PERSONALDOMSTOLENS DOM (plenum)
den 11 december 2013 (*)
”Personalmål – Tjänstemän – Pensioner – Överföring av pensionsrättigheter som förvärvats i ett nationellt pensionssystem – Förordning om anpassning av storleken på avgiften till unionens pensionssystem – Anpassning av de försäkringstekniska värdena – Krav på att anta allmänna genomförandebestämmelser – Tillämpning i tiden av de nya allmänna genomförandebestämmelserna”
I mål F‑117/11,
angående en talan enligt artikel 270 FEUF, vilken är tillämplig på Euratomfördraget enligt dess artikel 106a,
Catherine Teughels, tjänsteman vid Europeiska kommissionen, Eppegem (Belgien), företrädd av advokaten L. Vogel,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Martin och J. Baquero Cruz, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
PERSONALDOMSTOLEN (plenum)
sammansatt av ordföranden S. Van Raepenbusch, avdelningsordföranden M.I. Rofes i Pujol samt domarna E. Perillo (referent), R. Barents och K. Bradley,
justitiesekreterare: handläggaren J. Tomac,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 april 2013,
följande
Dom
1 Catherine Teughels har, genom ansökan som inkom till personaldomstolens kansli den 8 november 2011, väckt förevarande talan och yrkat att personaldomstolen ska ogiltigförklara dels Europeiska kommissionens beslut av 24 maj 2011 om fastställande av antalet pensionsgrundade tjänsteår som ska tillgodoräknas i unionens pensionssystem vid överföring av hennes nationella pensionsrättigheter, dels beslutet av den 28 juli 2011, genom vilket kommissionen avslog hennes klagomål avseende kommissionens beslut K(2011) 1278 av den 3 mars 2011 om allmänna genomförandebestämmelser till artiklarna 11 och 12 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) avseende överföring av pensionsrättigheter (nedan kallade 2011 års allmänna genomförandebestämmelser).
Tillämpliga bestämmelser
2 Artikel 83a i tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:
”1. Pensionssystemet skall hållas i balans på det sätt som föreskrivs i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna].
…
3. Vid den försäkringstekniska bedömning som skall göras vart femte år i enlighet med bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna] skall [Europeiska unionens råd] fatta de beslut om avgiftens storlek och eventuella ändringar av pensionsåldern som behövs för att hålla [pensions]systemet i balans.
4. Kommissionen skall varje år för rådet lägga fram en uppdaterad version av den försäkringstekniska bedömningen i enlighet med artikel 1.2 i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna]. Om skillnaden mellan de gällande avgiftssatserna och de avgiftssatser som behövs för att hålla systemet i balans visar sig vara 0,25 procentenheter eller större skall rådet bedöma om satserna skall anpassas i enlighet med bestämmelserna i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna].
…”
3 I artikel 84 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”Närmare bestämmelser om pensionssystemet fastställs i bilaga VIII [till tjänsteföreskrifterna].”
4 I artikel 110.1 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”Varje institution skall anta allmänna genomförandebestämmelser till dessa tjänsteföreskrifter efter samråd med sin personalkommitté och med kommittén för tjänsteföreskrifterna ...”
5 Före ikraftträdandet av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1324/2008 av den 18 december 2008 om anpassning med verkan från och med den 1 juli 2008 av storleken på avgiften till pensionssystemet för tjänstemän och övriga anställda i Europeiska gemenskaperna (EUT L 345, s. 17), föreskrevs följande i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna:
”Med försäkringsteknisk motsvarighet till avgångspensionen avses kapitalvärdet på de förmåner som tillkommer tjänstemannen, beräknat enligt den mortalitetstabell som avses i artikel 9 i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna] och på grundval av en årlig räntesats på 3,5 %, som kan ses över enligt bestämmelserna i artikel 10 i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna].”
6 I artikel 2 i förordning nr 1324/2008 föreskrivs i det avseendet följande:
”Med verkan från och med den 1 januari 2009 ska räntesatsen ... i artiklarna 4.1 och 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna ... vara 3,1 %.”
7 Artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:
”Följande skall gälla för en tjänsteman som slutar sin tjänst i Europeiska unionen för att
– tillträda en tjänst i en statlig förvaltning eller en nationell eller internationell organisation som har slutit ett avtal med unionen ...
…
Tjänstemannen skall ha rätt att få det försäkringstekniska värdet, uppräknat per dagen för överföringen, för den avgångspension han är berättigad till inom unionen överförd till pensionskassan för förvaltningen eller organisationen ...”
8 I artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs däremot följande:
”Följande skall gälla för en tjänsteman som tillträder en tjänst i unionen efter att ha
– lämnat sin tjänst i en statlig förvaltning eller en nationell eller internationell organisation ...
…
Tjänstemannen skall när han blir fast anställd, men innan han blir berättigad till avgångspension ..., ha rätt att få kapitalvärdet, uppräknat per dagen för överföringen, för de pensionsrättigheter som han förvärvat på grundval av sådan tjänstgöring eller verksamhet, inbetalt till unionen.
I så fall skall den institution där tjänstemannen tjänstgör, med hänsyn till hans grundlön och ålder och växelkursen på dagen för begäran om överföringen, genom allmänna genomförandebestämmelser fastställa det antal pensionsgrundande tjänsteår som skall tillgodoräknas honom i unionens pensionssystem för den tidigare tjänstgöringsperioden på grundval av det överförda kapitalbeloppet, efter avdrag för ett belopp som motsvarar värdeökningen mellan dagen för begäran om överföringen och den dag den faktiskt görs.
Tjänstemannen får bara utnyttja denna möjlighet en gång per medlemsstat och pensionsfond.”
9 I artikel 26.4 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”I de fall som avses i punkterna 2 och 3 i den här artikeln skall den institution där tjänstemannen arbetar fastställa det antal pensionsgrundande tjänsteår som skall beaktas i dess eget system enligt de allmänna genomförandebestämmelser som antagits för artikel 11.2 i bilaga VIII [till tjänsteföreskrifterna], med beaktande av bestämmelserna i den här bilagan ...”
10 Genom beslut K(2004) 1588 av den 28 april 2004, vilket offentliggjordes i Administrativa meddelanden nr 60 av den 9 juni 2004, antog kommissionen de allmänna genomförandebestämmelserna till artiklarna 11 och 12 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna avseende överföring av pensionsrättigheter (nedan kallade 2004 års allmänna genomförandebestämmelser). I 2004 års allmänna genomförandebestämmelser hänvisas det till två tabeller över försäkringstekniska värden, vilka finns i två bilagor. Bilaga 1 rör de försäkringstekniska värdena (V1) för beräkningen av storleken på det försäkringstekniska värde som kan överföras med tillämpning av artiklarna 11.1 och 12 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna. Bilaga 2 rör de försäkringstekniska värdena (V2) för beräkningen av antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas med tillämpning av artikel 11.2 och 11.3 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna.
11 De försäkringstekniska värdena V1 och V2, vilka ska beräknas med hänsyn till tjänstemannens ålder på dagen för begäran och på grundval av de parametrar som anges i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna, är identiska.
12 Genom beslut av den 3 mars 2011 upphävde kommissionen 2004 års allmänna genomförandebestämmelser och antog 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, vilka offentliggjordes i Administrativa meddelanden nr 17 av den 28 mars 2011.
13 2011 års allmänna genomförandebestämmelser trädde i kraft den 1 april 2011 och i artikel 9 i dessa anges följande:
”Dessa allmänna genomförandebestämmelser … träder i kraft första dagen i den månad som följer efter den dag då de offentliggörs i [Administrativa meddelanden].
De upphäver och ersätter [2004 års allmänna genomförandebestämmelser].
[2004 års allmänna genomförandebestämmelser] fortsätter dock att gälla överföringar enligt artiklarna 11.1 och 12 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna om tjänstgöringen har upphört före den [1 januari] 2009. De fortsätter även att gälla i personalärenden där begäran om överföring enligt artikel 11.2 och 11.3 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna registrerades före den [1 januari] 2009.
De omräkningsfaktorer … som föreskrivs i bilaga 1 gäller från och med den [1 januari] 2009. Dessa omräkningsfaktorer ska automatiskt ändras när en anpassning av den räntesats som anges i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna träder i kraft.”
14 Till skillnad från 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, innehåller bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser endast en tabell med försäkringstekniska värden, numera kallade ”omräkningsfaktorer, vilka gäller både vid beräkningen av storleken på det försäkringstekniska värde som kan överföras och vid beräkningen av antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas. Dessa omräkningsfaktorer, vilka också ska beräknas med hänsyn till tjänstemannens ålder på dagen för begäran och på grundval av de parametrar som föreskrivs i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna, överstiger de försäkringstekniska värdena V1 och V2 som anges i bilagorna 1 och 2 i 2004 års allmänna genomförandebestämmelser.
Bakgrund till tvisten
15 Sökanden, som är tjänsteman vid kommissionen, begärde den 3 november 2009 att de pensionsrättigheter som hon hade förvärvat vid belgiska Office national des pensions (nationella pensionsmyndigheten) innan hon tillträdde en tjänst vid kommissionen skulle överföras (nedan kallad begäran om överföring).
16 Genom skrivelse av den 29 juni 2010 riktad till sökanden (nedan kallat det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår) fastställde den behöriga avdelningen vid kommissionen, i detta fall sektionen för överföringar vid enheten för pensioner inom Byrån för löneadministration och individuella ersättningar (PMO) (nedan kallad PMO 4), det antal pensionsgrundande tjänsteår som skulle beaktas i unionens pensionssystem och som följde av överföringen av de rättigheter som sökanden hade förvärvat i Belgien till 22 år, 1 månad och 6 dagar. Överskjutande kapitalvärde, motsvarande ett belopp på 12 531,41 euro, vilket inte kunde bli föremål för en omräkning till pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna, skulle utbetalas till sökanden vid en slutgiltig överföring av hennes pensionsrättigheter. I det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår angavs även att antalet tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår inte skulle ändras vid en ändring av de allmänna genomförandebestämmelserna till artikel 11 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna. Sökanden hade två månader på sig att godta eller avvisa det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår.
17 Sökanden begärde ytterligare upplysningar om det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår. Skriftväxling via e‑post ägde därefter rum.
18 Under tiden hade kommissionen, genom ett personalmeddelande av den 5 maj 2010 (nedan kallat meddelandet av den 5 maj 2010), klargjort att ”de uppdaterade [allmänna genomförandebestämmelserna] sk[ulle] träda i kraft första dagen i månaden efter deras offentliggörande i Administrativa meddelanden” och att ”varje begäran om överföring som registrerats före ikraftträdandet av [de nya allmänna genomförandebestämmelserna] sk[ulle] handläggas enligt [2004 års allmänna genomförandebestämmelser]”.
19 Generaldirektören vid kommissionens generaldirektorat för personal och säkerhet hade dessutom, i en skrivelse av den 25 maj 2010 riktad till kommissionens generalsekreterare och till tre generaldirektörer vid institutionen, angett att ”[han hade] beslutat att godta en ändrad version av de [allmänna genomförandebestämmelserna] som inte längre föreskriver någon retroaktiv verkan, för att säkerställa bättre insyn i systemet med överföring av pensionsrättigheter och större rättssäkerhet”.
20 I en skrivelse till personalen som offentliggjordes i Administrativa meddelanden av den 30 juli 2010 (nedan kallat meddelandet av den 30 juli 2010), angav kommissionen på samma sätt att ”[d]e uppdaterade [allmänna genomförandebestämmelserna] sk[ulle] träda i kraft första dagen i månaden efter deras offentliggörande i Administrativa meddelanden” och att ”varje begäran om överföring som registrerats före ikraftträdandet av [de framtida allmänna genomförandebestämmelserna] sk[ulle] handläggas enligt [2004 års allmänna genomförandebestämmelser]”. I meddelandet av den 30 juli 2010 klargjordes det att ändringen av 2004 års allmänna genomförandebestämmelser skulle avse överföringen av rättigheter som förvärvats i unionen till ett nationellt pensionssystem och överföringen till unionens pensionssystem av rättigheter som förvärvats i en medlemsstat.
21 Genom e-postmeddelande av den 20 augusti 2010 och på sökandens begäran, förlängde PMO 4 sökandens frist för att ta ställning till det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår till den 30 september 2010. Sökanden har formellt sett varken godtagit eller avvisat det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår.
22 I en skrivelse till personalen av den 17 september 2010 (nedan kallat meddelandet av den 17 september 2010) konstaterade kommissionen att ”många” tjänstemän hade ingett en begäran om överföring av sina pensionsrättigheter ”för att föregripa kommissionens antagande av nya allmänna genomförandebestämmelser ... till artiklarna 11 och 12 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna” och att ”mer än 10 000 begäranden” hade på så sätt registrerats av PMO 4 sedan den 1 januari 2010. I meddelandet av den 17 september 2010 klargjordes dock att ”trots ett olyckligt meddelande från bland annat administrationen i maj månad år 2010, sk[ulle] genomförandet av de nya [allmänna genomförandebestämmelserna], och särskilt de nya försäkringstekniska värdena, ske i enlighet med reglerna i tjänsteföreskrifterna och särskilt förordning ... nr 1324/2008 … [De nya allmänna genomförandebestämmelserna] sk[ulle] följaktligen med nödvändighet gälla samtliga överföringar [av rättigheter som förvärvats i en medlemsstat till unionens pensionssystem] där begäran ha[de] ingetts från och med den 1 januari 2009, och samtliga överföringar [till ett nationellt pensionssystem av kapitalvärdet för pensionsrättigheter som en tjänsteman har förvärvat inom unionen] vad gäller tjänster som lämnas från och med detta datum”. Slutligen angavs det i meddelandet av den 17 september 2010 att ”[d]e fåtal överföringar som redan [hade] blivit föremål för ett förslag till överföring eller en utbetalning av kapitalbelopp från pensionskassan i ursprungsstaten sk[ulle] handläggas på lämpligt sätt. Berörda kolleger sk[ulle] snarast möjligt, genom skrivelse, underrättas personligen om de åtgärder som [skulle] komm[a] att vidtas avseende deras överföring.”
23 Som en följd av meddelandet av den 17 september 2010 underrättade PMO 4 sökanden, genom e‑postmeddelande av den 28 september 2010, om att kommissionen ”[var] tvungen att se över det förslag som [hon] ha[de] fått” för att tillämpa de framtida allmänna genomförandebestämmelser ”som sk[ulle] träda i kraft med retroaktiv verkan den 1 januari 2009”.
24 Den 17 december 2010 ingav sökanden ett klagomål, i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, avseende meddelandet av den 17 september 2010. Klagomålet avslogs den 12 april 2011 på grund av att meddelandet av den 17 september 2010 inte innehöll någon åtgärd som gick henne emot.
25 Efter antagandet av 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, översände PMO 4 den 24 maj 2011 ett andra förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår till sökanden, åtföljt av en skrivelse i vilken det förklarades att det nya förslaget ”upphäv[de] och ers[atte]” det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår (nedan kallat det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår). Enligt det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår var de omräkningsfaktorer som hade tillämpats i det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår ”obsoleta” och ”saknade rättslig grund från och med den 1 januari 2009” på grund av att den räntesats som fastställs i förordning nr 1324/2008 trädde i kraft samma datum. Denna räntesats ska ha utgjort en av de faktorer som beaktades vid beräkningen av de omräkningsfaktorer som skulle användas vid omräkningen av tidigare förvärvade pensionsrättigheter till det antal pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna som skulle tillgodoräknas. Det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår skulle följaktligen ”anses vara ogiltigt”. Med tillämpning av de omräkningsfaktorer som fastställts i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, uppgick antalet pensionsgrundande tjänsteår som skulle tillgodoräknas enligt denna nya beräkning till 17 år och 7 månader.
26 Den 3 juni 2011 ingav sökanden ett klagomål, i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna, avseende 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, och särskilt artikel 9 i dessa, eftersom hon ansåg att denna bestämmelse stred mot principen om förbud mot retroaktiv tillämpning.
27 Genom beslut av den 28 juli 2011, vilket sökandens ombud delgavs den 29 juli 2011, avslog tillsättningsmyndigheten klagomålet (nedan kallat beslutet att avslå klagomålet), efter att ha angett att ”[o]beroende av frågan huruvida [2011 års] allmänna genomförandebestämmelser k[unde] betecknas som en åtgärd som går någon emot, [hade] det [andra] förslaget om [tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår] ... bedömts utgöra en åtgärd som går någon emot” och följaktligen ”avs[åg] detta beslut” det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår.
Förfarandet och parternas yrkanden
28 Genom särskild handling som inkom till personaldomstolens kansli den 4 januari 2012 framställde kommissionen en invändning om rättegångshinder enligt artikel 78 i personaldomstolens rättegångsregler och yrkade att personaldomstolen skulle meddela beslut utan att pröva själva sakfrågan.
29 Genom handling som inkom till personaldomstolens kansli den 27 januari 2012 yttrade sig sökanden över kommissionens invändning om rättegångshinder.
30 Genom skrivelse av den 25 maj 2012 informerade personaldomstolens kansli parterna om att personaldomstolen hade förordnat om att låta beslutet avseende invändningen om rättegångshinder anstå till den slutliga domen.
31 Sökanden har yrkat att personaldomstolen ska
– ogiltigförklara beslutet att avslå klagomålet,
– om nödvändigt, ogiltigförklara det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår,
– ”vid behov med stöd av artikel 277 [FEUF]”, ogiltigförklara 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, särskilt artikel 9 i dessa, och
– förplikta svaranden att ersätta rättegångskostnaderna.
32 Kommissionen har yrkat att personaldomstolen ska
– avvisa talan eller i vart fall ogilla den, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
33 Som en åtgärd för processledning anmodade personaldomstolen parterna, genom skrivelse av den 28 januari 2013, att förtydliga vissa punkter i deras inlagor och inge olika handlingar. Parterna efterkom denna anmodan i enlighet med personaldomstolens anvisningar.
34 Målet, som inledningsvis hade tilldelats personaldomstolens tredje avdelning, hänsköts till personaldomstolen i plenum. Parterna informerades om detta genom en skrivelse från kansliet av den 7 februari 2013, vilken innehöll en kallelse till förhandlingen och den förberedande förhandlingsrapporten.
Rättslig bedömning
Föremålet för talan
35 Sökanden har genom sitt första yrkande begärt att beslutet att avslå klagomålet ska ogiltigförklaras.
36 Personaldomstolen erinrar om att yrkanden om ogiltigförklaring som formellt framställs mot ett beslut att avslå ett klagomål får, om detta beslut saknar självständigt innehåll, till följd att den åtgärd som går någon emot och som klagomålet avsåg ska prövas av personaldomstolen (domstolens dom av den 17 januari 1989 i mål 293/87, Vainker mot parlamentet, punkt 8).
37 Trots att klagomålet av den 3 juni 2011 avsåg 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, gjorde tillsättningsmyndigheten i förevarande fall tolkningen att klagomålet enbart avsåg det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, något som sökanden inte har bestritt vid personaldomstolen.
38 Beslutet att avslå klagomålet fastställer dock det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår. Följaktligen ska det yrkande som har framställts mot beslutet att avslå klagomålet anses ha framställts mot det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, vilket för övrigt är föremål för det andra yrkandet.
39 Sökanden har genom sitt tredje yrkande begärt att personaldomstolen ”om nödvändigt, ... vid behov med stöd av artikel 277 [FEUF]”, ska ogiltigförklara 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, särskilt artikel 9 i dessa.
40 Det framgår av hänvisningen till artikel 277 FEUF och av den utförliga redogörelsen i ansökan att sökanden, genom sitt tredje yrkande, i själva verket har framställt en invändning om rättsstridighet avseende artikel 9 i den rättsakt med allmän giltighet som 2011 års allmänna genomförandebestämmelser utgör. Om det antas att denna invändning ska bifallas, kan den i förevarande fall endast leda till en ogiltigförklaring av det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, vilket just är föremål för det andra yrkandet.
41 Mot bakgrund av det ovan anförda ska personaldomstolen endast pröva yrkandet om ogiltigförklaring av det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår.
Invändningen om rättegångshinder
Parternas argument
42 Kommissionen har gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den avser det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, vilket inte utgör en åtgärd som går någon emot.
43 Enligt kommissionen består det administrativa förfarandet för handläggning av en begäran om överföring av pensionsrättigheter som förvärvats i ett nationellt pensionssystem av flera steg. Förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår utgör endast ett av stegen i detta förfarande.
44 Tillgodoräknandet av pensionsgrundande tjänsteår i det förslag som riktas till den berörda personen blir definitivt först efter det att de belopp som motsvarar det uppräknade kapitalvärdet för pensionsrättigheterna faktiskt har inbetalats på kommissionens bankkonto av de berörda nationella eller internationella pensionskassorna. Det innebär att det beslut om tillgodoräknande som tjänstemannen delges efter inkasseringen av det överförda kapitalbeloppet är den enda åtgärd som går den tjänsteman som ingett en begäran om överföring emot.
45 Under dessa omständigheter utgör det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår en förberedande åtgärd, vilken endast har till syfte att förbereda det slutgiltiga beslutet om tillgodoräknande.
46 Vid förhandlingen gjorde kommissionen även gällande att tjänstemannens pensionsrättigheter inte får konkret form genom förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, särskilt när förslaget inte har godtagits av den berörda tjänstemannen. Vidare hävdade kommissionen att storleken på det överförda kapitalbeloppet och följaktligen antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska beaktas kan komma att ändras, mellan antagandet av detta förslag och antagandet av det beslut genom vilket förfarandet avslutas. Kommissionen grundar sig i det avseendet på artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, i vilken det föreskrivs att den berörda institutionen ”på grundval av det överförda kapitalbeloppet” ska fastställa det antal pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas tjänstemannen i unionens pensionssystem för den tidigare tjänstgöringsperioden.
47 Sökanden anser däremot att det följer av rättspraxis att ett förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår utgör en åtgärd som går en tjänsteman emot, oavsett huruvida den berörda tjänstemannen godtar förslaget eller ej.
Personaldomstolens bedömning
48 Syftet med systemet för överföring av pensionsrättigheter, såsom det anges i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, är att, genom att möjliggöra en samordning av de nationella pensionssystemen och unionens pensionssystem, underlätta övergången från offentliga eller privata nationella anställningar och även internationella anställningar till anställning inom unionsadministrationen och på så sätt säkerställa största valmöjlighet för unionen i fråga om kvalificerad personal som redan har en adekvat yrkeserfarenhet (domstolens beslut av den 9 juli 2010 i de förenade målen C‑286/09 och C‑287/09, Ricci, punkt 28 och där angiven rättspraxis).
49 I det sammanhanget drog Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt slutsatsen att de förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår som översänds till tjänstemannen för godkännande utgör ”beslut” som får en dubbel effekt, nämligen dels att den berörda tjänstemannen i ursprungsstatens rättsordning behåller de pensionsrättigheter som vederbörande har förvärvat i det motsvarande pensionssystemet, dels att det i unionens rättsordning, med förbehåll för att vissa ytterligare villkor uppfylls, säkerställs att dessa rättigheter tillgodoräknas i unionens pensionssystem (förstainstansrättens dom av den 18 december 2008 i de förenade målen T‑90/07 P och T‑99/07 P, Belgien och kommissionen mot Genette, punkt 91 och där angiven rättspraxis).
50 Även personaldomstolen hade redan slagit fast att förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår utgör åtgärder som går den berörda tjänstemannen emot och ensidiga åtgärder som inte innebär att den behöriga institutionen behöver vidta någon ytterligare åtgärd. I annat fall skulle sådana åtgärder i sig inte kunna bestridas vid domstol eller i vart fall inte bli föremål för ett klagomål eller överklagande förrän efter antagandet av ett senare beslut, vid ett obestämt datum, av en annan myndighet än tillsättningsmyndigheten. En sådan bedömning skulle varken vara förenlig med tjänstemännens rätt till ett effektivt domstolsskydd eller de rättssäkerhetskrav som ligger till grund för de regler om tidsfrister som anges i tjänsteföreskrifterna (personaldomstolens beslut av den 10 oktober 2007 i mål F‑17/07, Pouzol mot revisionsrätten, punkterna 52 och 53).
51 Denna riktning inom rättspraxis har slutligen även bekräftats genom personaldomstolens dom av den 11 december 2012 i mål F‑122/10, Cocchi och Falcione mot kommissionen (vilken har överklagats till tribunalen, där det nu är anhängigt som mål T‑103/13 P), punkterna 37–39, där personaldomstolen slog fast att förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår utgjorde en åtgärd som gick den berörda tjänstemannen emot.
52 Det framgår slutligen av den rättspraxis som omnämnts i punkterna 49–51 i förevarande dom att det förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår som kommissionens behöriga avdelningar lägger fram till tjänstemannen för godkännande, inom ramen för det ovan beskrivna administrativa förfarandet för överföring av pensionsrättigheter i flera i steg, utgör en ensidig åtgärd som går att skilja från det processuella sammanhang i vilket den aktualiseras och som vidtas med stöd av en normbunden behörighet som institutionen har getts enligt lag, eftersom den följer direkt av den individuella rättighet som artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifter uttryckligen tillerkänner tjänstemän och anställda när de tillträder en tjänst i unionen.
53 Vid utövandet av denna normbundna behörighet är nämligen kommissionen skyldig att upprätta ett förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, vilket ska baseras på samtliga relevanta uppgifter som kommissionen är förpliktad att inhämta från berörda nationella eller internationella myndigheter, just inom ramen för en nära samordning och ett lojalt samarbete mellan dessa myndigheter och kommissionens avdelningar. Ett sådant förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår kan följaktligen inte betraktas som ett uttryck för ”enbart en avsikt” hos institutionens avdelningar att upplysa den berörda tjänstemannen, i avvaktan på att faktiskt få tjänstemannens godkännande, och att därefter inkassera det kapitalbelopp som gör det möjligt att genomföra tillgodoräknandet. Ett sådant förslag utgör tvärtom ett nödvändigt åtagande från institutionens sida att på ett korrekt sätt faktiskt genomföra tjänstemannens rätt till överföring av pensionsrättigheter, som vederbörande har utövat genom att inge sin begäran om överföring. Överföringen av det uppräknade kapitalvärdet till unionens pensionssystem utgör fullgörandet av en separat skyldighet som åligger de nationella eller internationella myndigheterna och som krävs för att hela förfarandet för överföring av pensionsrättigheter till pensionskassorna i unionens pensionssystem ska bli fullständigt.
54 Vid utövandet av den normbundna behörigheten för att tillämpa artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna är kommissionen även skyldig att visa all nödvändig omsorg för att den tjänsteman som ingett en begäran om tillämpning av artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna ska kunna ge sitt godkännande till förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår med kännedom om samtliga omständigheter, både vad gäller de uppgifter som krävs för den beräkning som avser fastställandet av det antal pensionsgrundande tjänsteår enligt tjänsteföreskrifterna som ska beaktas och vad gäller de bestämmelser som ”på dagen för begäran om överföringen” reglerar hur denna beräkning ska göras, såsom anges i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen att den institution där tjänstemannen tjänstgör, med hänsyn till tjänstemannens grundlön och ålder och växelkursen på dagen för begäran om överföringen, genom allmänna genomförandebestämmelser ska ”fastställa det antal pensionsgrundande tjänsteår” som ska tillgodoräknas tjänstemannen.
55 Av det ovan anförda följer att ett förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår utgör en åtgärd som går den tjänsteman som har ingett en begäran om överföring av sina pensionsrättigheter emot.
56 Denna slutsats bekräftas även av de överväganden som anges nedan.
57 Genom att bekräfta tidigare praxis som kom till uttryck i klausuler i förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, föreskrivs det numera uttryckligen i artikel 8 i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser att det godkännande av förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår som tjänstemannen anmodas att ge är ”oåterkalleligt” när det väl har getts. Att tjänstemannens godkännande är oåterkalleligt när det väl har getts är dock endast motiverat om kommissionen för egen del har gett den berörda personen ett förslag vars innehåll har beräknats och lagts fram med erforderlig omsorg, vilket är bindande för kommissionen, i den meningen att förslaget ålägger kommissionen att på grundval därav fullfölja förfarandet för överföring, om den berörda personen har gett sitt godkännande.
58 Vidare upprättas förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår i princip på grundval av en beräkningsmetod som är densamma som den som tillämpas när unionens pensionssystem erhåller hela det kapitalbelopp som slutgiltigt har överförts av de nationella eller internationella pensionskassorna i ursprungsstaten.
59 Det som på sin höjd skulle kunna komma att eventuellt ändras, mellan dagen för förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår och dagen för den slutgiltiga inkasseringen av kapitalbeloppet, är det aktuella beloppets storlek, eftersom storleken på det kapitalvärde som kan överföras, uppräknat per dagen för begäran om överföring, kan skilja sig från kapitalbeloppet den dag då det faktiskt överförs, med hänsyn till exempelvis valutakursförändringar. Även i sistnämnda fall, vilket för övrigt endast kan avse överföringar av kapitalbelopp uttryckta i andra valutor än euro, är den beräkningsmetod som tillämpas på dessa båda värden faktiskt densamma.
60 Kommissionens ståndpunkt att det endast är det beslut om tillgodoräknande som antas efter den slutgiltiga inkasseringen av det aktuella kapitalbeloppet som går den berörda tjänstemannen emot strider dessutom klart mot syftet med det administrativa förfarandet för överföring av pensionsrättigheter. Detta förfarande har just till syfte att möjliggöra för den berörda tjänstemännen att – med kännedom om samtliga omständigheter och innan det kapitalbelopp som motsvarar alla hans avgifter slutgiltigt överförs till unionens pensionssystem – avgöra huruvida det är mer förmånligt för honom att lägga samman sina tidigare pensionsrättigheter med dem som han förvärvar i egenskap av tjänstemän i unionen eller tvärtom behålla dessa rättigheter i den nationella rättsordningen (se domen i de ovannämnda förenade målen Belgien och kommissionen mot Genette, punkt 91). Kommissionens ståndpunkt skulle nämligen tvinga den berörda tjänstemannen att ifrågasätta den metod med vilken kommissionens avdelningar har beräknat det antal tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår som han har rätt till först efter det att de nationella eller internationella pensionskassorna i ursprungsstaten slutgiltigt har överfört kapitalbeloppet till kommissionen. Det skulle i praktiken tillintetgöra själva kärnan i den rätt som tjänstemannen har getts genom artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna att välja att överföra sina pensionsrättigheter eller behålla dessa hos de nationella eller internationella pensionskassorna i ursprungsstaten.
61 Det kan slutligen inte med framgång göras gällande, såsom kommissionen har gjort, att förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår endast utgör förberedande åtgärder, på grund av att det i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att antalet pensionsgrundande tjänsteår ska beräknas ”på grundval av det överförda kapitalbeloppet”.
62 Det framgår av lydelsen i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna att den berörda institutionen ska ”fastställa” antalet pensionsgrundande tjänsteår först ”med hänsyn till [tjänstemannens] grundlön och ålder och växelkursen på dagen för begäran om överföringen, genom allmänna genomförandebestämmelser”, och att den därefter ska tillgodoräkna tjänstemannen det antal pensionsgrundande tjänsteår som fastställts på detta sätt i unionens pensionssystem ”på grundval av det överförda kapitalbeloppet”.
63 Denna lydelse bekräftas av lydelsen i artikel 7 i 2004 års allmänna genomförandebestämmelser och artikel 7 i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser. Enligt lydelsen i båda dessa artiklar föreskrivs det nämligen, i artikel 7.1, att antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas beräknas ”på grundval av det överförbara belopp som motsvarar de förvärvade rättigheterna ..., efter avdrag för ett belopp som motsvarar värdeökningen mellan dagen för registrering av begäran om överföring och den dag överföringen faktiskt görs”.
64 I artikel 7.2 i 2004 års allmänna genomförandebestämmelser och i artikel 7.2 i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser anges det däremot att antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas ”beräknas därefter ... på grundval av det överförda beloppet”, i enlighet med en matematisk formel som anges i den första strecksatsen i samma stycke.
65 Det framgår således av ovannämnda bestämmelser att förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår beräknas på grundval av det överförbara beloppet på dagen för registrering av begäran om överföring, vilket de behöriga nationella eller internationella myndigheterna har meddelat kommissionens avdelningar, i förekommande fall efter avdrag för ett belopp som motsvarar värdeökningen mellan dagen för registrering av begäran om överföring och den dag överföringen faktiskt görs. Denna skillnad i pengar ska nämligen inte bäras av unionens pensionssystem.
66 Av det ovan anförda följer att det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår utgör en åtgärd som går sökanden emot och att yrkandet om ogiltigförklaring således kan tas upp till sakprövning. Kommissionens invändning om rättegångshinder ska följaktligen avslås.
Prövning i sak
67 Sökanden har till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår åberopat en enda grund, vilken avser ”åsidosättande av artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna och artikel 26.4 i bilaga XIII till tjänsteföreskrifterna, åsidosättande av förvärvade rättigheter, åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och principen om förbud mot retroaktiv tillämpning samt uppenbart oriktig bedömning”.
Parternas argument
68 Sökanden har hävdat att kommissionen enligt artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifter är skyldig, om den vill ändra de försäkringstekniska värden som är tillämpliga på begäran om överföring av pensionsrättigheter som förvärvats i en medlemsstat till unionens pensionssystem (nedan kallad överföring till unionens pensionssystem), att först anta nya allmänna genomförandebestämmelser. Kommissionen antog dock nya allmänna genomförandebestämmelser först den 3 mars 2011. 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, vilka var i kraft före detta datum, är således de enda som är tillämpliga på begäran om överföring.
69 Den omständigheten att förordning nr 1324/2008 trädde i kraft den 1 januari 2009 saknar betydelse för de procentsatser som ska tillämpas vid beräkningen av antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas. Genom denna förordning ändrades nämligen den räntesats som föreskrivs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, vilken enbart ska tillämpas vid överföring till ett nationellt pensionssystem av det försäkringstekniska värdet, det vill säga kapitalvärdet för pensionsrättigheter som en tjänsteman har förvärvat inom unionen (nedan kallad överföring från unionens pensionssystem), och den är således inte tillämplig vid en överföring till unionens pensionssystem.
70 Det finns inte heller någon bestämmelse i tjänsteföreskrifterna eller i förordning nr 1324/2008 som föreskriver att en omedelbar tillämpning av den räntesats som fastställts i förordning nr 1324/2008 ska ske automatiskt, vad beträffar beräkningen av antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas vid en överföring till unionens pensionssystem.
71 Enligt sökanden kunde förordning nr 1324/2008, med tillämpning av den försäkringstekniska bedömning som ska göras vart femte år enligt artikel 83a.3 i tjänsteföreskrifterna, på ett uttömmande sätt endast anpassa storleken på avgiften till unionens pensionssystem och den räntesats som föreskrivs i de bestämmelser som avses i artikel 2 i nämnda förordning. Genom dessa åtgärder har rådet följaktligen ”uttömt” alla de befogenheter som det har getts genom artikel 83a i tjänsteföreskrifterna. Rådet var således inte behörigt att fatta något som helst beslut som inverkar på den beräkning som avses i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna.
72 Den ändring av räntesatsen som rådet beslutade kan inte heller vara ovillkorligen tillämplig samtidigt på alla försäkringstekniska beräkningar.
73 Sökanden har även gjort gällande att hennes rättigheter fick konkret form på dagen för begäran om överföring, det vill säga den 3 november 2009, och borde således ha fastställts med tillämpning av 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, vilka var de enda som var i kraft detta datum.
74 Slutligen anser sökanden att den retroaktiva tillämpningen av 2011 års allmänna genomförandebestämmelser var ”oväntad”. I skrivelsen av den 25 maj 2010 från generaldirektören vid generaldirektoratet för personal och säkerhet och i meddelandet av den 30 juli 2010 tillkännagavs att de nya bestämmelserna inte skulle tillämpas retroaktivt.
75 Kommissionen har genmält att även om förordning nr 1324/2008 inte kunde ändra artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, eftersom den räntesats som ska tillämpas vid beräkningen av det försäkringstekniska värdet inte nämns i denna bestämmelse, används det däremot i de allmänna genomförandebestämmelserna till artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna omräkningsfaktorer som är ”direkt avhängiga av den räntesats som anges i artikel 8 i bilaga VIII [till tjänsteföreskrifterna]”.
76 Enligt kommissionens mening har således ändringen av den räntesats som föreskrivs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, vilken fastställdes den 1 januari 2009 genom ikraftträdandet av förordning nr 1324/2008, ”med nödvändighet” medfört en ändring av nämnda omräkningsfaktorer vid samma datum. De omräkningsfaktorer som föreskrivs i 2004 års allmänna genomförandebestämmelser har således blivit ”obsoleta” och utan rättslig grund den 1 januari 2009, och detta oberoende av huruvida 2004 års allmänna genomförandebestämmelser formellt och i praktiken har upphävts .
Personaldomstolens bedömning
77 Inledningsvis ska det konstateras att det inte finns något som stödjer anmärkningen om att det gjordes en uppenbart oriktig bedömning, eftersom det inte har åberopats något argument till stöd för denna. Anmärkningen ska följaktligen lämnas utan avseende med stöd av artikel 35.1 e i rättegångsreglerna.
78 Inom ramen för sin enda grund har sökanden framställt en invändning om rättsstridighet avseende artikel 9 tredje stycket sista meningen och avseende artikel 9 fjärde stycket första meningen i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser. Enligt sökanden föreskrivs det i dessa bestämmelser i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser att de omräkningsfaktorer som anges i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser och som har fastställts i enlighet med förordning nr 1324/2008 ska tillämpas från och med den 1 januari 2009, det datum då nämnda förordning trädde i kraft, medan det vid detta datum inte hade gjorts någon formell ändring av bilaga 2 till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, i vilken det föreskrevs andra omräkningsfaktorer som var tillämpliga från och med den 1 maj 2004. Sökanden har hävdat att en sådan formell ändring krävdes, enligt artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, och att tillämpningen med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2009 av de nya omräkningsfaktorer som föreskrivs i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, även i ärenden avseende tjänstemän och anställda som hade ingett begäran om överföring till unionens pensionssystem före detta datum, strider mot rättssäkerhetsprincipen och principen om förbud mot retroaktiv tillämpning.
79 För att i rättsligt hänseende motivera artikel 9 tredje och fjärde styckena i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, har kommissionen i huvudsak hävdat att artikel 2 i förordning nr 1324/2008 har medfört att 2004 års allmänna genomförandebestämmelser är ogiltiga och att de automatiskt saknar rättslig grund, vad beträffar metoden för att beräkna antalet pensionsgrundande tjänsteår som ska beaktas.
– Betydelsen av förordning nr 1324/2008 för 2004 års allmänna genomförandebestämmelser
80 Det framgår av lydelsen i artikel 2 i förordning nr 1324/2008 att denna artikel endast har två syften vad beträffar tjänstemän och övriga anställda i unionen.
81 Det första syftet avser fastställandet, genom artikel 4.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, av den räntesats som är tillämplig vid beräkningen av pensionsrättigheterna för en tjänsteman som återinträder i tjänst i unionen efter att tidigare ha fullgjort en tjänstgöringsperiod där. Det framgår direkt att detta syfte saknar relevans i förevarande fall.
82 Det andra syftet avser fastställandet av den procentsats som ska tillämpas för att fastställa det ”försäkringstekniska värdet” för avgångspensionen. Personaldomstolen konstaterar dock att detta begrepp används i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna för överföringar från unionens pensionssystem, och inte i artikel 11.2 i samma bilaga för överföringar till unionens pensionssystem.
83 I artikel 11 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna görs det nämligen en klar åtskillnad mellan, å ena sidan, överföring från unionens pensionssystem i artikel 11.1 och, å andra sidan, överföring till unionens pensionssystem i artikel 11.2.
84 Vid överföring från unionens pensionssystem, föreskrivs det i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna att den berörda tjänstemannen ska ha rätt att få ”det försäkringstekniska värdet, uppräknat per dagen för överföringen, för den avgångspension han är berättigad till inom unionen” överförd. Vid överföring till unionens pensionssystem föreskrivs det däremot i artikel 11.2 att den berörda tjänstemannen ska ha rätt att få ”kapitalvärdet, uppräknat per dagen för överföringen, för de pensionsrättigheter som han förvärvat [i ett nationellt eller internationellt system som han fram till dess var ansluten till]” inbetalt till unionen. I fallet med en överföring från unionens pensionssystem, består det överförda penningbeloppet av det ”försäkringstekniska värdet” av de rättigheter som har förvärvats inom unionen. I fallet med en överföring till unionens pensionssystem, består det överförda penningbeloppet av det ”uppräknade kapitalvärdet”, det vill säga ett penningbelopp som faktiskt motsvarar de pensionsrättigheter som den berörda tjänstemannen har förvärvat på grundval av tidigare tjänstgöring eller verksamhet i det nationella eller internationella pensionssystem som är i fråga, uppräknat enligt artikel 11.2 första stycket i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, per dagen för överföringen (se för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 5 december 2013 i mål C‑166/12, Časta, punkt 26).
85 Det ”försäkringstekniska värde” som avses i artikel 11.1 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna och det ”uppräknade kapitalvärde” som avses i artikel 11.2 utgör dock två olika rättsliga begrepp, som vart och ett omfattas av regelverk som är oberoende av varandra.
86 Det ”försäkringstekniska värdet” framstår nämligen, inom tjänsteföreskrifternas rättsområde, som ett självständigt begrepp som är specifikt för unionens pensionssystem. Enligt artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna avses med detta värde ”kapitalvärdet på de förmåner [i form av avgångspension] som tillkommer tjänstemannen, beräknat enligt den mortalitetstabell som avses i artikel 9 i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna] och på grundval av en årlig räntesats på 3,1 %, som kan ses över enligt bestämmelserna i artikel 10 i bilaga XII [till tjänsteföreskrifterna]”. Den senaste ändringen av den räntesats som avses i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna skedde, med stöd av artikel 10 i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna, just genom förordning nr 1324/2008, varigenom räntesatsen sänktes från 3,5 procent till 3,1 procent.
87 Det ”uppräknade kapitalvärdet” definieras däremot inte i tjänsteföreskrifterna, och inte heller dess beräkningsmetod anges däri. Skälet till detta är att beräkningen av detta värde och formerna för att kontrollera denna beräkning omfattas, såsom framgår av fast rättspraxis, enbart av de berörda nationella eller internationella myndigheternas behörighet (domen i de ovannämnda förenade målen Belgien och kommissionen mot Genette, punkterna 56 och 57 och där angiven rättspraxis).
88 Kommissionen har dock hävdat att det försäkringstekniska värdet även utgör en ”beräkningsmetod”, vilken som sådan ska tillämpas inte bara vid en överföring från unionens pensionssystem, när belopp lämnar pensionskassorna i unionens pensionssystem för att tillföras pensionskassan i en medlemsstats eller en internationell organisations pensionssystem, utan även vid en överföring till unionens pensionssystem, när penningbelopp tvärtom tillförs pensionskassorna i unionens pensionssystem.
89 Enligt kommissionen är således det försäkringstekniska värdet, såsom beräkningsmetod, tillämplig på båda fallen av överföring av rättigheter avseende avgångspension. Kommissionen har i det avseendet framhållit att det i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs, sedan reformen av tjänsteföreskrifterna år 2004, ett nytt krav som åligger berörda nationella myndigheter, nämligen att kapitalvärdet motsvarande samtliga avgifter som erlagts av den tjänsteman som just har tillträtt en tjänst i unionen ska vara ”uppräknat per dagen för överföringen”. Enligt kommissionen ger detta nya krav, eftersom det finns med i tjänsteföreskrifterna, upphov till en skyldighet för berörda nationella myndigheter att uppräkna kapitalvärdet enligt de parametrar som anges i tjänsteföreskrifterna, däribland räntesatsen, i dess senaste lydelse enligt förordning nr 1324/2008.
90 Kommissionens ståndpunkt är dock inte motiverad i rättsligt hänseende.
91 Det framgår nämligen av rättspraxis att systemet för överföring till unionens pensionssystem innefattar två olika administrativa steg. Det första steget består i att det uppräknade kapitalvärdet fastställs av de nationella eller internationella myndigheter som administrerar det pensionssystem som den berörda personen var ansluten till fram till dess att han tillträdde sin tjänst i unionen. Hela detta steg omfattas av de behöriga nationella eller internationella myndigheternas exklusiva behörighet. Det andra steget består däremot i att den berörda unionsinstitutionen omräknar det uppräknade kapitalvärdet, som på detta sätt har fastställts av de nationella eller internationella myndigheterna i ursprungsstaten, till pensionsgrundande tjänsteår som ska tillgodoräknas i unionens pensionssystem, vilket ska göras på grundval av de regler som är specifika för unionens pensionssystem, däribland reglerna i de allmänna genomförandebestämmelser som varje institution är skyldig att anta för överföringar till unionens pensionssystem (se, för ett liknande resonemang, domen i de ovannämnda förenade målen Belgien och kommissionen mot Genette, punkterna 56 och 57).
92 De två besluten, varav det första avser fastställandet av det uppräknade kapitalvärdet och det andra avser omräkningen av dessa tillgodohavanden till pensionsgrundande tjänsteår, är följaktligen hänförliga till två olika rättsordningar och kan bli föremål för sådan domstolsprövning som föreskrivs i respektive rättsordning (förstainstansrättens dom av den 18 mars 2004 i mål T‑204/01, Lindorfer mot rådet, punkterna 28–31).
93 Den omständigheten att det i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs, sedan reformen av tjänsteföreskrifterna år 2004, att de nationella eller internationella myndigheterna ska uppräkna, per dagen för överföringen, kapitalvärdet motsvarande samtliga avgifter som erlagts av den tjänsteman eller anställd som just har tillträtt en tjänst i unionen medför visserligen en skyldighet för nämnda myndigheter, men innebär dock inte, i avsaknad av uttryckliga bestämmelser med den innebörden, att denna uppräkning ska ske på det sätt som har fastställts för överföringar från unionens pensionssystem. Som domstolen slog fast i domen i det ovannämnda målet Časta, punkterna 25 och 26, står det tvärtom medlemsstaterna fritt att tillämpa antingen metoden avseende ”det beräknade försäkringstekniska värdet”, metoden avseende ”det schablonmässiga återköpsvärdet” eller någon annan metod.
94 Vad först beträffar de behöriga nationella eller internationella myndigheternas beräkning av det uppräknade kapitalvärdet, med avseende på en överföring till unionens pensionssystem, fastställs följaktligen detta kapitalvärde på grundval av tillämplig nationell rätt och enligt de metoder som fastställs i denna rätt eller, vad beträffar en internationell organisation, i dess egna regler, och inte på grundval av artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna och enligt den räntesats som fastställs i denna bestämmelse. Det var för övrigt detta som förstainstansrätten slog fast i punkt 57 i domen i de ovannämnda förenade målen Belgien och kommissionen mot Genette, när den angav att vid en överföring till unionens pensionssystem är beslutet avseende beräkningen av de pensionsrättigheter som ska överföras hänförligt till den behöriga nationella rättsordningen och kan bli föremål för prövning endast vid nationell domstol (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Časta, punkt 24).
95 Härav följer att artikel 2 i förordning nr 1324/2008 inte ska beaktas som en del av metoden för att beräkna kapitalvärdet motsvarande de pensionsrättigheter som tjänstemannen eller den anställde har förvärvat innan vederbörande tillträdde sin tjänst i unionen och att den inte nödvändigtvis ska beaktas av de berörda nationella eller internationella myndigheterna när de uppräknar det kapitalvärde som de är skyldiga att överföra.
96 Vad vidare beträffar den berörda institutionens beräkning av det antal tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår som ska beaktas i unionens pensionssystem, vilken är en separat beräkning från beräkningen av det uppräknade kapitalvärdet, såsom framgår av punkterna 91–93 i förevarande dom, konstaterar personaldomstolen att det varken i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna avseende överföringar till unionens pensionssystem eller i någon annan bestämmelse i tjänsteföreskrifterna uttryckligen föreskrivs en skyldighet att tillämpa den räntesats som avses i artikel 8 i samma bilaga vid beräkningen av antalet tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår i unionens pensionssystem. Härav följer att kommissionens påstående att omräkningsfaktorerna, vid en överföring till unionens pensionssystem, är ”direkt avhängiga” av den räntesats som anges i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna inte grundar sig på någon bestämmelse i tjänsteföreskrifterna.
97 Vidare kan inte rådet, genom en genomförandeförordning som antagits med stöd av artikel 83a i tjänsteföreskrifterna, inskränka räckvidden av artikel 11.2 andra stycket i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna genom att ifrågasätta den självbestämmanderätt som unionslagstiftaren i denna bestämmelse har tillerkänt institutionerna genom att ge dem behörighet att genom allmänna genomförandebestämmelser faststället antalet tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår, vid en överföring till unionens pensionssystem.
98 I artikel 7.2 i 2004 års allmänna genomförandebestämmelser hänvisas det visserligen, med avseende på beräkningen av det antal pensionsgrundande tjänsteår som ska beaktas på grundval av det kapitalbelopp som faktiskt överförts till unionens pensionssystem, till de försäkringstekniska värdena V2 som anges i tabellen i bilaga 2 till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, vilka i sin tur, enligt nämnda bilaga 2, ”beräknas på grundval av de parametrar som anges i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna”. Till dessa parametrar hör den räntesats som fastställs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna.
99 I bilaga 2 till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser anges dock de försäkringstekniska värdena, såsom dessa har beräknats på grundval av bland annat den räntesats på 3,5 procent som föreskrevs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna före dess ändring genom förordning nr 1324/2008. Det var just dessa värden som kommissionen beaktade vid upprättandet av det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår, även om artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna under tiden hade ändrats genom förordning nr 1324/2008.
100 I samband med tillämpningen av artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna och särskilt med avseende på uppräkningen av omräkningsfaktorerna vid en överföring till unionens pensionssystem, med hänsyn till den nya räntesats på 3,1 procent som föreskrevs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna till följd av ikraftträdandet av förordning nr 1324/2008, ålåg det kommissionen under dessa omständigheter, enligt nämnda artikel 11.2 som hänvisar till allmänna genomförandebestämmelser för dess tillämpning, och även i enlighet med rättssäkerhetsprincipen, att ändra 2004 års allmänna genomförandebestämmelser och upprätta en ny tabell över försäkringstekniska värden. Detta är för övrigt exakt vad kommissionen gjorde genom att anta 2011 års allmänna genomförandebestämmelser till vilka bifogats nya försäkringstekniska värden, vilka i sistnämnda allmänna genomförandebestämmelser kallas ”omräkningsfaktorer” med avseende på beräkningen av tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår.
101 Det ska tilläggas att artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, i dess lydelse efter ikraftträdandet av förordning nr 1324/2008, skulle kunna bli tillämplig på överföringar till unionens pensionssystem endast genom allmänna genomförandebestämmelser som det åligger institutionerna att anta enligt artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna. Att nämnda artikel 8 är tillämplig i förevarande fall följer av hänvisningen till de ”parametrar som anges i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna”, vilka finns med i rubriken till bilaga 2 till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, och detta eftersom nämnda bilaga XII – genom artiklarna 1.2, 10.2 och 12 – själv hänvisar till den räntesats som anges i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna. Rubriken till bilaga 2 till 2004 års allmänna genomförandebestämmelser har en klargörande funktion vad beträffar den beräkningsmetod som kommissionen har valt med stöd av sina genomförandebefogenheter enligt artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, vilken enbart kan ligga till grund för tolkningen av den normativa bestämmelse som tabellen över försäkringstekniska värden utgör (se, beträffande den normativa verkan av rubriken till en artikel i ett direktiv, domstolens dom av den 3 april 2003 i mål C‑144/00, Hoffmann, punkterna 37–40). Sådana seriehänvisningar, vilka för övrigt i stor utsträckning är svårbegripliga, kan inte heller ha företräde framför de uttryckliga uppgifterna i den aktuella tabellen över försäkringstekniska värden, utan att det skulle strida mot rättssäkerhetsprincipen.
102 Kommissionens argument till stöd för ståndpunkten att metoden för att beräkna det försäkringstekniska värdet, vilken föreskrivs i artikel 8 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, med nödvändighet även ska tillämpas vid fastställandet av det uppräknade kapitalvärdet eller rentav antalet tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår, som föreskrivs i artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna, strider sammanfattningsvis mot lydelsen i sistnämnda bestämmelse och mot unionslagstiftarens avsikt, vilken faktiskt har haft för avsikt att upprätthålla en klar åtskillnad i tjänsteföreskrifterna mellan de två fallen av överföring av pensionsrättigheter, nämligen överföring till unionens pensionssystem och överföring från unionens pensionssystem, och följaktligen även mellan begreppen uppräknat kapitalvärde och försäkringstekniskt värde.
103 Mot bakgrund av det ovan anförda finner personaldomstolen att kommissionens ståndpunkt att förordning nr 1324/2008 har medfört att 2004 års allmänna genomförandebestämmelser är ogiltiga och att de automatiskt saknar rättslig grund, vad beträffar metoden för att beräkna antalet tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteår, är rättsligt felaktig, eftersom skälet för en sådan ståndpunkt inte beaktar räckvidden av vare sig förordningen eller artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna.
104 Det ska följaktligen undersökas huruvida kommissionen hade rätt att tillämpa de nya omräkningsfaktorer som anges i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser på de begäranden om överföring som ingavs före ikraftträdandet av 2011 års allmänna genomförandebestämmelser den 1 april 2011.
– Den retroaktiva tillämpningen av de omräkningsfaktorer som anges i bilaga 1 till 2011 års allmänna genomförandebestämmelser
105 Personaldomstolen erinrar inledningsvis om att enligt en allmänt erkänd princip, och om inte annat har föreskrivits, är en ny bestämmelse omedelbart tillämplig på de situationer som kommer att uppkomma och på de framtida verkningarna av situationer som, även om de inte är definitiva, har uppkommit under den gamla bestämmelsens giltighetstid (personaldomstolens dom av den 13 juni 2012 i mål F‑31/10, Guittet mot kommissionen, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
106 Följaktligen är det nödvändigt att undersöka huruvida sökanden, vid den tidpunkt då de nya omräkningsfaktorer som föreskrivs i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser började gälla, det vill säga den 1 april 2011, befann sig i en situation som var definitiv och som hade uppkommit under giltighetstiden för 2004 års allmänna genomförandebestämmelser. Endast om så var fallet skulle det faktiskt kunna slås fast att de omräkningsfaktorer som föreskrivs i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser tillämpades retroaktivt på sökanden. I så fall finns det anledning att pröva den invändning om rättsstridighet som sökanden har framställt och särskilt lagenligheten av den retroaktiva tillämpningen av de omräkningsfaktorer som föreskrivs i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser med hänsyn till rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Guittet mot kommissionen, punkt 48).
107 För att situationen för en tjänsteman eller en anställd som ingett en begäran om överföring till unionens pensionssystem i förevarande fall ska vara definitiv och ha uppkommit under giltighetstiden för de försäkringstekniska värdena V2 som bifogats 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, ska det fastställas att den berörda personen, senast dagen före ikraftträdandet av de nya omräkningsfaktorer som föreskrivs i 2011 års allmänna genomförandebestämmelser, det vill säga den 31 mars 2011, hade godtagit det förslag om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår som vederbörande hade fått enligt 2004 års allmänna genomförandebestämmelser.
108 Som angetts i punkt 21 i förevarande dom har sökanden i förevarande fall formellt sett varken godtagit eller avvisat det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår. Sökandens situation med avseende på hennes rätt till överföring till unionens pensionssystem var således inte definitiv, trots att den hade uppkommit under giltighetstiden för 2004 års allmänna genomförandebestämmelser, vid den tidpunkt då 2011 års allmänna genomförandebestämmelser trädde i kraft, vilka således inte har tillämpats retroaktivt i förevarande fall.
109 Under dessa omständigheter kan sökanden inte heller göra gällande en förvärvad rättighet eller att villkoren för att återkalla administrativa rättsakter inte har iakttagits (se domen i det ovannämnda målet Cocchi och Falcione, punkterna 42 och 43).
110 Av det ovan anförda följer att yrkandet om ogiltigförklaring av det andra förslaget om tillgodoräknande ska ogillas.
111 Talan ska följaktligen ogillas.
Rättegångskostnader
112 Enligt artikel 87.1 i rättegångsreglerna ska, om inte annat följer av bestämmelserna i kapitel 8 i avdelning II i rättegångsreglerna, tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 87.2 får personaldomstolen, om så anses skäligt, besluta att en tappande part endast delvis, eller inte alls, ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
113 Av domskälen ovan framgår att sökanden har tappat målet. Kommissionens hållning kan dock ha gett upphov till helt berättigade frågor och tveksamhet hos sökanden. I beslutet att avslå klagomålet medgav kommissionen, på eget initiativ, att det andra förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår hade bedömts utgöra en åtgärd som går någon emot. Inom ramen för förevarande talan hade kommissionen visserligen rätt att framställa en invändning om rättegångshinder och yrka att personaldomstolen inte skulle pröva själva sakfrågan, men den hävdade likväl tvärtom att det var ”uppenbart” att förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår inte utgjorde en åtgärd som går någon emot. Vidare uppgav kommissionen vid tre tillfällen, nämligen i det första förslaget om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår och i meddelandena av den 5 maj och den 30 juli 2010, att 2004 års allmänna genomförandebestämmelser skulle tillämpas på en begäran om överföring som registrerats före ikraftträdandet av 2011 års allmänna genomförandebestämmelser. För övrigt finns det inte någon uppgift i dessa meddelanden om vilken betydelse det skulle kunna få, i ett sådant sammanhang, om berörda tjänstemän och anställda godtog förslagen om tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår. Omständigheterna i förevarande mål motiverar således en tillämpning av bestämmelserna i artikel 87.2 i rättegångsreglerna och att kommissionen ska förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta sökandens rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
PERSONALDOMSTOLEN (plenum)
följande:
1) Talan ogillas.
2) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Catherine Teughels rättegångskostnader.
Van Raepenbusch | Rofes i Pujol | Perillo |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 11 december 2013.
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |
Justitiesekreterare | | Ordförande |