OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PHILIPPE’A LÉGERA
przedstawiona w dniu 11 października 2005 r.(1)
Sprawa C‑173/03
Traghetti del Mediterraneo SpA
przeciwko
Repubblica italiana
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale di Genova (Włochy)]
Odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez sądy krajowe najwyższego szczebla – Przesłanki materialne – Ustawodawstwo krajowe wyłączające odpowiedzialność państwa w przypadku naruszenia wynikającego z wykładni przepisów prawa lub oceny okoliczności faktycznych i dowodów oraz ograniczające tę odpowiedzialność do przypadków winy umyślnej i innego poważnego uchybienia sędziego
1. Czy prawo wspólnotowe stoi na przeszkodzie wykluczeniu odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla, w przypadku gdy naruszenie to wynika z wykładni przepisów prawa lub oceny okoliczności faktycznych i dowodów z jednej strony oraz jej ograniczeniu – niezależnie od powyższej sytuacji – do przypadków winy umyślnej i innego poważnego uchybienia sędziego z drugiej?
2. Takie jest w istocie pytanie prejudycjalne przedstawione przez Tribunale di Genova (Włochy) w ramach sporu pomiędzy przedsiębiorstwem transportu morskiego (obecnie w likwidacji) a państwem włoskim toczącego się w skutek przyznania przez to ostatnie bezpośrednich subwencji na rzecz przedsiębiorstwa konkurencyjnego.
3. Pytaniem tym zwrócono się do Trybunału o sprecyzowanie zakresu zasady odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla, która została ustanowiona przez Trybunał w wyroku z dnia 30 września 2003 r. w sprawie Köbler(2).
I – Ramy prawne
A – Uregulowania wspólnotowe
4. Uregulowaniami wspólnotowymi obowiązującymi w dacie zaistnienia okoliczności faktycznych, które doprowadziły do powstania sporu przed sądem krajowym są postanowienia traktatu WE dotyczące pomocy państwa oraz nadużycia pozycji dominującej.
5. Jeśli chodzi o pomoc państwa, to jest ona co do zasady zakazana. Artykuł 92 ust. 1 traktatu WE (obecnie art. 87 ust. 1 WE) stanowi bowiem, iż „z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi”.
6. Traktat przewiduje określone odstępstwa od tej zasady. Jedynie niektóre z nich mogą mieć znaczenie w odniesieniu do sporu przed sądem krajowym.
7. Chodzi przede wszystkim o odstępstwa przewidziane w art. 92 ust. 3 lit. a) i c) traktatu dotyczące pomocy dla regionów(3). Może ona być uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem.
8. Artykuł 77 traktatu WE (obecnie art. 73 WE) przewiduje inny rodzaj odstępstw, odnoszących się do sektora transportu, dotyczących pomocy, która odpowiada potrzebom koordynacji transportu lub stanowi zwrot za wykonanie pewnych świadczeń nierozerwalnie związanych z pojęciem usługi publicznej. Pomoc taka jest zgodna z traktatem.
9. Dodatkowe odstępstwo na rzecz przedsiębiorstw zobowiązanych do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym znajduje się w art. 90 ust. 2 traktatu WE (obecnie art. 86 ust. 2 WE). Przedsiębiorstwa te bowiem „podlegają normom niniejszego traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych”. Odstępstwo to jest dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że „rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty”.
10. Komisji Wspólnot Europejskich przysługuje co do zasady wyłączne uprawnienie do rozstrzygania w przedmiocie zgodności pomocy z wyłączeniem sądów krajowych(4). Z tego względu kontrola wykonywana przez Komisję podlega odrębnym zasadom w zależności od tego, czy pomoc ta istniała już wcześniej, czy też ma być dopiero udzielona. Podczas gdy pomoc istniejąca wcześniej podlega ciągłej kontroli, późniejszej w stosunku do jej przyznania, w celu stwierdzenia, czy pozostaje ona zgodna ze wspólnym rynkiem, nowa pomoc jest z kolei przedmiotem kontroli poprzedzającej jej udzielenie, na etapie, na którym jest ona jedynie w fazie projektu.
11. Ażeby umożliwić Komisji wykonywanie takiej uprzedniej kontroli, art. 93 ust. 3 traktatu WE (obecnie art. 88 ust. 3 WE) nakłada na państwa członkowskie obowiązek informowania Komisji o planach przyznania nowej pomocy. Niezależnie od obowiązku powiadomienia państwa członkowskie nie mogą na mocy tego postanowienia wprowadzać w życie nowych projektów pomocowych, dopóki Komisja nie wyda ostatecznej decyzji stwierdzającej zgodność tej pomocy ze wspólnym rynkiem. Te dwa obowiązki muszą zostać spełnione łącznie. Zatem nową pomoc należy uznać za niezgodną z prawem, jeżeli została przyznana bez powiadomienia o niej Komisji lub jeżeli Komisja została o pomocy prawidłowo poinformowana, lecz została ona przyznana zanim Komisja wypowiedziała się w przewidzianym terminie na temat jej zgodności(5).
12. Te postanowienia art. 93 ust. 3 traktatu WE wywierają skutek bezpośredni w ten sposób, iż ustanawiają na rzecz jednostek prawa, które sądy krajowe są obowiązane chronić(6).
13. Jeśli chodzi o nadużycie pozycji dominującej, to jest ono przedmiotem ogólnego i systematycznego zakazu. Artykuł 86 akapit pierwszy traktatu WE (obecnie art. 82 akapit pierwszy WE) przewiduje bowiem, iż „niezgodne ze wspólnym rynkiem i zakazane jest nadużywanie przez jedno lub większą liczbę przedsiębiorstw pozycji dominującej na wspólnym rynku lub na znacznej jego części, w zakresie w jakim może wpływać na handel między państwami członkowskimi”. Postanowienia tego artykułu również wywierają skutek bezpośredni(7).
14. Postanowienia traktatu w dziedzinie pomocy państwa oraz nadużywania pozycji dominującej mają zastosowanie do sektora transportu, w tym do transportu morskiego(8).
B – Uregulowania krajowe
15. Odpowiedzialność państwa z tytułu działalności orzeczniczej jest we Włoszech regulowana przepisami legge n° 117 (sul) risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (ustawy nr 117 z dnia 13 kwietnia 1988 r. o odszkodowaniu za szkody wyrządzone w ramach wykonywania funkcji sędziowskich i odpowiedzialności cywilnej sędziów)(9).
16. Sporne uregulowania krajowe zostały przyjęte przez ustawodawcę w wyniku referendum przeprowadzonego w listopadzie 1987 r., na podstawie którego zostały uchylone przepisy prawne, które wcześniej regulowały tę dziedzinę(10).
17. W art. 2 ust. 1 spornego uregulowania krajowego została ustanowiona zasada, zgodnie z którą: „kto niesłusznie poniósł szkodę z powodu postępowania, czynności lub orzeczenia sądowego, u źródła którego leży wina umyślna lub inne poważne uchybienie sędziego(11) przy wykonywaniu przez niego obowiązków, lub z powodu odmowy ochrony prawnej, może wnieść skargę przeciwko państwu w celu uzyskania naprawienia szkody majątkowej oraz krzywdy moralnej wynikającej z pozbawienia wolności osobistej”.
18. W drodze odstępstwa od tej zasady w ustępie drugim tego artykułu zostało przewidziane, że „wykładnia przepisów prawa oraz ocena okoliczności faktycznych i dowodów w ramach wykonywania działalności orzeczniczej nie może być podstawą odpowiedzialności”. Takie wyłączenie odpowiedzialności państwa było, jak się wydaje, podyktowane troską o ochronę niezawisłości sądów, która stanowi zasadę o randze konstytucyjnej(12).
19. Pojęcie „innego poważnego uchybienia” w rozumieniu art. 2 ust. 1 spornego uregulowania obejmuje określone przypadki, które zostały wyliczone w ust. 3 wspomnianego przepisu. A zatem „poważne uchybienie stanowi:
a) rażące naruszenie prawa wynikające z niewybaczalnego zaniedbania;
b) stwierdzenie, wskutek niewybaczalnego zaniedbania, okoliczności faktycznej, której zaprzeczają w sposób bezsprzeczny akta sprawy;
c) zaprzeczenie, wskutek niewybaczalnego zaniedbania, okoliczności faktycznej, którą potwierdzają w sposób bezsprzeczny akta sprawy;
d) wydanie orzeczenia dotyczącego wolności osobistej poza przypadkami przewidzianymi w prawie lub bez uzasadnienia”.
20. Jeśli chodzi o pojęcie „odmowy ochrony prawnej”, które również występuje w art. 2 ust. 1 spornego uregulowania krajowego, jest ono zdefiniowane w art. 3 ust. 1 jako „odmowa, zaniechanie lub zwłoka sędziego w wykonaniu czynności leżących w jego kompetencji, gdy po upływie przewidzianego prawem terminu na dokonanie tej czynności strona złożyła wniosek o jej dokonanie, a w ciągu trzydziestu dni od dnia złożenia tego wniosku w sekretariacie sądu nie podjęto, bez żadnej przyczyny, żadnych działań […]”.
21. Powództwo dotyczące odpowiedzialności państwa z tytułu działalności orzeczniczej jest wnoszone przeciwko prezesowi włoskiej rady ministrów(13). Roszczenie o odszkodowanie sformułowane w ramach takiego powództwa podlega wstępnej ocenie przez właściwy sąd krajowy, który orzeka w przedmiocie jego dopuszczalności. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 3 spornego uregulowania krajowego roszczenie takie jest uznawane za niedopuszczalne, jeżeli nie spełnia warunków i kryteriów ustanowionych w art. 2, 3 i 4 wspomnianego uregulowania lub jest w sposób oczywisty bezzasadne. Od orzeczenia o uznaniu powództwa za niedopuszczalne przysługuje apelacja, jak również skarga kasacyjna(14).
II – Stan faktyczny i postępowanie przed sądem krajowym
22. W 1981 r. przedsiębiorstwo transportu morskiego Traghetti del Mediterraneo (zwane dalej „TDM”), wobec którego wszczęto postępowanie naprawcze, pozwało konkurencyjną spółkę, Tirrenia di Navigazione (zwaną dalej „Tirrenia”), przed Tribunale di Napoli (Włochy), w celu uzyskania naprawienia szkody, jaką wyrządziła mu Tirrenia w latach 1976–1980 w związku z polityką niskich cen (poniżej ceny kosztu), którą stosowała ona na rynku kabotażu morskiego pomiędzy Włochami kontynentalnymi a Sardynią i Sycylią dzięki uzyskaniu subwencji państwowych.
23. W uzasadnieniu swojego pozwu TDM podniosło, że sporne zachowanie stanowi akt nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 2598 ust. 3 włoskiego kodeksu cywilnego, a także nadużycie pozycji dominującej zakazane na mocy art. 86 ust. 1 traktatu. TDM podniosło również zarzut naruszenia art. 85 traktatu WE (obecnie art. 81 traktatu WE) oraz art. 90 i 92 traktatu WE.
24. Powództwo o odszkodowanie zostało oddalone orzeczeniem Tribunale di Napoli z dnia 22 kwietnia 1993 r. Orzeczenie to, od którego TDM wniosło apelację, zostało utrzymane w mocy przez Corte d’appello di Napoli wyrokiem z dnia 7 stycznia 1997 r. w szczególności na tej podstawie, iż sporne subwencje odpowiadały celowi rozwoju regionalnego, a w każdym razie nie wpływały niekorzystnie na prowadzenie działalności w zakresie połączeń morskich innej i konkurencyjnej w stosunku do połączeń oferowanych przez pozwaną, a zatem przyznanie wspomnianych subwencji nie było sprzeczne z traktatem.
25. Równocześnie wspomniany sąd apelacyjny nie uznał za potrzebne, wbrew wnioskowi złożonemu przez TDM, skierowania do Trybunału pytania prejudycjalnego w przedmiocie wykładni postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa w celu stwierdzenia, czy postanowienia te stoją na przeszkodzie przyznaniu spornych subwencji.
26. Z uwagi na fakt, iż w stosunku do TDM została następnie wszczęta likwidacja, syndyk masy upadłości (którego również będę nazywał „TDM”) wniósł kasację od tego wyroku. W ramach skargi kasacyjnej skarżący ponownie złożył wniosek o zwrócenie się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi.
27. Wyrokiem z dnia 8 października 1999 r. Corte suprema di cassazione oddalił wspomnianą skargę kasacyjną, nie zwróciwszy się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi. Mimo iż nie wystąpiono do Trybunału o zbadanie treści tego orzeczenia w celu udzielenia Tribunale di Genova wskazówek dla oceny zasadności spornego powództwa o stwierdzenie odpowiedzialności, która podlega wyłącznej właściwości tego sądu, wydaje mi się przydatnym przedstawienie tego orzeczenia, ponieważ stanowi ono centralny punkt w sporze krajowym.
28. W odniesieniu do zarzucanego naruszenia postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa Corte suprema di cassazione orzekł, iż art. 90 i 92 tego traktatu pozwalają na odstępstwo, w niektórych przypadkach, takich jak będący przedmiotem omawianego sporu, od zakazu udzielania co do zasady pomocy państwa w celu wsparcia rozwoju gospodarczego biedniejszych regionów lub zaspokojenia popytu na towary i usługi, którego nie pozwala zaspokoić w pełni gra wolnorynkowa.
29. W tym zakresie sąd ten podkreślił, iż w okresie, w którym udzielono spornych subwencji, masowy transport między Włochami kontynentalnymi a ich głównymi wyspami mógł być, z racji kosztów, które przedstawiał, zapewniony jedynie drogą morską, w związku z czym istniała konieczność powierzenia prowadzenia tej działalności publicznemu przedsiębiorstwu koncesjonowanemu stosującemu ustaloną z góry taryfę. Zdaniem sądu wynikające z tego zakłócenie konkurencji nie oznaczało niezgodności spornej pomocy państwa z traktatem, gdyż w szczególności TDM nie udało się udowodnić, że Tirrenia uzyskała z tytułu spornej pomocy korzyści pozwalające jej na realizację zysku w innych obszarach działalności niż obszary, na które przyznano pomoc.
30. Jeśli chodzi o zarzut oparty na naruszeniu art. 85 i 86 traktatu WE, to Corte suprema di cassazione uznał go za bezzasadny, z tego względu że działalność w zakresie kabotażu morskiego nie była jeszcze zliberalizowana w okresie, w którym miały miejsce okoliczności faktyczne, które doprowadziły do powstania sporu przed sądem krajowym, a charakter i ograniczony zasięg terytorialny tej działalności nie pozwalają, zdaniem tego sądu, na jasne określenie właściwego rynku w rozumieniu art. 86 traktatu.
31. W odniesieniu do wniosku o odesłanie prejudycjalne złożonego przez TDM wspomniany sąd krajowy najwyższego szczebla stwierdził również, iż odesłanie to nie było konieczne, ponieważ rozstrzygnięcie przyjęte przez Corte d’appello di Napoli w wyroku, od którego wniesiono skargę kasacyjną, było zgodne z orzecznictwem Trybunału, a w szczególności z wyrokiem z dnia 22 maja 1985 r. w sprawie Parlament Europejski przeciwko Radzie dotyczącym transportu(15).
32. Po ogłoszeniu wspomnianego wyroku Corte suprema di cassazione, TDM wniosło do Tribunale di Genova pozew przeciwko Republice Włoskiej o stwierdzenie jej odpowiedzialności (skierowany przeciwko prezesowi włoskiej rady ministrów) w celu uzyskania naprawienia szkody wyrządzonej wspomnianym wyrokiem.
33. Na poparcie swego powództwa TDM podnosi, że wyrok, którego dotyczy sprawa, opiera się na błędnej wykładni postanowień traktatu dotyczących konkurencji i pomocy państwa oraz na błędnej przesłance istnienia utrwalonego orzecznictwa Trybunału w tej dziedzinie. W konsekwencji wyrokiem tym Corte suprema di cassazione naruszył jednocześnie materialne prawo wspólnotowe oraz uchybił obowiązkowi odesłania prejudycjalnego ciążącemu na sądach krajowych najwyższego szczebla zgodnie z art. 177 akapit trzeci traktatu WE (obecnie art. 234 akapit trzeci WE).
34. W tym zakresie TDM twierdzi, iż gdyby sąd ten zwrócił się do Trybunału, Trybunał dokonałby prawdopodobnie wykładni właściwych postanowień traktatu, co doprowadziłoby Corte suprema di cassazione do korzystnego dla TDM rozstrzygnięcia jego roszczeń. Na dowód tego podnosi w szczególności, iż po zakończeniu postępowania kontrolnego w sprawie subwencji przyznanych Tirrenii po okresie, którego dotyczy omawiany spór (wszczętego przez Komisję w trakcie postępowania w instancji, w której wydano sporny wyrok), Komisja wydała decyzję, w której wskazała na wspólnotowy wymiar kabotażu morskiego oraz trudności w ocenie zgodności wspomnianych subwencji z postanowieniami traktatu dotyczącymi pomocy państwa(16). Zdaniem TDM kryteria oceny zastosowane przez Komisję w tej decyzji, które należy wziąć pod uwagę dla zbadania zgodności spornych subwencji, są tego rodzaju, iż podważają analizę dokonaną przez Corte suprema di cassazione w spornym wyroku.
35. Prezes włoskiej rady ministrów kwestionuje roszczenie odszkodowawcze sformułowane przez TDM w szczególności na tej podstawie, iż przepis art. 2 ust. 2 spornego uregulowania stoi na przeszkodzie istnieniu odpowiedzialności państwa w tym przypadku, ponieważ sporna działalność orzecznicza jest związana z wykładnią przepisów prawnych.
36. W odpowiedzi na ten argument TDM podniosło, iż wskazane uregulowanie czyni uzyskanie odszkodowania przez jednostki za szkody wyrządzone przez państwo w związku z działalnością orzeczniczą nadmiernie utrudnionym lub wręcz niemożliwym. Zdaniem tego przedsiębiorstwa sytuacja taka jest sprzeczna z zasadami określonymi przez Trybunał w wyrokach z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawie Francovich i in.(17) oraz z dnia 5 marca 1996 r. w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame(18).
III – Pytanie prejudycjalne
37. Mając na uwadze tezy przedstawione przez strony oraz własne wątpliwości co do możliwości rozszerzenia na działalność orzeczniczą zasady odpowiedzialności państwa w przypadku naruszenia prawa wspólnotowego, Tribunale di Genova postanowił zawiesić postępowanie i przedstawić Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy państwo [członkowskie] ponosi odpowiedzialność pozaumowną wobec jednostek z racji błędów popełnianych przez sądy przy stosowaniu lub z powodu niezastosowania prawa wspólnotowego, a w szczególności z powodu uchybienia przez sąd orzekający w ostatniej instancji ciążącemu na nim na mocy art. 234 akapit trzeci traktatu obowiązkowi zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału?
2) W przypadku gdyby należało uznać, że państwo członkowskie odpowiada za błędy sądów w stosowaniu prawa wspólnotowego, a w szczególności za zaniechanie przez sąd orzekający w ostatniej instancji zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału zgodnie z art. 234 akapit trzeci traktatu – czy przepisy państwa członkowskiego w zakresie odpowiedzialności państwa za błędy sądów stoją na przeszkodzie dochodzeniu tej odpowiedzialności i są w związku tym sprzeczne z zasadami prawa wspólnotowego, jeżeli:
– wykluczają odpowiedzialność z tytułu wykładni przepisów prawa i oceny okoliczności faktycznych w ramach działalności orzeczniczej,
– ograniczają odpowiedzialność państwa wyłącznie do przypadków winy umyślnej i innego poważnego uchybienia sędziego?”.
38. Po ogłoszeniu ww. wyroku w sprawie Köbler (wydanego po skierowaniu pytań prejudycjalnych), kopię którego Trybunał przesłał do Tribunale di Genova, sąd ten postanowił, po wysłuchaniu stron w toczącym się przed nim postępowaniu, wycofać pierwsze pytanie prejudycjalne, ponieważ we wspomnianym wyroku została udzielona na nie odpowiedź twierdząca, oraz podtrzymał drugie pytanie prejudycjalne. A zatem pozostaje tylko jedno pytanie prejudycjalne, celem którego jest wyjaśnienie, czy „przepisy państwa członkowskiego w zakresie odpowiedzialności państwa za błędy sądów stoją na przeszkodzie dochodzeniu tej odpowiedzialności i są w związku tym sprzeczne z zasadami prawa wspólnotowego, jeżeli wykluczają odpowiedzialność z tytułu wykładni przepisów prawa oraz oceny okoliczności faktycznych w ramach działalności orzeczniczej oraz ograniczają odpowiedzialność państwa do wyłącznie do przypadków winy umyślnej i innego poważnego uchybienia sędziego”.
IV – Znaczenie i zakres pytania prejudycjalnego
39. Podtrzymane pytanie prejudycjalne, tak jak zostało ono sformułowane, ma szeroki zakres, ponieważ dotyczy ono całości działalności orzeczniczej, czyli zarówno sądów krajowych najwyższego szczebla, jak i zwykłych sądów. Tymczasem należy stwierdzić, że powództwo o stwierdzenie odpowiedzialności państwa, które stanowi przedmiot sporu przed sądem krajowym, kwestionuje jedynie orzeczenie sądu krajowego najwyższego szczebla, które nie podlega zaskarżeniu, a nie orzeczenia zwykłych sądów, które zostały ogłoszone wcześniej, zawierające to samo rozstrzygnięcie w tej sprawie(19). Należy zatem przeformułować pytanie prejudycjalne w ten sposób, aby ograniczyć zakres odpowiedzi Trybunału do tego, co jest ściśle konieczne dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed Tribunale di Genova.
40. Ponadto w celu jeszcze dokładniejszego sprecyzowania zakresu pytania prejudycjalnego niezbędne jest udzielenie pewnych wskazówek dotyczących znaczenia spornego uregulowania krajowego, którego zarzucana niezgodność z prawem wspólnotowym stanowi przyczynę odesłania prejudycjalnego.
41. Zdaniem Tribunale di Genova jeżeli wspomniane uregulowanie miałoby zastosowanie w niniejszej sprawie, powództwo wniesione przez TDM byłoby z pewnością uznane (jak utrzymuje pozwana) za niedopuszczalne, ponieważ jest ono oparte na zarzucanym sądowi błędzie w wykładni przepisów prawa, przy czym zarówno niezwrócenie się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi, jak i zastosowanie przepisów wspólnotowych w spornej sytuacji jest wynikiem dokonania takiej wykładni(20).
42. Twierdzenie to oparte jest na przesłance, zgodnie z którą na mocy spornego uregulowania krajowego wykładnię dokonaną przez sędziego „z istotą której można się nie zgadzać, należy uznać za zgodną z prawem samą w sobie”, tak iż co do zasady jest wykluczone, ażeby powodowała ona odpowiedzialność państwa(21).
43. Rząd włoski przedstawił na rozprawie wykładnię spornego uregulowania krajowego, która w sposób istotny różni się od wykładni dokonanej przez Tribunale di Genova. Zdaniem rządu włoskiego wykluczenie odpowiedzialności państwa przewidziane w art. 2 ust. 2 wspomnianego uregulowania w odniesieniu do wykładni przepisów prawa nie ma zastosowania w przypadku, w którym dokonanie wykładni doprowadziło do poważnego naruszenia prawa wynikającego z niewybaczalnego zaniedbania w rozumieniu art. 2 ust. 3 lit. a) tego uregulowania. Ten ostatni przepis stanowi bowiem odstępstwo od reguły wykluczenia odpowiedzialności zawartej w art. 2 ust. 2, która sama w sobie stanowi odstępstwo od zasady odpowiedzialności zawartej w art. 2 ust. 1 tego uregulowania.
44. Przede wszystkim prawdą jest, iż można się zastanawiać, w jakim stopniu przypadki naruszenia prawa przewidziane w art. 2 ust. 3 lit. a) spornego uregulowania krajowego mogą nie być związane z dokonywaniem wykładni przepisów prawa, której dotyczy art. 2 ust. 2 tego uregulowania, tak by art. 2 ust. 3 tego uregulowania nie wprowadzał żadnego odstępstwa od zasady ustanowionej w art. 2 ust. 2. Tylko w takim przypadku wspomniane uregulowanie wykluczałoby odpowiedzialność państwa w określonych obszarach działalności orzeczniczej (przewidzianych w art. 2 ust. 2) i jednocześnie ograniczałoby tę odpowiedzialność w innych obszarach działalności sędziego (które byłyby określone w art. 2 ust. 3 tego uregulowania). W przypadku bowiem gdyby obszary działalności wskazane w poszczególnych ustępach art. 2 w żaden sposób się między sobą nie różniły, lecz całkowicie by się na siebie nakładały, sporne uregulowanie krajowe można by było jedynie pojmować w kategoriach ograniczenia odpowiedzialności państwa, a nie jednocześnie w kategoriach wykluczenia tej odpowiedzialności.
45. W każdym razie z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż w ramach rozdzielenia funkcji pomiędzy Trybunałem a sądami krajowymi, która obowiązuje w postępowaniu o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dokonywanie wykładni prawa krajowego należy wyłącznie do sądów krajowych, a nie do Trybunału(22).
46. Zgodnie z wykładnią art. 2 ust. 2 spornego uregulowania krajowego, którą zastosował Tribunale di Genova, uważam zatem, iż na mocy wspomnianego przepisu odpowiedzialność państwa z tytułu działalności orzeczniczej jest wykluczona, gdy zachowanie zarzucane sądowi jest związane z dokonywaniem wykładni przepisów prawa, nawet jeżeli czynność ta doprowadziła do poważnego naruszenia prawa wynikającego z niewybaczalnego zaniedbania. Innymi słowy, uważam, iż przepis art. 2 ust. 3 lit. a) spornego uregulowania krajowego ma zastosowanie w innych przypadkach naruszenia prawa aniżeli te, które zostały wskazane w art. 2 ust. 2 tego uregulowania.
47. W konsekwencji uważam, iż pytanie prejudycjalne Tribunale di Genova służy w istocie ustaleniu, czy prawo wspólnotowe stoi na przeszkodzie temu, by, z jednej strony, odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla była wykluczona, w przypadku gdy dane naruszenie jest związane z wykładnią przepisów prawa lub oceną okoliczności faktycznych i dowodów oraz, z drugiej strony, była ograniczona – niezależnie od powyższej sytuacji – do przypadków winy umyślnej i innego poważnego uchybienia sędziego.
V – Analiza
48. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie zbadam zgodność z prawem wspólnotowym przypadków wykluczenia, a następnie ograniczenia odpowiedzialności państwa za działania sądu krajowego najwyższego szczebla, do których kolejno odnosi się Tribunale di Genova w treści swego pytania.
A – W przedmiocie wykluczenia odpowiedzialności państwa, gdy naruszenie prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla jest związane z wykładnią przepisów prawa
49. Przypominam, że w ww. wyroku w sprawie Köbler Trybunał orzekł, iż zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie są zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednostkom w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego, które można im przypisać, ma również zastosowanie w przypadku, gdy dane naruszenie jest skutkiem orzeczenia sądu krajowego najwyższego szczebla. Wynika to z wymagań nieodłącznie związanych z ochroną praw przyznanych jednostkom przez prawo wspólnotowe(23).
50. Wniosek ten nie może być zakwestionowany w oparciu o argumenty dotyczące w szczególności niezawisłości sądów bądź zasady powagi rzeczy osądzonej, które Trybunał w sposób wyraźny odrzucił(24). O ile bowiem szczególny charakter funkcji orzeczniczej i uprawnione wymagania pewności prawa zostały wzięte pod uwagę przez Trybunał i doprowadziły go w konsekwencji do ograniczenia odpowiedzialności państwa do „wyjątkowego przypadku, gdy sędzia [czyli sąd krajowy najwyższego szczebla] naruszył w sposób oczywisty obowiązujące prawo”(25), to jednak Trybunał stwierdził, że ani zasada niezawisłości sądów, ani powaga rzeczy osądzonej nie mogą usprawiedliwić całkowitego wykluczenia wszelkiej odpowiedzialności państwa w przypadku naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla.
51. Moim zdaniem nawet te zasady, mimo iż posiadają one rangę konstytucyjną, nie mogą usprawiedliwić wykluczenia odpowiedzialności państwa w szczególnym przypadku, gdy naruszenie prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla jest związane z wykładnią przepisów prawa(26).
52. Zajęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby naruszenie samej istoty lub pozbawienie skuteczności zasady odpowiedzialności państwa za działania sądów krajowych najwyższego szczebla ustanowioną przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Köbler.
53. Wykładnia przepisów prawa ma bowiem zasadnicze znaczenie w działalności orzeczniczej. Odnosi się to zwłaszcza do sądów krajowych najwyższego szczebla, ponieważ są one tradycyjnie zobowiązane do ujednolicania wykładni przepisów prawa na szczeblu krajowym.
54. Ponadto to właśnie ze względu na doniosłą rolę sądów krajowych najwyższego szczebla, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu na podstawie prawa krajowego, sądy te są zobowiązane, zgodnie z art. 234 WE, do zwrócenia się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi wykładni prawa wspólnotowego w celu uniknięcia w tym zakresie różnic w orzecznictwie wewnątrz Wspólnoty(27).
55. Istnieje możliwość, iż w trakcie wykonywania tradycyjnych funkcji ujednolicania wykładni przepisów prawa sądy krajowe najwyższego szczebla dokonają naruszenia obowiązującego prawa wspólnotowego, co może skutkować pociągnięciem państwa do odpowiedzialności pod warunkiem, iż naruszenie to jest oczywiste(28). Naruszenie takie, wynikające z wykładni przepisów prawa, może mieć miejsce w licznych sytuacjach, spośród których przedstawię kilka przykładów, które mogą wystąpić samodzielnie lub łącznie.
56. Przede wszystkim naruszenie takie może wynikać z dokonywania wykładni prawa krajowego w sposób niezgodny z obowiązującym prawem wspólnotowym, sprzecznie z obowiązkiem dokonywania wykładni zgodnej, który ciąży, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, na wszystkich sądach krajowych, a którego znaczenie zostało ostatnio przypomniane w wyroku z dnia 5 października 2004 r. w sprawie Pfeiffer i in.(29) w ramach sporu pomiędzy jednostkami dotyczącego zastosowania przepisów prawa krajowego wydanych w celu transponowania dyrektywy przyznającej prawa jednostkom.
57. Sytuacja analizowana przez Trybunał w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom(30) (wydanym wkrótce po ww. wyroku w sprawie Köbler) jest zbliżona do niniejszego przypadku naruszenia prawa wspólnotowego (który oczywiście zakłada, iż sporne uregulowanie krajowe może być przedmiotem wykładni zgodnej).
58. Przypominam, iż w tej sprawie Komisja zarzucała Republice Włoskiej utrzymanie w mocy uregulowania krajowego, które, tak jak interpretowały je sądy włoskie, w tym Corte suprema di cassazione, oraz jak stosowały je organy administracji, czyniło praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym otrzymanie zwrotu podatków pobranych z naruszeniem prawa wspólnotowego z uwagi na wymagania dowodowe nakładane na jednostki w celu uzyskania takiego zwrotu.
59. To uregulowanie krajowe nie było samo w sobie sprzeczne z prawem wspólnotowym, ponieważ, jak podkreślił to Trybunał, było ono neutralne zarówno co do ciężaru dowodu dotyczącego przerzucenia danych podatków na inną osobę, jak i co do dopuszczalnych w tym celu środków dowodowych(31). Jednakże przywołane uregulowanie krajowe było przedmiotem rozbieżnych wykładni dokonywanych przez sądy, spośród których jedne prowadziły do stosowania tego uregulowania zgodnie z prawem wspólnotowym, podczas gdy inne prowadziły do jego stosowania niezgodnie z prawem wspólnotowym. Zważywszy, iż ta ostatnia linia orzecznictwa miała charakter znaczący i nie była odosobniona, Trybunał uwzględnił ją przy określaniu zakresu spornego uregulowania krajowego. W tym zakresie Trybunał zwrócił szczególną uwagę na wyroki Corte suprema di cassazione(32), który interpretował uregulowanie krajowe w sposób niezgodny z prawem wspólnotowym i oczywiście sprzeczny z orzecznictwem Trybunału w tej dziedzinie(33).
60. Mając na uwadze przywołane różnice w orzecznictwie oraz praktyce stosowanej przez organy administracji w tej dziedzinie, które wskazują, iż dane uregulowanie krajowe nie było wystarczająco jasne, by zapewnić jego stosowanie zgodne z prawem wspólnotowym, a zatem ustawodawca krajowy powinien był wprowadzić do niego niezbędne zmiany lub wyjaśnienia(34), Trybunał uznał skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego za zasadną.
61. Mimo iż naruszenie danych przepisów prawa wspólnotowego mogło być przypisane ogółowi władz krajowych (władzom sądowym, administracyjnym i ustawodawczym), a nie jedynie Corte suprema di cassazione, i było badane w szczególnym kontekście postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, sprawa ta przedstawia jednak interesujący przykład naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla, które skutkuje możliwością pociągnięcia państwa do odpowiedzialności za wykładnię niezgodną (prawa krajowego w odniesieniu do wymagań prawa wspólnotowego), która została dokonana z rażącym naruszeniem orzecznictwa Trybunału w tej dziedzinie(35).
62. Rozwijając ten przykład, można również przywołać sytuację, w której sąd krajowy najwyższego szczebla zastosowałby uregulowanie krajowe, które uważa za zgodne ze wspólnotowym porządkiem prawnym, podczas gdy powinien je odrzucić zgodnie z zasadą prymatu prawa wspólnotowego nad prawem krajowym ze względu na jego nieusuwalną sprzeczność z prawem wspólnotowym (która wyklucza możliwość jakiejkolwiek wykładni zgodnej). Naruszenie prawa wspólnotowego, które z tego wynika, może być związane z dokonywaniem wykładni prawa krajowego lub prawa wspólnotowego polegającym na przykład na wykładni prawa krajowego w celu zastosowania go zgodnie z prawem wspólnotowym, chociaż bez wątpienia wykładnia tego ostatniego byłaby nieprawidłowa, ponieważ nie można by było w tym przypadku ich pogodzić.
63. Do tego przypadku, jak i do poprzedniego, można dodać przykład, w którym naruszenie prawa wspólnotowego wynikałoby z błędnej wykładni obowiązującej reguły prawa wspólnotowego, niezależnie od tego, czy jest to reguła prawa materialnego, czy też procesowa.
64. Wykluczenie odpowiedzialności państwa w przypadku naruszenia prawa jedynie na tej podstawie, iż dane naruszenie jest związane z wykładnią przepisów prawa, oznacza wykluczenie odpowiedzialności państwa w każdym z tych trzech przypadków naruszenia prawa wspólnotowego. Oczywiste jest, iż takie wykluczenie odpowiedzialności państwa w przypadku naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla w istotny sposób podważa zasadę ustanowioną przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Köbler.
65. Do tych różnych przypadków naruszenia prawa wspólnotowego należy dodać sytuację, w której sąd krajowy najwyższego szczebla uchybiłby obowiązkowi odesłania prejudycjalnego dotyczącego wykładni prawa wspólnotowego, który ciąży na nim na mocy art. 234 akapit trzeci WE.
66. Uchybienie temu obowiązkowi może bowiem doprowadzić dany sąd krajowy do popełnienia błędu zaliczającego się do któregoś z przedstawionych przypadków, a zatem błędu w wykładni obowiązującego prawa wspólnotowego lub błędu polegającego na nieprawidłowym wyciągnięciu wniosków z tego prawa w celu dokonania wykładni zgodnej prawa krajowego bądź dokonania oceny zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym.
67. Wpływ uchybienia obowiązkowi zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym na dopuszczenie się naruszenia prawa wspólnotowego został uwzględniony przez Trybunał przy definiowaniu kryteriów, na podstawie których należy oceniać, czy sąd krajowy najwyższego szczebla naruszył w sposób oczywisty obowiązujące prawo, w celu określenia, czy została spełniona pierwsza przesłanka pociągnięcia państwa do odpowiedzialności, która dotyczy istnienia wystarczająco poważnego naruszenia prawa wspólnotowego.
68. W punkcie 55 ww. wyroku w sprawie Köbler Trybunał sprecyzował bowiem, iż należy wziąć pod uwagę w szczególności „stopień jasności i precyzji naruszonej normy, umyślność naruszenia, wybaczalny lub niewybaczalny charakter naruszenia prawa, ewentualne stanowisko instytucji wspólnotowej, a także uchybienie przez sąd krajowy zobowiązaniu do zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym zgodnie z art. 234 akapit trzeci WE”.
69. A zatem uchybienie obowiązkowi zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym stanowi jedno z kryteriów, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu istnienia wystarczająco poważnego naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla i dodać do kryteriów już ustanowionych przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame oraz w późniejszym orzecznictwie w odniesieniu do odpowiedzialności państwa za działania ustawodawcy lub organów administracji(36).
70. Chociaż Trybunał nie ustanowił hierarchii tych kryteriów, a znaczenie niektórych z nich uważam za dyskusyjne(37), sądzę, iż szczególne znaczenie ma kryterium odnoszące się do obowiązku odesłania prejudycjalnego.
71. Dla ustalenia bowiem, czy rozpatrywane naruszenie prawa jest wybaczalne, czy niewybaczalne (aspekt ten stanowi moim zdaniem główne kryterium, któremu podporządkowane są inne kryteria)(38), szczególną uwagę należy zwrócić na stosunek sądu krajowego najwyższego szczebla do ciążącego na nim obowiązku zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym.
72. A zatem nawet jeśli naruszony przepis prawa jest dość niejasny i mało precyzyjny, rozpatrywane naruszenie prawa nie jest jednak z tego powodu wybaczalne, ponieważ właśnie w takim przypadku sąd krajowy najwyższego szczebla powinien był zwrócić się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, ponieważ nie mógł uważać, że rozstrzygnięcie danej kwestii prawnej nie nasuwa żadnych uzasadnionych wątpliwości w rozumieniu ww. wyroku w sprawie Cilfit(39), tym bardziej w przypadku gdy nie istnieje żadne orzecznictwo Trybunału, które mogłoby wyjaśnić daną kwestię(40).
73. Z kolei gdy naruszony przepis prawa jest jasny i precyzyjny, rozpatrywane naruszenie prawa jest jeszcze mniej wybaczalne, ponieważ jeżeli zdarzy się, że sąd krajowy najwyższego szczebla rozważał niestosowanie tego przepisu, na przykład w sytuacji, w której przepis ten byłby sprzeczny z innymi przepisami, których wykładnia lub stosowanie w związku z przepisem naruszonym byłyby utrudnione, sąd ten również powinien był zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym, ponieważ, zgodnie ze swoją własną analizą, nie mógł uważać, że rozstrzygnięcie kwestii prawnej, które miał przyjąć, nie nasuwało żadnych uzasadnionych wątpliwości, przede wszystkim w sytuacji gdy dany sąd krajowy najwyższego szczebla zamierzał również nie uwzględnić orzecznictwa Trybunału w tej dziedzinie(41).
74. Moim zdaniem przykłady te dowodzą, w jakim stopniu uchybienie obowiązkowi zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym przez sąd krajowy najwyższego szczebla może wpływać na trudną ocenę wybaczalnego lub niewybaczalnego charakteru badanego naruszenia prawa, która to ocena ma na celu określenie, czy dane naruszenie jest wystarczająco poważne, by powodować powstanie odpowiedzialności po stronie państwa.
75. Znaczenie, które Trybunał nadał w punkcie 55 ww. wyroku w sprawie Köbler uchybieniu obowiązkowi odesłania prejudycjalnego, którego doniosłość dla oceny wybaczalnego lub niewybaczalnego charakteru badanego naruszenia prawa właśnie podkreśliłem, stoi moim zdaniem na przeszkodzie temu, by wykluczyć odpowiedzialność państwa w sytuacji, gdy naruszenie prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla łączy się z uchybieniem obowiązkowi zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym.
76. Tymczasem, jak się wydaje, takie jest znaczenie uregulowania krajowego będącego przedmiotem sporu przed Tribunale di Genova. Uchybienie obowiązkowi zwrócenia się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym ma bowiem liczne punkty wspólne z funkcją dokonywania wykładni przepisów prawa. Jak już wskazałem, takie uchybienie może nie tylko prowadzić do naruszenia prawa wspólnotowego związanego z wykładnią tych przepisów, ale ponadto może ono samo wynikać z błędnej wykładni prawa wspólnotowego lub niedokładnej wykładni orzecznictwa Trybunału w danej dziedzinie. Wynika z tego, iż w świetle takiego uregulowania krajowego naruszenie prawa wspólnotowego dokonane przez sąd krajowy najwyższego szczebla wskutek uchybienia ciążącemu na nim obowiązkowi odesłania prejudycjalnego nie może skutkować pociągnięciem państwa do odpowiedzialności.
77. Jeśli by się opierać wyłącznie treści pkt 55 ww. wyroku w sprawie Köbler, który precyzuje zakres zasady odpowiedzialności państwa w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla, należy podsumować, iż zasada ta stoi na przeszkodzie obowiązywaniu ustawodawstwa krajowego (takiego jak to, które, jak się wydaje, jest przedmiotem sporu krajowego) wykluczającego odpowiedzialność państwa, w przypadku gdy dokonane naruszenie jest związane z uchybieniem obowiązkowi odesłania prejudycjalnego.
78. Moim zdaniem byłoby tak również w szczególnym przypadku (niewątpliwie zdarzającym się rzadko(42)), w którym naruszenie prawa wspólnotowego, zarzucane sądowi krajowemu najwyższego szczebla przez jednostkę, której roszczenia nie zostały uwzględnione, polegałoby wyłącznie na uchybieniu obowiązkowi zwrócenia się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym.
79. Jak już bowiem wskazałem w pkt 144 mojej opinii w ww. sprawie Köbler, nie można wykluczyć a priori, iż odpowiedzialność państwa powstaje wskutek samego tylko oczywistego uchybienia obowiązkowi zwrócenia się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, nawet jeśli, co również podkreśliłem (w punktach 149 i 150 mojej ww. opinii), ustalenie odpowiedzialności państwa w takim przypadku może napotkać poważne trudności związane z udowodnieniem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem obowiązkowi zwrócenia się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym a zarzucaną szkodą.
80. Moim zdaniem, wszystkie przedstawione uwagi ukazują, do jakiego stopnia zasada odpowiedzialności państwa w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla, ustanowiona w ww. wyroku w sprawie Köbler, zostałaby podważona w przypadku, w którym odpowiedzialność ta byłaby wykluczona (na mocy uregulowania krajowego) ze względu na fakt, że dane naruszenie związane jest z wykładnią przepisów prawa.
81. Wnioskuję z tego, iż zasada odpowiedzialności państwa z związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla stoi na przeszkodzie obowiązywaniu ustawodawstwa krajowego, które wyklucza wspomnianą odpowiedzialność wyłącznie z tego względu, że naruszenie to wynika z wykładni przepisów prawa.
B – W przedmiocie wykluczenia odpowiedzialności państwa, gdy naruszenie prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla wynika z oceny okoliczności faktycznych i dowodów
82. Przede wszystkim można się zastanawiać, czy wykluczenie odpowiedzialności państwa, gdy rozpatrywana działalność orzecznicza jest związana z oceną okoliczności faktycznych i dowodów, wywiera wpływ na zasadę odpowiedzialności państwa w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla.
83. Jest bowiem powszechnie przyjęte, iż sądy krajowe najwyższego szczebla, w przeciwieństwie do zwykłych sądów krajowych, orzekają jedynie co do prawa, a nie co do okoliczności faktycznych i prawa. Zatem co do zasady nie do nich należy ocena istnienia podnoszonych okoliczności faktycznych, jak również przydatności, znaczenia oraz zakresu dowodów przedstawianych na ich poparcie, ponieważ dokonywanie takiej oceny z natury swojej należy wyłącznie do sądów krajowych rozpoznających sprawę co do istoty. Wynika z tego, iż co do zasady wyłącznie błąd co do prawa, a nie błąd co do okoliczności faktycznych, jest przedmiotem kontroli orzeczeń zwykłych sądów dokonywanej przez sądy krajowe najwyższego szczebla(43).
84. Jednakże ocena okoliczności faktycznych i dowodów dokonywana przez zwykłe sądy krajowe podlega jednak kontroli sądów krajowych najwyższego szczebla w stopniu, w jakim – w szczególności – czuwają one nad przestrzeganiem zasad dowodowych (dotyczących dopuszczalności poszczególnych środków dowodowych czy też ciężaru dowodu) oraz zajmują się sprawdzaniem prawidłowości kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych, czyli badają, czy dane okoliczności faktyczne sprawy, tak jak zostały one przedstawione w zaskarżonym wyroku, wchodzą rzeczywiście w ramy tej kategorii prawnej, w której umieścił je sąd krajowy rozpoznający daną sprawę co do istoty, a z czego wynika ich podporządkowanie określonemu systemowi prawnemu(44). Każda z tych operacji mieści się w ramach kontroli naruszenia prawa, niezależnie od tego, czy chodzi o prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych uznanych za udowodnione przez sąd krajowy rozpoznający daną sprawę co do istoty, czy też o formułowanie wniosków o skutkach prawnych, jakie wspomniane sądy wywiodły z tych okoliczności faktycznych (wniosków, które zresztą mogą wynikać z błędnej wykładni pojęcia związanego z daną kategorią prawną).
85. Taka kontrola nie jest obca prawu wspólnotowemu.
86. Przede wszystkim chociaż środki proceduralne mające na celu zapewnienie w krajowym porządku prawnym ochrony praw, które przysługują podmiotom prawa na mocy prawa wspólnotowego, są w dużej mierze regulowane przez zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, z zastrzeżeniem poszanowania zasad równoważności i skuteczności, to istnieją jednak określone zasady prawa wspólnotowego dotyczące postępowania dowodowego. Chodzi tu na przykład o zasady przewidziane w poszczególnych dyrektywach dotyczące ciężaru dowodu w zakresie dyskryminacji(45). Do sądów krajowych najwyższego szczebla należy zapewnienie poszanowania tych zasad przez sądy krajowe rozpoznające sprawy co do istoty.
87. Ponadto, i przede wszystkim, liczne pojęcia prawa wspólnotowego są przydatne dla kontroli kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych. Ma to miejsce w szczególności w dziedzinie pomocy państwa.
88. Jak już bowiem wskazałem (z zastrzeżeniem zmian wynikających z rozporządzenia nr 994/98)(46), wprowadzenie w życie systemu kontroli pomocy państwa spoczywa zarówno na Komisji, jak i na sądzie krajowym, choć ich zadania są różne i wzajemnie się uzupełniają. A zatem podczas gdy Komisja jest zobowiązana do badania zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem, sąd krajowy jest zobowiązany chronić (do czasu wydania przez Komisję ostatecznej decyzji w sprawie zgodności wspomnianej pomocy ze wspólnym rynkiem) prawa, które przysługują jednostkom w związku z bezpośrednim skutkiem postanowień art. 93 ust. 3 traktatu.
89. W tych ramach do sądu krajowego należy dokonanie określonych operacji dotyczących kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych. Przede wszystkim sąd powinien zbadać, czy sporny środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 92 ust. 1 traktatu, czyli czy przyznaje korzyści ze środków publicznych jednemu lub kilku beneficjentom(47). Następnie sąd krajowy jest zobowiązany ustalić, czy wspomniana pomoc państwa mieści się w kategorii pomocy, która jest zakazana w świetle art. 92 ust. 1 traktatu, czyli czy z jednej strony jej udzielenie zakłóca konkurencję, a z drugiej strony czy może ona wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Jeżeli sąd krajowy dojdzie do wniosku, że sporny środek jest objęty ogólnym zakazem ustanowionym w tym postanowieniu, pozostaje mu określić, czy środek ten podlega postępowaniu kontrolnemu wskazanemu w art. 93 ust. 3 traktatu, co prowadzi go w konkretnym przypadku do zbadania, czy chodzi o pomoc nową (która podlega temu postępowaniu), czy o pomoc istniejącą (która mu nie podlega).
90. Dopiero po zakończeniu tego ciągu czynności kwalifikowania sąd krajowy może wypowiedzieć się w przedmiocie zgodności z prawem spornego środka i wyciągnąć z tego wszystkie konsekwencje, które wchodzą w grę w przypadku naruszenia art. 93 ust. 3 traktatu(48).
91. Wszystkie te czynności kwalifikowania prawnego danych okoliczności faktycznych w dziedzinie objętej sporem krajowym podlegają kontroli sądów krajowych najwyższego szczebla.
92. Tymczasem możliwe jest, że w ramach kontroli naruszenia prawa sądy krajowe najwyższego szczebla same popełnią błąd co do prawa, który może skutkować pociągnięciem państwa do odpowiedzialności, w przypadku gdy zgodnie z kryteriami sformułowanymi w ww. wyroku w sprawie Köbler wynikałoby z niego oczywiste naruszenie obowiązującego prawa wspólnotowego.
93. Wnioskuję z tego, iż zasada odpowiedzialności państwa w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla stoi na przeszkodzie obowiązywaniu ustawodawstwa krajowego, które wyklucza w sposób ogólny wspomnianą odpowiedzialność z tego tylko względu, że naruszenie to wynika z oceny okoliczności faktycznych i dowodów.
94. Należy teraz zbadać, czy zasada ta stoi również na przeszkodzie obowiązywaniu ustawodawstwa krajowego, które ogranicza odpowiedzialność państwa (w sytuacji gdy nie jest ona wykluczona) wyłącznie do przypadków winy umyślnej i innego poważnego uchybienia sędziego.
C – W przedmiocie ograniczenia odpowiedzialności państwa w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla wyłącznie do przypadków winy umyślnej i innego poważnego uchybienia sędziego
95. Przypominam, iż w pkt 53 ww. wyroku w sprawie Köbler Trybunał ograniczył odpowiedzialność państwa w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego wynikającego z orzeczenia sądu krajowego najwyższego szczebla „do wyjątkowego przypadku, w którym […] [sąd ten] naruszył obowiązujące prawo w sposób oczywisty”(49).
96. Sformułowanie to różni się od sformułowania użytego przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame, gdzie państwo członkowskie działa w dziedzinie, w której posiada szeroki zakres swobodnego uznania. Trybunał orzekł bowiem, iż w takim przypadku państwo może być pociągnięte do odpowiedzialności jedynie wówczas gdy ma miejsce „oczywiste i poważne wykroczenie przez państwo członkowskie […] poza granice przysługującego im swobodnego uznania”(50).
97. Można zadać sobie pytanie, jakie jest znaczenie tej zmiany sformułowania, jako że w ww. wyroku w sprawie Köbler (pkt 55 i 56) Trybunał powtórzył jednak in extenso listę kryteriów przyjętych w ww. wyroku w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame (pkt 56 i 57) dla ustalenia, czy została spełniona ta przesłanka dotycząca istoty badanego naruszenia. Jak już wskazałem, Trybunał ograniczył się do dodania do tej listy kryterium uchybienia obowiązkowi odesłania prejudycjalnego.
98. Czy brak wyraźnego odniesienia do poważnego charakteru badanego naruszenia miałby pozostawać w związku z odstąpieniem, począwszy od wyroku z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji(51), od warunku odpowiedzialności dotyczącego nadrzędnego charakteru naruszonej normy prawa, sformułowanego przez Trybunał przed laty w odniesieniu do odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty? Mimo iż ten warunek odpowiedzialności Wspólnoty nie został rozszerzony w ww. wyroku w sprawie Brasserie du pêcheur i Factortame na system odpowiedzialności państw członkowskich, a z kolei Trybunał ponownie określił w tym wyroku wymaganie dotyczące powagi badanego naruszenia (które również zostało sformułowane w odniesieniu do odpowiedzialności Wspólnoty), można zadać sobie pytanie, czy Trybunał w ww. wyroku w sprawie Köbler nie kierował się potrzebą zapobieżenia temu, aby wspomniane wymaganie dotyczące powagi badanego naruszenia było interpretowane jako wymaganie dotyczące charakteru naruszonej normy prawa, gdyż nadrzędny lub fundamentalny charakter tej normy mógłby wpływać na uznanie danego naruszenia za poważne. Pytanie to pozostaje otwarte.
99. W tych okolicznościach niezależnie od tego, jak zintepretujemy te zmiany w terminologii zachodzące wraz z rozwojem orzecznictwa, powtarzam, iż ażeby ocenić, czy został spełniony warunek powstania odpowiedzialności państwa związany z charakterem naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla należy, zdaniem Trybunału, wziąć pod uwagę w szczególności „stopień jasności i precyzji naruszonej normy, umyślność naruszenia, wybaczalny lub niewybaczalny charakter naruszenia prawa, ewentualne stanowisko instytucji wspólnotowej, a także uchybienie przez sąd krajowy zobowiązaniu do zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym zgodnie z art. 234 akapit trzeci WE”(52). Przypominam, że zdaniem Trybunału, „w każdym przypadku naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco poważne, gdy rozpatrywane orzeczenie jest oczywiście sprzeczne z orzecznictwem Trybunału w danej dziedzinie”(53).
100. Mimo iż pojęcia winy umyślnej i innego poważnego uchybienia sędziego mogą mieć istotnie różne znaczenie w systemach prawnych poszczególnych państw członkowskich, można stwierdzić, rozwijając treść wyroku w sprawie Brasserie du pécheur i Factortame(54), iż pewne elementy, które mogą się wiązać z tymi pojęciami w ramach krajowego systemu prawnego mają znaczenie w odniesieniu do tej listy kryteriów zawartej w punktach 55 i 56 ww. wyroku w sprawie Köbler dla oceny, czy sąd krajowy najwyższego szczebla naruszył w sposób oczywisty obowiązujące prawo.
101. Tymczasem choć państwo może być pociągnięte do odpowiedzialności na podstawie prawa krajowego na mniej restrykcyjnych zasadach niż zasady zdefiniowane przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Köbler(55), to nałożenie warunku dodatkowego, a więc bardziej restrykcyjnego, oznaczałoby natomiast podważenie prawa do naprawy szkody, które wynika z wspólnotowego porządku prawnego(56).
102. Tak jak Komisja i nie rezygnując z zastrzeżeń dotyczących ważności kryterium odnoszącego się do umyślnego charakteru rozpatrywanego naruszenia, ostatecznie przyjętego przez Trybunał w ww. wyroku w sprawie Köbler (co uwzględniam(57)), wnioskuję z całości tych rozważań orzeczniczych, iż odpowiedzialność państwa w związku z naruszeniem prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla nie może zostać uzależniona od warunku wywiedzionego z pojęcia winy umyślnej lub innego poważnego uchybienia sędziego, wykraczającego poza oczywiste naruszenie obowiązującego prawa (w rozumieniu punktów 55 i 56 ww. wyroku w sprawie Köbler)(58).
103. Z tych względów należy odpowiedzieć na pytanie prejudycjalne podtrzymane przez Tribunale di Genova w ten sposób, iż o ile zasada odpowiedzialności państwa z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd krajowy najwyższego szczebla stoi na przeszkodzie obowiązywaniu ustawodawstwa krajowego, które wyklucza w sposób ogólny wspomnianą odpowiedzialność z tego tylko względu, że naruszenie to wynika z wykładni przepisów prawa lub oceny okoliczności faktycznych i dowodów, to zasada ta nie stoi na przeszkodzie temu, by odpowiedzialność tę uzależnić od istnienia winy umyślnej lub innego poważnego uchybienia danego sądu krajowego najwyższego szczebla, z zastrzeżeniem, że warunek ten nie wykracza poza oczywiste naruszenie obowiązującego prawa.
VI – Wnioski
104. Mając na uwadze całość powyższych rozważań, proponuję Trybunałowi, aby odpowiedział na pytanie prejudycjalne podtrzymane przez Tribunale di Genova w następujący sposób:
O ile zasada odpowiedzialności państwa z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego przez sąd najwyższego szczebla stoi na przeszkodzie obowiązywaniu ustawodawstwa krajowego, które wyklucza w sposób ogólny tę odpowiedzialność z tego tylko względu, że naruszenie to wynika z wykładni przepisów prawa lub oceny okoliczności faktycznych i dowodów, to zasada ta nie stoi na przeszkodzie temu, by odpowiedzialność tę uzależnić od istnienia winy umyślnej lub innego poważnego uchybienia danego sądu krajowego najwyższego szczebla, z zastrzeżeniem, że warunek ten nie wykracza poza oczywiste naruszenie obowiązującego prawa.