ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(deuxième chambre)
29 septembre 2009 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Promotion – Exercice de promotion 2006 – Non-inscription sur la liste des fonctionnaires promus – Examen comparatif des mérites – Seuil de référence – Non-prise en compte de la qualité de ‘reliquat’ »
Dans l’affaire F‑125/07,
ayant pour objet un recours introduit au titre des articles 236 CE et 152 EA,
Armin Hau, fonctionnaire du Parlement européen, demeurant à Luxembourg (Luxembourg), représenté par Me É. Boigelot, avocat,
partie requérante,
contre
Parlement européen, représenté par Mmes K. Zejdová et S. Seyr, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de M. H. Kanninen, président, Mme I. Boruta (rapporteur) et M. S. Van Raepenbusch, juges,
greffier : Mme W. Hakenberg,
Arrêt
1 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 29 octobre 2007, M. Hau a introduit le présent recours tendant à l’annulation de la décision du Parlement européen, publiée le 21 novembre 2006, de ne pas inclure son nom sur la liste des fonctionnaires promus au grade B*7 au titre de l’exercice de promotion 2006 (ci-après la « décision de non-promotion »).
Cadre juridique
2 L’article 45, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes, dans sa version applicable suite à l’entrée en vigueur du règlement (CE, Euratom) n° 723/2004 du Conseil, du 22 mars 2004, le modifiant (ci-après le « statut ») dispose :
« La promotion est attribuée par décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination en considération de l’article 6, paragraphe 2. Elle entraîne pour le fonctionnaire la nomination au grade supérieur du groupe de fonctions auquel il appartient. Elle se fait exclusivement au choix, parmi les fonctionnaires justifiant d’un minimum de deux ans d’ancienneté dans leur grade, après examen comparatif des mérites des fonctionnaires ayant vocation à la promotion. Aux fins de l’examen comparatif des mérites, l’autorité investie du pouvoir de nomination prend en considération, en particulier, les rapports dont les fonctionnaires ont fait l’objet, l’utilisation dans l’exercice de leurs fonctions des langues autres que la langue dont ils ont justifié posséder une connaissance approfondie conformément à l’article 28, [sous] f), et, le cas échéant, le niveau des responsabilités exercées. »
3 La décision du bureau du Parlement du 6 juillet 2005, relative à la politique de promotion et de programmation des carrières, telle que modifiée par la décision du bureau du 13 février 2006, applicable pour l’exercice de notation 2005 et l’exercice de promotion 2006 (ci-après la « décision portant politique de promotion »), dispose au titre A « Progression de la carrière au sein d’un même groupe de fonctions/catégorie », point I « Principes » :
« […]
I.3 Évaluation du mérite
I.3.1 Le mérite du fonctionnaire/agent est évalué chaque année. Le rapport de notation constituant l’élément fondamental d’appréciation du mérite, il est impératif que le niveau annuel des points de mérite du noté soit en cohérence avec la notation obtenue pendant l’année de référence […]
Comme principe de base, chaque directeur général/responsable d’unité autonome reçoit un nombre total de points égal au nombre des fonctionnaires/agents, promouvables ou non, ayant au moins trois mois de service dans une institution européenne ou un organisme communautaire pendant l’année de référence multiplié par 2,1[…] Le total obtenu est, le cas échéant, arrondi selon le principe mathématique. Le [s]ecrétaire général détient une réserve de points de mérite à laquelle il peut être fait appel afin notamment de corriger les distorsions dues au nombre restreint de fonctionnaires/agents dans un grade donné.
Tout fonctionnaire/agent […] qui est jugé méritant reçoit des points de mérite dans une fourchette de 1 à 3 points, étant entendu que le fonctionnaire non méritant ne reçoit pas de points.
I.3.2 Sans préjudice des dispositions statutaires relatives à la promotion, il existe pour chaque grade un nombre minimal de points de mérite ou ‘seuil de référence’ à partir duquel un fonctionnaire/agent sera d’office pris en considération dans le cadre de l’examen des promotions.
Ce seuil de référence est égal au nombre d’années de la ‘durée moyenne dans le grade’, tel qu’il figure dans le plan d’avancement de carrière […] multiplié par 2.
I.3.3 Sur la base d’une comparaison des mérites, l’[autorité investie du pouvoir de nomination] peut refuser la promotion au fonctionnaire qui a atteint le seuil de référence :
– si la moyenne de ses points de mérite par année dans le grade est inférieure à 1, ou
– si le fonctionnaire a reçu [0] point au moins une fois dans les deux ans précédant la dernière année dans le grade.
Le fonctionnaire ayant reçu [0] point pour la dernière année dans le grade ne peut être promu.
I.3.4 Le fait de ne pas avoir atteint le seuil de référence ne prive pas obligatoirement un fonctionnaire/agent promouvable de la promotion. Ainsi, par dérogation aux dispositions du paragraphe I.3.2, le fonctionnaire/agent ayant une ancienneté d’au moins deux années dans un grade donné et s’étant vu attribuer au moins une fois [3] points dans ce grade peut être promu sans avoir atteint le seuil de référence. Dans ce cas, l’[autorité investie du pouvoir de nomination] doit justifier sa décision de promotion en se basant sur la comparaison du mérite dudit fonctionnaire/agent par rapport au mérite des fonctionnaires/agents non proposés pour promotion, ayant accumulé, après leur dernière promotion, un nombre total de points de mérite qui est égal ou supérieur au sien.
I.3.5 Ces principes s’appliquent à :
– tout fonctionnaire de grade 1 à 13 à l’exception des fonctionnaires AST 11 ;
[…] »
4 Les directives internes relatives aux comités consultatifs de promotion, adoptées par le secrétaire général du Parlement le 19 octobre 2005, prévoient à leur article 5, paragraphe 2 :
« Les membres des comités sont informés des décisions prises par l’[autorité investie du pouvoir de nomination]. Celle-ci motivera par écrit tout écart par rapport aux avis des comités. »
Faits à l’origine du litige
5 Le requérant est entré en service au Parlement le 15 septembre 1988 en tant qu’agent temporaire de grade C 1. Lauréat d’un concours interne de catégorie B, il a été nommé fonctionnaire stagiaire au grade B 5, échelon 4, le 16 octobre 1995 et affecté à la direction générale du personnel, du budget et des finances (ci-après la « DG ‘Personnel’ »). Le requérant a été promu au grade B 4, échelon 8, avec effet au 1er janvier 2000. Suite à l’entrée en vigueur du statut, le 1er mai 2004, son grade a alors été renommé B*6, puis AST 6 le 1er mai 2006. Au moment de l’introduction du recours, le requérant était classé au grade AST 6, échelon 8. Il travaille, depuis le 1er septembre 2004, au service des pensions de la DG « Personnel ».
6 Lors de l’exercice de promotion 2005, le requérant avait atteint le seuil de référence fixé pour son grade à 8 points de mérite, ayant obtenu respectivement 2 points de mérite pour les exercices de notation 2000, 2001 et 2002, et 1 point de mérite pour les exercices 2003 et 2004. Il n’a cependant pas été promu au titre de l’exercice de promotion 2005.
7 En date du 14 juin 2006, l’autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après l’« AIPN ») a proposé d’attribuer 1 point de mérite au requérant au titre de l’exercice de notation 2005. Le 12 juillet 2006, le requérant a saisi le comité des rapports d’un recours contre cette proposition. Dans un avis daté du 19 juillet 2006, le comité des rapports a conclu que l’attribution de 2 points de mérite au requérant n’était pas justifiée. Par une décision datée du 13 octobre 2006, l’AIPN a attribué 1 point de mérite au requérant, ce qui a porté son total de points de mérite accumulés à 9.
8 Dans le cadre de l’exercice de promotion 2006, le comité consultatif de promotion de la catégorie B* s’est réuni le 19 octobre 2006 et a proposé la promotion du requérant.
9 La liste des fonctionnaires promouvables au titre de l’exercice de promotion 2006 a été publiée le 20 octobre 2006. Le nom du requérant y figurait.
10 La liste des fonctionnaires ayant atteint le seuil de référence a été publiée le 20 novembre 2006. Le nom du requérant y figurait.
11 Le 21 novembre 2006, la liste des noms de 34 fonctionnaires recommandés par le comité consultatif de promotion pour une promotion au grade B*7 a été publiée. Le nom du requérant y figurait.
12 La liste des fonctionnaires promus au titre de l’exercice de promotion 2006 a été publiée ce même 21 novembre 2006. Le nom du requérant n’y figurait pas.
13 Par une lettre datée du 5 février 2007 et enregistrée au courrier officiel du Parlement le 9 février 2007, le requérant a introduit une réclamation en vertu de l’article 90, paragraphe 2, du statut contre la décision de non-promotion, au motif que l’examen comparatif des mérites des fonctionnaires candidats à la promotion, tel que stipulé à l’article 45 du statut, n’aurait pas été effectué correctement.
14 Le 18 juillet 2007, la réclamation du requérant a été rejetée par décision du secrétaire général du Parlement.
Conclusions des parties et procédure
15 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– avant de dire droit, et à titre de mesures d’instruction, ordonner à la partie défenderesse qu’elle produise les documents pertinents de nature à permettre de vérifier dans quelles conditions s’est fait l’examen comparatif des mérites pour l’exercice de promotion 2006, et notamment de produire le tableau de comparaison des mérites des fonctionnaires susceptibles d’être promus au grade B*7, ainsi que le compte-rendu ou procès-verbal du comité consultatif de promotion ;
– annuler la décision de non-promotion ;
– condamner le Parlement aux entiers dépens.
16 Le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– décider sur les dépens comme de droit.
17 Par lettre du 1er avril 2009, le Tribunal a interrogé les parties sur l’opportunité de ne pas tenir d’audience dans la présente affaire. Les parties n’ayant pas soulevé d’objection, le Tribunal a décidé, conformément à l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure, de statuer sans audience.
En droit
18 À l’appui de son recours, le requérant invoque un moyen unique tiré de la violation de l’article 25, deuxième alinéa, et de l’article 45 du statut, de la décision portant politique de promotion, et des mesures d’application relatives à l’attribution des points de mérite, de l’article 5 des directives internes relatives aux comités consultatifs de promotion, de l’erreur manifeste d’appréciation, d’un détournement de pouvoir, de l’incompétence, de la méconnaissance des principes généraux de droit, tels le principe d’égalité de traitement entre les fonctionnaires, le principe de la vocation à la carrière des fonctionnaires, le principe du respect des attentes légitimes des fonctionnaires, le principe de bonne administration et le devoir de sollicitude, ainsi que de la violation du devoir de motivation.
19 Dans les circonstances de l’espèce, il convient d’examiner, plus particulièrement, les arguments du requérant tirés de ce que l’AIPN aurait omis de prendre en considération, pour apprécier ses mérites lors de l’exercice de promotion 2006, la circonstance qu’il avait déjà atteint le seuil de promotion lors de l’exercice de promotion 2005, ce que le requérant désigne comme étant sa qualité de « reliquat ».
Arguments des parties
20 Le requérant estime, sur la base de l’arrêt du Tribunal du 10 octobre 2007, Berrisford/Commission (F‑107/06, RecFP p. I‑A‑1‑0000 et II‑A‑1‑0000), que, si l’AIPN avait tenu compte de sa qualité de « reliquat » comme elle aurait dû le faire, et sachant qu’il avait non seulement atteint le seuil de promotion, mais également qu’il avait été reconnu comme étant un fonctionnaire méritant, il aurait dû être promu.
21 En défense, le Parlement fait valoir que, en violation du principe de concordance entre la réclamation et la requête, l’argumentation du requérant avancée à l’appui de son recours n’a pas été soulevée dans le cadre de la réclamation.
22 Sur le fond, le Parlement estime, dans son mémoire en défense, ne pas être dans l’obligation de tenir compte de la qualité de « reliquat » du requérant, car l’arrêt Berrisford/Commission, précité, ne serait pas transposable au Parlement pour plusieurs raisons. Premièrement, les systèmes de notation et de promotion respectifs du Parlement et de la Commission des Communautés européennes seraient différents. Deuxièmement, dans l’affaire Berrisford/Commission, précitée, l’exercice de promotion s’est déroulé au cours d’une période de transition entre un ancien et un nouveau système de promotion. Troisièmement, il est possible au sein du Parlement d’être promu même si on n’a pas atteint le seuil de référence. Quatrièmement, la qualité de « reliquat » ne peut pas être considérée comme un mérite particulier puisque, selon une jurisprudence constante, la circonstance qu’un fonctionnaire ait déjà fait l’objet d’une proposition de promotion dans le cadre d’un exercice antérieur ne peut être prise en compte qu’à titre complémentaire, l’examen principal reposant sur la comparaison des mérites. Or, en l’espèce, la promotion du requérant n’aurait pas été justifiée dès lors que la moyenne de ses points de mérite – 1,5 – était inférieure à celle des cinq dernières personnes mentionnées sur la liste des fonctionnaires promus (celles-ci ayant obtenu une moyenne comprise entre 1,67 et 1,8). Le Parlement admet également qu’il n’a pas pris en considération la qualité de « reliquat » du requérant, car, selon lui, ladite qualité ne devrait être retenue que dans le cas où l’absence de promotion lors de l’exercice précédent ne résulterait pas de l’insuffisance des mérites de l’intéressé, mais, par exemple, de ce que les possibilités budgétaires feraient défaut pour le promouvoir.
23 Dans son mémoire en duplique, le Parlement affirme que, à supposer que la qualité de « reliquat » soit pertinente, cette dernière aurait bien été prise en compte dans le cas du requérant. L’administration n’ayant pas l’obligation de promouvoir un fonctionnaire pour ce motif, la non-promotion d’un fonctionnaire constituerait l’une des conséquences possibles de la prise en compte de la qualité de « reliquat ». Selon le Parlement, il ne saurait donc être déduit de la non-promotion du requérant, que l’AIPN n’aurait pas tenu compte de ladite qualité.
Appréciation du Tribunal
24 En ce qui concerne l’exception d’irrecevabilité du grief tiré de la qualité de « reliquat » du requérant, soulevée par le Parlement au motif que ledit grief ne figurait pas dans la réclamation, contrairement au principe de concordance entre réclamation et requête, le Tribunal relève que, selon une jurisprudence constante, l’administration a la faculté d’apporter la motivation d’une décision de non-promotion au stade précontentieux (voir, notamment, arrêt du Tribunal de première instance du 12 février 1992, Volger/Parlement, T‑52/90, Rec. p. II‑121, point 36). Cependant, lorsque l’administration fait usage de cette faculté, force est de constater qu’elle prive les fonctionnaires concernés de la possibilité d’introduire une réclamation en connaissance des motifs de la décision attaquée, et partant, de développer leurs arguments en conséquence. Dès lors, le Tribunal estime que dans une telle situation où, comme en l’espèce, un requérant a pris connaissance des motifs d’une décision uniquement au stade du rejet de la réclamation, l’administration ne peut lui opposer le respect du principe de concordance entre la réclamation et la requête à propos de moyens ou de griefs en rapport avec ces motifs. Il s’ensuit que l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Parlement doit être écartée.
25 Sur le fond, il y a tout d’abord lieu de se prononcer sur le point de savoir si l’AIPN devait tenir compte de la qualité de « reliquat » du requérant dans le cadre de l’examen comparatif des mérites auquel elle a procédé lors de l’exercice de promotion 2006.
26 À titre liminaire, il convient de rappeler que, pour évaluer les mérites à prendre en considération dans le cadre de la décision de promotion prévue à l’article 45 du statut, l’AIPN dispose d’un large pouvoir d’appréciation et que, dans ce domaine, le contrôle du juge communautaire doit se limiter à la question de savoir si, eu égard aux voies et moyens qui ont pu conduire l’administration à son appréciation, celle-ci s’est tenue dans des limites non critiquables et n’a pas usé de son pouvoir de manière manifestement erronée (arrêt de la Cour du 23 octobre 1986, Vaysse/Commission, 26/85, Rec. p. 3131, point 26).
27 L’existence d’un large pouvoir d’appréciation ne saurait cependant dispenser l’administration de son obligation d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce (arrêt de la Cour du 21 novembre 1991, Technische Universität München, C‑269/90, Rec. p. I‑5469, point 14 ; arrêts du Tribunal de première instance du 11 décembre 1991, Frederiksen/Parlement, T‑169/89, Rec. p. II‑1403, point 69, et du 4 mai 2005, Sena/AESA, T‑30/04, RecFP p. I‑A‑113 et II‑519, point 80). Le fait d’avoir été proposé pour une promotion lors de l’exercice de promotion antérieur à l’exercice en litige constitue un élément de mérite pertinent, à condition que le fonctionnaire n’ait pas démérité depuis l’exercice de promotion au cours duquel il avait été proposé à la promotion (arrêt du Tribunal de première instance du 15 septembre 2005, Casini/Commission, T‑132/03, RecFP p. I‑A‑253 et II‑1169, point 69 ; arrêt Berrisford/Commission, précité, point 72 et suivants).
28 Au surplus, l’absence systématique de prise en compte de la qualité de « reliquat » risquerait de créer une discrimination entre fonctionnaires candidats à une promotion, dès lors qu’elle aboutirait à traiter de la même manière des situations objectivement différentes. En effet, la circonstance qu’un fonctionnaire a déjà atteint le seuil de promotion lors de l’exercice de promotion précédent étant intrinsèquement liée aux mérites dont celui-ci a fait preuve antérieurement, place ce dernier dans une situation différente, au regard de cet aspect de son mérite, de celle des personnes n’ayant pas atteint ledit seuil de promotion lors de l’exercice précédent (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance du 6 juin 2007, Parlante/Commission, T‑432/04, RecFP p. I‑A‑2‑0000 et II‑A‑2‑0000, point 97 ; arrêt Berrisford/Commission, précité, point 76).
29 Il résulte de ce qui précède que la qualité de « reliquat » du requérant était un élément que l’AIPN devait prendre en considération lors de l’exercice de promotion 2006.
30 Il en est d’autant plus ainsi que, en l’espèce, le requérant avait été considéré comme n’ayant pas démérité et, eu égard au point I.3.1 de la décision portant politique de promotion, comme étant suffisamment méritant pour être éventuellement promu puisque, d’une part, figure, à la rubrique « fonctionnaire/agent méritant » de son rapport de notation, la mention « oui » et que , d’autre part, il a reçu 1 point de mérite lors de l’exercice de promotion 2006.
31 À cet égard, le Parlement se borne à souligner les circonstances particulières du cas d’espèce, visées au point 22 du présent arrêt, en particulier le fait que les systèmes de notation et de promotion du Parlement et de la Commission sont différents et que l’exercice de promotion litigieux ne s’est pas déroulé pendant une période de transition entre deux systèmes de promotion. De tels arguments ne sauraient cependant prospérer, car les règles de caractère général concernant la promotion, comme celle tenant à la prise en compte de la qualité de « reliquat », ont vocation, eu égard à l’article 45 du statut, à s’appliquer à l’égard des fonctionnaires de toutes les institutions.
32 De plus, la circonstance avancée par le Parlement tenant à ce que la promotion reposerait avant tout sur la comparaison de la moyenne de points de mérites des fonctionnaires ne saurait être retenue puisque, comme il le reconnaît d’ailleurs lui-même, si la comparaison de la moyenne des points de mérite constitue le critère principal de promotion, ce dernier n’exclut pas que d’autres éléments soient pris en compte à titre complémentaire.
33 De même, l’argument, selon lequel la qualité de « reliquat » ne devrait être prise en considération que dans le cas où l’absence de promotion lors de l’exercice précédent ne résulterait pas de l’insuffisance des mérites de l’intéressé, mais, par exemple, de ce que les possibilités budgétaires faisaient défaut pour le promouvoir, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce, ne peut prospérer dès lors que, même si la qualité de « reliquat » ne conduit pas nécessairement à la promotion comme il a été constaté au point 27 du présent arrêt, cette qualité doit être prise en compte sans exception.
34 L’administration ayant l’obligation de prendre en considération la qualité de « reliquat », il convient d’examiner ensuite si, en l’espèce, l’AIPN a agi de la sorte lors de l’exercice de promotion 2006.
35 Il y a lieu de constater que le Parlement a admis, dans son mémoire en défense, ne pas avoir tenu compte de la qualité de « reliquat » du requérant pour les motifs figurant au point 22 du présent arrêt.
36 Ensuite, le Parlement se borne à affirmer, dans son mémoire en duplique, que, à supposer que la qualité de « reliquat » soit pertinente, cette dernière aurait bien été prise en compte dans le cas du requérant. En effet, l’administration n’étant pas obligée de promouvoir un fonctionnaire pour ce motif, la non-promotion constituerait dès lors une des conséquences possibles de la prise en considération de la qualité de « reliquat ». Le requérant n’ayant pas été promu, on pourrait donc en déduire, selon le Parlement, que l’AIPN a tenu compte de cette qualité, abstraction faite de la question de savoir si cette absence de promotion a été causée par l’insuffisance de la moyenne de ses points de mérite.
37 Cependant, un tel argument ne peut prospérer. En effet, le Parlement ayant initialement et expressément admis ne pas avoir pris en compte la qualité de « reliquat » en tant qu’élément pertinent du mérite, il ne saurait faire volte-face en déduisant la prise en compte de cette qualité de la non-promotion du requérant, et ceci d’autant, qu’au demeurant, il n’avance aucun élément démontrant à suffisance de droit que ladite qualité a été prise en compte dans le cadre de l’exercice de promotion.
38 En conséquence, il y a lieu de constater que l’administration n’a pas pris en considération la qualité de « reliquat » du requérant et que la décision de non-promotion doit donc être annulée sans qu’il soit besoin d’examiner les autres arguments présentés par le requérant ou d’ordonner les mesures d’instruction sollicitées par ce dernier.
Sur les dépens
39 En vertu de l’article 122 du règlement de procédure, les dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, relatives aux dépens et frais de justice, ne s’appliquent qu’aux affaires introduites devant le Tribunal à compter de l’entrée en vigueur de ce règlement de procédure, à savoir le 1er novembre 2007. Les dispositions du règlement de procédure du Tribunal de première instance des Communautés européennes pertinentes en la matière continuent à s’appliquer mutatis mutandis aux affaires pendantes devant le Tribunal avant cette date.
40 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal de première instance, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, en vertu de l’article 88 du même règlement, dans les litiges entre les Communautés et leurs agents, les frais exposés par les institutions restent à la charge de celles-ci. Il résulte des motifs énoncés ci-dessus que le Parlement est la partie qui succombe. Le requérant ayant, dans ses conclusions, expressément demandé à ce que le Parlement soit condamné aux dépens, il y donc lieu de condamner le Parlement aux dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision du Parlement européen, publiée le 21 novembre 2006, de ne pas inclure M. Hau sur la liste des fonctionnaires promus du grade B*6 au grade B*7 au titre de l’exercice de promotion 2006, est annulée.
2) Le Parlement européen est condamné aux dépens.
Kanninen | Boruta | Van Raepenbusch |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 septembre 2009.