РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
12 юли 2018 година(*)
„Преюдициално запитване — Обществени поръчки — Директива 2004/17/ЕО — Член 34 — Доставка на резервни части за автобуси и тролейбуси — Технически спецификации — Еквивалентни стоки — Възможност еквивалентността да се докаже след възлагане на поръчката“
По дело C‑14/17
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) с акт от 17 ноември 2016 г., постъпил в Съда на 11 януари 2017 г., в рамките на производство по дело
VARSrl,
Azienda Trasporti Milanesi SpA (ATM)
срещу
Iveco Orecchia SpA,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: T. von Danwitz, председател на състава, C. Vajda, E. Juhász (докладчик), K. Jürimäe и C. Lycourgos, съдии,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: R. Schiano, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 6 декември 2017 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за VAR Srl, от M. Goria и S. E. Viscio, avvocati,
– за Azienda Trasporti Milanesi SpA (ATM), от M. Zoppolato и A. Rho, avvocati,
– за Iveco Orecchia SpA, от F. Brunetti и F. Scanzano, avvocati,
– за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от C. Colelli и C. Pluchino, avvocati dello Stato,
– за Европейската комисия, от G. Gattinara и A. Tokár, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 28 февруари 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 34 от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 169).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между VAR Srl и Azienda Trasporti Milanesi SpA (наричано по-нататък „ATM“), от една страна, и Iveco Orecchia SpA, от друга страна, относно възлагането на поръчка за доставка на оригинални или на еквивалентни резервни части за автобуси и тролейбуси, произведени от IVECO.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображение 42 от Директива 2004/17 гласи:
„Техническите спецификации, съставени от купувачите, не би следвало да създават пречки пред отварянето на обществените поръчки за конкуренция. За тази цел следва да се даде възможност да се представят оферти с различни технически решения. Следователно следва да е възможно техническите спецификации да се изготвят съгласно изискванията за работни характеристики и функционалните изисквания, а когато има позоваване на европейски стандарт или, при отсъствие на такъв, на национален стандарт, офертите, изготвени на базата на еквивалентни [решения], трябва да бъдат разгледани от възложителите. За да се докаже еквивалентност, на оферентите следва да бъде разрешено да използват всякакъв вид доказателства. Възложителите следва да могат да обосноват всяко свое решение за това, че в даден случай липсва еквивалентност. […]“.
4 Член 10 от тази директива, озаглавен „Принципи за възлагане на поръчките“, предвижда:
„Възложителите третират икономическите оператори равнопоставено, недискриминационно и действат по прозрачен начин“.
5 Член 34 от посочената директива, озаглавен „Технически спецификации“, гласи:
„1. Техническите спецификации, така както са определени в точка 1 от приложение ХХI, се съдържат в документацията за поръчката, като обявленията за поръчки, [спецификацията] или допълнителните документи. Когато това е възможно, тези технически спецификации следва да бъдат определени така, че да отчитат критериите за достъп на хора с увреждания или предназначението за всички потребители.
2. Техническите спецификации предоставят равен достъп на оферентите и не създават [неоправдани] пречки пред отварянето на обществените поръчки за конкуренция.
3. Без да се засягат задължителните национални технически правила, доколкото те са съвместими с […] право[то на Съюза], техническите спецификации се определят:
а) чрез позоваване на техническите спецификации, определени в приложение ХХI и, в установената поредност, чрез позоваване на националните стандарти, които транспонират европейски стандарти, европейските технически одобрения, общите технически спецификации, международните стандарти, други технически еталони, установени от европейски организации по стандартизация[,] или, когато такива не съществуват, чрез позоваване на националните стандарти, националните технически одобрения или националните технически спецификации, отнасящи се до проектирането, метода на изчисление и изпълнение на строителството, както и [до] използване[то] на стоките. При всяко позоваване се добавят думите „или еквивалентно“;
б) или чрез посочване на работни характеристики или функционални изисквания; последните могат да включват изисквания за опазване на околната среда. Въпреки това тези параметри трябва да бъдат достатъчно точни, за да позволят на оферентите да определят обекта на поръчката и на възложителите — да възложат поръчката;
в) или чрез посочване на работни характеристики или функционални изисквания[,] посочени в буква б), с позоваване на спецификациите по буква а) като начин за установяване на презумпция за съответствие с тези работни характеристики или функционални изисквания;
г) или чрез позоваване на спецификациите, посочени в буква а)[,] за определени характеристики, както и чрез позоваване на работните характеристики или функционалните изисквания[,] посочени в буква б)[,] за други характеристики.
4. Когато възложителят се възползва от възможността за позоваване на спецификациите, посочени в параграф 3, буква а), той не може да отхвърли оферта на основание, че предложените стоки и услуги не съответстват на посочените от него технически спецификации, когато оферентът докаже в своята оферта с всяко подходящо средство по удовлетворителен за възложителя начин, че предложеното от него решение отговаря по еквивалентен начин на изискванията, определени в тези технически спецификации.
Подходящо средство може да бъде техническото досие на производителя или протокол от изпитване, издаден от призната организация.
5. Когато възложител използва възможността по параграф 3 да посочи работни характеристики или функционални изисквания, той не може да отхвърли оферта за строителство, стоки или услуги, които съответстват на национален стандарт, който транспонира европейски стандарт, на европейско техническо одобрение, обща техническа спецификация, международен стандарт или технически еталон, установен от европейска организация по стандартизация, ако тези спецификации се отнасят до определените от възложителя работни характеристики и[ли] функционални изисквания.
В своята оферта оферентът доказва с подходящи средства по удовлетворителен за възложителя начин, че строителството, стоките или услугите, които съответстват на стандарта, отговарят на работните характеристики и[ли] функционалните изисквания на възложителя.
Подходящо средство може да бъде техническото досие на производителя или протокол от изпитване, издаден от призната организация.
[…]
7. „Признати организации“ по смисъла на настоящия член са лабораториите за изпитване, стандартизация и сертифициране, както и контролните организации, които спазват приложимите европейски стандарти.
Възложителите приемат сертификати от признати организации, установени в други държави членки.
8. Освен ако е [оправдано] поради обекта на поръчката, техническите спецификации не се позовават на конкретен модел, източник, процес, търговска марка, патент, тип, конкретен произход или производство, което би довело до облагодетелстването или елиминирането на определени предприятия или стоки. Подобно позоваване се разрешава в изключителни случаи, когато е невъзможно обектът на поръчката да се опише достатъчно точно и разбираемо съгласно параграфи 3 и 4; към това позоваване се добавят думите „или еквивалентно“.
6 Член 49 от Директива 2004/17, озаглавен „Информация за подалите заявление за квалифициране, кандидатите и оферентите“, предвижда в параграф 2, второ тире:
„По искане на заинтересованата страна възложителите своевременно информират:
[…]
– всеки неуспял оферент за причините за отхвърляне на неговата оферта, включително в случаите, посочени в член 34, параграфи 4 и 5, за причините за решението си за липса на еквивалентност или за решението си, че строителството, доставките или услугите не отговарят на работните или функционалните изисквания“.
7 Член 51 от тази директива, озаглавен „Общи разпоредби“, предвижда в параграф 3:
„Възложителите проверяват дали представените от избраните оференти оферти съответстват на правилата и изискванията, които се прилагат към офертите[,] и възлага[т] поръчката въз основа на критериите, установени в членове 55 и 57“.
Италианското право
8 Съгласно член 68 от Decreto legislativo n. 163 — Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Законодателен декрет № 163 за приемане на Кодекс на обществените поръчки за строителство, услуги и доставки и за транспониране на Директиви 2004/17/ЕО и 2004/18/ЕО) от 12 април 2006 г. (GURI № 100 от 2 май 2006 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 163/2006“), в редакцията му към момента на настъпване на фактите в главното производство:
„1. Техническите спецификации, така както са определени в точка 1 от приложение VIII, се съдържат в документацията за поръчката като обявленията за поръчки, спецификацията или допълнителните документи. Когато това е възможно, тези технически спецификации трябва да бъдат определени така, че да отчитат критериите за достъп на хора с увреждания, предназначението за всички потребители, както и опазването на околната среда.
2. Техническите спецификации предоставят равен достъп на оферентите и не създават неоправдани пречки пред отварянето на обществените поръчки за конкуренция.
3. Без да се засягат задължителните национални технически правила, доколкото те са съвместими с общностното право, техническите спецификации се определят:
а) чрез позоваване на техническите спецификации, определени в приложение VIII, и в установената поредност, чрез позоваване на националните стандарти, които транспонират европейски стандарти, на европейските технически одобрения, на общите технически спецификации, на международните стандарти, на други технически еталони, установени от европейски организации по стандартизация, или, когато такива не съществуват, чрез позоваване на националните стандарти, националните технически одобрения или националните технически спецификации, отнасящи се до проектирането, метода на изчисление и изпълнение на строителството, както и до използването на стоките. При всяко позоваване се добавят думите „или еквивалентно“;
[…]
4. Когато възложителят се възползва от възможността за позоваване на спецификациите, посочени в параграф 3, буква а), той не може да отхвърли оферта на основание, че предложените стоки и услуги не съответстват на посочените от него технически спецификации, когато оферентът докаже в своята оферта с всяко подходящо средство по удовлетворителен за възложителя начин, че предложеното от него решение отговаря по еквивалентен начин на изискванията, определени в тези технически спецификации.
5. Подходящо средство може да бъде техническото досие на производителя или протокол от изпитване, издаден от призната организация.
6. Икономически оператор, който предлага решения, еквивалентни на изискваните съгласно техническите спецификации, посочва това в отделна декларация, която прилага към офертата.
[…]
13. Освен ако това не е оправдано от обекта на поръчката, в техническите спецификации не може да се посочва конкретен модел, източник, процес, търговска марка, патент, тип, конкретен произход или производство, когато това би довело до облагодетелстването или елиминирането на определени предприятия или стоки. Подобно посочване се разрешава в изключителни случаи, когато е невъзможно обектът на поръчката да се опише достатъчно точно и разбираемо съгласно параграфи 3 и 4 и при условие че към това посочване се добавят думите „или еквивалентно“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
9 С обявление за поръчка, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 25 февруари 2015 г., ATM започва открита процедура за възлагане на обществена поръчка за „доставка на оригинални резервни части и/или части за първоначално вграждане и/или еквивалентни части за автобуси и тролейбуси, произведени от IVECO“.
10 Прогнозната стойност на поръчката е 3 350 000 EUR без данък върху добавената стойност. Офертите се оценяват според критерия за най-ниската цена с възможност за прекласиране след оценката на първите оферти, като основа за прекласирането е най-добрата представена оферта.
11 Резервните части, които трябва да бъдат доставени, са посочени в изготвен от АТМ списък. В този списък изрично са посочени части със специфична марка (FIAT/IVECO). Броят на различните резервни части, които следва да се предложат в офертата, е приблизително 2 200.
12 Съгласно насоките, съдържащи се в документацията за поръчката, за „оригинални резервни части“ се считат частите, произведени от производителя на превозното средство, но също и от доставчиците на производителя, които могат да удостоверят, че тези части са произведени в съответствие със спецификациите и установените от производителя на превозното средство производствени стандарти. „Еквивалентните резервни части“ са произведените от което и да е предприятие, което удостовери, че качеството им съвпада с това на частите, използвани при монтажа на превозното средство, и на резервните части, доставени от производителя на превозното средство“.
13 Що се отнася до условията на офертата, документацията за поръчката предвижда, че оферентът трябва да обозначи със съкращението „EQ“ всяка стока, предложена като „еквивалентна“ на резервната част с марка IVECO.
14 В спецификацията се уточнява също, че в случай на възлагане на поръчката АТМ ще приеме доставката на еквивалентни резервни части само ако за тези части бъдат представени сертификати за одобрение на типа или удостоверения за еквивалентност с оригиналните стоки.
15 В процедурата за възлагане на обществената поръчка вземат участие две предприятия, Iveco Orecchia, което в качеството си на изключителен дистрибутор за северозападната част на Италия на съответните резервни части на групата производител има възможност да предложи оригинални части, и VAR. В края на процедурата VAR е класирано на първо място.
16 Iveco Orecchia подава жалба за отмяна на решението за възлагане на поръчката на VAR пред Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Регионален административен съд Ломбардия, Италия), който уважава жалбата. Така този съд отменя решението по-специално с мотива, че VAR не е доказало еквивалентността на предлаганите от него стоки с оригиналните части нито при подаването на офертата, нито в хода на процедурата за възлагане на обществената поръчка. VAR, подкрепяно от АТМ, обжалва това съдебно решение пред Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия). АТМ, подкрепяно от VAR, също обжалва посоченото решение пред този съд, който съединява двете жалби в едно общо производство.
17 Consiglio di Stato (Държавен съвет) подчертава, че нито текстът на специалната уредба на процедурата за възлагане на обществената поръчка, нито този на член 68, параграф 13 от Законодателен декрет № 163/2006 съдържат изискване доказателството за еквивалентността на стоката с оригиналния продукт да бъде представено от оферента в рамките на процедурата за възлагане. В това отношение според запитващата юрисдикция хипотезата по член 68, параграф 13 от Законодателен декрет № 163/2006, с който се транспонира във вътрешното право член 34, параграф 8 от Директива 2004/17, се различава от хипотезата, при която възложителят определя стоките — обект на поръчката, в съответствие с член 68, параграф 3 от същия законодателен декрет, тоест от хипотезата, при която оферентът е длъжен да докаже в рамките на процедурата за възлагане, че предложените от него решения отговарят по еквивалентен начин на изискванията, определени в техническите спецификации. Освен това тази юрисдикция уточнява, че следва да се вземат предвид и техническите спецификации, посочени в документацията за поръчката, съгласно която в случай на еквивалентни стоки еквивалентността трябва да се докаже с подходящо удостоверение от производителя, което следва да се представи на възложителя „при първата доставка на еквивалентна резервна част“. Възможно е обаче систематичното тълкуване на член 34, параграф 8 от Директива 2004/17 да налага доказателствата за еквивалентността да бъдат представени още с подаването на офертата.
18 При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 34, параграф 8 от Директива 2004/17 да се тълкува в смисъл, че изисква доказателството за еквивалентността на стоките, които трябва да бъдат доставени, с оригиналния продукт да се представи още с офертата?
2) При условията на евентуалност, в случай че отговорът на първия въпрос е отрицателен, по какъв начин трябва да се гарантира зачитането на принципите на равно третиране, безпристрастност, пълна конкурентност и добра администрация, както и на правото на другите оференти на защита и състезателно производство?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
19 С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали член 34, параграф 8 от Директива 2004/17 трябва да се тълкува в смисъл, че когато в техническите спецификации, определени в документацията за поръчката, се посочва търговска марка, конкретен произход или производство, възложителят трябва да изисква от оферента още в офертата да представи доказателство за еквивалентността на предлаганите от него стоки със стоките, описани в посочените технически спецификации.
20 Съгласно член 34, параграф 2 от Директива 2004/17 техническите спецификации предоставят равен достъп на оферентите и не създават неоправдани пречки пред отварянето на обществените поръчки за конкуренция.
21 Именно с оглед на тази цел член 34, параграф 8 от Директива 2004/17 предвижда, че освен ако е оправдано поради обекта на поръчката, техническите спецификации не могат да се позовават на конкретен модел, източник, процес, търговска марка, патент, тип, конкретен произход или производство, което би довело до облагодетелстването или елиминирането на определени предприятия или стоки. Подобно позоваване се разрешава само в изключителни случаи, когато е невъзможно обектът на поръчката да се опише достатъчно точно и разбираемо съгласно параграфи 3 и 4 от този член. Към това позоваване се добавя изразът „или еквивалентно“.
22 В тази разпоредба не се посочва нито в кой момент, нито с какви средства оферентът трябва да докаже „еквивалентността“ на предложената стока.
23 В това отношение в член 34, параграфи 3—5 от Директива 2004/17 изрично е посочено, че когато техническите спецификации са определени чрез позоваване на определени стандарти или чрез посочване на работни характеристики или функционални изисквания, или пък чрез комбиниране на посочените начини, оферентът трябва да докаже в своята оферта, че същата отговаря на изискванията по документацията за поръчката. От въпросните разпоредби следва също, че доказването може да се осъществи „с всяко подходящо средство“ и в това отношение „[п]одходящо средство може да бъде техническото досие на производителя или протокол от изпитване, издаден от призната организация“.
24 Така, видно от член 34, параграфи 3—5 от Директива 2004/17, тези разпоредби съдържат общи правила относно формулирането на техническите спецификации, средствата, чрез които оферентът може да докаже, че офертата му отговаря на посочените в тези спецификации изисквания, и момента, в който тези доказателства трябва да бъдат представени.
25 Параграф 8 от посочения член 34 съдържа специална спрямо тези общи правила уредба относно условията, при които се допуска специфичен начин на определяне на съдържанието на техническите спецификации, а именно чрез посочване на конкретен модел, източник, процес, търговска марка, патент, тип, конкретен произход или производство.
26 Предвиденото в този параграф изключение, което поради същността му трябва да се тълкува стриктно, не се отнася нито до момента, в който оферентът трябва да докаже, че офертата му отговаря на изискванията съгласно техническите спецификации, нито до доказателствените средства, с които същият разполага. Следователно тези въпроси продължават да се уреждат от общите правила, съдържащи се в член 34, параграфи 3—5 от Директива 2004/17.
27 Ето защо, когато възложителят се възползва от възможността, предоставена от член 34, параграф 8, второ изречение от посочената директива, той трябва да изисква от оферента, който иска да предложи стоки, еквивалентни на определените чрез посочване на търговска марка, конкретен произход или производство, да представи още в офертата си доказателство за еквивалентността на въпросните стоки.
28 Това тълкуване се подкрепя от редица разпоредби на Директива 2004/17 и от залегналите в основата ѝ принципи.
29 Най-напред, принципът на равно третиране и задължението за прозрачност, предвидени в член 10 от тази директива, изискват по-специално оферентите да се намират в равностойно положение както когато подготвят своите оферти, така и когато възлагащият орган оценява тези оферти, и представляват основата на правилата на Съюза относно процедурите за възлагане на обществени поръчки (решение от 24 май 2016 г., MT Højgaard и Züblin, C‑396/14, EU:C:2016:347, т. 37).
30 Ако обаче в процедура, при която техническите спецификации по изключение са определени по специфичния начин, предвиден в член 34, параграф 8 от Директива 2004/17, на определен оферент бъде разрешено да докаже еквивалентността на стоките си след подаването на офертата, то офертите, представените от всички оференти, няма да бъдат поставени при равни условия в момента на тяхната оценка.
31 Член 51, параграф 3 от Директива 2004/17 предвижда, че възложителите проверяват дали представените от избраните оференти оферти съответстват на правилата и изискванията, които се прилагат към офертите. Също така, видно от член 49, параграф 2, второ тире и от съображение 42 от тази директива, възложителите би трябвало да могат да изложат мотиви за всяко решение, в което се приема, че липсва еквивалентност.
32 Такава проверка обаче, както и евентуалното приемане на решение за липса на еквивалентност, може да се осъществи едва след отваряне на офертите, на етапа на тяхното оценяване от възложителя, и изисква последният да разполага с доказателства, които да му позволят да прецени дали и доколко подадените оферти отговарят на изискванията, предвидени в техническите спецификации, като в противен случай биха съществували опасност от нарушение на принципа на равно третиране и нередност при протичането на процедурата за възлагане на обществената поръчка.
33 Що се отнася до средствата, с които оферентите могат да докажат еквивалентността на предлаганите от тях решения, разпоредбите на член 34, параграфи 4 и 5 от Директива 2004/17 се прилагат и при процедурите, при които е възприет специфичният начин на формулиране на техническите спецификации, предвиден в параграф 8 от посочения член, което означава, че се допуска използването на всяко подходящо средство.
34 От горното следва, че макар възложителят да не може да разреши на оферентите да докажат еквивалентността на предложените от тях решения след подаването на техните оферти, той разполага с право на преценка при определянето на средствата, които оферентите могат да използват, за да докажат тази еквивалентност в офертите си. Това право обаче трябва да се упражнява по такъв начин, че допуснатите от възложителя доказателствени средства да му позволят действително да извърши надлежна оценка на подадените оферти, без да се надхвърля необходимото за постигането на тази цел, като тези доказателствени средства не следва да създават неоправдани пречки пред отварянето на обществените поръчки за конкуренцията и така да се наруши член 34, параграф 2 от Директива 2004/17.
35 С оглед на гореизложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 34, параграф 8 от Директива 2004/17 трябва да се тълкува в смисъл, че когато в техническите спецификации, определени в документацията за поръчката, се посочва търговска марка, конкретен произход или производство, възложителят трябва да изисква от оферента още в офертата да представи доказателство за еквивалентността на предлаганите от него стоки със стоките, описани в посочените технически спецификации.
По втория въпрос
36 Предвид отговора на първия въпрос не е необходимо да се отговаря на втория въпрос.
По съдебните разноски
37 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
Член 34, параграф 8 от Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, трябва да се тълкува в смисъл, че когато в техническите спецификации, определени в документацията за поръчката, се посочва търговска марка, конкретен произход или производство, възложителят трябва да изисква от оферента още в офертата да представи доказателство за еквивалентността на предлаганите от него стоки със стоките, описани в посочените технически спецификации.
Подписи