overlevering van eigen onderdanen(12), de gedeeltelijke opheffing van de dubbele strafbaarstelling(13) en de begrenzing van de gronden tot weigering van de tenuitvoerlegging in uitputtende lijsten(14). De verandering ten opzichte van het oude stelsel van uitlevering bedoelt „radicaal” te zijn.(15)
40. Deze overgang van het uitleveringsstelsel naar het overleveringsstelsel is ook bij herhaling onderlijnd door het Hof, sinds het eerste arrest betreffende het kaderbesluit(16) en tot op heden(17).
41. Het Europees aanhoudingsbevel is dus opgezet als een stelsel dat in de plaats moest komen van de uitleveringsprocedure teneinde de overlevering te vergemakkelijken van een gezochte persoon die zich in een andere lidstaat bevindt dan die waarin dat bevel is uitgevaardigd. Deze gedachte komt duidelijk naar voren in de in artikel 1, lid 1, van het kaderbesluit gegeven definitie, volgens welke het Europees aanhoudingsbevel een rechterlijke beslissing is inzake de aanhouding van een in een andere dan de uitvaardigende lidstaat gezochte persoon met het oog op diens overlevering aan de uitvaardigende lidstaat.
42. In deze context zijn de doelen van het kaderbesluit duidelijk tot uitdrukking gebracht.
43. Blijkens met name artikel 1, leden 1 en 2, en de overwegingen 5 en 7 van het kaderbesluit wordt hiermee beoogd om op grondslag van het beginsel van wederzijdse erkenning een regeling in te stellen voor de overlevering van veroordeelde of verdachte personen tussen rechterlijke autoriteiten, ter fine van tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen of vervolging. Het kaderbesluit strekt er dus toe om door de instelling van die vereenvoudigde en doeltreffendere regeling de justitiële samenwerking te vergemakkelijken en te bespoedigen, en aldus bij te dragen tot de verwezenlijking van de opdracht van de Unie om een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht te worden die berust op de hoge mate van vertrouwen die tussen de lidstaten moet bestaan.(18)
44. Deze regeling geeft dus uitvoering aan het beginsel van wederzijdse erkenning, dat de Europese Raad van Tampere in zijn conclusies heeft omschreven als de „hoeksteen” van de justitiële samenwerking.(19) Dit beginsel vormt de basis van de justitiële samenwerking in strafzaken in de Europese Unie.(20) Het veronderstelt een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten, met name met betrekking tot de eerbiediging van het Unierecht en de grondrechten die in dat recht zijn erkend.(21) De toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning leidt ertoe dat elke nationale gerechtelijke autoriteit ipso facto en na een minimale controle het verzoek van een gerechtelijke autoriteit van een andere lidstaat om overlevering van een persoon erkent.(22)
45. De werkingssfeer van het Europees aanhoudingsbevel is duidelijk afgebakend in het kaderbesluit. Het heeft betrekking op de aanhouding en de overlevering van een persoon ter fine van hetzij strafvervolging hetzij de uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.(23) In het eerste geval vermeldt de door het kaderbesluit ingestelde „drempel” dat de feiten door de wet van de uitvaardigende lidstaat strafbaar moeten zijn gesteld met een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel met een maximum van ten minste twaalf maanden; in het tweede geval moet de veroordeling ten minste vier maanden bedragen.(24)
46. Het model in de bijlage bij het kaderbesluit vormt een afspiegeling van de werkingssfeer van het Europees aanhoudingsbevel alsmede van het onderscheid tussen de gevallen van de mogelijke straf en van de uitgesproken straf. Zo moet in vak c), met het kopje „Gegevens betreffende de duur van de straf”, onder 1), van het formulier de maximumduur van de vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel die voor het strafbare feit/de strafbare feiten „kan worden opgelegd”, worden vermeld (en ik wijs er hier op dat dit punt niet verwijst naar de minimumstraf, waarmee zou kunnen worden nagegaan of het gaat om een straf boven de drempel van twaalf maanden) en, onder 2), de duur van de „opgelegde” vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel.
47. De onderhavige zaak betreft precies het tweede geval, te weten de tenuitvoerlegging van een opgelegde vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel.
Specialiteitsbeginsel
48. De Nederlandse regering baseert zich op het specialiteitsbeginsel om tot de slotsom te komen dat de bijkomende straf niet ten uitvoer kan worden gelegd omdat de uitvoerende lidstaat daarover niet was geïnformeerd. Het lijkt mij derhalve noodzakelijk nu reeds de eventuele draagwijdte van dit beginsel in de onderhavige zaak nader te bepalen.
49. Het begrip „specialiteit” vindt zijn oorsprong in het uitleveringsrecht. Het bestaat in de gedachte dat de feiten waarvoor de uitgeleverde persoon na zijn uitlevering zal worden berecht, beperkt moeten blijven tot de feiten die de reden voor zijn overlevering zijn geweest.(25) Aldus bevatte artikel 14 van het verdrag van 1957 een specialiteitsregel op grond waarvan de uitgeleverde persoon niet wordt vervolgd, berecht of in hechtenis gesteld noch aan enige andere beperking van zijn persoonlijke vrijheid wordt onderworpen, wegens enig ander vóór de overlevering begaan feit dan dat welk de reden tot uitlevering is geweest. De overeenkomst van 1996 bevat in artikel 10 eveneens dit beginsel, maar met een beperkte werkingssfeer.
50. In het uitleveringsrecht beperkt het specialiteitsbeginsel de bevoegdheden van de uitvaardigende lidstaat waarnaar een persoon is uitgeleverd, teneinde deze persoon te beschermen tegen een veroordeling of een straf wegens andere feiten dan die waarvoor hij is uitgeleverd. De rechtvaardiging van dit beginsel was de vrees dat de staat die uitlevering vraagt, zijn uitleveringsverzoek zou beperken tot de handelingen waarvoor uitlevering was verleend, om deze uitgeleverde persoon vervolgens te vervolgen voor andere strafbare feiten, bijvoorbeeld van politieke aard.(26)
51. In de logica van het wederzijds vertrouwen, dat de hoeksteen van het Europees aanhoudingsbevel vormt, voorzag het voorstel voor een kaderbesluit in een breuk met dit beginsel en stelde het de opheffing van dit beginsel, evenals de opheffing van het beginsel van dubbele strafbaarstelling, voor.(27) In de uiteindelijke tekst van het kaderbesluit is dit beginsel echter gehandhaafd in artikel 27, met het opschrift „Eventuele vervolging wegens andere strafbare feiten”, dat is opgenomen in hoofdstuk 3, betreffende de „Gevolgen van de overlevering”.
52. Volgens artikel 27, lid 2, van het kaderbesluit kan een overgeleverde persoon niet worden vervolgd, berecht of anderszins van zijn vrijheid beroofd wegens enig ander vóór de overlevering begaan feit dan dat welk de reden tot de overlevering is geweest.(28) Deze regel houdt verband met de soevereiniteit van de uitvoerende lidstaat en verleent de gezochte persoon het recht om alleen te worden vervolgd, veroordeeld of anderszins van zijn vrijheid te worden beroofd voor het strafbare feit dat de reden voor zijn overlevering vormde.(29)
53. Zowel uit de geschiedenis en de inhoud van het specialiteitsbeginsel als uit de formulering ervan in de context van het kaderbesluit, met inbegrip van de bewoordingen van artikel 27 ervan, blijkt duidelijk dat dit beginsel enkel betrekking heeft op (i) strafbare feiten die zijn begaan vóór de overlevering en die (ii) verschillen van het strafbare feit dat of de strafbare feiten die de reden tot de overlevering is of zijn geweest. Niets rechtvaardigt de slotsom dat het specialiteitsbeginsel tevens de tenuitvoerlegging van andere vrijheidsstraffen uitsluit. De uitbreiding van de werkingssfeer van dit beginsel tot andere elementen zou naar mijn mening indruisen tegen de bij het kaderbesluit ingestelde, op wederzijds vertrouwen gebaseerde regeling ter vereenvoudiging van de overleveringsprocedures.
54. Bijgevolg wijs ik de redenering van de Nederlandse regering, die mijns inziens is geënt op de oude, op een gedachte van nationale soevereiniteit gebaseerde visie van het uitleveringsstelsel, van de hand.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
55. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de bijkomende straf op grond van artikel 8, lid 1, onder f), van het kaderbesluit in het Europees aanhoudingsbevel moet worden vermeld.
56. Volgens artikel 8, lid 1, onder f), van het kaderbesluit moeten in het Europees aanhoudingsbevel overeenkomstig het als bijlage bij dit kaderbesluit gevoegde model gegevens worden vermeld over „de opgelegde straf, indien een onherroepelijk vonnis bestaat”.
57. Deze gegevens moeten worden vermeld in vak c) van het formulier in de bijlage bij kaderbesluit, met het kopje „Gegevens betreffende de duur van de straf”, waarin onder 2 de duur van de opgelegde vrijheidsstraf of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel moet worden vermeld.
58. Het begrip „straf” is in het kaderbesluit niet gedefinieerd. Het moet binnen de Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, los van de materiële en formele regels, die in strafzaken naar hun aard verschillen per lidstaat.(30) Deze uitlegging dient rekening te houden met zowel de bewoordingen van deze bepaling als met de context ervan en met het doel van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(31)
59. Het woord „straf” betekent overeenkomstig de gebruikelijke betekenis ervan (en blijkens de etymologie van het Franse woord „peine”(32)) een bestraffing, een tuchtiging. Op het gebied van het strafrecht is deze bestraffing wettelijk vastgelegd en wordt zij als sanctie door een rechterlijke instantie opgelegd uit naam van en ter bescherming van het openbaar belang.
60. Het kaderbesluit vereist ook dat deze straf, voor de tenuitvoerlegging waarvan een persoon wordt gezocht, wordt „opgelegd” bij een onherroepelijk vonnis.
61. Uit de context van het kaderbesluit blijkt duidelijk dat de Uniewetgever de bedoeling had om in het begrip „straf” de andere tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen op te nemen.(33) Dus hoewel artikel 8, lid 1, onder f), enkel de opgelegde „straf” noemt, moet dit woord volgens mij, in het licht van vak c) van het formulier in de bijlage bij het kaderbesluit, aldus worden begrepen dat het tevens tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen omvat.
62. Het Europees aanhoudingsbevel dat het voorwerp van het kaderbesluit vormt, betreft uitsluitend de uitvoering van „straffen” of „maatregelen” die strekken tot vrijheidsbeneming.(34) „Straffen” en „maatregelen” die niet tot vrijheidsbeneming strekken, hoeven mijns inziens niet te worden vermeld in vak c) van het formulier in de bijlage bij het kaderbesluit.
63. Wat de inhoud van het begrip „vrijheidsbeneming” betreft, merk ik op dat het Hof heeft geoordeeld dat maatregelen die ongetwijfeld de bewegingsvrijheid van de betrokkene beperken, zoals een huisarrest van negen uur gedurende de nacht, gekoppeld aan toezicht op de betrokkene middels een elektronische enkelband, aan een verplichting om zich dagelijks of verscheidene keren per week op gezette tijden te melden op een politiebureau en aan een verbod om documenten aan te vragen waarmee naar het buitenland kan worden gereisd, niet dermate dwingend zijn dat zij een vrijheidsbenemend effect meebrengen.(35) De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens staaft deze uitlegging. Zo heeft dat Hof geoordeeld dat maatregelen die de betrokkene verplichten zich één keer per maand bij de met het toezicht belaste politieautoriteit te melden, contact te houden met de psychiatrische afdeling van het betrokken ziekenhuis, op een specifieke plaats te wonen, zich niet buiten de gemeente te begeven waarin hij woonde, en tussen 22u00 en 7u00 thuis te blijven, geen vrijheidsbeneming vormden in de zin van artikel 5, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”).(36)
64. Wat thans het doel van het kaderbesluit betreft, is het vaste rechtspraak dat dit ertoe strekt de justitiële samenwerking te vergemakkelijken en te bespoedigen.(37)
65. In het kader van deze regeling dienen de bij artikel 8, lid 1, van het kaderbesluit vereiste gegevens mijns inziens het dubbele doel om de uitvoerende lidstaat de voor de overlevering van de gezochte persoon benodigde gegevens te verstrekken en te waarborgen dat de rechten van deze persoon worden geëerbiedigd (op dit aspect zal ik later terugkomen, in de punten 106 en volgende).
66. Wat meer in het bijzonder de ratio van artikel 8, lid 1, onder f), van het kaderbesluit, (in vak c) van het formulier in de bijlage, „Gegevens betreffende de duur van de straf”, betreft, deze lijkt mij op juiste wijze te zijn omschreven in bijlage III bij het handboek. Met de gegevens in dit vak wordt bedoeld te vermelden dat het Europees aanhoudingsbevel „conform het strafmaatvoorschrift van artikel 2, lid 1, van het kaderbesluit is opgesteld”.
67. Bijgevolg vormt de straf, ter uitvoering waarvan de overlevering wordt gevraagd, een fundamenteel gegeven voor het bereiken van deze doelen. Voorts is de duur van deze straf een element dat specifiek wordt genoemd in vak c) van het formulier in de bijlage bij het kaderbesluit.
68. De vraagt rijst echter of een bijkomende straf die bij hetzelfde vonnis als dat betreffende de hoofdvrijheidsstraf is opgelegd, een „opgelegde straf” in de zin van artikel 8, lid 1, onder f), van het kaderbesluit vormt. Blijkens de aan het Hof overgelegde informatie bestaat deze straf in de terbeschikkingstelling van de betrokkene van de strafuitvoeringsrechtbank voor een periode van tien jaar. Deze straf vangt pas aan na het verstrijken van de hoofdstraf. Bijkomende vrijheidsbeneming vindt alleen plaats indien de strafuitvoeringsrechtbank daartoe beslist.
69. Ik merk meteen op dat deze bijkomende straf een perfecte illustratie is van de oneindige nuances die strafrechtelijke sancties op nationaal niveau kunnen vertonen. Ik geef grif toe dat dergelijke specificiteiten voor de uitvaardigende rechterlijke autoriteit moeilijkheden kunnen opleveren bij het invullen van de vakken van het formulier van het Europees aanhoudingsbevel, dat uiteindelijk een kant‑en‑klare oplossing is, waarin met het oog op de vereenvoudiging van de overlevering van gezochte personen alle noodzakelijke gegevens moeten worden opgenomen.
70. Hoe moet dan worden omgegaan met deze bijkomende straf, waarvan de „vrijheidsbenemende” aard volgens het Unierecht en de eventuele duur onzeker blijven op het tijdstip waarop de nationale rechter het formulier van het Europees aanhoudingsbevel invult, ook al wordt die straf opgelegd bij hetzelfde vonnis als de hoofdstraf?
71. Ik kan niet instemmen met de opvatting van de Commissie, dat deze gegevens moeten worden vermeld in vak c), onder 1), van het formulier in de bijlage bij het kaderbesluit, welk gedeelte is voorzien voor het geval waarin het Europees aanhoudingsbevel wordt „uitgevaardigd ter fine van strafvervolging”(38). Deze uitlegging lijkt mij onjuist omdat daarmee, teneinde om te gaan met een nationale specificiteit, te weten de tbs in het Belgische recht, voorbij wordt gegaan aan de binaire structuur van de bij het kaderbesluit ingestelde regeling, die duidelijk verschil maakt tussen een Europees aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd met het oog op strafvervolging enerzijds en dat welk is uitgevaardigd met het oog op de uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel anderzijds.(39) Aldus zou die uitlegging afbreuk doen aan de duidelijkheid en leesbaarheid van het Europees aanhoudingsbevel. Dat zou tot gevolg hebben dat de doelen van het kaderbesluit, te weten de vereenvoudiging van de overleveringsprocedures door de gebruikmaking van een op het niveau van de Europese Unie geüniformiseerd formulier, worden ondermijnd(40).
72. De nationale rechter beschikt over alle benodigde gegevens over deze bijkomende straf om in het licht van bovenstaande overwegingen te bepalen of die straf beantwoordt aan het begrip „opgelegde straf” in artikel 8, lid 1, onder f), van het kaderbesluit en bijgevolg in vak c), onder 2), van het formulier van het Europees aanhoudingsbevel moet worden vermeld.
73. Bij deze beoordeling moet mijns inziens rekening worden gehouden met de volgende elementen.
74. Gelet op het feit dat de bijkomende straf slechts een eventualiteit vormt en eventueel niet leidt tot een extra vrijheidsstraf (overeenkomstig artikel 1, lid 1, en artikel 2, lid 1, van het kaderbesluit de enige straf die het voorwerp van een Europees aanhoudingsbevel kan zijn), zou kunnen worden overwogen om deze te vermelden als „andere gevolgen van het strafbaar feit”, krachtens artikel 8, lid 1, onder g) en, bijgevolg, in vak f) van het model van het Europees aanhoudingsbevel, met het kopje „Andere voor de zaak relevante omstandigheden (facultatieve informatie)”. Het handboek zet uiteen dat dit vak meestal niet hoeft te worden ingevuld, maar na een proces kan dienen voor bijvoorbeeld de vermelding „illegale afwezigheid uit de gevangenis”. Ik wijs erop dat de opneming van deze gegevens in het Europees aanhoudingsbevel geschiedt „indien mogelijk”(41). Het grote belang van de gevolgen die deze straf voor de veroordeelde kan hebben (in de onderhavige zaak tot tien jaar vrijheidsbeneming), brengt mij tot de slotsom dat het passender zou zijn om vak c), onder 2), van het formulier te kiezen. Andere dan tot vrijheidsbeneming strekkende straffen kunnen daarentegen worden vermeld in vak f) van het formulier.
75. Wanneer de bijkomende straf een ondeelbaar geheel vormt met de hoofdstraf(42), wordt uitgesproken bij dezelfde rechterlijke uitspraak en de aard van een vrijheidsbeneming heeft, beantwoordt deze mijns inziens aan het begrip „opgelegde straf” in de zin van artikel 8, lid 1, onder f). Het feit dat de vorm van de tenuitvoerlegging ervan nog niet bekend is, volstaat als zodanig niet om de uitvaardigende lidstaat vrij te stellen van het vereiste om de uitvoerende lidstaat daarover te informeren. Ik beklemtoon hier dat de situatie dat de exacte duur van deze straf niet vooraf bekend is, in het handboek in beschouwing lijkt te zijn genomen, voor zover daarin, voor het invullen van vak c) van het formulier in de bijlage bij het kaderbesluit, is opgemerkt dat „wanneer een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel is opgelegd, de duur ervan onbepaald [kan] zijn, bijvoorbeeld levenslange opsluiting of een straf die psychiatrische zorg omvat”(43).
76. Hoe dan ook heeft de Belgische regering ter terechtzitting bevestigd dat het de praktijk van deze lidstaat is om de bijkomende straf in vak c), onder 2), van het formulier in de bijlage bij het kaderbesluit te vermelden, en dat een bijkomende straf als aan de orde in de hoofdzaak een van de in dat vak te vermelden gegevens is.
77. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de eerste vraag aldus te beantwoorden dat een bijkomende straf als aan de orde in de onderhavige zaak, krachtens artikel 8, lid 1, onder f), van het kaderbesluit moet worden vermeld in vak c), onder 2), van het Europees aanhoudingsbevel.
Tweede en derde vraag
78. De tweede en de derde vraag lijken mij nauw verband met elkaar te houden, en deze zijn gesteld naargelang van het antwoord, bevestigend dan wel ontkennend, dat op de eerste vraag moet worden gegeven. De verwijzende rechter vraagt immers in wezen opheldering over de mogelijkheid om IK in detentie te houden ter uitvoering van de bijkomende straf, naargelang het Hof oordeelt dat het volstaat dat het Europees aanhoudingsbevel enkel de hoofdstraf vermeldt dan wel oordeelt dat de bijkomende straf eveneens in het Europees aanhoudingsbevel had moeten worden vermeld.
79. In mijn antwoord op de eerste vraag heb ik reeds uiteengezet dat een bijkomende straf als aan de orde in de onderhavige zaak, overeenkomstig de vereisten van artikel 8, lid 1, onder f), van het kaderbesluit in het Europees aanhoudingsbevel moet worden vermeld. Het lijkt mij derhalve niet nodig om in te gaan op de hypothese in de tweede aan het Hof voorgelegde vraag. Volledigheidshalve merk ik echter op dat, mocht het Hof oordelen dat een bijkomende straf als aan de orde in de onderhavige zaak niet in het Europees aanhoudingsbevel hoeft te worden vermeld, ik niet inzie hoe dit ontbreken van de vermelding de uitvoering van deze straf zou kunnen beletten.
80. Thans ga ik in op de vraag welke consequenties het ontbreken van de vermelding van de bijkomende straf in het Europees aanhoudingsbevel heeft voor de vrijheidsbeneming van de betrokkene ter uitvoering van deze straf.
81. In dit verband wens ik vooraf te beklemtonen dat in de bij het kaderbesluit ingestelde regeling van justitiële samenwerking de lidstaten de zeggenschap behouden over hun nationale strafrecht met betrekking tot met name de definitie van de strafbare feiten, de strafrechtelijke vervolging, de opgelegde straffen, en de uitvoering daarvan.
82. De draagwijdte van het Europees aanhoudingsbevel is duidelijk omschreven en afgebakend in artikel 1, lid 1, van het kaderbesluit: de aanhouding en de overlevering van een gezochte persoon. Ook de rechtsgevolgen van deze rechterlijke beslissing zijn daarmee uitgeput.
83. Het gaat om een „kringloop” die aanvangt met de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel overeenkomstig artikel 8 van het kaderbesluit en verloopt via de toezending ervan (artikelen 9 en 10), de aanhouding van de gezochte persoon door de uitvoerende lidstaat, informatieverstrekking aan de gezochte persoon en het eventueel horen van deze persoon (artikelen 11, 14 en 19), diens hechtenis of voorlopige invrijheidstelling (artikel 12) en de beslissing tot overlevering en de betekening ervan (artikelen 15 tot en met 18 en 22). De „kringloop” sluit zich dan met de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel, die plaatsvindt door de overlevering (artikelen 23 tot en met 25).
84. Volgens mij kunnen de gevolgen van deze procedure niet verder gaan dat de werkingssfeer en het doel van het kaderbesluit, dat wil zeggen de overlevering van de gezochte persoon. De weinige gevolgen van deze procedure die effect blijven sorteren na de overlevering, zijn duidelijk omschreven in hoofdstuk 3 van het kaderbesluit. Het gaat om het specialiteitsbeginsel, dat is onderzocht in de punten 49 en volgende hierboven, en om bepaalde beperkingen op de mogelijkheid van verdere overlevering of uitlevering.
85. Wat de consequenties zijn van het achterwege laten van de vermelding van het bestaan van een bijkomende straf in het Europees aanhoudingsbevel, moet in het licht van het voorgaande worden bepaald.
86. Ik wijs er meteen op dat dit ontbreken van een vermelding geenszins afbreuk doet aan de geldigheid van het Europees aanhoudingsbevel.
87. Het concept van een „ongeldig” Europees aanhoudingsbevel bestaat niet eens in het kaderbesluit. Het is ingevoerd door de rechtspraak, te weten in het arrest Bob‑Dogi, in een zeer specifieke context(44).
88. De onderhavige zaak onderscheidt zich echter van de zaak Bob‑Dogi, waarin het Hof heeft geoordeeld dat de niet-inachtneming van een vereiste voor een regelmatig afgegeven bevel waarvan de inachtneming voorwaarde voor geldigheid van het Europees aanhoudingsbevel is, de uitvoerende rechterlijke autoriteit er in beginsel toe moet brengen om aan dit aanhoudingsbevel geen gevolg te geven.(45)
89. In de zaak Bob‑Dogi ging het dus om de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel op basis van datzelfde aanhoudingsbevel en niet op basis van een nationaal aanhoudingsbevel of een andere nationale beslissing. Het Hof stelde vast dat artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit een vereiste voor een regelmatig afgegeven bevel bevat waarvan de inachtneming voorwaarde voor de geldigheid van het Europees aanhoudingsbevel is, waarvan de niet-inachtneming de uitvoerende rechterlijke autoriteit er in beginsel toe moet brengen om aan dit aanhoudingsbevel geen gevolg te geven. Alvorens aldus te handelen, moet deze autoriteit evenwel ingevolge artikel 15, lid 2, van het kaderbesluit de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat verzoeken om dringend alle aanvullende gegevens te verstrekken die zij nodig heeft om te achterhalen of het ontbreken van een vermelding van het bestaan van een nationaal aanhoudingsbevel in het Europees aanhoudingsbevel wordt verklaard door het feit dat een dergelijk voorafgaand en van het Europees aanhoudingsbevel onderscheiden nationaal aanhoudingsbevel inderdaad niet bestaat of dat een dergelijk bevel bestaat maar niet is vermeld. Inderdaad kan de uitvoerende rechterlijke autoriteit alleen indien de wettelijke grondslag van het Europees aanhoudingsbevel, te weten in het onderhavige geval het nationale aanhoudingsbevel, daadwerkelijk niet bestaat, afzien van de tenuitvoerlegging ervan.(46)
90. In de zaak Bob‑Dogi was het Europees aanhoudingsbevel uitgevaardigd voor de overlevering ter fine van strafvervolging maar bestond er geen nationale beslissing die daarvoor de rechtsgrondslag zou vormen. Zoals advocaat-generaal Bot heeft beklemtoond, ging het om het ontbreken van een nationale rechtsgrondslag waardoor de handeling niet als een Europees aanhoudingsbevel kan worden gekwalificeerd, en niet om een vormverzuim dat kan worden hersteld door gebruik te maken van het in artikel 15, lid 2, van het kaderbesluit bedoelde samenwerkingskader.(47)
91. De onderhavige zaak onderscheidt zich in twee opzichten van de zaak Bob‑Dogi. Ten eerste gaat het om een Europees aanhoudingsbevel dat is uitgevaardigd voor de uitvoering van een straf, en blijkt uit de aan het Hof overgelegde gegevens dat deze straf door de bevoegde rechterlijke autoriteiten overeenkomstig het nationale recht is uitgesproken bij vonnis van 1 februari 2013. Het voor tenuitvoerlegging vatbare vonnis dat overeenkomstig artikel 8, lid 1, onder c), van het kaderbesluit de rechtsgrondslag voor het betrokken Europees aanhoudingsbevel vormt, bestaat dus wel – het was overigens vermeld in vak b), onder 2), van het Europees aanhoudingsbevel. Ten tweede bestaat ook ongetwijfeld de vrijheidsstraf boven de drempel als bepaald in artikel 2, lid 1, van het kaderbesluit. Bijgevolg is het niet zo dat de nationale rechtsgrondslag voor de hoofdstraf en de bijkomende straf zou ontbreken.
92. Bovendien is de onregelmatigheid die bestaat in het achterwege laten van de vermelding van de bijkomende straf, zoals de Belgische regering ter terechtzitting heeft uiteengezet, een verzuim van de uitvaardigende autoriteit (gelet op de moeilijkheden bij het bepalen van de exacte aard van de bijkomende straf, zoals geanalyseerd in de punten 69 en volgende hierboven, en op de verwarring – waarvan ter terechtzitting is gebleken – over het juiste vak voor de vermelding ervan, durf ik daaraan zelfs toe te voegen dat dit verzuim mij eerder verschoonbaar lijkt). Deze formele fout doet er geenszins aan af dat de vereiste nationale rechtsgrondslag bestaat. Overigens had dit verzuim gemakkelijk kunnen worden hersteld tijdens de overleveringsprocedure, indien een van de actoren in de procedure (te weten de uitvaardigende autoriteit, de uitvoerende autoriteit of de gezochte persoon) dit had bemerkt.
93. Bijgevolg doet deze onregelmatigheid niet af aan de geldigheid van het Europees aanhoudingsbevel en kan zij geen reden vormen om daaraan geen gevolg te geven.
94. Bovendien constateer ik dat het ontbreken van deze informatie evenmin een grond tot weigering van de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel kan vormen.
95. Artikel 1, lid 2, van het kaderbesluit geeft uitvoering aan het beginsel van de wederzijdse erkenning. Het legt de regel vast dat de lidstaten gehouden zijn om op grond van dit beginsel en overeenkomstig de bepalingen van het kaderbesluit elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen. De uitvoerende rechterlijke autoriteiten mogen dus in beginsel slechts weigeren een dergelijk bevel ten uitvoer te leggen op basis van de exhaustief in het kaderbesluit opgesomde gronden tot weigering van de tenuitvoerlegging, en aan de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel mogen enkel de in dat kaderbesluit limitatief opgesomde voorwaarden worden verbonden. De tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel is dus de regel en de weigering van de tenuitvoerlegging is de uitzondering, die strikt moet worden uitgelegd. Zo noemt het kaderbesluit uitdrukkelijk de gronden tot verplichte weigering van de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel (artikel 3), de gronden tot facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging ervan (artikelen 4 en 4 bis) en de garanties die de uitvaardigende lidstaat in bijzondere gevallen moet bieden (artikel 5).(48)
96. Vastgesteld moet worden dat het ontbreken van de vermelding van het bestaan van een bijkomende straf in het Europees aanhoudingsbevel, niet behoort tot de gronden voor weigering van de tenuitvoerlegging die zijn opgesomd in de artikelen 3, 4 en 4 bis van het kaderbesluit en evenmin binnen de werkingssfeer van artikel 5 valt.
97. Nu is vastgesteld dat het ontbreken van de vermelding van de bijkomende straf in het Europees aanhoudingsbevel geen onregelmatigheid vormt die de geldigheid van dat bevel aantast, en evenmin een grond tot weigering van de tenuitvoerlegging ervan, rijst in deze context de vraag wat de eventuele consequenties van deze onregelmatigheid zouden moeten zijn.
98. Teneinde deze vraag te beantwoorden, moet rekening worden gehouden met het tweeledige doel van het vereiste dat de opgelegde straf in het Europees aanhoudingsbevel wordt vermeld.
99. Ten eerste moeten daarmee aan de uitvoerende lidstaat de voor de overlevering van de betrokkene benodigde gegevens worden verstrekt en moet deze lidstaat in staat worden gesteld dat bevel te controleren (ook al is dit een minimale controle). De vermelding van de straf dient dus om na te gaan of het bevel binnen de werkingssfeer van het kaderbesluit valt, dat wil zeggen dat, overeenkomstig artikel 2, lid 1, van het kaderbesluit, de opgelegde straf een vrijheidsstraf is en meer dan vier maanden duurt(49). Die vermelding dient tevens ter verzekering dat de waarborg van artikel 5, lid 2, van het kaderbesluit, betreffende levenslange vrijheidsstraf of een maatregel welke levenslange vrijheidsbeneming meebrengt, wordt geëerbiedigd.
100. Ten tweede moeten de rechten van de gezochte persoon worden geëerbiedigd. Deze persoon heeft ingevolge artikel 11, lid 1, van het kaderbesluit het recht om in kennis te worden gesteld van het bestaan en de inhoud van het Europees aanhoudingsbevel en om al dan niet in te stemmen met zijn overlevering.
101. Om deze doelen te bereiken, voorziet de bij het kaderbesluit ingestelde regeling in procedures voor gevallen van onvolledige of ontbrekende gegevens. Deze procedures staan open voor de verschillende actoren in de overleveringsprocedure, te weten de uitvaardigende lidstaat, de uitvoerende lidstaat en de gezochte persoon, zodat tegenover elk van hen wordt verzekerd dat hun respectieve prerogatieven of rechten in acht worden genomen door een „controle” die dan multilateraal dient te zijn, opdat de doeltreffendheid van de regeling niet wordt ondermijnd.
102. Zo kan de uitvaardigende lidstaat overeenkomstig artikel 15, lid 3, van het kaderbesluit te allen tijde, op eigen initiatief, alle aanvullende dienstige inlichtingen aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit toezenden.
103. De uitvoerende lidstaat kan op zijn beurt, wanneer hij constateert dat de door de uitvaardigende lidstaat meegedeelde gegevens onvoldoende of onvolledig zijn, overeenkomstig artikel 15, lid 2, van het kaderbesluit om de aanvullende gegevens verzoeken die hij meent nodig te hebben voor een beslissing over de overlevering van de betrokkene.(50) Deze communicatie tussen de uitvaardigende en de uitvoerende autoriteiten vormt een wezenlijk bestanddeel van de justitiële samenwerking die ten grondslag ligt aan stelsel van wederzijdse erkenning.(51)
104. Ik beklemtoon dat in de bij het kaderbesluit ingestelde vereenvoudigde regeling voor de overlevering van gezochte personen de in artikel 8, lid 1, vastgelegde inhoud van het Europees aanhoudingsbevel overeenkomt met gegevens die beogen minimale en voldoende formele inlichtingen te verstrekken om de uitvoerende rechterlijke autoriteiten in staat te stellen snel gevolg te geven aan het Europees aanhoudingsbevel door met spoed een beslissing over de overlevering te nemen. Enkel wanneer de uitvoerende rechterlijke autoriteit van oordeel is dat zij niet over alle noodzakelijke formele gegevens beschikt, zal zij – in laatste instantie – gebruikmaken van de procedure van artikel 15, lid 2.(52)
105. De positie van de gezochte persoon is van bijzonder belang, vooral wanneer de bevoegde uitvaardigende en uitvoerende autoriteiten een dergelijke onregelmatigheid niet hebben bemerkt (en misschien niet hadden kunnen bemerken).
106. Deze persoon geniet de waarborgen tijdens de overleveringsprocedure die hem in staat stellen zijn rechten te doen gelden en eventuele onregelmatigheden in het Europees aanhoudingsbevel aan te voeren.
107. Ik wijs er hier op dat hoewel de verplichtingen die krachtens het kaderbesluit op de lidstaten rusten, hoofdzakelijk verband houden met procedurele kwesties, dat niet wil zeggen dat de wetgever verzuimd heeft grondrechten en mensenrechten in aanmerking te nemen toen hij het kaderbesluit vaststelde. Integendeel, hij heeft dit juist op verscheidene wijzen gedaan.(53)
108. Zo worden deze rechten uitdrukkelijk in het kaderbesluit genoemd, bijvoorbeeld in de overwegingen 10, 12 en 13. Belangrijker nog, artikel 1, lid 3, bepaalt in het bijzonder dat het kaderbesluit niet tot gevolg kan hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in wat nu artikel 6 VEU is, wordt aangetast. Voorts volgt uit artikel 51, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie dat de lidstaten, en bijgevolg hun rechterlijke instanties, het Handvest dienen te eerbiedigen wanneer laatstgenoemden het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Dat is het geval wanneer de uitvaardigende rechterlijke autoriteit en de uitvoerende rechterlijke autoriteit de ter uitvoering van het kaderbesluit vastgestelde nationale bepalingen toepassen.(54)
109. Het kaderbesluit bevat tevens een aantal specifieke bepalingen ter bescherming van de rechten van de gezochte persoon. In de context van de overleveringsprocedure heeft de Europese wetgever de eerbiediging van het recht om te worden gehoord in de uitvoerende lidstaat op zodanige wijze verzekerd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid van het stelsel van het Europese aanhoudingsbevel.(55)
110. Zo heeft de gezochte persoon krachtens artikel 11, lid 1, van het kaderbesluit het recht in kennis te worden gesteld van het bestaan en de inhoud van het Europees aanhoudingsbevel. Voorts bepalen artikel 11, lid 2, en artikel 13, lid 2, van het kaderbesluit dat de gezochte persoon recht heeft op bijstand van een raadsman, met name wanneer hij met zijn overlevering instemt, en in voorkomend geval uitdrukkelijk afstand doet van het specialiteitsbeginsel. Bovendien heeft de gezochte persoon krachtens de artikelen 14 en 19 van het kaderbesluit, wanneer hij niet instemt met zijn overlevering en er tegen hem een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd met het oog op strafvervolging, het recht om door de uitvoerende rechterlijke autoriteit te worden gehoord onder voorwaarden die in onderlinge overeenstemming met de uitvaardigende rechterlijke autoriteit worden vastgesteld.(56)
111. Blijkens de aan het Hof overgelegde gegevens wist IK van het bestaan en de duur van zijn straf, daaronder begrepen de bijkomende straf. Zijn advocaat heeft ter terechtzitting immers bevestigd dat hij niet heeft ingestemd met zijn overlevering, wat de reden was waarom tot overlevering was besloten door de rechtbank Amsterdam, maar dat hij voor die rechter niet heeft gewezen op het ontbreken van de vermelding van de bijkomende straf in het Europees aanhoudingsbevel.
112. IK had aldus tijdens de overleveringsprocedure alle gelegenheid om zich op de onregelmatigheid van het Europees aanhoudingsbevel te beroepen. Overigens heeft IK, afgezien van enkele verwijzingen van algemene aard naar de uit artikel 6 EVRM en uit artikel 48, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie voortvloeiende rechten, noch in zijn schriftelijke opmerkingen noch ter terechtzitting aangevoerd dat zijn grondrechten in de overleveringsprocedure, of zelfs daarbuiten, waren geschonden.
113. Ik kom nu terug op het beeld van de kringloop, dat ik hierboven (punt 83) heb gebruikt om de draagwijdte van de gevolgen van het Europees aanhoudingsbevel en van de overleveringsprocedure te beschrijven.
114. In de onderhavige zaak, toen deze kringloop was aangevangen met de uitvaardiging van het Europees aanhoudingsbevel ter fine van de overlevering van IK en hij werd aangehouden, heeft hij de gelegenheid gehad zich erop te beroepen dat de bijkomende straf niet was vermeld in het Europees aanhoudingsbevel. Daar hij dat niet heeft gedaan gedurende de procedure voor de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel, sloot de kringloop zich met de tenuitvoerlegging van dat bevel en zijn overlevering aan de Belgische autoriteiten. Bijgevolg kan IK zich meer dan drie jaar later niet meer op deze materiële onregelmatigheid beroepen tijdens een procedure die geen enkel verband houdt met het Europees aanhoudingsbevel en waarin wordt bepaald op welke wijze uitvoering zal worden gegeven aan de bijkomende straf.
115. Indien het tegendeel wordt aanvaard, zouden de grenzen van de overleveringsprocedure en de draagwijdte van de rechterlijke beslissing – wat het Europees aanhoudingsbevel is – te buiten worden gegaan.
116. In diezelfde optiek wijs ik tevens de redenering van de Commissie af dat de uitvaardigende rechterlijke autoriteit nog steeds de mogelijkheid zou hebben om de uitvoerende rechterlijke autoriteit over het bestaan van de bijkomende straf te informeren middels de procedure van artikel 15, leden 2 en 3, van het kaderbesluit.
117. Deze oplossing in mijns inziens in strijd met de bij het kaderbesluit ingestelde overleveringsregeling alsook met de bewoordingen en het doel van artikel 15, leden 2 en 3.
118. Het opschrift van artikel 15 is immers duidelijk: deze procedure voor aanvullende gegevens wordt toegepast met het oog op de vaststelling van de beslissing over de overlevering. Dit artikel is trouwens opgenomen in hoofdstuk 2 van het kaderbesluit, met als opschrift „Overleveringsprocedure”. Deze bepaling strekt er dus toe de uitvoerende rechterlijke autoriteit in staat de stellen de benodigde gegevens te verkrijgen om de overlevering toe te staan. Een uitbreiding van deze procedure tot buiten de overleveringsprocedure zou voorbijgaan aan het feit dat de bij het kaderbesluit ingestelde regeling (i) een draagwijdte heeft die bij artikel 1, lid 1, is beperkt tot de aanhouding en de overlevering van de gezochte persoon en (ii) is bedoeld snel en doeltreffend te zijn. Indien potentiële uitwisselingen tussen uitvaardigende en de uitvoerende rechterlijke autoriteiten onbeperkt zouden kunnen blijven voortduren, zelfs jaren na de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel, zou dit mijns inziens niet nuttig en potentieel schadelijk zijn voor de doeltreffendheid van de regeling.
119. Uit het voorgaande volgt dat de bij het kaderbesluit ingestelde regeling niet toelaat dat de uitvoering van een nationale bijkomende straf in twijfel wordt getrokken wegens het feit dat deze niet is vermeld in een Europees aanhoudingsbevel, dat ten uitvoer is gelegd.
120. Volledigheidshalve voeg ik daaraan toe dat voor de voor het Hof uiteengezette redenering volgens welke, wanneer het Europees aanhoudingsbevel enkel is uitgevaardigd voor de hoofdstraf en de beslissing tot overlevering enkel die straf betreft, in de uitvaardigende lidstaat alleen die straf kan worden uitgevoerd, geen enkele grondslag is te vinden in het kaderbesluit. Deze redenering lijkt te zijn geworteld in een optiek van uitlevering en nationale soevereiniteit, waarin de verzoekende staat niet verder mag gaan dan hetgeen wordt bestreken door de toestemming van de aangezochte staat. In de context van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, die van wederzijds vertrouwen is doordrongen, gaat het er niet langer om dat een contact tot stand wordt gebracht tussen twee soevereine staten, de verzoekende en de aangezochte staat, die aanvankelijk vanuit autonome posities handelen.(57) Het gaat er daarentegen om dat loyaal wordt samengewerkt teneinde de doelen van het kaderbesluit te bereiken, die convergeren in de snelle en doeltreffende overlevering van gezochte personen.
121. Derhalve stel ik voor de tweede en de derde aan het Hof voorgelegde vraag aldus te beantwoorden dat het ontbreken van de vermelding van een bijkomende straf (als aan de orde in de onderhavige zaak) in het Europees aanhoudingsbevel dat ten grondslag ligt aan de overlevering van de betrokkene, niet kan beletten dat die straf wordt uitgevoerd wanneer deze in overeenstemming met de relevante nationale bepalingen is opgelegd.
Conclusie
122. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de vragen van het Hof van Cassatie (België) als volgt te beantwoorden:
„1) Een bijkomende straf als aan de orde in de onderhavige zaak, moet krachtens artikel 8, lid 1, onder f), van kaderbesluit 2002/584/JBZ van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten worden vermeld in vak c), onder 2), van het Europees aanhoudingsbevel.
2) Het ontbreken van de vermelding van een bijkomende straf (als aan de orde in de onderhavige zaak) in het Europees aanhoudingsbevel dat ten grondslag ligt aan de overlevering van de betrokkene, kan niet beletten dat die straf wordt uitgevoerd wanneer deze in overeenstemming met de relevante nationale bepalingen is opgelegd.”