SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 28. marca 2019(*)
„Predhodno odločanje – Okolje – Odpadki – Direktiva 2008/98/ES – Ponovna uporaba in predelava odpadkov – Posebna merila v zvezi s prenehanjem statusa odpadka za blato iz čistilnih naprav po predelavi – Neobstoj meril, določenih na ravni Evropske unije ali na nacionalni ravni“
V zadevi C‑60/18,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tallinna Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Talinu, Estonija) z odločbo z dne 22. januarja 2018, ki je na Sodišče prispela 31. januarja 2018, v postopku
Tallinna Vesi AS
proti
Keskkonnaamet,
ob udeležbi
Keskkonnaministeerium,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi A. Arabadjiev (poročevalec), predsednik senata, T. von Danwitz, E. Levits, C. Vajda in P. G. Xuereb, sodniki,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Tallinna Vesi AS T. Pikamäe, vandeadvokaat,
– za estonsko vlado, N. Grünberg, agentka,
– za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z G. Palatiellom, avvocato dello Stato,
– za nizozemsko vlado M. K. Bulterman in M. A. M. de Ree, agentki,
– za avstrijsko vlado G. Hesse, agent,
– za Evropsko komisijo E. Sanfrutos Cano, E. Kružíková in F. Thiran, agenti, skupaj z L. Naaber-Kivisoo, vandeadvokaat,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 29. novembra 2018
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 6(4) Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Tallinna Vesi AS in Keskkonnaamet (urad za okolje, Estonija) glede dveh odločb, ki jih je zadnjenavedeni izdal družbi Tallinna Vesi za predelavo odpadkov in s katerima je zavrnil ugotovitev prenehanja statusa odpadka za blato iz čistilnih naprav po njegovi predelavi.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 V uvodni izjavi 1 Direktive 2008/98 je navedeno:
„Direktiva 2006/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih [(UL 2006, L 114, str. 9)] vzpostavlja zakonodajni okvir za ravnanje z odpadki znotraj Skupnosti. Opredeljuje ključne pojme, kot so odpadek, predelava in odstranjevanje, ter vzpostavlja temeljne zahteve za ravnanje z odpadki, zlasti obveznost za ustanovo ali podjetje, ki izvaja postopke ravnanja z odpadki, da mora imeti dovoljenje oziroma se mora registrirati, in obveznost za države članice, da morajo izdelati načrte ravnanja z odpadki. Poleg tega vzpostavlja glavna načela, kot je obveznost ravnanja z odpadki brez negativnega vpliva na okolje ali zdravje ljudi, spodbujanje upoštevanja hierarhije ravnanja z odpadki ter načelo, da plača povzročitelj obremenitve, v skladu s katerim mora stroške odstranjevanja odpadkov kriti imetnik odpadkov ali prejšnji imetniki ali proizvajalci proizvodov, od katerih odpadki izvirajo.“
4 V uvodnih izjavah 28 in 29 Direktive 2008/98 je navedeno:
„(28) Ta direktiva bi morala pomagati EU, da se približa ‚družbi recikliranja‘, ki se poskuša izogibati nastajanju odpadkov in uporabljati odpadke kot vir. […]
(29) Države članice bi morale podpirati uporabo recikliranih materialov, kot je predelan papir, v skladu s hierarhijo ravnanja z odpadki in ciljem oblikovanja družbe recikliranja in, če je le mogoče, ne bi smele podpirati njihovega odlaganja ali sežiganja.“
5 V uvodni izjavi 30 te direktive je navedeno:
„Zaradi izvajanja previdnostnega načela in načela, da je treba delovati preventivno iz člena [191](2) [PDEU], je treba določiti splošne okoljske cilje za ravnanje z odpadki znotraj Skupnosti. Na podlagi teh načel bi morale Skupnost in države članice vzpostaviti okvir za preprečevanje, zmanjševanje in, kolikor je mogoče, odpravljanje virov onesnaževanja ali škodljivih vplivov že od samega začetka, in sicer s sprejetjem takšnih ukrepov, s katerimi bi odpravili prepoznana tveganja.“
6 Člen 3, točka 1, navedene direktive določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
1. ‚odpadek‘ pomeni vsako snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči“.
7 Člen 4(1) iste direktive, naslovljen „Hierarhija ravnanja z odpadki“, določa:
„1. Kot prednostni vrstni red zakonodaje in politike preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi se uporablja naslednja hierarhija ravnanja z odpadki:
(a) preprečevanje nastajanja;
(b) priprava za ponovno uporabo;
(c) recikliranje;
(d) druga predelava, npr. energetska predelava, in
(e) odstranjevanje.“
8 Člen 6 Direktive 2008/98, naslovljen „Status prenehanja odpadka“, določa:
„1. Nekateri določeni odpadki prenehajo biti odpadki v smislu točke (1) člena 3, ko so predelani, vključno z recikliranjem, in izpolnjujejo določena merila, ki bodo oblikovana v skladu z naslednjimi pogoji:
(a) snov ali predmet se običajno uporablja za določene namene;
(b) za to snov ali predmet obstaja trg ali povpraševanje;
(c) snov ali predmet izpolnjuje tehnične zahteve za določene namene ter izpolnjuje zahteve obstoječe zakonodaje in standarde, ki veljajo za proizvode, in
(d) uporaba snovi ali predmeta ne bo povzročila splošnega škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi.
Pogoji po potrebi vključujejo mejne vrednosti za onesnaževala in upoštevajo vse možne škodljive okoljske vplive snovi ali predmeta.
2. Ukrepi, namenjeni spreminjanju nebistvenih določb te direktive z njenim dopolnjevanjem glede sprejetja meril iz odstavka 1 in opredelitve odpadkov, za katere veljajo ta merila, se sprejmejo v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 39(2). Upoštevati bi bilo treba posebna merila za prenehanje statusa odpadka, med drugim vsaj za agregate, papir, steklo, kovine, pnevmatike in tekstil.
[…]
4. Če se merila na ravni Skupnosti na podlagi postopka iz odstavkov 1 in 2 niso določila, lahko države članice glede na posamezen primer odločijo, ali so določeni odpadki prenehali biti odpadki, ob upoštevanju veljavne sodne prakse. O takšnih odločitvah uradno obvestijo Komisijo v skladu z Direktivo 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov o storitvah informacijske družbe [(UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 337), kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48 ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. julija 1998 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 21, str. 8)], kadar ta direktiva to zahteva.
[…]“
Estonsko pravo
9 Riigikogu (parlament) Republike Estonije je 28. januarja 2004 sprejel jäätmeseadus (zakon o odpadkih). Člena 2 in 21 zakona o odpadkih v različici, ki je veljala od 18. julija 2014 do 31. decembra 2015, sta določala:
„Člen 2 – Odpadki
(1) Odpadek pomeni vsako premično stvar ali registrirano plovilo, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.
(2) ‚Zavreči‘ pomeni stvar izvzeti iz rabe, odpovedati se njeni uporabi ali jo pustiti neuporabljeno, če uporaba te stvari ni mogoča iz tehničnih razlogov ali se ne zdi razumna glede na ekonomske in okoljske dejavnike.
[…]
(4) Vlada določi seznam odpadkov, vključno z nevarnimi odpadki, ki ustreza pogojem iz odstavka 1 tega člena […], z uredbo.
Člen 21 – Status prenehanja odpadka
„(1) Odpadki prenehajo biti odpadki, ko so predelani ali reciklirani in izpolnjujejo merila, sprejeta v skladu s členom 6(2) Direktive 2008/98[…], oblikovana v skladu z naslednjimi pogoji:
1. snov ali predmet se običajno uporablja za določene namene;
2. za to snov ali predmet obstaja trg ali povpraševanje;
3. snov ali predmet izpolnjuje tehnične zahteve za določene namene ter spoštuje pravne predpise in standarde, ki veljajo za proizvode;
4. uporaba snovi ali predmeta ne bo povzročila škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi.
(2) Če merila v smislu odstavka 1 tega člena niso bila določena v skladu s členom 6(2) Direktive 2008/98/ES, lahko minister, odgovoren za to področje, ob upoštevanju pogojev, navedenih v odstavku 1, točke od 1 do 4, tega člena, z uredbo določi merila, v skladu s katerimi nekatere vrste odpadkov prenehajo biti odpadki.
(3) Merila morajo, če je to potrebno, vsebovati mejne vrednosti za onesnaževala in upoštevati morebitne škodljive vplive na okolje in zdravje.
(4) Postopek predelave, po katerem odpadki prenehajo biti odpadki, mora biti naveden v dovoljenju za ravnanje z odpadki ali integriranem okoljskem dovoljenju, izdanem v skladu s tööstusheite seadus (zakon o industrijskih emisijah) podjetju, ki je izvedlo postopek predelave.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
10 Družba Tallinna Vesi se ukvarja z odvajanjem komunalnih odpadnih voda mesta Talin (Estonija) z okolico in s čiščenjem odpadnih voda v čistilni napravi z aktivnim blatom. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je blato iz čistilnih naprav, ki nastane med postopkom čiščenja, poslano v cisterne za anaerobno razgradnjo (metanizacija). Po postopku anaerobne razgradnje, ki traja 15 dni, se to blato dehidrira s (filtracijskimi) centrifugami in pošlje na kompostiranje za aerobno razgradnjo.
11 Družba Tallina Vesi je želela tako obdelano blato, pridobljeno iz komunalnih odpadnih voda, tržiti kot substrat za zelenice. Meni, da gre pri tem postopku za biološko recikliranje (šifra postopka R3o), in želi pridobiti ustrezno dovoljenje za ravnanje z odpadki.
12 V skladu z nacionalnim pravom je biološko recikliranje postopek predelave odpadkov, pri katerem se odpadki ponovno obdelajo in prenehajo biti odpadki, če izpolnjujejo tehnične zahteve za določene namene ter spoštujejo pravne predpise in standarde, ki veljajo za proizvode, v skladu s členom 21(1), točka 3, zakona o odpadkih.
13 Republika Estonija je člen 6 Direktive 2008/98 prenesla tako, da je s členom 21 zakona o odpadkih določila, da status odpadka preneha le na podlagi akta Unije ali uredbe ministra za okolje, s katero so opredeljena zadevna merila. Natančneje, minister za okolje je moral v skladu z odstavkom 2 tega člena za to, da bi se lahko ugotovilo prenehanje statusa odpadka za blato iz čistilnih naprav, ki ga obdela subjekt, kakršen je družba Tallinna Vesi, najprej glede zadevne vrste odpadkov z uredbo določiti merila, na podlagi katerih bi lahko urad za okolje presodil, ali je obdelano blato iz čistilnih naprav prenehalo biti odpadek. Ta urad se torej v skladu z estonskim pravom ne more opreti zgolj na načela iz člena 21(1) zakona o odpadkih, da bi odločil, ali je v obravnavani zadevi blato iz čistilnih naprav zato, ker je družba Tallina Vesi izvedla postopke stabilizacije in higienizacije, prenehalo biti odpadek in postalo proizvod.
14 Vendar ob izdaji dovoljenj iz postopka v glavni stvari niti pravo Unije niti estonsko pravo nista določala takih meril. Zato urad za okolje za postopek predelave blata iz čistilnih naprav za komunalne odpadne vode ni dodelil šifre postopka R3o, z obrazložitvijo, da ni izpolnjen pogoj iz člena 21(1), točka 3, zakona o odpadkih. Urad za okolje je postopke obdelave odpadkov, ki jih izvaja družba Tallinna Vesi, z dvema odločbama opredelil kot „biološko obdelavo, ki se izvede pred predelavo odpadkov (šifra postopka R12o)“.
15 Družba Tallinna Vesi je 1. decembra 2014 in 20. julija 2015 pri Tallinna Halduskohus (upravno sodišče v Talinu, Estonija) vložila tožbi, s katerima je predlagala, naj se ti odločbi delno odpravita in naj se uradu za okolje naloži, da dovoljenji, ki izhajata iz teh odločb, spremeni oziroma izda novi dovoljenji na podlagi šifre postopka R3o. Ti tožbi sta bili s sodbo z dne 15. julija 2016 zavrnjeni, ker ne obstajajo tehnične zahteve, pravni predpisi in standardi, ki veljajo za proizvode. Družba Tallinna Vesi je zoper to sodbo vložila pritožbo.
16 V teh okoliščinah je Tallinna Ringkonnakohus (pritožbeno sodišče v Talinu, Estonija) prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali je treba člen 6(4) Direktive 2008/98 razlagati tako, da je s to določbo skladen nacionalni pravni akt, ki v primeru, da za določeno vrsto odpadkov merila za prenehanje statusa odpadka na ravni Unije niso bila določena, določa, da je prenehanje statusa odpadka odvisno od tega, ali za konkretno vrsto odpadkov obstajajo merila, določena z nacionalnim splošnim pravnim aktom?
2. Ali prvi stavek člena 6(4) Direktive 2008/98, če za določeno vrsto odpadkov merila za prenehanje statusa odpadka na ravni Unije niso bila določena, imetniku odpadkov daje pravico, da pri pristojnem organu ali sodišču države članice vloži predlog za ugotovitev prenehanja statusa odpadka v skladu z veljavno sodno prakso Sodišča ne glede na to, ali za konkretno vrsto odpadkov obstajajo merila, določena z nacionalnim splošnim pravnim aktom?“
Vprašanji za predhodno odločanje
17 Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 6(4) Direktive 2008/98 razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki za primer, da za določeno vrsto odpadkov merila za prenehanje statusa odpadka na ravni Unije niso bila določena, določa, da je prenehanje tega statusa odvisno od tega, ali za to vrsto odpadkov obstajajo merila, določena z nacionalnim splošnim pravnim aktom, in ali lahko v takih okoliščinah imetnik odpadkov od pristojnega organa ali sodišča države članice zahteva, naj ugotovi prenehanje statusa odpadka v skladu s sodno prakso Sodišča.
18 Opozoriti je treba, da je pojem „odpadek“ v členu 3, točka 1, Direktive 2008/98 opredeljen tako, da pomeni vsako snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči.
19 Člen 6(1), prvi pododstavek, Direktive 2008/98 določa pogoje, ki jim morajo ustrezati posebna merila, na podlagi katerih je mogoče določiti, kateri odpadki prenehajo biti odpadki v smislu člena 3, točka 1, te direktive, ko so predelani ali reciklirani.
20 Člen 6(2) Direktive 2008/98 določa, da se določitev pravil za uporabo odstavka 1 tega člena zaupa Komisiji, da ta sprejme posebna merila za določitev prenehanja statusa odpadka. Ni sporno, da taka pravila glede blata iz čistilnih naprav, kakršno je to v postopku v glavni stvari, ki je bilo obdelano in predelano, niso bila sprejeta.
21 Kot izhaja iz besedila člena 6(4) Direktive 2008/98, lahko države članice v takih okoliščinah za posamezen primer odločijo, ali so določeni odpadki prenehali biti odpadki, pri čemer morajo o tehničnih standardih in tehničnih predpisih, sprejetih v zvezi s tem, uradno obvestiti Komisijo, kadar tako zahteva Direktiva 98/34, kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48.
22 Na prvem mestu je treba ugotoviti, da je zakonodajalec Unije tako posebej določil, da lahko države članice sprejmejo ukrepe v zvezi s prenehanjem statusa odpadka za snov ali predmet, ne da bi natančneje določil naravo teh ukrepov.
23 V zvezi s tem je treba navesti, da glede na to, da ukrepi, sprejeti na podlagi člena 6(4) Direktive 2008/98, in predpisi Unije, sprejeti na podlagi odstavka 2 tega člena, povzročijo prenehanje statusa odpadka in s tem prenehanje varstva, ki ga pravo o odpadkih zagotavlja v zvezi z okoljem in zdravjem ljudi, morajo ti ukrepi zagotavljati spoštovanje pogojev iz odstavka 1, od (a) do (d), navedenega člena in zlasti upoštevati vse mogoče škodljive vplive zadevne snovi ali predmeta na okolje in zdravje ljudi.
24 Iz besedila člena 6(4) Direktive 2008/98 poleg tega izhaja, da lahko države članice določijo možnost izdaje odločb za posamezen primer, zlasti na zahtevo imetnika snovi ali predmeta, ki se šteje za „odpadek“, lahko pa tudi sprejmejo tehnični standard ali tehnični predpis za določeno kategorijo ali vrsto odpadkov. Kot je generalna pravobranilka navedla v točki 49 sklepnih predlogov, se namreč obveznost iz te določbe glede uradnega obveščanja Komisije o takih ukrepih, kadar Direktiva 98/34, kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48, to zahteva, nanaša na načrtovane tehnične predpise, in ne na posamezne odločbe.
25 Člen 6(4) Direktive 2008/98 torej na nasprotuje nacionalni ureditvi, ki za primer, da za določeno vrsto odpadkov merila za prenehanje statusa odpadka na ravni Unije niso bila določena, določa, da je prenehanje statusa odpadka odvisno od tega, ali za to vrsto odpadkov obstajajo merila, določena z nacionalnim splošnim pravnim aktom.
26 Na drugem mestu iz neobveznosti ukrepanja države članice, ki je razvidna iz uporabe prislova „lahko“ v prvi povedi te določbe, izhaja, da lahko ta država članica tudi ugotovi, da nekateri odpadki ne morejo prenehati biti odpadki, in se odreče sprejetju predpisov v zvezi s prenehanjem njihovega statusa odpadka.
27 Vendar mora država članica – kot je generalna pravobranilka navedla v točki 44 sklepnih predlogov – paziti na to, da tako neukrepanje ne ovira uresničevanja ciljev Direktive 2008/98, kot so spodbujanje uporabe hierarhije ravnanja z odpadki na podlagi člena 4 te direktive ter, kot izhaja iz njenih uvodnih izjav 8 in 29, spodbujanje predelave odpadkov in uporabe predelanih materialov, da se ohranijo naravni viri in omogoči vzpostavitev krožnega gospodarstva. V tem okviru mora Komisija oziroma namesto nje država članica upoštevati vse upoštevne elemente ter najnovejša znanstvena in tehnična dognanja, da sprejme posebna merila, ki nacionalnim organom in sodiščem omogočajo, da ugotovijo prenehanje statusa odpadka glede odpadka, ki je bil predelan tako, da je primeren za uporabo, ne da bi ogrožal zdravje ljudi in ne da bi bil škodljiv za okolje.
28 V obravnavani zadevi je iz elementov v spisu, ki je bil predložen Sodišču, razvidno, da predelava blata iz čistilnih naprav zajema nekatera tveganja za okolje in zdravje ljudi, zlasti tveganja v zvezi z vsebnostjo nevarnih snovi. Glede takih snovi pa lahko država članica ob upoštevanju diskrecijske pravice, ki jo ima v skladu z ugotovitvami iz prejšnjih dveh točk, ne ugotovi prenehanja statusa odpadka predmeta ali snovi ali pa ne določi nobenega standarda, katerega spoštovanje bi povzročilo prenehanje statusa odpadka za ta predmet ali to snov.
29 Poleg tega je treba opozoriti, da zgolj na podlagi pogojev iz člena 6(1) Direktive 2008/98, ki jim morajo ustrezati posebna merila, na podlagi katerih je mogoče določiti, kateri odpadki prenehajo biti odpadki v smislu člena 3, točka 1, te direktive, ko so predelani ali reciklirani, ni mogoče neposredno sklepati, da se nekateri odpadki ali nekatere kategorije odpadkov ne smejo več šteti za odpadke (glej v tem smislu sodbo z dne 7. marca 2013, Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, točka 55).
30 Zato je treba ugotoviti, da člen 6(4) Direktive 2008/98 imetniku odpadkov, kot je družba Tallinna Vesi, ne omogoča, da v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, zahteva, naj pristojni organ države članice ali sodišče te države članice ugotovi prenehanje statusa odpadka.
31 Glede na zgornje preudarke je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člen 6(4) Direktive 2008/98 razlagati tako, da:
– ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki za primer, da za določeno vrsto odpadkov merila za prenehanje statusa odpadka na ravni Unije niso bila določena, določa, da je prenehanje tega statusa odvisno od tega, ali za to vrsto odpadkov obstajajo merila, določena z nacionalnim splošnim pravnim aktom, in
– da imetniku odpadkov ne omogoča, da v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, zahteva, naj pristojni organ države članice ali sodišče te države članice ugotovi prenehanje statusa odpadka.
Stroški
32 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
Člen 6(4) Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv je treba razlagati tako, da:
– ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki za primer, da za določeno vrsto odpadkov merila za prenehanje statusa odpadka na ravni Evropske unije niso bila določena, določa, da je prenehanje tega statusa odvisno od tega, ali za to vrsto odpadkov obstajajo merila, določena z nacionalnim splošnim pravnim aktom, in
– da imetniku odpadkov ne omogoča, da v okoliščinah, kakršne so te v postopku v glavni stvari, zahteva, naj pristojni organ države članice ali sodišče te države članice ugotovi prenehanje statusa odpadka.
Podpisi