NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NIILO JÄÄSKINEN
prednesené 15. júla 2010 1(1)
Vec C‑77/09
Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda
proti
Ministero della Salute
[návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Taliansko)]
„Prípravky na ochranu rastlín – Účinná látka fenarimol – Smernica 91/414/EHS – Zaradenie do prílohy I – Podmienky a obmedzenia – Smernica 2006/134/ES – Platnosť“
I – Úvod
1. V tejto veci Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Taliansko) žiada Súdny dvor, aby sa vyjadril k platnosti smernice 2006/134/ES(2).
2. Smernica 2006/134 zmenila a doplnila smernicu 91/414/EHS(3), ktorá od členských štátov vyžaduje, aby zabezpečili, že prípravky na ochranu rastlín (v podstate herbicídy, pesticídy a fungicídy, ktoré sa majú aplikovať na rastliny) sa nebudú uvádzať na trh ani používať na ich území, ak neboli povolené v súlade so smernicou. Prípravok na ochranu rastlín nesmie byť povolený, ak jeho účinné látky nie sú uvedené v prílohe I smernice 91/414.
3. Smernica 2006/134 zaraďuje za určitých podmienok fenarimol do prílohy I smernice 91/414.
4. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či platnosť smernice 2006/134 môže byť ovplyvnená prípadným rozdielom medzi uvedenou smernicou a jej prípravným dokumentom, v prejednávanej veci správou vypracovanou spravodajským členským štátom, ktorý bol určený s cieľom posúdiť účinky predmetnej aktívnej látky.
II – Právny rámec
A – Smernica 91/414
5. Smernica 91/414 zavádza režim Spoločenstva uplatňujúci sa na povoľovanie a zrušovanie povolení na uvádzanie prípravkov na ochranu rastlín na trh.
6. Článok 4 smernice 91/414 stanovuje, že „členské štáty zabezpečia, že prípravok na ochranu rastlín nebude povolený, pokiaľ… jeho účinné látky nebudú uvedené v prílohe I“.
7. Článok 5 ods. 1 a 2 smernice 91/414 stanovuje podmienky na zaradenie účinnej látky do prílohy I takto:
„1. Vzhľadom na súčasné vedecké a technické poznatky bude účinná látka zaradená do prílohy I na počiatočnú dobu neprevyšujúcu 10 rokov, ak sa dá očakávať, že prípravky na ochranu rastlín obsahujúce účinnú látku budú spĺňať nasledujúce podmienky:
a) ich rezíduá spôsobené aplikáciou podľa správnej odbornej praxe ochrany rastlín nebudú mať žiadne škodlivé účinky na zdravie ľudí alebo zvierat alebo na spodnú vodu a ani žiadny neprijateľný vplyv na životné prostredie, a dané rezíduá – pokiaľ sú toxikologicky alebo ekologicky významné – sa dajú stanoviť všeobecne používanými metódami;
b) ich používanie v súlade so správnou odbornou praxou ochrany rastlín nemá žiadne škodlivé účinky na zdravie ľudí alebo zvierat a ani žiadny neprijateľný vplyv na životné prostredie, ako je uvedené v článku 4 ods. 1 písm. b) iv) a v).
2. Pri zaraďovaní účinnej látky do prílohy I sa bude prihliadať najmä na:
a) kde je to dôležité, prijateľný denný príjem (ADI) pre človeka;
b) v prípade potreby prijateľná hladina expozície pracovníka [používateľa – neoficiálny preklad];
c) kde je to dôležité, odhad rozpadu a rozšírenia v životnom prostredí, ako aj jej vplyvu na necielené druhy.“
8. Článok 5 ods. 4 smernice 91/414 stanovuje:
„Zaradenie účinnej látky do prílohy I môže byť podmienené takými požiadavkami, ako sú:
…
– obmedzenia vyplývajúce z vyhodnotenia informácií uvedených v článku 6, berúc pritom do úvahy dané podmienky týkajúce sa poľnohospodárstva, zdravia rastlín a životného prostredia (vrátane klimatických podmienok),
…
– spôsob používania.“
9. Článok 6 smernice 91/414 znie takto:
„1. O zaradení účinnej látky do prílohy I sa rozhodne v súlade s postupom uvedeným v článku 19.
…“
10. Článok 8 smernice 91/414 sa týka prechodných opatrení a výnimiek. V jeho odseku 2 druhom a štvrtom pododseku sa stanovuje:
„Po prijatí tejto smernice Komisia začne program činnosti súvisiaci s postupným skúšaním týchto účinných látok… V rámci tohto programu možno vyžadovať zo strany zainteresovaných strán predloženie všetkých potrebných údajov Komisii a členským štátom v lehote uvedenej v tomto programe. Nariadenie prijaté v súlade s postupom uvedeným v článku 19 stanoví všetky opatrenia nevyhnutné na vykonávanie tohto programu.
…
… možno na základe preskúmania takejto účinnej látky výborom uvedeným v článku 19 rozhodnúť postupom uvedeným v danom článku o tom, že daná látka môže byť zaradená do prílohy I a za akých podmienok alebo – v prípadoch, kde podmienky článku 5 nie sú splnené alebo keď požadované informácie a údaje neboli predložené v predpísanej lehote – že takáto účinná látka nebude zaradená do prílohy I. Členské štáty zabezpečia, aby sa príslušné povolenia vydávali, rušili alebo menili v predpísanej lehote.“
11. Článok 19 smernice 91/414(4) stanovuje, že Komisii pomáha regulačný výbor – Stály výbor pre potravinový reťazec a zdravie zvierat (ďalej len „výbor“).
B – Nariadenie (EHS) č. 3600/92
12. Postup stanovený v článku 8 ods. 2 smernice 91/414 na zaradenie určitých účinných látok obsiahnutých v prípravkoch na ochranu rastlín do prílohy I smernice 91/414 vyplýva z nariadenia (EHS) č. 3600/92(5). Tento postup sa začína oznámením Komisii, ktoré prislúcha výrobcovi podľa článku 4 uvedeného nariadenia.
13. Z preambuly nariadenia č. 3600/92 vyplýva, že vyhodnocovacie procesy aktívnych látok musia byť rozdelené medzi zodpovedné orgány členských štátov a že pre každú takúto aktívnu látku sa určí spravodajský členský štát.
14. V prejednávanej veci výrobca fenarimolu, a to DowElanco Europe, pristúpil k svojmu oznámeniu, v dôsledku čoho Komisia prijala podľa článku 5 ods. 2 nariadenia č. 3600/92 nariadenie (ES) č. 933/1994(6). Z tohto naposledy uvedeného nariadenia vyplýva, že členským štátom, ktorý bol určený ako spravodajský členský štát, je Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska.
15. Článok 7 nariadenia č. 3600/92 podrobne stanovuje povinnosti spravodajského členského štátu a Komisie, ako aj postup, ktorým sa treba riadiť. Spravodajský členský štát musí poslať Komisii správu o posúdení vrátane odporúčania (odsek 1). Pokiaľ ide o Komisiu, musí postúpiť túto dokumentáciu a správu výboru na preverenie (odsek 3) a následne prípadne predložiť výboru návrh smernice alebo návrh rozhodnutia (odsek 3a).
16. Okrem toho v prípade, ak by sa vyžadovali určité dodatočné testovania alebo dodatočné informácie, článok 8 nariadenia č. 3600/92 určuje povinnosti spravodajského členského štátu a Komisie, ako aj postup, ktorým sa treba riadiť.
C – Smernica 2006/134
17. Smernica 2006/134 zaradila fenarimol do prílohy I smernice 91/414 na obdobie od 1. januára 2007 do 30. júna 2008 a definovala obmedzenia pre použitie tejto aktívnej látky.(7)
18. Odôvodnenia č. 2 a 8 smernice 2006/134 zhŕňajú okolnosti, ktoré viedli k jej prijatiu, a poskytujú prvky odôvodnenia, pokiaľ ide o určité rozhodujúce voľby vykonané uvedenou smernicou a najmä pokiaľ ide o obmedzenia povolených použití (odôvodnenie č. 5 a 6), obmedzenie obdobia zaradenia (odôvodnenie č. 8) a potrebu získať dodatočné informácie (odôvodnenie č. 10).
19. Príloha smernice 2006/134 stanovuje, pokiaľ ide o fenarimol, že sú povolené jeho použitia len ako fungicídu pre niektoré plodiny (rajčiaky, paprika v skleníkoch, baklažány, uhorky v skleníkoch, melóny, okresné rastliny, stromy v škôlkach a viacročné rastliny). Stanovuje tiež maximálne hodnoty pre každú plodinu. Okrem toho príloha zakazuje určité použitia fenarimolu (aplikácia do ovzdušia, aplikácia prostredníctvom chrbtového a ručného postrekovača amatérskymi používateľmi, domáce záhradkárstvo). Nakoniec členské štáty musia zabezpečiť, aby sa uplatnili všetky vhodné opatrenia na zmiernenie rizík, a osobitná pozornosť sa musí venovať ochrane vodných a suchozemských organizmov, vtákov a cicavcov, ako aj ochrane prevádzkovateľov a pracovníkov.
III – Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
20. Dňa 28. júla 1993 oznámila spoločnosť DowElanco Europe Komisii svoj záujem o zaradenie fenarimolu do prílohy I smernice 91/414. Po tom, čo spoločnosť Gowan Comércio Internacional e Serviços Lda (ďalej len „Gowan“), ktorá bola založená podľa portugalského práva, prevzala činnosti DowElanco Europe, pokračovala v konaní o zaradení fenarimolu vo vlastnom mene.
21. Po prijatí smernice 2006/134 Talianska republika ministerským rozhodnutím z 8. júna 2007 odobrala povolenia, ktoré boli vydané spoločnosti Gowan, na uvádzanie prípravkov na ochranu rastlín obsahujúcich fenarimol na trh.
22. Ministerským rozhodnutím zo 17. októbra 2007 bol fenarimol zaradený do zoznamu aktívnych látok, ktoré sú v Taliansku povolené, a tento zoznam je uvedený v prílohe legislatívneho dekrétu č. 194 zo 17. marca 1995.
23. Vnútroštátny súd uvádza, že rozhodnutie z 8. júna 2007 bolo následne sčasti vzaté späť rozhodnutím, ktorého dátum nie je uvedený, s cieľom dočasne opätovne začleniť niektoré výrobky z fenarimolu medzi výrobky, ktoré boli v Taliansku povolené, a to v súlade s uvedeným legislatívnym dekrétom č. 194, v znení zmien a doplnení zo 17. októbra 2007 so zreteľom na smernicu 2006/134.
24. Gowan napadla tieto dve posledné rozhodnutia podaním žaloby o neplatnosť na Tribunale amministrativo regionale del Lazio.
25. V rámci tejto žaloby sa Gowan dovoláva nezákonnosti smernice 2006/134. Tvrdí predovšetkým, že prísnosť obmedzení používania fenarimolu nie je odôvodnená vedeckými štúdiami, ktoré boli uskutočnené v priebehu postupu hodnotenia.
26. Podľa názoru spoločnosti Gowan podmienky zaradenia fenarimolu do prílohy I smernice 91/414 obmedzujú používanie tejto látky na niektoré plodiny malého významu v porovnaní s plodinami, ktoré doposiaľ tvorili jeho hlavný trh (vinič, jablká, hrušky, broskyne, vodové melóny, paprika mimo skleníkov a rastliny jahôd), na obdobie 18 mesiacov.
27. Vnútroštátny súd konštatuje, že vedecký postup hodnotenia viedol k pozitívnym záverom a že Komisia pôvodne navrhla zaradiť fenarimol do prílohy I smernice 91/414 bez akéhokoľvek obmedzenia.
28. Tribunale amministrativo regionale del Lazio, ktorý mal pochybnosti o zákonnosti smernice 2006/134, sa rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Je smernica [2006/134], ktorá rozhodujúcim spôsobom obmedzila používanie fenarimolu, zákonná, keď závery výsledkov vykonaného technického a vedeckého hodnotenia, ktoré viedol spravodajský členský štát, sa zdajú byť také, že používanie tejto látky predstavuje prijateľné riziko?“
IV – Zhrnutie pripomienok účastníkov konania
29. Písomné pripomienky predložila žalobkyňa vo veci samej, nemecká a grécka vláda, ako aj Komisia. Všetci, s výnimkou nemeckej vlády, sa zúčastnili na pojednávaní 29. apríla 2010.
30. S výnimkou žalobkyne vo veci samej sa zastúpení účastníci konania vyslovili v prospech platnosti smernice 2006/134.
V – Analýza prípustnosti
31. Nemecká vláda a Komisia vyslovili pochybnosti o prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania z dôvodu jeho nepresnosti a nejasnosti.
32. V tejto súvislosti pripomínam, že v súlade s ustálenou judikatúrou potreba dospieť k výkladu práva Spoločenstva, ktorý by bol užitočný pre vnútroštátny súd, vyžaduje, aby tento súd vymedzil skutkový a právny rámec, do ktorého patria otázky, ktoré predkladá, alebo aspoň aby vysvetlil skutkové domnienky, na ktorých sa zakladajú tieto otázky.(8)
33. Informácie uvedené v rozhodnutiach vnútroštátnych súdov, ktorými sa podáva návrh na začatie prejudiciálneho konania, majú umožniť nielen Súdnemu dvoru poskytnúť užitočné odpovede, ale aj vládam členských štátov a iným oprávneným subjektom predložiť pripomienky podľa článku 23 Štatútu Súdneho dvora. Súdny dvor musí dbať o to, aby bola táto možnosť zachovaná, pričom treba zohľadniť, že podľa uvedeného ustanovenia sa oprávneným subjektom doručujú len uvedené rozhodnutia vnútroštátnych súdov.(9)
34. V prejednávanom prípade rozhodnutie vnútroštátneho súdu obsahuje dostatok podrobností na to, aby umožnilo vládam členských štátov, ako aj iným oprávneným subjektom predložiť pripomienky. Z pripomienok nemeckej a gréckej vlády a Komisie ďalej vyplýva, že tieto subjekty mohli skutočne zaujať stanovisko k otázke položenej vnútroštátnym súdom.
35. Podľa môjho názoru sa Súdny dvor môže zrejme považovať za dostatočne oboznámený s informáciami uvedenými v rozhodnutí vnútroštátneho súdu a v pripomienkach, ktoré mu boli predložené, aby mohol užitočne odpovedať na otázku, ktorá mu bola predložená.
36. Je však potrebné preskúmať ďalšiu otázku týkajúcu sa prípustnosti tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Možno si totiž položiť otázku, či Gowan má ešte právo namietať nezákonnosť smernice 2006/134 na vnútroštátnych súdoch, a to vzhľadom na to, že dotknutá osoba nepodala žalobu o neplatnosť proti uvedenej smernici na Súd prvého stupňa v lehote stanovenej v článku 230 ES, hoci mohla byť na to oprávnená.(10)
37. Podľa rozsudku TWD Textilwerke Deggendorf totiž fyzická alebo právnická osoba v zásade nesmie nepriamo napadnúť platnosť aktu inštitúcie Spoločenstva prostredníctvom návrhu na začatie prejudiciálneho konania, pokiaľ táto osoba môže priamo podať žalobu proti uvedenému aktu na základe článku 230 ES.(11)
38. Týmto obmedzením možnosti napadnúť akt Spoločenstva prostredníctvom návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa sleduje zohľadnenie zásady právnej istoty, keďže bráni tomu, aby opatrenia Spoločenstva, ktoré majú právne účinky, boli donekonečna napádané. Inak by osoba mohla obísť konečný charakter, ktorý voči nej má opatrenie Spoločenstva tvoriace základ rozhodnutia v jej neprospech, aj po uplynutí lehoty na podanie priamej žaloby, ktorú stanovuje štvrtý odsek článku 230 ES.(12)
39. Z ustálenej judikatúry však jasne vyplýva, že osoba sa môže dovolávať protiprávnosti aktu Spoločenstva pred vnútroštátnym súdom a napádať jeho platnosť nepriamo podľa článku 234 ES iba vtedy, ak jej oprávnenie domáhať sa zrušenia tohto aktu podľa článku 230 ES je nepochybne prípustné.(13)
40. V dôsledku toho, keďže prejudiciálna otázka sa týka smernice, je potrebné zistiť, či žaloba, ktorú proti smernici 2006/134 podala Gowan, bola nepochybne prípustná, keďže jej ustanovenia sa jej priamo a osobne týkali.(14)
41. Podľa môjho názoru v prejednávanej veci nejde o takýto prípad.
42. Najskôr treba pripomenúť, že vo veci TWD Textilwerke Deggendorf bol predmetný podnik adresátom vykonávacích opatrení. Táto judikatúra sa uplatnila na niektoré nariadenia, ak Súdny dvor uviedol, že nariadenie mohlo byť za určitých okolností napadnuteľným aktom, z ktorého vyplýva neprípustnosť takéhoto návrhu na začatie prejudiciálneho konania.(15)
43. Inak je to však v prípade smerníc. Súdny dvor vo veci Eurotunnel spresnil, že smernicu nemožno analyzovať rovnakým spôsobom.(16)
44. Aj keď je pravda, že v osobitnom rámci smernice 91/414 Súd prvého stupňa Európskych spoločenstiev nedávno uznal prípustnosť žaloby o neplatnosť, ktorú podal oznamujúci podnik proti smernici prijatej na základe tohto oznámenia,(17) v prejednávanej veci to nemá za následok, že je bez akýchkoľvek pochybností prípustné, aby žalobkyňa vo veci samej podala takúto žalobu, a to z troch dôvodov. Najskôr bol tento rozsudok Súdu prvého stupňa vydaný až v roku 2009, pričom žalobkyňa vo veci samej mala podať svoju žalobu na začiatku roka 2007, teda predtým, než bol vydaný uvedený rozsudok. Okrem toho Súdny dvor nemal príležitosť sa vysloviť k riešeniu, ktoré prijal Súd prvého stupňa. Nakoniec vzhľadom na znenie Zmluvy, ako aj na jej všeobecnú systematiku, ktoré nestanovujú, a to ani nepriamo, možnosť podania takejto žaloby, zásada právnej istoty podľa môjho názoru bráni tomu, aby takéto rozšírenie prípustnosti bolo ustanovené prostredníctvom judikatúry. Nebolo teda bez akýchkoľvek pochybností prípustné, aby Gowan začala konanie proti smernici 2006/134.
45. Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že prejudiciálna otázka je podľa môjho názoru prípustná.
VI – Posúdenie veci samej
A – Výklad prejudiciálnej otázky
46. V prejudiciálnej otázke vnútroštátny súd konštatuje, že smernica 2006/134 rozhodujúcim spôsobom obmedzila používanie fenarimolu. Chce zistiť, či táto smernica je platná vzhľadom na skutočnosť, že závery výsledkov vykonaného technického a vedeckého hodnotenia, ktoré viedol spravodajský členský štát, sa zdajú byť také, že používanie tejto látky predstavuje prijateľné riziko.
47. A priori poznamenávam, že táto otázka, ktorá sa týka platnosti aktu Spoločenstva, je formulovaná dosť všeobecným spôsobom bez toho, aby spresnila právnu normu alebo právnu zásadu, ktorá by mohla byť porušená.
48. V prejudiciálnych konaniach o posúdení platnosti vnútroštátny súd často formuloval otázky a prípadné dôvody neplatnosti dosť jasným spôsobom v samotnej otázke.(18) Pokiaľ to tak nebolo, bolo však možné objasniť otázku s ohľadom na samotný návrh na začatie prejudiciálneho konania.(19)
49. V tomto prípade to však tak nie je. Vnútroštátny súd sa rozhodol formulovať otázku pomerne všeobecne. Na objasnenie otázky by prichádzalo do úvahy skúmať skutočnosti v odôvodnení samotného rozhodnutia vnútroštátneho súdu, avšak toto odôvodnenie je sotva presnejšie.
50. Pripomínam, že článok 234 ES zavádza úzku spoluprácu medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom založenú na rozdelení funkcií medzi nimi. V rámci tejto spolupráce možnosť určiť otázky, ktoré sa majú položiť Súdnemu dvoru, je vyhradená iba vnútroštátnemu súdu a osobám, ktoré sa zúčastňujú na konaní pred Súdnym dvorom, neprislúcha, aby ich obmedzili alebo rozšírili.
51. Pokiaľ ide o posúdenie platnosti aktu, treba vidieť určitú paralelu so žalobou o neplatnosť. Ako pripomenul Súdny dvor, návrh na začatie prejudiciálneho konania o posúdení platnosti predstavuje, rovnako ako žaloba o neplatnosť, spôsob preskúmania zákonnosti aktov inštitúcií Spoločenstva.(20) Žaloba o neplatnosť, v ktorej sa presne neuvádzajú dôvody, pre ktoré by sa mal napadnutý akt zrušiť, je neprípustná. A keďže návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka platnosti, rovnako sa musí vyhlásiť za neprípustný, pokiaľ dôvody neplatnosti nevyplývajú ani z otázky, ani subsidiárne z rozhodnutia. Súdnemu dvoru neprislúcha zaoberať sa ex offo akýmkoľvek dôvodom, ktorý by mohol mať vplyv na platnosť aktu.(21)
52. Pokiaľ ide o prejudiciálnu otázku týkajúcu sa platnosti aktu a jej prípadného preformulovania, Súdny dvor by sa v zásade mal podľa môjho názoru držať tejto otázky a nerozširovať ju. V prospech tohto prístupu svedčia dva argumenty.
53. Po prvé v prípade žaloby o neplatnosť je úlohou samotného žalovaného, aby si podľa svojej vôle zvolil a formuloval námietky. Návrh na začatie prejudiciálneho konania je naopak formou spolupráce medzi vnútroštátnym súdom a Súdnym dvorom a hlavné zainteresované strany nie sú pánmi konania. Rozhodnutie podať prejudiciálnu otázku prináleží len vnútroštátnemu súdu. Tomuto súdu tiež prislúcha formulovať otázku a Súdnemu dvoru neprislúcha, okrem výnimočných prípadov, preskúmať dôvodnosť tohto rozhodnutia alebo preformulovať prejudiciálnu otázku, a to s ohľadom na pravidlá spolupráce. Účastníkom konania a fortiori tiež neprislúcha, aby rozšírili otázku, ktorú formuloval vnútroštátny súd.
54. Po druhé prejudiciálne konanie sa vyznačuje svojou incidenčnou povahou vo vzťahu k sporu vo veci samej, v ktorom účastníci konania majú možnosť diskutovať na základe zásady kontradiktórnosti. Okrem toho na rozdiel od žaloby o neplatnosť podanej na Súd prvého stupňa, v prípade ktorej sú ustanovené dve nadväzujúce výmeny (návrh a vyjadrenie odporcu a následne replika a duplika), návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný na Súdny dvor sa obmedzuje len na vyjadrenie účastníka konania, ktoré bolo podané súbežne, a to bez toho, aby účastníci konania mohli predložiť písomné pripomienky k vyjadreniam ostatných účastníkov konania. Navyše nariadenie pojednávania v prípade žaloby o neplatnosť je na Súde prvého stupňa takmer systematické, pričom to tak nie je v prípade návrhu na začatie prejudiciálneho konania pred Súdnym dvorom.(22)
55. Za týchto okolností je zrejmé, že znenie samotného návrhu na začatie prejudiciálneho konania je naďalej základným kameňom tejto spolupráce. Je dokumentom, na základe ktorého na jednej strane členské štáty rozhodujú, či predložia alebo nepredložia písomné pripomienky, a na druhej strane každý účastník konania pred Súdnym dvorom pripravuje svoje stanovisko. Ak by sa vo všeobecnosti pripustilo, že účastníci konania, ktorí predkladajú písomné pripomienky, môžu vziať konanie do rúk, a teda preformulovať prejudiciálne otázky s cieľom dovolávať sa ďalších dôvodov neplatnosti, otvorila by sa tým cesta k nesprávnemu posúdeniu návrhu na začatie prejudiciálneho konania ako skrytej žaloby o neplatnosť a k nebezpečenstvu závažného narušenia konania pred Súdnym dvorom.(23)
56. Vzhľadom na tieto úvahy je potrebné sa sústrediť na dva druhy pochybností týkajúce sa platnosti smernice 2006/134, ktoré vo svojom návrhu uvádza vnútroštátny súd, a to po prvé na otázku vzťahu medzi správou spravodajského členského štátu a smernicou 2006/134 a po druhé na skutočnosť, že smernica podrobuje používanie fenarimolu rôznym podmienkam.
B – O vzťahu medzi správou spravodajského členského štátu a smernicou 2006/134
57. Vnútroštátny súd sa odvoláva na prípadný nesúlad medzi správou spravodajského členského štátu a prijatou smernicou ako na dôvod neplatnosti.
58. V tejto súvislosti treba konštatovať, že z nariadenia č. 3600/92 a najmä z jeho článkov 7 a 8 vyplýva, že prijatiu akéhokoľvek aktu Komisiou (alebo prípadne Radou) po vyhodnotení predchádza množstvo výmen medzi rôznymi aktérmi.
59. Pokiaľ ide o úlohu spravodajského členského štátu v prejednávanej veci, žalobkyňa vo veci samej a Komisia poskytli na žiadosť Súdneho dvora správu spravodajského členského štátu z marca 1996, ako aj tri dodatky k tejto správe, ktoré sú z augusta 2000, z februára 2001 a z októbra 2003.
60. Komisia uvádza, že v správe z roku 1996 sa nenavrhovalo zaradenie fenarimolu do prílohy I smernice 91/414, ale odloženie rozhodnutia z dôvodu nedostatku určitých údajov týkajúcich sa najmä jeho rezíduí a jeho ekotoxickej väzby, teda rizík, ktorým sú vystavené vodné živočíchy.
61. Komisia rovnako tvrdí, že správa a dodatky boli predložené ostatným členským štátom na posúdenie. Počas tohto šetrenia zo strany národných expertov, ktoré prebiehalo v období rokov 1997 až 2004, navrhli ostatné členské štáty zmeny a doplnenia správ.
62. Podľa Komisie sa od novembra 2000 diskutovalo o správe a dodatkoch v dvoch pracovných skupinách. „Hodnotiaca“ skupina sa zaoberá preskúmaním látky z technického a vedeckého hľadiska a jej cieľom je stanoviť najmä úroveň rizika na základe vedeckých údajov („risk assessment“ alebo hodnotenie rizika). Pokiaľ ide o „legislatívnu“ skupinu, je poverená prípravou návrhu smernice o zaradení s prípadným zohľadnením širšieho hodnotenia riadenia rizika v prípade vedeckej neistoty. Táto skupina musí zohľadniť najmä sociálne a politické úvahy. Stanovuje úroveň vedeckej neistoty, ktorá je pre spoločnosť prijateľná a hodnotí možnosť zvládať a potlačiť riziko, ktoré bolo uznané („risk management“ alebo riadenie rizika).
63. V prejednávanej veci činnosti pracovných skupín pokračovali od roku 2000 do roku 2004, pokiaľ ide o samotné technické a vedecké hodnotenie. Ešte pred ich začatím mnoho členských štátov poskytlo počas paritného hodnotenia svoje príspevky vo forme dodatku.
64. Podľa tvrdení Komisie bola prvá verzia návrhu smernice predložená až v roku 2004. V období od 27. júla 2004 do 13. septembra 2006 však Komisia pripravila najmenej osem odlišných verzií smernice, pričom „legislatívna“ skupina rokovala o troch z nich a jedna bola predložená výboru na hlasovanie.
65. Žalobkyňa vo veci samej a Komisia predložili správy, ktoré sú trochu odlišné od postupu prijímania predmetnej smernice. Súdny dvor tak má k dispozícii tri odlišné verzie udalostí, a to verziu spoločnosti Gowan, verziu Komisie a verziu, ktorá je uvedená v preambule uvedenej smernice. V rámci návrhu na začatie prejudiciálneho konania nepochybne nie je potrebné podrobne preskúmať tieto odlišné verzie.(24)
66. Pokiaľ ide o prejudiciálnu otázku, vnútroštátny súd nespresňuje, v čom môže mať údajný rozdiel medzi správou a smernicou vplyv na platnosť tejto smernice. Navyše vnútroštátny súd nespresňuje, na ktorý dokument sa odvoláva.
67. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že nemožno stanoviť priamy vzťah medzi správou, ktorú vyhotovil spravodajský členský štát, a aktom prijatým Komisiou.
68. Správa spravodajského členského štátu a dodatky sú totiž použité ako východiskový bod pri rokovaniach s expertmi členských štátov a pri skúmaní zaradenia „hodnotiacou“ a „legislatívnou“ skupinou. Až na konci tohto zložitého procesu Komisia vyhotovila prvý návrh smernice.
69. Podľa základného pravidla Zmluvy môže Komisia kedykoľvek zmeniť a doplniť svoj návrh alebo ho nahradiť novým návrhom pri zohľadnení pripomienok, ako to bolo v prejednávanej veci. Pokiaľ ide o legislatívne návrhy, článok 293 ods. 2 ZFEÚ je vyjadrením tohto pravidla.
70. V rámci procesu prijímania akejkoľvek smernice na základe smernice 91/414 vykonáva Komisia diskrečnú právomoc prinajmenšom v dvoch ohľadoch, a to, že vykonáva posúdenie rizík, ako aj politické posúdenie týkajúce sa ich prípustnosti.
71. Hodnotenie rizík je dosť objektívny postup, pokiaľ existuje ustanovená metodológia, ktorá nie je spochybnená, ktorý však v prípade neexistencie takejto metodológie (ako v prejednávanej veci v prípade fenarimolu) nevyhnutne vedie k diskrečným stanoviskám.(25) Posúdenie týkajúce sa prijateľnosti rizík, ktoré boli zistené na základe analýzy, nevyhnutne zahŕňa rozhodnutia politickej a sociálnej povahy, ktoré prináležia Komisii.
72. V každom prípade ide o oblasť, ktorá sa vyznačuje komplexnými posúdeniami a značnou diskrečnou právomocou. Je to oblasť, v ktorej Súdny dvor môže prijaté rozhodnutia podrobiť kritike len v prípade zjavnej skutkovej alebo právnej chyby alebo zneužitia právomoci. Ako totiž uviedol Súd prvého stupňa, na to, aby Komisia mohla účinne sledovať cieľ, ktorý jej bol stanovený, a vzhľadom na komplexné technické posúdenie, ktoré musí uskutočniť, musí jej byť priznaná rozsiahla miera voľnej úvahy.(26)
73. V prejednávanej veci nie je možné zachádzať do detailov, a to vzhľadom na stručnosť prejudiciálnej otázky týkajúcej sa tejto záležitosti. Okrem toho existujú rozdiely vo vymedzení skutkového stavu medzi žalobkyňou vo veci samej a Komisiou, pokiaľ ide o fázy, ktoré predchádzali prijatiu smernice. Podľa môjho názoru samotná povaha prejudiciálneho konania pred Súdnym dvorom neumožňuje objasnenie takýchto skutkových otázok. Za týchto okolností nemožno k tomu viac povedať.
74. Záver, ktorý treba vyvodiť z predchádzajúcich úvah, je, že každý dokument vypracovaný spravodajským členským štátom v rámci nariadenia č. 3600/92 je na prípravu stanoviska Komisie nevyhnutný a užitočný, avšak takýto dokument nie je sám osebe rozhodujúci ani určujúci. Ide len o prípravné dokumenty. Iba zjavný nesúlad medzi správou založenou na nespochybnenej metodológii, ktorá nenecháva priestor pre nijakú vedeckú neistotu, na jednej strane a stanoviskom Komisie na strane druhej môžu spôsobiť neplatnosť dotknutého aktu.
75. Dokumentácia však nepreukazuje existenciu takéhoto nesúladu, ktorý by sám mohol spochybniť platnosť smernice 2006/134.
C – O podrobení používania fenarimolu podmienkam, ktoré ukladá smernica 2006/134
76. Vnútroštátny súd má rovnako pochybnosť o platnosti smernice 2006/134, pričom vychádza zo skutočnosti, že táto smernica podstatne obmedzila používanie fenarimolu. Nespresňuje však, ktoré podmienky by osobitne mohli mať vplyv na platnosť uvedenej smernice. Moja analýza bude teda naďalej všeobecná.
77. Treba konštatovať, že podľa článku 5 smernice 91/414 možno uložiť rôzne podmienky, ak je aktívna látka zaradená do prílohy I tejto smernice.
78. Pokiaľ ide o posúdenie podmienok, ktoré smernica 2006/134 stanovuje pre fenarimol, je potrebné pripomenúť, že všeobecná zásada proporcionality vyžaduje, aby akty inštitúcií Spoločenstva neprekračovali hranice toho, čo je vhodné a potrebné na uskutočnenie legitímnych cieľov sledovaných predmetnou právnou úpravou, čím sa rozumie, že v prípade, kde existuje voľba medzi viacerými primeranými opatreniami, sa treba prikloniť k tomu najmenej obmedzujúcemu a že spôsobené ťažkosti nesmú byť neúmerné vo vzťahu k sledovaným cieľom.(27)
79. Z toho vyplýva, že v rámci súdneho preskúmania uplatňovania tejto zásady môže vzhľadom na rozsiahlu voľnú úvahu, ktorou Komisia disponovala pri prijímaní smernice 2006/134, len zjavne nevhodná povaha opatrenia vo vzťahu k cieľu, ktorý má sledovať, ovplyvniť zákonnosť tohto opatrenia.(28)
80. Pokiaľ ide o odôvodnenie smernice 2006/134, je potrebné uviesť tieto skutočnosti, ktoré vyplývajú z jej preambuly.
81. Na základe rôznych vykonaných preskúmaní sa Komisia domnieva, že prípravky na ochranu rastlín, ktoré obsahujú fenarimol, spĺňajú požiadavky ustanovené v článku 5 ods. 1 písm. a) a b) smernice 91/414/EHS, pokiaľ ide o spôsoby použitia, ktoré boli preskúmané a podrobne opísané v revíznej správe Komisie, za predpokladu, že sa uplatnia primerané opatrenia na zníženie rizika.(29)
82. Komisia však zdôrazňuje, že fenarimol je nebezpečnou látkou. Je teda dôležité, aby jeho používanie nebolo povolené bez obmedzenia. Odkazuje na vyjadrené obavy, ktoré osobitne súvisia s jeho vlastnými toxickými účinkami a najmä s jeho vlastnosťami, v dôsledku ktorých môže dôjsť k narušeniu endokrinného systému, ako aj s nedostatkom vedeckého konsenzu, čo sa týka presnej miery rizika. Pri uplatňovaní zásady predchádzania škodám a vzhľadom na súčasný stav vedeckých poznatkov sa rozhodla prijať opatrenia na zníženie rizika s cieľom dosiahnuť vysoký stupeň ochrany zdravia ľudí a zvierat a životného prostredia, ktoré si Európske spoločenstvo zvolilo.(30)
83. Na tento účel sa zaradenie do prílohy I smernice 91/414 obmedzuje na spôsoby použitia fenarimolu, ktoré sa skutočne posúdili v rámci hodnotenia Spoločenstva a na ktoré sú navrhované spôsoby použitia v súlade s podmienkami stanovenými v smernici 91/414. V dôsledku toho iné spôsoby použitia, na ktoré sa toto posúdenie nevzťahuje alebo sa vzťahuje len čiastočne, musia byť predtým, ako by sa mohlo zvážiť ich zaradenie do prílohy I smernice 91/414/EHS, kompletne prehodnotené.(31)
84. Navyše, pokiaľ ide o obdobie zaradenia, Komisia považuje za užitočné ho skrátiť na 18 mesiacov. Podľa jej názoru toto skrátenie ďalej znižuje riziko formou zabezpečenia prioritného opätovného posúdenia tejto látky.(32)
85. Zdá sa mi, že tieto skutočnosti uvedené v preambule smernice 2006/134 preukazujú, že Komisia vykonala celkové posúdenie výhod a nevýhod zavádzaného systému a že tento systém nie je v nijakom prípade zjavne neprimeraný vo vzťahu k sledovaným cieľom.
86. Okrem toho hmotnoprávne podmienky a dočasné obmedzenia, ktoré sú uložené na fenarimol, sa nezdajú byť nijako výnimočné v porovnaní s tými, ktoré boli prijaté v ten istý deň rôznymi smernicami pre niektoré ďalšie aktívne látky, ako je metamidofos, procymidón, flusilazol, karbendazím a dinokap.(33)
87. Preto skutočnosť, že smernica 2006/134 podlieha podmienkam, akými sú podmienky stanovené v prejednávanej veci podľa článku 5 smernice 91/414, nemá sama osebe vplyv na jej platnosť.
VII – Návrh
88. Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti navrhujem Súdnemu dvoru, aby Tribunale amministrativo regionale del Lazio odpovedal takto:
Preskúmanie položenej prejudiciálnej otázky neodhalilo žiadnu skutočnosť, ktorá umožňuje dospieť k záveru, že smernica Komisie 2006/134/ES z 11. decembra 2006, ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 91/414/EHS s cieľom zaradiť fenarimol medzi účinné látky, nebola platne prijatá.