NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
prednesené 24. januára 2019 (1)
Vec C‑634/17
ReFood GmbH & Co. KG
proti
Landwirtschaftskammer Niedersachsen
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Verwaltungsgericht Oldenburg (Správny súd Oldenburg, Nemecko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Preprava odpadu v rámci Únie – Pôsobnosť nariadenia (ES) č. 1013/2006 – Článok 1 ods. 3 písm. d) – Pôsobnosť nariadenia (ES) č. 1069/2009 – Preprava vedľajších živočíšnych produktov“
1. Prejudiciálne otázky, ktoré položil Verwaltungsgericht Oldenburg (Správny súd Oldenburg) so zreteľom na zákonnosť prepravy vedľajších živočíšnych produktov z Holandska do Nemecka, dávajú Súdnemu dvoru príležitosť po prvýkrát vyložiť článok 1 ods. 3 písm. d) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 zo 14. júna 2006 o preprave odpadu(2), podľa ktorého sa toto nariadenie neuplatňuje na „preprav[u], ktorá podlieha požiadavkám na schválenie uvedeným v nariadení (ES) č. 1774/2002[(3)]“, a tým narysovať pôsobnosť nariadenia č. 1013/2006.(4)
2. Aj keď prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania nastoľuje zložité otázky vzťahu medzi sekundárnymi právnymi predpismi, zároveň Súdnemu dvoru umožňuje, aj keď s určitým technicizmom, aby poskytol dôležité spresnenia v oblasti prepravy odpadu a konkrétne prepravy vedľajších živočíšnych produktov.
3. Odpoveď Súdneho dvora teda bude mať veľmi konkrétne dôsledky na formálne náležitosti, ktoré sa majú pri preprave vedľajších živočíšnych produktov kategórie 3 v rámci Európskej únie dodržiavať. Táto otázka má pritom zásadný význam vzhľadom na výzvy v oblasti životného prostredia a verejného zdravia spojené s politikou riadenia odpadu a vedľajších, konkrétne živočíšnych, produktov.(5)
4. V týchto návrhoch vysvetlím dôvody, prečo by sa článok 1 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1013/2006 mal podľa môjho názoru vykladať v tom zmysle, že predmetná preprava vedľajších živočíšnych produktov kategórie 3 patrí, pokiaľ nie je stanovené inak, do pôsobnosti nariadenia (ES) č. 1069/2009(6) a nie do pôsobnosti nariadenia č. 1013/2006.
I. Právny rámec
A. Nariadenie č. 1013/2006
5. Odôvodnenia 11 a 12 nariadenia č. 1013/2006 uvádzajú:
„(11) Je potrebné predísť duplicite s nariadením [č. 1774/2002], ktoré už obsahuje ustanovenia pokrývajúce celé zasielanie, smerovanie a pohyb (zber, dopravu, manipuláciu, spracovanie, používanie, zhodnotenie alebo zneškodňovanie, vedenie záznamov, sprievodné doklady a sledovateľnosť) živočíšnych vedľajších produktov v rámci, do a zo Spoločenstva.
(12) Komisia by mala do dňa nadobudnutia účinnosti tohto nariadenia podať správu o vzťahu medzi existujúcimi odvetvovými právnymi predpismi o zdraví zvierat a ľudí a ustanoveniami tohto nariadenia a mala by do tohto dňa predložiť návrhy potrebné na zosúladenie takýchto právnych predpisov s týmto nariadením, aby sa dosiahla rovnocenná úroveň kontroly.“
6. Podľa článku 1 ods. 3 tohto nariadenia:
„Z rozsahu pôsobnosti tohto nariadenia sa vylučuje:
…
d) preprava, ktorá podlieha požiadavkám na schválenie uvedeným v nariadení [č. 1774/2002];
…“
7. Podľa článku 3 ods. 1 uvedeného nariadenia preprava, ktorej predmetom sú odpady určené na činnosti zneškodňovania, a odpady určené na činnosti zhodnocovania, najmä pokiaľ ide v prípade posledných uvedených odpadov o odpady uvedené na žltom zozname,(7) podlieha postupu predchádzajúceho písomného oznámenia a súhlasu stanoveného nariadením č. 1013/2006. Podľa článku 3 ods. 2 tohto nariadenia sa všeobecné požiadavky na informácie stanovené v článku 18 uvedeného nariadenia uplatňujú, keď ide o prepravu zmesi odpadov alebo určitých kontaminovaných odpadov v množstve, ktoré presahuje 20 kg.
B. Smernica 2008/98
8. Odôvodnenia 12 a 13 smernice 2008/98 stanovujú:
„(12) V nariadení [č. 1774/2002] sa okrem iného ustanovujú primerané kontroly zberu, prepravy, spracovania, použitia a zneškodňovania všetkých vedľajších živočíšnych produktov vrátane odpadu živočíšneho pôvodu, ktoré majú zabrániť tomu, aby takýto odpad ohrozil zdravie zvierat a verejné zdravie. Je preto nevyhnutné objasniť vzťah s uvedeným nariadením, aby sa zabránilo duplicite pravidiel vyňatím živočíšnych vedľajších produktov z rozsahu pôsobnosti tejto smernice v prípadoch, keď sú určené na použitie, ktoré sa nepovažuje za odpadovú činnosť.
(13) Na základe skúseností získaných pri uplatňovaní nariadenia [č. 1774/2002] by sa mal objasniť rozsah pôsobnosti právnych predpisov o odpadoch a ich ustanovení o nebezpečnom odpade v prípade živočíšnych vedľajších produktov, ako ich upravuje nariadenie [č. 1774/2002]. Tam, kde živočíšne vedľajšie produkty predstavujú potenciálne ohrozenie zdravia, je príslušným právnym nástrojom na riešenie tohto ohrozenia nariadenie [č. 1774/2002] a je pritom potrebné vyhnúť sa zbytočnej duplicite s právnymi predpismi o odpadoch.“
9. Podľa článku 2 ods. 2 tejto smernice:
„Z rozsahu pôsobnosti tejto smernice sa do tej miery, v akej sa na ne vzťahujú iné právne predpisy Spoločenstva, vynímajú:
…
b) živočíšne vedľajšie produkty vrátane spracovaných produktov, na ktoré sa vzťahuje nariadenie [č. 1774/2002], okrem tých, ktoré sú určené na spálenie, skládkovanie alebo použitie v zariadeniach na výrobu bioplynu alebo kompostu;
…“
C. Nariadenie č. 1069/2009
10. Odôvodnenia 5, 6, 57 a 58 nariadenia č. 1069/2009 stanovujú:
„(5) Hygienické predpisy Spoločenstva, ktoré sa vzťahujú na zber, prepravu, nakladanie, ošetrenie, transformáciu, spracovanie, skladovanie, uvádzanie na trh, distribúciu, používanie alebo odstraňovanie vedľajších živočíšnych produktov by mali byť ustanovené v ucelenom a komplexnom rámci.
(6) Takéto všeobecné pravidlá by mali byť primerané rizikám pre verejné zdravie a zdravie zvierat, ktoré vedľajšie živočíšne produkty predstavujú, keď s nimi prevádzkovatelia prichádzajú do styku v jednotlivých fázach reťazca od zberu po ich použitie alebo odstránenie. V predpisoch by sa takisto mali zohľadniť riziká, ktoré pri týchto činnostiach vznikajú pre životné prostredie. Do rámca Spoločenstva by sa mali zahrnúť hygienické predpisy na uvádzanie vedľajších živočíšnych produktov na trh, ako aj obchodovanie s nimi vo vnútri Spoločenstva a ich prípadný dovoz.
…
(57) V záujme konzistentnosti právnych predpisov Spoločenstva je potrebné objasniť vzťah medzi predpismi ustanovenými v tomto nariadení a právnymi predpismi Spoločenstva o odpadoch. Mala by sa predovšetkým zabezpečiť konzistentnosť so zákazom vývozu odpadov ustanoveným v nariadení [č. 1013/2006]. V záujme predchádzania potenciálnym škodlivým vplyvom na životné prostredie by sa mal zakázať vývoz vedľajších živočíšnych produktov a odvodených produktov určených na spálenie alebo zakopanie. Takisto by sa malo zabrániť tomu, aby sa vedľajšie živočíšne produkty a odvodené produkty vyvážali s cieľom použiť ich vo výrobniach bioplynu alebo kompostu v tretích krajinách, ktoré nie sú členmi Organizácie pre hospodársku spoluprácu a rozvoj (OECD), aby sa predišlo možným nepriaznivým vplyvom na životné prostredie a rizikám pre verejné zdravie a zdravie zvierat. Pokiaľ sa uplatňujú ustanovenia odchylné od zákazu vývozu, Komisia má povinnosť v plnej miere dodržiavať vo svojich rozhodnutiach [Bazilejský dohovor], a zmeny a doplnenia k tomuto dohovoru ustanovené v rozhodnutí III/1 konferencie zmluvných strán v podobe schválenej v mene Spoločenstva rozhodnutím Rady 97/640/ES[(8)], a vykonávanej nariadením [č. 1013/2006].
(58) Ďalej by sa malo zabezpečiť, že vedľajšie živočíšne produkty zmiešané s nebezpečným odpadom uvedeným v rozhodnutí Komisie 2000/532/ES z 3. mája 2000 nahradzujúcim rozhodnutie 94/3/ES, ktorým sa vydáva zoznam odpadov podľa článku 1 písm. a) smernice Rady 75/442/EHS o odpadoch a rozhodnutie Rady 94/904/ES, ktorým sa vydáva zoznam nebezpečných odpadov podľa článku 1 ods. 4 smernice Rady 91/689/EHS o nebezpečných odpadoch[(9)], alebo ním kontaminované sa dovážajú, vyvážajú a zasielajú medzi členskými štátmi výlučne v súlade s nariadením [č. 1013/2006]. Takisto je potrebné stanoviť predpisy na zasielanie takéhoto materiálu v rámci členského štátu.“
11. Článok 2 ods. 2 tohto nariadenia stanovuje:
„Toto nariadenie sa neuplatňuje na tieto vedľajšie živočíšne produkty:
…
g) kuchynský odpad, ak
…
iii) je [nie je – neoficiálny preklad] určený na spracovanie tlakovou sterilizáciou alebo spracovanie metódami určenými v článku 15 ods. 1 písm. b) prvý pododsek či na transformáciu na bioplyn alebo kompostovanie;
…“
12. Podľa článku 8 uvedeného nariadenia:
„Materiál kategórie 1 zahŕňa tieto vedľajšie živočíšne produkty:
…
f) kuchynský odpad z dopravných prostriedkov používaných v medzinárodnej preprave;
…“
13. Podľa článku 10 nariadenia č. 1069/2009:
„Materiál kategórie 3 zahŕňa tieto vedľajšie živočíšne produkty:
…
p) kuchynský odpad okrem odpadu uvedeného v článku 8 písm. f).“
14. Článok 48 ods. 1 až 6 tohto nariadenia uvádza:
„1. Pokiaľ má prevádzkovateľ záujem zaslať materiál kategórie 1, materiál kategórie 2 a mäsokostnú múčku alebo živočíšny tuk z materiálov kategórie 1 a kategórie 2 do iného členského štátu, informuje príslušný orgán členského štátu pôvodu a príslušný orgán členského štátu určenia.
Na základe žiadosti prevádzkovateľa členský štát určenia [príslušný orgán členského štátu určenia – neoficiálny preklad] v určenej časovej lehote rozhodne:
a) odmietnuť prijatie zásielky;
b) prijať zásielku nepodmienečne alebo
c) podriadiť prijatie zásielky týmto podmienkam:
i) ak sa v prípade odvodených produktov nevykonala tlaková sterilizácia, musí sa vykonať, alebo
ii) vedľajšie živočíšne produkty alebo odvodené produkty musia spĺňať všetky podmienky na zaslanie zásielky odôvodnené v záujme ochrany verejného zdravia a zdravia zvierat, aby sa zabezpečilo, že sa s týmito vedľajšími živočíšnymi produktmi a odvodenými produktmi nakladá v súlade s týmto nariadením.
2. Formuláre žiadostí prevádzkovateľov uvedených v odseku 1 sa môžu prijať v súlade s regulačným postupom uvedeným v článku 52 ods. 3.
3. Príslušný orgán členského štátu pôvodu informuje prostredníctvom systému Traces príslušný orgán členského štátu miesta určenia o zaslaní každej zásielky do členského štátu určenia v súlade s rozhodnutím [Komisie] 2004/292/ES [z 30. marca 2004 o zavedení systému Traces a o zmene rozhodnutia 92/486/EHS(10)], pričom uvedie:
a) vedľajšie živočíšne produkty alebo odvodené produkty uvedené v odseku 1;
b) spracovanú živočíšnu bielkovinu z materiálu kategórie 3.
Pokiaľ [Keď – neoficiálny preklad] je príslušný orgán členského štátu miesta určenia informovaný o zásielke, informuje prostredníctvom systému Traces príslušný orgán členského štátu pôvodu o doručení každej zásielky.
4. Materiály kategórie 1 a kategórie 2, mäsokostná múčka a živočíšny tuk uvedené v odseku 1 sa prepravujú priamo do prevádzkarne alebo do závodu miesta určenia, ktoré musí byť registrované alebo schválené podľa článkov 23, 24 a 44, alebo v prípade hnoja na farmu určenia.
5. Pokiaľ sa vedľajšie živočíšne produkty alebo odvodené produkty zasielajú do iného členského štátu cez územie tretej krajiny, prepravujú sa v zásielkach, ktoré boli zapečatené v členskom štáte pôvodu a je k nim priložené veterinárne osvedčenie.
V súlade s článkom 6 smernice [Rady] 89/662/EHS [z 11. decembra 1989 o veterinárnych kontrolách v obchode vnútri spoločenstva s cieľom dobudovania vnútorného trhu(11)] sa zapečatené zásielky vracajú na územie Spoločenstva výlučne cez hraničnú inšpekčnú stanicu.
6. Odchylne od odsekov 1 až 5 sa zasielajú vedľajšie živočíšne produkty a odvodené produkty uvedené v týchto odsekoch, ktoré boli zmiešané alebo kontaminované odpadom označeným v rozhodnutí [2000/532] ako rizikový, do iných členských štátov len pokiaľ sú splnené požiadavky nariadenia [č. č. 1013/2006].“
15. Článok 54 toho istého nariadenia stanovuje:
„Nariadenie [č. 1774/2002] sa zrušuje s účinnosťou od 4. marca 2011.
Odkazy na nariadenie [č. 1774/2002] sa považujú za odkazy na toto nariadenie a znejú v súlade s tabuľkou zhody uvedenou v prílohe.“
II. Skutkový stav sporu vo veci samej a prejudiciálne otázky
16. Dňa 7. apríla 2014 bolo nákladné vozidlo, ktoré viedol zamestnanec žalobkyne vo veci samej, spoločnosti ReFood GmbH & Co. KG, a ktoré bolo naložené vedľajšími živočíšnymi produktmi kategórie 3 v zmysle nariadenia č. 1069/2009 zozbieranými v Holandsku, kontrolované nemeckou políciou, pretože tieto produkty smerovali do prevádzkarne spoločnosti ReFood nachádzajúcej sa v Nemecku, kde mali byť opätovne spracované na účely ich následného zhodnotenia v zariadení na bioplyn, ktoré sa takisto nachádzalo v Nemecku.
17. V nadväznosti na túto kontrolu žalovaná, Landwirtschaftskammer Niedersachsen (Poľnohospodárska komora Dolné Sasko, Nemecko), prikázala spoločnosti ReFood zaslať tento odpad späť do Holandska z dôvodu, že pri preprave predmetného odpadu bol nevyhnutný postup oznamovania podľa článku 3 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1013/2006.
18. Dňa 16. júla 2014 podala ReFood na vnútroštátny súd žalobu, ktorou namietala nezákonnosť príkazu vydaného poľnohospodárskou komorou Dolné Sasko.
19. Uvedený súd zdôrazňuje, že v prípade nezákonnej prepravy odpadu, pre ktorú nebolo podané žiadne oznámenie, je príslušný vnútroštátny orgán oprávnený podľa Gesetz zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Juni 2006 über die Verbringung von Abfällen und des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (zákon o vykonaní nariadenia č. 1013/2006 a Bazilejského dohovoru)(12) z 19. júla 2007, vydať príkazy nevyhnutné na zabezpečenie toho, že osoba, ktorá bola povinná podať oznámenie podľa článku 2 bodu 15 nariadenia č. 1013/2006, si predmetný odpad prevezme späť.
20. Dodáva však, že ak by bola predmetná preprava z pôsobnosti tohto nariadenia na základe jeho článku 1 ods. 3 písm. d) vylúčená, takýto príkaz by nebolo možné vydať.
21. Zákonnosť príkazu vydaného pre ReFood teda závisí od toho, či sa na predmetnú prepravu odpadu vzťahujú ustanovenia nariadenia č. 1013/2006 a či podliehala postupu oznamovania podľa tohto nariadenia, pričom vnútroštátny súd zdôrazňuje, že ani judikatúra Súdneho dvora, ani prípravné práce k tomuto nariadeniu mu neumožňujú určiť výklad článku 1 ods. 3 písm. d) uvedeného nariadenia.
22. Za týchto podmienok Verwaltungsgericht Oldenburg (Správny súd Oldenburg) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa [článok 1 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1013/2006] vykladať v tom zmysle, že vylučuje každú prepravu, ktorá patrí do pôsobnosti nariadenia č. 1069/2009 podľa jeho článku 2?
V prípade zápornej odpovede na prvú otázku:
2. Má sa toto ustanovenie vykladať v tom zmysle, že vylučuje prepravu, na ktorú sa vzťahujú predpisy o zbere, doprave, identifikácii a vysledovateľnosti podľa nariadenia (ES) č. 1069/2009, v spojení s nariadením Komisie (EÚ) č. 142/2011 z 25. februára 2011, ktorým sa vykonáva nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1069/2009, ktorým sa ustanovujú zdravotné predpisy týkajúce sa vedľajších živočíšnych produktov a odvodených produktov neurčených na ľudskú spotrebu, a ktorým sa vykonáva smernica Rady 97/78/ES, pokiaľ ide o určité vzorky a predmety vyňaté spod povinnosti veterinárnych kontrol na hraniciach podľa danej smernice (Ú. v. EÚ L 54, 2011, s. 1)?
V prípade zápornej odpovede na druhú otázku:
3. Má sa toto ustanovenie vykladať v tom zmysle, že vylučuje len prepravu, pri ktorej ide o zásielky vyžadujúce súhlas podľa článku 48 ods. 1 nariadenia (ES) č. 1069/2009?“
III. Analýza
23. Na úvod považujem za dôležité zdôrazniť dve veci.
24. Na jednej strane je nesporné, že pri predmetných produktoch ide o kuchynské zvyšky, ktoré pokiaľ nepochádzajú z dopravných prostriedkov používaných v medzinárodnej preprave, musia byť kvalifikované ako vedľajšie živočíšne produkty kategórie 3 v zmysle článku 10 písm. p) nariadenia č. 1069/2009. Rovnako je nesporné, že podľa článku 2 ods. 2 písm. g) bodu iii) nariadenia č. 1069/2009 patrí kuchynský odpad zložený z vedľajších živočíšnych produktov, ktorý je určený na transformáciu na bioplyn alebo na spracovanie sterilizáciou alebo na kompostovanie, do pôsobnosti tohto nariadenia.
25. Na druhej strane tieto tri prejudiciálne otázky nie je vhodné skúmať postupne, práve naopak, vyžadujú si spoločnú analýzu.
26. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či sa slovné spojenie „preprava [odpadu], ktorá podlieha požiadavkám na schválenie uvedeným v nariadení č. [1774/2002]“, ktoré normotvorca Únie použil v článku 1 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1013/2006, má vykladať tak, že z pôsobnosti tohto nariadenia je vyňatá každá preprava, na ktorú sa vzťahuje nariadenie č. 1069/2009, alebo len určitý druh takejto prepravy zodpovedajúcej špecifickým podmienkam stanoveným týmto nariadením.
27. Výklad podaný Súdnym dvorom v rámci sporu vo veci samej rozhodne o uplatniteľnosti nariadenia č. 1013/2006, a tým o uplatniteľnosti postupu oznámenia, ktorý je pre odpad, o aký ide vo veci samej, stanovený v článku 3 ods. 1 písm. b) tohto nariadenia.
28. Vzhľadom na tieto skutočnosti preskúmam, či preprava odpadu, o aký ide vo veci samej, t. j. vedľajších živočíšnych produktov kategórie 3 z Holandska do Nemecka, tomuto postupu oznámenia podlieha alebo nie.
29. Pokiaľ ide o odpoveď na túto otázku, táto si v konečnom dôsledku vyžaduje určiť, či táto preprava patrí do pôsobnosti nariadenia č. 1069/2009, ktoré upravuje výlučne vedľajšie živočíšne produkty, ako aj prepravu týchto produktov, alebo do pôsobnosti nariadenia č. 1013/2006, ktoré stanovuje podmienky zákonnosti prepravy vedľajších živočíšnych produktov s výnimkou „preprav[y], ktorá podlieha požiadavkám na schválenie uvedeným v nariadení [č. 1774/2002]“.
30. V tejto súvislosti na úvod poznamenávam, rovnako ako Komisia, že nariadenie č. 1013/2006 toto slovné spojenie nedefinuje, pričom znenie článku 1 ods. 3 písm. d) tohto nariadenia neposkytuje žiadne nesporné riešenie problému, o ktorom má Súdny dvor rozhodnúť.(13)
31. Navyše toto slovné spojenie nie je uvedené ani v nariadeniach č. 1774/2002 a 1069/2009.
32. Na jednej strane treba konštatovať, že doprava alebo preprava vedľajších živočíšnych produktov nepodliehala podľa nariadenia č. 1774/2002 žiadnemu schváleniu.(14) Konkrétne článok 8 nariadenia č. 1774/2002 nevyžadoval pre prepravu vedľajších živočíšnych produktov „schválenie“(15).
33. Na druhej strane formálne požiadavky nariadenia č. 1069/2009 nie sú jednoznačné.
34. Predovšetkým rôzne jazykové verzie tohto nariadenia neumožňujú s konečnou platnosťou objasniť jeho zmysel. Navyše okolnosť, že tento návrh na začatie prejudiciálneho konania má svoj pôvod v nemeckej jazykovej verzii nariadenia č. 1069/2009, ešte viac svedčí o nejasnosti pojmov tohto nariadenia.
35. Stanovisko poľnohospodárskej komory Dolné Sasko, podľa ktorého preprava predmetného odpadu patrí do pôsobnosti nariadenia č. 1013/2006 a musí byť oznámená, sa tak zakladá, ako to vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, na premise, že tým, že článok 48 ods. 2 nariadenia č. 1069/2009 odkazuje na „žiadosti o schválenie“ zaslania určitých vedľajších živočíšnych produktov kategórie 1 alebo 2, pričom vynecháva vedľajšie živočíšne produkty kategórie 3, vylúčenie uvedené v článku 1 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1013/2006 sa na tieto posledné uvedené produkty nevzťahuje.
36. Nemecká jazyková verzia článku 48 ods. 2 nariadenia č. 1069/2009 sa pritom vzťahuje na „Formate für Anträge auf Zulassung“, čo doslova znamená „formuláre žiadostí o schválenie“, zatiaľ čo napríklad španielska, dánska, anglická a francúzska jazyková verzia používajú, v uvedenom poradí, slovné spojenia „formatos para las solicitudes“, „formater for ansøgninger“, „formats for applications“ a „modèles pour les demandes“, čím odkazujú na formuláre „žiadostí“ a nie na žiadosti o „schválenie“.
37. Okrem toho, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa formulácia použitá v jednej z jazykových verzií ustanovenia práva Únie nemôže chápať ako jediný základ na výklad tohto ustanovenia, respektíve nemôže sa v tejto súvislosti považovať za ustanovenie, ktoré má prednosť pred inými jazykovými verziami,(16) nepresvedčilo ma ani stanovisko poľnohospodárskej komory Dolné Sasko, podľa ktorého preprava odpadu, o ktorú ide vo veci samej, patrí do pôsobnosti nariadenia č. 1013/2006.
38. Podľa môjho názoru proti takémuto výkladu stojí viacero závažných argumentov založených na prípravných prácach, duchu, systematike a účele nariadení č. 1013/2006 a 1069/2009.
39. Po prvé a vo všeobecnosti považujem za logické domnievať sa, že prijatím odvetvových právnych predpisov normotvorca Únie vyjadruje svoju vôľu uplatniť na určité kategórie produktov alebo odpadov osobitný režim.
40. Z tohto pohľadu je nariadenie č. 1069/2009 odvetvovým právnym predpisom, ktorý podobne ako nariadenie č. 1774/2002 stanovuje pravidlá pre prepravu a dopravu vedľajších živočíšnych produktov a ktorý svojou samotnou povahou zohľadňuje ich špecifiká, napríklad pokiaľ ide o osobitné riziká, ktoré so sebou prinášajú.(17) Z toho vyplýva, že v zásade je účelom takéhoto právneho predpisu upravovať tieto vedľajšie produkty celistvo a výlučne.(18)
41. Súdny dvor takisto jednoznačne rozhodol, pokiaľ ide o vzťah predchádzajúcich právnych predpisov o odpadoch, že „smernica 94/62[/ES(19)] sa má považovať za lex specialis vo vzťahu k smernici 75/442[/EHS(20)], takže jej ustanovenia majú prednosť pred touto druhou smernicou v situáciách, ktoré má špecificky upravovať“(21).
42. Z toho vyplýva, že podľa Súdneho dvora je účelom odvetvových právnych predpisov nahradiť všeobecné právne predpisy o odpadoch.
43. Toto stanovisko podľa môjho názoru nachádza oporu vo vyňatiach, ktoré normotvorca Únie v rámcovej smernici o odpadoch – smernici 2008/98 – stanovil, ako aj vo vzťahu medzi touto smernicou a špecifickými odvetvovými právnymi predpismi.
44. Podľa článku 2 ods. 2 písm. b) smernice 2008/98 sú tak vedľajšie živočíšne produkty vrátane spracovaných produktov, na ktoré sa vzťahuje nariadenie č. 1774/2002, vyňaté z pôsobnosti tejto smernice. Toto vyňatie svedčí o vôli normotvorcu Únie vylúčiť určitú kategóriu odpadu – vedľajšie živočíšne produkty – z pôsobnosti všeobecnej právnej úpravy v tejto oblasti.(22)
45. Po druhé výklad, podľa ktorého sa vedľajšie živočíšne produkty a ich preprava v zásade riadia výlučne odvetvovými ustanoveniami – v prejednávanej veci nariadením č. 1069/2009 – vyplýva zo stanovísk prijatých inštitúciami v prípravných prácach k nariadeniu č. 1013/2006.
46. V tejto súvislosti poznamenávam, že článok 1 ods. 6 prvý pododsek návrhu Komisie vedúceho k prijatiu tohto nariadenia(23) stanovoval, že z pôsobnosti nariadenia o preprave odpadu sa vylučuje preprava odpadu, na ktorú sa vzťahuje nariadenie č. 1774/2002, „pokiaľ podlieha ustanoveniam podobného alebo prísnejšieho postupu podľa tohto nariadenia a iných súvisiacich právnych predpisov Spoločenstva o vedľajších živočíšnych produktoch a verejnom zdraví“.
47. Zmeny vykonané v tomto návrhu Radou, z ktorých vyplynulo znenie článku 1 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1013/2006(24), pritom Komisia pochopila ako úplné vylúčenie vedľajších živočíšnych produktov z rozsahu pôsobnosti nariadenia o preprave odpadu.(25) Veľmi jasne to vyplýva z oznámenia Komisie Európskemu parlamentu podľa druhého pododseku článku 251 ods. 2 Zmluvy o ES o spoločnej pozícii Rady k prijatiu nariadenia Európskeho parlamentu a Rady o preprave zásielok odpadu, v ktorom uviedla, že „Rada uskutočnila niekoľko dodatočných zmien návrhu. Najdôležitejšia z nich je tá, že článok 1 ods. 3 písm. d) úplne vylučuje živočíšne vedľajšie produkty z rozsahu pôsobnosti nariadenia“(26).
48. Preto ako správne zdôrazňuje holandská vláda, z prípravných prác nariadenia č. 1013/2006 vyplýva, že Rada chcela, aby boli vedľajšie živočíšne produkty z pôsobnosti nariadenia č. 1013/2006 úplne vylúčené, bez ohľadu na otázku rovnocennosti postupov pri preprave stanovených nariadením č. 1774/2002.
49. Po tretie výkladu navrhnutému poľnohospodárskou komorou Dolné Sasko odporuje vývoj právnych predpisov o vedľajších živočíšnych produktoch a rastúca koherentnosť medzi týmito právnymi predpismi a nariadením č. 1013/2006.
50. Článok 1 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1013/2006 totiž nespresňuje, na aké schválenie uvedené nariadením č. 1774/2002 odkazuje, hoci ako vyplýva z bodu 32 vyššie, nariadenie č. 1774/2002 prepravu vedľajších živočíšnych produktov žiadnym schválením nepodmieňovalo.
51. Z toho vyplýva, že prijatím nariadenia č. 1013/2006 sa koherentnosť medzi právnymi predpismi o vedľajších živočíšnych produktoch a týmto nariadením stala otáznou.
52. S legislatívnym vývojom v oblasti vedľajších živočíšnych produktov však koherentnosť medzi týmito právnymi predpismi postupne narastá.
53. Konkrétne v čase konania, ktoré viedlo k prijatiu nariadenia č. 1069/2009, mal normotvorca Únie určite v úmysle, aby ustanovenia nariadenia č. 1013/2006, ako aj ustanovenia nariadenia č. 1069/2009 a jeho odôvodnenia svedčili o vôli tohto normotvorcu zaručiť, ak nie vytvoriť, určitú koherenciu medzi týmto nariadením a nariadením č. 1013/2006.
54. Odôvodnenia 5 a 6 nariadenia č. 1069/2009 spresňujú, že predpisy vzťahujúce sa na vedľajšie živočíšne produkty by mali zohľadňovať riziká, ktoré tieto produkty predstavujú pre životné prostredie, a tvoriť ucelený a komplexný rámec, najmä pokiaľ ide o prepravu takýchto produktov. Normotvorca Únie okrem toho v odôvodneniach 57 a 58 tohto nariadenia jasne uviedol, že „v záujme konzistentnosti právnych predpisov Spoločenstva [bolo] potrebné objasniť vzťah medzi predpismi ustanovenými v [uvedenom] nariadení a právnymi predpismi Spoločenstva o odpadoch“ a obzvlášť, že vedľajšie živočíšne produkty zmiešané s nebezpečným odpadom alebo ním kontaminované sa museli dovážať, vyvážať alebo zasielať medzi členskými štátmi výlučne v súlade s nariadením č. 1013/2006.
55. Tieto vyjadrenia, formálne zhmotnené v článku 48 nariadenia č. 1069/2009, poukazujú na jasný zámer normotvorcu Únie, aby vedľajšie živočíšne produkty v zásade podliehali výlučne nariadeniu č. 1069/2009.
56. Z uplatnenia argumentu a contrario pri výklade článku 48 ods. 6 nariadenia č. 1069/2009, ktorý nemal v nariadení č. 1774/2002 ekvivalent, vyplýva, že preprava vedľajších živočíšnych produktov kategórie 3 sa riadi výlučne týmto nariadením. Vzhľadom na to, že toto ustanovenie uvádza, že vedľajšie živočíšne produkty zmiešané s rizikovým odpadom alebo ním kontaminované sa do iných členských štátov zasielajú, len pokiaľ sú splnené požiadavky nariadenia č. 1013/2006, je totiž potrebné vyvodiť záver, rovnako ako to urobila ReFood, že preprava ostatných vedľajších živočíšnych produktov do pôsobnosti tohto nariadenia nepatrí.
57. Z toho vyplýva, ako to Komisia na pojednávaní uznala, že pôsobnosť týchto predpisov je tak jasne vymedzená a že okrem výslovnej výnimky patrí preprava vedľajších živočíšnych produktov výlučne pod nariadenie č. 1069/2009.
58. Po štvrté tento prístup je podľa môjho názoru potvrdený výkladom článku 1 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1013/2006 v spojení s odôvodnením 11 tohto predpisu.(27)
59. Na jednej strane je podľa tohto odôvodnenia potrebné predísť duplicite s nariadením č. 1774/2002 a na druhej strane malo toto nariadenie podľa normotvorcu Únie tvoriť komplexný právny predpis o vedľajších živočíšnych produktoch.(28)
60. Článok 1 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1013/2006 so zreteľom na potrebu vyjadrenú v odôvodnení 11 tohto nariadenia, ktorou je predchádzať duplicite medzi týmto predpisom a právnym predpisom o vedľajších živočíšnych produktoch, ma preto vedie k presvedčeniu, že normotvorca Únie si prepravu vedľajších živočíšnych produktov želal úplne vylúčiť z pôsobnosti nariadenia č. 1013/2006, a to z dôvodu, že nariadenie č. 1774/2002 predstavovalo v tejto oblasti úplnú a nezávislú právnu úpravu.(29)
61. Výklad navrhnutý rakúskou vládou, podľa ktorého vedľajšie živočíšne produkty kategórie 3, ktoré nie sú uvedené v článku 48 ods. 1 nariadenia č. 1069/2009, patria do pôsobnosti nariadenia č. 1013/2006, nie je v súlade s odôvodnením 11 nariadenia č. 1013/2006.
62. Tento výklad nielenže ani zďaleka nepredchádza duplicite medzi nariadeniami č. 1013/2006 a 1069/2009, práve naopak, vyplýva z neho, že určité vedľajšie živočíšne produkty podliehajú ustanoveniam oboch týchto nariadení.
63. V tejto súvislosti sa mi nezdá byť rozhodujúca okolnosť, že nariadenia č. 1013/2006 a 1069/2009 sledujú odlišné ciele – ochranu životného prostredia(30) a ochranu verejného zdravia a zdravia zvierat(31).
64. Je pravda, že Súdny dvor rozhodol, že preprava živočíšnej múčky, ktorá je z pôsobnosti nariadenia č. 259/93 v zásade vylúčená, sa musí uskutočniť v súlade s požiadavkami nariadenia č. 1774/2002 vzhľadom na riziká pre životné prostredie a zdravotné riziká, ktoré so sebou takáto preprava prináša.(32)
65. Toto uvažovanie podľa mňa neodôvodňuje iný než doteraz načrtnutý výklad článku 1 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1013/2006, keďže nariadenie č. 1069/2009 odkazuje na prísnejšie ustanovenia nariadenia č. 1013/2006(33) ako na úpravu, ktorou sa riadi preprava vedľajších živočíšnych produktov spôsobilých ohroziť životné prostredie.(34)
66. Po piate výklad navrhnutý poľnohospodárskou komorou Dolné Sasko vedie, ako správne uviedli holandská vláda a Komisia, k paradoxnému výsledku.
67. Domnievať sa, že vedľajšie živočíšne produkty kategórie 3 patria do rozsahu pôsobnosti nariadenia č. 1013/2006, totiž vedie k uplatneniu prísnejších pravidiel na menej nebezpečné produkty, keďže vedľajšie živočíšne produkty kategórie 3 sú podľa definície v nariadení č. 1069/2009(35) menej nebezpečné pre verejné zdravie a zdravie zvierat než produkty kategórie 1 a 2.(36)
68. Výklad Komisie založený najmä na článkoch 23 a 24 nariadenia č. 1069/2009 takisto nemožno podľa môjho názoru uplatniť, keďže ako to zdôraznila ReFood na pojednávaní, tento výklad nemožno vyvodiť ani zo znenia, ani zo systematiky nariadení, o ktoré ide v prejednávanej veci.
69. Komisia v podstate tvrdí, že článok 1 ods. 3 písm. d) nariadenia č. 1013/2006 sa má vykladať v tom zmysle, že toto nariadenie sa neuplatňuje na prepravu vedľajších živočíšnych produktov uskutočňovanú prevádzkovateľmi, závodmi alebo prevádzkarňami registrovanými alebo schválenými v súlade s článkom 24 nariadenia č. 1069/2009 alebo na prepravu vedľajších živočíšnych produktov, ktoré sú určené pre prevádzkovateľov, závody alebo prevádzkarne registrované alebo schválené v súlade s týmito ustanoveniami, ak sú dodržané pravidlá nariadenia č. 1069/2009.
70. So zreteľom na odôvodnenie 11 nariadenia č. 1013/2006 a odôvodnenia 5 a 6 nariadenia č. 1069/2009 sa Komisia domnieva, že prvé z týchto nariadení sa na prepravu vedľajších živočíšnych produktov nemá uplatniť, keď už požiadavka ochrany životného prostredia bola náležite zohľadnená tým, že ustanovenia nariadenia č. 1069/2009 boli dodržané. Keďže nariadenie č. 1069/2009 podľa nej stanovuje pravidlá, ktoré sa uplatňujú na prevádzkovateľov, prevádzkarne a závody, na ktoré sa vzťahujú články 23 a 24 tohto nariadenia, nie je potrebné, aby sa nariadenie č. 1013/2006 uplatňovalo na prepravu medzi prevádzkovateľmi, prevádzkarňami a závodmi schválenými alebo registrovanými podľa uvedených článkov, pokiaľ sú splnené ostatné požiadavky nariadenia č. 1069/2009.
71. Tento výklad v prvom rade vedie k zatieneniu úmyslu normotvorcu Únie, jasne vyjadreného počas legislatívneho postupu, ktorým bolo vyňať vedľajšie živočíšne produkty z pôsobnosti nariadenia č. 1013/2006.
72. Po druhé sa mi zdá, že navrhnutím tohto výkladu sa Komisia snaží presadiť pozíciu, ktorú obhajovala v rámci postupu prijímania nariadenia č. 1013/2006,(37) hoci sa Parlament a Rada k tejto pozícii nepripojili.
73. Napokon takýto výklad je podľa môjho názoru zdrojom právnej neistoty.
74. Na jednej strane predpokladá, že prevádzkovatelia pri každej preprave vedľajších živočíšnych produktov posudzujú, či ustanovenia nariadenia č. 1069/2009 dostatočne chránia životné prostredie, a preto v skutočnosti neumožňuje vopred stanoviť, ktoré nariadenie je na určitú prepravu uplatniteľné.
75. Na druhej strane keďže Komisia na pojednávaní spresnila, že ak ustanovenia článkov 23 a 24 nariadenia č. 1069/2009 nie sú dodržané, je potrebné uplatniť nariadenie č. 1013/2006, nie je vylúčené, že by sa v prípade nedodržania článkov 23 a 24 nariadenia č. 1069/2009, ktoré sú a priori menej prísne, paradoxne vyžadovalo dodržanie prísnejších ustanovení nariadenia č. 1013/2006.
IV. Návrh
76. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Verwaltungsgericht Oldenburg (Správny súd Oldenburg, Nemecko), takto:
Článok 1 ods. 3 písm. d) nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 zo 14. júna 2006 o preprave odpadu sa má vykladať v tom zmysle, že preprava vedľajších živočíšnych produktov, na ktorú sa vzťahuje nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1069/2009 z 21. októbra 2009, ktorým sa ustanovujú zdravotné predpisy týkajúce sa vedľajších živočíšnych produktov a odvodených produktov neurčených na ľudskú spotrebu a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1774/2002, je vylúčená z pôsobnosti nariadenia č. 1013/2006, pokiaľ nariadenie č. 1069/2009 výslovne neustanovuje inak.