ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н P. CRUZ VILLALÓN
представено на 21 февруари 2013 година(1)
Дело C‑648/11
MA
BT
DA
срещу
Secretary of State for the Home Department
(Преюдициално запитване, отправено от Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Обединеното кралство)
„Регламент (ЕО) № 343/2003 (Дъблин II) — Определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молба за убежище, подадена от непридружени малолетни или непълнолетни лица, граждани на трета страна — Множество молби за убежище — Интерес на малолетното или непълнолетно лице“
1. В рамките на процедура за определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молбите за убежище, подадени от трима граждани на трети страни, които, освен че не са навършили пълнолетие, са и непридружени и нямат роднини, законно установени на територията на Съюза, Court of Appeal поставя на Съда неразглеждан досега въпрос за тълкуването на член 6, втора алинея от Регламента Дъблин II(2).
2. Всъщност са възможни хипотези на конкуренция между установените от Регламент № 343/2003 критерии за определяне на компетентната да разгледа молба за убежище държава членка, в които не може лесно да се намери разрешение въз основа на самия текст на самия регламент, както сочи настоящият случай, за който дори е възможно да се твърди, че не е уреден.
3. Като съзнавам свързаните с поставения въпрос трудности при тълкуването, които ясно личат от противоречивите позиции, изразени от участниците в настоящото производство, ще предложа последователно тълкуване на член 6, втора алинея от Регламент № 343/2003, подчинено на първостепенното значение на интереса на малолетното или непълнолетно лице (член 24, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз, наричана по-нататък „Хартата“) и на поставените с Регламента цели за яснота и бързина на процедурата за определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молба за убежище.
I – Правна уредба
А – Харта на основните права на Европейския съюз
4. Съгласно член 24, параграф 2 от Хартата „[п]ри всички действия, които се предприемат от публичните власти или частни институции по отношение на децата, висшият интерес на детето трябва да бъде от първостепенно значение“.
Б – Регламент № 343/2003
5. Съображения 3, 4 и 15 от Регламента Дъблин ІІ гласят следното:
„(3) В заключенията от Тампере […] се посочва, че [общата европейска система за убежище] трябва да включва в краткосрочен план ясен и работещ метод за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба за убежище.
(4) Един подобен метод трябва да се основава на обективни, честни критерии както за държавите членки, така и за заинтересованите лица. По-специално, той трябва да даде възможност бързо да се определи компетентната държава членка, така че да се гарантира ефективен достъп до процедурите за определяне статута на бежанец, без да се компрометира целта за бърза обработка на молбите за убежище.
[…]
(15) Настоящият регламент зачита основните права и принципи, които са признати по-специално в Хартата за основните права на Европейския съюз По-конкретно, той се стреми да гарантира пълното зачитане на правото на убежище, което е гарантирано в член 18“.
6. Според член 1 от него, Регламентът „установява критериите и механизмите за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба за убежище, подадена от гражданин на трета страна“.
7. Член 2 от Регламента съдържа следните определения от значение за настоящото производство:
„в) „молба за убежище“ означава молба, което е подадена от гражданин на трета страна, която може да се разбира като молба за международна закрила от държава членка, по силата на Женевската конвенция. […]
г) „търсещ убежище“ означава гражданин на трета страна, който е подал молба за убежище, по което все още не е взето окончателно решение;
[…]
з) „непридружено малолетно или непълнолетно лице“ означава лица под 18-годишна възраст, които не са сключили брак, които пристигат на територията на държавите членки и не се придружени от възрастен, който да отговаря за тях по закон или по обичай, за времето през което те не са ефективно поставени под грижите на такова лице; това определение включва също така малолетните и непълнолетни лица, които са оставени без придружител, след като са влезли на територията на държавите членки“.
8. Съгласно член 3 от посочения регламент:
„1. Държавите членки разглеждат молбите на всеки гражданин на трета държава, който подава молба за убежище до която и да било от тях на границата или на тяхна територия. Молбите се разглеждат от една-единствена държава членка, а именно от онази, за която критериите, изложени в глава ІІІ, сочат, че е компетентна за това.
2. Чрез дерогация от параграф 1 всяка държава членка може да разгледа молба за убежище, която е подадена до нея от гражданин на трета [страна], дори ако подобно разглеждане не спада към нейните отговорности съгласно критериите, изложени в настоящия регламент. В този случай въпросната държава членка става държава членка, компетентна по смисъла на настоящия регламент и изпълнява задълженията, свързвани с тази отговорност. При нужда тя информира първоначално компетентната държава членка, държавата членка, водеща процедурата за определяне на компетентната държава членка или държавата членка, която е била помолена да поеме отговорността за или да [приеме обратно] търсещия убежище.
[…]“.
9. Съгласно член 1, параграф 4 от Регламента „[п]роцедурата за определяне на държавата членка, която е компетентна по смисъла на настоящия регламент, започва веднага, след като за първи път бъде подадена молба за убежище пред държава членка“.
10. В глава III (членове 5—14) от Регламента, озаглавена „Йерархия на критериите“, са изброени критериите от значение за определяне „компетентната държава членка“ по смисъла на горепосочения член 3, параграф 1:
„Член 5:
1. Критериите за определяне на компетентната държава членка се прилагат в последователността, в която са изложени в настоящата глава.
2. Компетентната държава членка в съответствие с критериите се определя въз основа на съществуващото положение към момента, в който търсещият убежище е подал за първи път молбата си пред държава членка.
Член 6:
В случай че търсещият убежище е непридружено малолетно или непълнолетно лице, за държава членка, компетентна за разглеждането на молб[ата], се счита онази, в която законно се намира член на неговото семейство, при условие че това е в интерес на малолетното или непълнолетното лице.
В отсъствие на член на семейството за държава членка, компетентна за разглеждането на молб[ата], се счита онази, в която малолетното или непълнолетното лице е подало молб[ата] си за убежище.
[…]
Член 13:
Когато не може да бъде посочена държава членка, компетентна за разглеждането на молбата за убежище, на основата на критериите, изброени в настоящия регламент, първата държава членка, пред която е представена молбата за убежище, е компетентна за разглеждането ѝ“.
11. Глава IV от Регламента, озаглавена „Хуманитарна клауза“, се състои от една-единствена разпоредба, член 15, чийто параграф 3 предвижда следното:
„Ако търсещият убежище е непридружено малолетно или непълнолетно лице, което има роднина или роднини в друга държава членка, които могат да се грижат за него, държавите членки при възможност събират малолетното или непълнолетното лице с неговия роднина или роднини, освен ако това не е в интерес на малолетното или непълнолетното лице“.
В – Регламент № 1560/2003 („Регламентът за прилагане“)
12. Регламент (ЕО) № 1560/2003 на Комисията 2 септември 2003 година за определяне условията за прилагане на Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна(3), предвижда следното в член 12 от него:
„1. Когато решението грижата за непридружено малолетно или непълнолетно лице да се повери на друг роднина, различен от майката, бащата или законния настойник, е в състояние да причини специфични затруднения, по-специално когато въпросното пълнолетно лице пребивава извън юрисдикцията на държавата членка, в която непълнолетното лице е кандидатствало за убежище, сътрудничеството между компетентните органи в държавите членки, по-специално органите или съдилищата, отговорни за закрилата на малолетните или непълнолетни лица, се улеснява и се предприемат необходимите мерки, за да могат тези органи да се произнесат с пълно съзнание за фактите относно способността на въпросното пълнолетно лице или пълнолетни лица да поемат грижата за малолетното или непълнолетното лице по начин, който най-добре защитава неговите интереси.
За тази цел се държи сметка за възможностите, които съществуват в областта на съдебното сътрудничество по граждански дела.
2. Обстоятелството, че продължителността на процедурите за настаняване на малолетното или непълнолетно лице може да доведе до неспазване на сроковете, предвидени в член 18, параграфи 1 и 6 и в член 19, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 343/2003, не съставлява безусловна пречка за продължаване на процедурата за определяне на компетентната държава членка или за осъществяване на прехвърлянето“.
II – Фактите
13. Трите съединени в настоящото производство дела се отнасят до три ненавършили пълнолетие лица, две от които са еритрейски граждани (MA и BT), а едното е иракски гражданин (с кюрдски произход, DA).
14. Всички те искат убежище в Обединеното кралство и за всяко от тях органите на Обединеното кралство установяват, че преди това е подадена молба за убежище в друга държава членка — в Италия (от MA и BT) и в Нидерландия (от DA). Първоначално на основание член 3, параграф 1 от Регламент № 343/2003 е взето решение за прехвърляне на ненавършилите пълнолетие лица в съответните горепосочени държави членки.
15. Преди прехвърлянето (MA и DA) или след това (BT) органите на Обединеното кралство обаче решават да прибегнат към възможността, предвидена в член 3, параграф 2 от Регламент № 343/2003, и самите те да разгледат молбите за убежище. Това прави възможно връщането в Обединеното кралство на BT, която е прехвърлена в Италия.
16. MA и BT са приканени да оттеглят жалбите си, подадени пред съд на Обединеното кралство срещу първоначалните решения за прехвърляне, но и двете отказват да го направят. Не се установява подобно искане да е отправяно до DA.
17. С решение от 21 декември 2010 г. Administrative Court отхвърля жалбите на всяко от ненавършилите пълнолетие срещу решенията за прехвърляне, като приема, че в случая трябва да се приложи член 6 от Регламент № 343/2003.
18. Решението е обжалвано пред Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) и той решава да отправи настоящото преюдициално запитване до Съда.
III – Преюдициалният въпрос
19. Преюдициалното запитване се състои от един-единствен въпрос със следното съдържание:
„Коя държава членка е компетентна съгласно член 6, втора алинея от Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна (ОВ L 50, стр. 1), да разгледа молбата за убежище, когато търсещият убежище е непридружено малолетно или непълнолетно лице, нито един член на неговото семейство не се намира законно в друга държава членка и са подадени молби за убежище в повече от една държава членка?“.
20. Основната неяснота за Court of Appeal е дали критерият за „интереса на малолетното или непълнолетно лице“ — който съгласно член 6 от Регламент № 343/2003 е решаващ при определянето като компетентна на държавата членка, в която законно се намира член на семейството на това лице — трябва да се приложи и в случаите, когато няма такъв член на семейството на непълнолетното или малолетно лице. При прилагане на този критерий не е задължително компетентна да се окаже държавата, в която малолетното или непълнолетно лице е подало първата си молба за убежище. Въпреки това Court of Appeal счита, че самият текст на член 6, втора алинея от Регламент № 343/2003 позволява да се приеме, че във втората хипотеза интересът на малолетното или непълнолетно лице е без значение.
21. Според Court of Appeal, независимо от изложеното, се поставя и въпросът дали отчитането на посочения интерес може да бъде факултативно, като се има предвид, че член 3, параграф 2 от Регламент № 343/2003 позволява на всяка държава членка да разгледа молба за убежище, подадена до нея от гражданин на трета страна, дори когато не следва да я разглежда съгласно критериите, установени в самия регламент. В тази хипотеза точно интересът на малолетното или непълнолетно лице би могъл да бъде критерият, с оглед на който държавата членка ще приеме да разгледа молбата.
IV – Производството пред Съда
22. Преюдициалното запитване е постъпило в секретариата на Съда на 19 декември 2011 г.
23. С определение от 7 февруари 2012 г. е отказано делото да бъде разгледано по реда на бързото производство.
24. Писмени становища представят жалбоподателите в главното производство, Advise on Individual Rights in Europe („AIRE Centre“) като встъпила страна в производството, белгийското правителство, правителството на Обединеното кралство, чешкото, гръцкото, унгарското, нидерландското, шведското и швейцарското правителство и Комисията.
25. В проведеното на 5 ноември 2012 г. съдебно заседание се явяват и представят устно становищата си жалбоподателите в главното производство, AIRE Centre, правителството на Обединеното кралство, нидерландското и шведското правителство и Комисията.
V – Твърдения
26. Белгийското правителство счита на първо място, че поставеният въпрос е без значение за главното производство, тъй като Обединеното кралство в крайна сметка е приело да разгледа молбите за убежище, поради което запитването на Court of Appeal би могло да има само академична и доктринална стойност.
27. По съществото на спора жалбоподателите в главното производство, AIRE Centre, гръцкото правителство и Комисията считат, че член 6, втора алинея от Регламента Дъблин ІІ трябва да се тълкува в смисъл, че предвид обстоятелствата в конкретния случай компетентна да разгледа молбата за убежище е държавата членка, в която е подадена последната молба, тоест държавата, в която се намира малолетното или непълнолетно лице, стига това да е в него интерес.
28. В подкрепа на това тълкуване се изтъкват няколко обобщени по-долу съображения, на които отделните участници в производството наблягат в различна степен.
29. На първо място, според посочените участници в производството от генезиса и системата на Регламента Дъблин ІІ следвало, че волята на законодателя е била да осигури на малолетните и непълнолетни лица третиране, различно от това на възрастните, и не било определящо обстоятелството, че принципът за интереса на малолетното или непълнолетно лице е споменат само в първата алинея от член 6, тъй като член 24, параграф 2 от Хартата задължавал държавите членки във всички случаи да спазват този принцип.
30. На второ място, същите участници в производството твърдят, че целта за гарантиране на ефективен достъп до процедурите и за закрила на малолетните и непълнолетни лица трябвало да има предимство пред целта за предотвратяване подаването на множество молби. Този извод според тях се подкрепял от обстоятелството, че първият критерий в йерархията от критерии, установени от членове 6—13 от Регламента, е свързан с непридружените малолетни и непълнолетни лица.
31. От друга страна, считат, че за да не се окаже излишна втората алинея на член 6, при тълкуването ѝ трябва да се изведе нещо повече от субисидиарното правило на член 13.
32. Накрая, поддържат, че както текстът на член 6, втора алинея, така и самата система на Регламента трябва да се тълкуват в смисъл, че изразът „е подало“ трябва да се схваща като „е подало последно“, а не като „е подало за първи път“, и изтъкват, че когато законодателят е искал да се позове на първата молба, го е направил изрично, какъвто бил случаят с член 5, параграф 2 от Регламента.
33. От своя страна правителството на Обединеното кралство, чешкото, унгарското, нидерландското, шведското и швейцарското правителство, както и при условията на евентуалност белгийското правителство считат, че компетентна била държавата членка, в която е подадена първата молба за убежище.
34. Тези държави също изтъкват различни съображения, които могат да се обобщят по следния начин.
35. От една страна, изтъкват, че предвид значението, което според Регламента има държавата членка, в която е подадена първата молба, законодателят щял да уточни, че релевантна е най-скоро подадената молба, ако случаят беше такъв.
36. От друга страна, поддържат, че тълкуването на член 5 във връзка с член 6 от Регламента потвърждава, че двете разпоредби може да имат предвид само първата молба за убежище. Освен това, при положение че Регламентът налагал да се определи една-единствена компетентна държава членка, както това следвало от член 3, параграф 1 и член 4, параграф 1 от него, започването на процедурата при продаване на първата молба било несъвместимо с обстоятелството, че последваща молба, представена в друга държава членка, ще има предимство пред първата.
37. Накрая, според посочените държави нищо в Регламента не позволява да се поддържа, че намерението е било да се предвиди дерогация от общия режим, приложим към всички непридружени малолетни и непълнолетни лица, извън дерогацията, изрично предвидена в първата алинея от член 6. Защитата, предоставената на посочените малолетни и непълнолетни лица с втората алинея от член 6 щяла да представлява дерогация от принципа, залегнал в членове 7—14 от Регламента, според които компетентна е държавата членка, изиграла най-важната роля, за да може молителят да получи достъп до територията на Съюза.
38. В заключение посочените правителства считат, че поддържаното от тях тълкуване улеснявало, в интерес както на малолетните и непълнолетни лица, така и на държавите, целта за установяване на „ясен и работещ метод за определяне на държавата членка, която е компетентна“, и „[п]о-специално [за даване на] възможност бързо да се определи компетентната държава членка, така че да се гарантира ефективен достъп до процедурите за определяне статута на бежанец, без да се компрометира целта за бърза обработка на молбите за убежище“. Напротив, ако определящ бил критерият за мястото на подаване на последната молба, щяло да се окаже невъзможно обективното и еднообразно определяне на една-единствена компетентна държава членка, щели да се създадат благоприятни условия за „forum shopping“ и щели да се насърчат непридружените малолетни и непълнолетни лица да се местят от една държава членка в друга и да подават една след друга различни молби.
39. Накрая, белгийското, чешкото, унгарското, шведското и швейцарското правителство сочат, че без да се налага изопачаване на смисъла на член 6 от Регламента, държавите членки могат да прибягват до разпоредбата на член 3, параграф 2 от него, чието прилагане в определени случаи можело да се окаже задължително.
VI – Съображения
А – По допустимостта на преюдициалния въпрос
40. Както посочих, белгийското правителство се противопоставя на допускането на настоящия въпрос, който бил хипотетичен, тъй като Обединеното кралство вече е приело на основание член 3, параграф 2 от Регламент № 343/2003, че е компетентно. При това положение белгийското правителство счита, че въпросът дали Обединеното кралство е било длъжно на основание член 6 от същия регламент да приеме, че е компетентно, бил от академичен или доктринален интерес, но ирелевантен за решаване на разглежданото от Court of Appeal дело, за което от значение било само обстоятелството, че Обединеното кралство е приело, че е компетентно, след като първоначално е считало обратното.
41. Според мен въпросът е допустим.
42. Вярно е, че първоначално приетите от правителството на Обединеното кралство на основание член 3, параграф 1 от Регламент № 343/2003 решения за прехвърляне са последвани от приети на основание член 3, параграф 2 от същия регламент решения в обратния смисъл. Вследствие на това Обединеното кралство е приело, че е компетентна държава за целите на Регламент № 343/2003, и е поело свързаните с това задължения.
43. Това предполага, че по същество се е стигнало до същия резултат, до който би довело прилагането на Регламент № 343/2003, ако тълкуването на член 3, параграф 1 от него беше различно от възприетото от правителството на Обединеното кралство в настоящото производство, до чиято правилност с оглед на правото на Съюза се отнася отправеният до Съда въпрос. Накратко, постигнатият в случая резултат е следствие от решение, прието свободно и при упражняване на дискреционна власт по силата на предоставената от член 3, параграф 2 от Регламент № 343/2003 възможност, чието приемане би било задължително, ако то се основаваше на член 6 от същия регламент.
44. Спорен в настоящото производство е именно въпросът дали правото на Съюза изисква тълкуване на Регламент № 343/2003, според което приемането на решението от Обединено кралство е било не възможно, а задължително. Обстоятелството, че фактически в случая се е стигнало до същото разрешение, до което би се стигнало, ако Обединеното кралство считаше, че няма възможност да приеме друго решение, не води до отпадане на интереса от разглеждане на спорния материалноправен въпрос, тъй като той се отнася именно до това дали от гледна точка на правото органите на Обединеното кралство са избрали правилно правното основание на решението си, което надхвърля практическите или фактически последици.
45. При всяко положение обстоятелството, че впоследствие Обединеното кралство е станало компетентна държава за целите на Регламент № 343/2003, не предполага, че поставеният от запитващата юрисдикция въпрос е само от доктринален или академичен интерес, тъй като пред Court of Appeal все още са висящи производства по жалби срещу решенията на правителството, с които първоначално е прието, че Обединеното кралство не е компетентно да разгледа процесните молби за убежище. Въпреки че уважаването на тези жалби със сигурност няма да засегне действието на приетите впоследствие на основание член 3, параграф 2 от Регламента решения, безспорно е, че преценката на правилността на първите решения е неизбежна с оглед на произнасянето по искането за обезщетение, направено от едно от ненавършилите пълнолетие лица — а именно това, което е било прехвърлено в Италия (BT), — за поправяне на претърпените вследствие на прехвърлянето вреди.
46. Доколкото към настоящия момент производството по искането за обезщетение продължава да е висящо — както сочи Court of Appeal, — не сме изправени пред вероятен или хипотетичен въпрос, както в случая, разгледан в Определение от 10 юни 2011 г. по дело Mohamad Imran(4), а пред „необходимостта от отговор за ефективното решаване на даден правен спор“(5).
Б – По същество
47. Court of Appeal пита Съда коя е съгласно член 6, втора алинея от Регламент № 343/2003 — в случай на различни молби за убежище, подадени една след друга от едно и също лице — държавата членка, компетентна да разгледа молбите, когато молителят е непридружено малолетно или непълнолетно лице, гражданин на трета страна, и нито един от членовете на семейството му не пребивава законно в държава членка.
48. Всъщност в разглежданите от националната юрисдикция случаи всяко от ненавършили пълнолетие лица е подало една след друга две молби за убежище: първата — в държава членка, различна от Обединеното кралство, и втората — в Обединеното кралство.
49. При тези обстоятелства разглеждането на въпроса трябва да започне с член 3, параграф 1 от Регламент № 343/2003, който предвижда две основни положения. От една страна, предвижда, че молбата за убежище „се разглежда[…] от една-единствена държава членка“. От друга страна, предвижда, че това е държавата членка, „за която критериите, изложени в глава ІІІ [от този Регламент], сочат, че е компетентна за това“. Следователно преди разглеждане на искането по същество трябва да се отговори на специфичния въпрос коя държава членка трябва да разгледа молбата за убежище.
50. Към изложеното следва да се добави, че параграф 2 от член 3 от Регламент № 343/2003 въвежда важна дерогация от предвиденото в параграф 1, която Съдът вече е имал повод да разгледа и която, както видяхме, е приложена в случаите по главното производство. Всъщност съгласно член 3, параграф 2 разпоредбата на член 3, параграф 1 се прилага само ако държавата членка не прибегне до така наречената „клауза за суверенитет“, предвидена в член 3, параграф 2 от Регламент № 343/2003, според която „всяка държава членка може да разгледа молба за убежище, която е подадена до нея от гражданин на трета [страна], дори ако подобно разглеждане не спада към нейните отговорности съгласно критериите, изложени в настоящия регламент“(6).
51. Според същата разпоредба при упражняване на това суверенно право съответната държава членка става „държава членка, компетентна по смисъла на настоящия регламент“, което води до поемането на „задълженията, свързвани с тази отговорност“. При това е без значение, че съществува „първоначално компетентна[…] държава членка“, държава членка, „водеща процедурата за определяне на компетентната държава членка“, или държава членка, „която е била помолена да поеме отговорността за или да [приеме обратно] търсещия убежище“. Единственото задължение на държавата членка, която приема, че е компетентна съгласно „клаузата за суверенитет“, по отношение на посочените други държави членки е да ги информира за своето решение, което на пръв поглед е израз на дискреционна власт, въпреки че съдебната практика, установена с Решение по дело N.S., посочено по-горе(7), въвежда принцип на ограничаване на свободата на държавите членки при наличието на сериозна опасност от системно нарушаване на основните права в хипотези, които обаче са различни от разглежданите в настоящото производство случаи.
52. Все пак още сега искам да отбележа, че според мен въпросът за тълкуването на член 6, параграф 2 от Регламент № 343/2002 не може да се отнесе към член 3, параграф 2 от този регламент в смисъла, който му придава Решение по дело N.S., посочено по-горе. Тук е налице не относително сигурна опасност от системно нарушаване на основните права, свързана с връщането на съответното лице, а много по-общ проблем, от централно значение при тълкуването на член 6, тоест на правилото, приложимо при определяне на държавата членка, която трябва да разгледа подадена от малолетно или непълнолетно лице молба за убежище.
53. Впрочем последното предвидено правило е, че когато не може да бъде определена компетентната държава членка „на основата на критериите, изброени в настоящия регламент, първата държава членка, пред която е представена молбата за убежище, е компетентна за разглеждането ѝ“ (член 13 от Регламент № 343/2003).
54. Така би могло да се каже, че системата на Регламента се гради между двете крайна точки на „клаузата за суверенитет“, от една страна, и субсидиарно приложимата норма, от друга страна. Между тези две точки се простира многообразие от възможни разрешения, зависещи от специално предвидените в глава ІІІ от самия регламент критерии за определяне.
55. Следва да се изтъкне, че член 5, параграф 1 от Регламента създава задължение за прилагане на критериите в последователността, в която са изложени в глава III, както изрично сочи и заглавието на тази глава („йерархия на критериите“).
56. От друга страна, въпросните „критерии“ трябва да се прилагат „въз основа на съществуващото положение към момента, в който търсещият убежище е подал за първи път(8) молбата си пред държава членка“ (член 5, параграф 2 от Регламента). Следователно първата молба определя кое положение трябва да се вземе предвид при прилагане на критериите на Регламента. Не е посочено, че първата държава, до която е подадена молба, трябва да се счита за компетентна да я разгледа. Тази разпоредба само определя условията, при които трябва да се прилагат критериите на глава III, а не предопределя резултата от прилагането на тези критерии.
57. Първият от „критериите“, установени в глава III, е предвиден в член 6 и всъщност се отнася до конкретната хипотеза на, просто казано, непридружено малолетно или непълнолетно лице. Както вече се установи, приложимият в тази хипотеза критерий, на който ще се спра веднага, е и първият, който трябва да се приложи в съответствие с предвиденото в член 5, параграф 1.
58. Най-напред бих искал да отбележа, че тъй като член 6 е единствената специално отнасяща се до непридружените малолетни и непълнолетни лица разпоредба, считам, че съдържащите се в този член критерии трябва да са единствените приложими при определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молбата на непридружено малолетно или непълнолетно лице. Всъщност всички критерии, предвидени в останалите членове от глава III, имат предвид фактически или правни положения, в които може да се намира което и да е търсещо убежище лице и следователно и малолетните и непълнолетни лица. След като обаче член 6 предвижда специфичен критерий за непридружените малолетни и непълнолетни лица, по мое мнение — независимо от обстоятелството, че и посочените малолетни и непълнолетни лица могат да се намират в предвидените в другите разпоредби положения — е от значение единствено положението им на „непридружени малолетни или непълнолетни лица“. Както изтъкна в съдебното заседание процесуалният представител на жалбоподателите в главното производство, член 6 от Регламента е нещо като „специален кодекс“ за непридружените малолетни и непълнолетни лица, в който трябва да се търсят отговорите на всички положения, в които те може да се намират.
59. Голяма част от дебата между участниците в производството се съсредоточава върху въпроса дали посочената във втората алинея от член 6 молба е първата или последната от евентуално представените от непридруженото малолетно или непълнолетно лице молби. Според мен обаче разпоредбата се отнася до молба в единствено число и нито изрично, нито по какъвто и да е друг начин има предвид хипотезата на подаване на повече от една молба. Това следва както от текста на разпоредбата („[…] за държава членка, компетентна за разглеждането на молб[ата], се счита онази, в която малолетното или непълнолетното лице е подало молб[ата]“)(9), така и от нейното систематично място.
60. Всъщност член 6 има предвид преди всичко едно много просто положение: непридружено малолетно или непълнолетно лице, което подава молба за убежище в държава членка. Тази държава членка трябва да определи в съответствие с Регламент № 343/2003 коя държава членка е компетентна да разгледа молбата. Държавата членка, получила молбата, трябва да остави настрана възможността за прилагане на „клаузата за суверенитет“ (член 3, параграф 2 от Регламента) и да провери дали член на семейството на малолетното или непълнолетно лице пребивава законно в някоя държава членка. Ако случаят е такъв, член 6 предвижда, че компетентна е държавата членка, в която пребивава членът на семейството на малолетния или непълнолетен молител, като същевременно съдържа и една важна уговорка, а именно че тя е компетентна, „при условие че това е в [негов] интерес“. В противен случай, тоест ако не се установи, че има член на семейството в такова положение, компетентна е държавата членка, в която малолетното или непълнолетно лице е „подало молб[ата]“, с други думи — самата държава членка, която определя коя държава членка е компетентна и която се оказва длъжна да разгледа молбата по силата на тази защитна клауза.
61. Следователно принципното правило е, че компетентна да разгледа молбата за убежище е държавата членка, в която законно пребивават членове на семейството на непридруженото малолетно или непълнолетно лице, освен ако интересът на лицето налага молбата да не бъде разглеждана от тази държава членка. Субсидиарно се прилага правилото, че молбата за убежище трябва да се разгледа от държавата членка, в която е подадена, било защото няма членове на семейството на малолетното или непълнолетно лице в друга държава членка, било защото има такива, но не е в интерес на лицето държавата членка, в която те пребивават, да е компетентна да разгледа молбата му за убежище.
62. Според тази система има едно основно правило (компетентност на държавата членка по пребиваване на членовете на семейството), от което е възможно изключение (основано на интереса на малолетното или непълнолетно лице) и при невъзможност за прилагане на което се прилага субсидиарно правило (компетентност на държавата членка, получила молбата).
63. Положението е съвсем различно, когато, както в случая, непридруженото малолетно или непълнолетно лице е подало една след друга отделни молби в повече от една държава членка. В тази хипотеза наличието на членове на семейството му в друга (или други) държави членки може да позволи да се избере една от възможните алтернативи, като винаги трябва да се съобразява интересът на малолетното или непълнолетно лице и дали този интерес не изключва именно това разрешение. Когато обаче интересът на малолетното или непълнолетно лице забранява компетентността да се предостави на държавата членка, в която пребивават членове на семейството му, и когато просто няма членове на семейството на това лице на територията на Съюза, се поставя разглежданият от нас въпрос, а именно как да се определи коя от всички държави членки, получили молба за убежище, трябва да приеме, че е компетентна да разгледа тази молба. В крайна сметка въпросът е коя държава членка да определи държавата членка, която трябва да се произнесе по молбата за убежище.
64. Като имам предвид изложеното систематическо тълкуване на разпоредбите на Регламента, което се подкрепя от тълкуването им в съответствие с предвиденото в Хартата, считам, че критерият за интереса на малолетното или непълнолетно лице е от значение не само при определяне дали, при една-единствена молба за убежище, компетентна трябва да бъде държавата членка, в която законно пребивава член на семейството на малолетното или непълнолетно лице, или тази, която в качеството си на държава, получила молбата, определя коя е компетентната държава членка. По съображенията, които ще изложа по-долу, интересът на малолетното или непълнолетно лице трябва да е определящ и за да се реши коя от всички държави членки, получили молба за убежище, е компетентна.
65. Текстът на член 6 от Регламент № 343/2003 не предвижда разглеждания в настоящото дело случай. Както посочих, тази разпоредба изхожда от хипотезата, че има само една-единствена молба за убежище. Считам, че при това положение спорът дали текстът на разпоредбата сам по себе си определя дали става въпрос за първата, или за последната молба, може да продължи до безкрай.
66. При това положение според мен се налага да се положат усилия с цел да се даде последователно тълкуване на член 6, което да съвмести системата на Регламент № 343/2003 като такава с постулатите, съдържащи се по-специално в Хартата, и по този начин изрично да отрази позоваването на висшия интерес на детето в член 24, параграф 2 от нея.
67. Ако се следва тази линия на разсъждение, при тълкуването на Регламент № 343/2003 трябва да се изхожда от интереса на малолетното или непълнолетно лице, на който се позовава неведнъж самият регламент, поради което при конкуренция между молби за убежище по принцип трябва да се даде предпочитание на последната молба, тъй като се предполага, че този интерес може да бъде съобразен в най-голяма степен на мястото, където е подадена.
68. Преди да продължа, трябва да избегна възможното объркване. От течащия понастоящем процес на преработване на Регламент № 343/2003 следва, че засега Европейският парламент не желае да въведе изрично позоваване на последната молба(10), поради което някои от участниците в настоящото производство считат, че в това отношение системата няма да се промени и следователно при преработването не се отдава значение на последната молба. Аз обаче считам, че на това обстоятелство не трябва да се придава прекалена важност.
69. Като имам предвид освен това целите за яснота и бързина при определяне на компетентната държава членка, считам по-конкретно, че въпросната компетентност трябва да се предостави на държавата членка, която е най-добре поставена да прецени кое е в интерес на малолетното или непълнолетно лице, и че при това положение, както ще обясня по-нататък, е нормално тази държава членка да бъде държавата, в която се намира малолетното или непълнолетно лице и която в общия случай е и държавата членка, получила последната молба за убежище. Като се има предвид, че това предоставяне на компетентност не се основава пряко на критерия за последната молба, а на този за интереса на малолетното или непълнолетно лице (който неизбежно, макар и непряко трябва да доведе до последната молба), моето предложение се съвместява без проблеми със схващането, че не е уместно член 6 безусловно да препраща към държавата членка, в която е подадена последната молба за убежище.
70. По-нататък следва най-напред да напомня, че самият Регламент № 343/2003 изрично заявява, че зачита основните права и принципите, залегнали в Хартата на основните права на Европейския съюз, като специално се позовава на правото на убежище (съображение 15)(11). Независимо от тази декларация, факт е, че Хартата, на която член 6, параграф 1 ДЕС придава особена юридическа сила, предвижда, че „[п]ри всички действия, които се предприемат от публичните власти или частни институции по отношение на децата, висшият интерес на детето трябва да бъде от първостепенно значение“ (член 24, параграф 2 от Хартата)(12).
71. От друга страна, съгласно член 51, параграф 1 от самата Харта държавите членки са длъжни да спазват тази разпоредба при прилагане на правото на Съюза. Обстоятелството, че в случай като разглеждания държавите членки прилагат правото на Съюза, е извън всякакво съмнение според Решение на Съда от 21 декември 2011 г. по дело N.S., посочено по-горе, където се изтъква, че доколкото „е част от предвидените в този регламент механизми за определяне на държавата членка, която е компетентна да разгледа молбата за убежище, [член 3, параграф 2 от Регламент № 343/2003] е просто елемент от общата европейска система за убежище[, поради което] трябва да се приеме, че държавата членка, която упражнява дискреционно[…] правомощие[, предоставено с тази разпоредба], прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата“ (точка 68). Това може да се каже по същите съображения и за член 6 от Регламент № 343/2003.
72. Следователно първичното право на Съюза задължава висшият интерес на малолетното или непълнолетно лице да бъде „от първостепенно значение“ при прилагане на правото на Съюза и в разглеждания случай при прилагане на Регламент № 343/2003 в неговата цялост от националните органи, които трябва да определят държавата членка, компетентна да разгледа молба за убежище, подадена от непридружено малолетно или непълнолетно лице, членове на чието семейство не са се установили законно на територията на Съюза.
73. При това положение, независимо какво гласи самият текст на Регламент № 343/2003, в случаите, когато националният орган трябва да вземе решение при конкуренция между различни държави, които евентуално са компетентни съгласно предвидените в Регламента критерии да разгледат молбата за убежище, подадена от непридружено малолетното или непълнолетно лице, правото на Съюза го задължава изборът на една от тези държави винаги да е обусловен от висшия интерес на малолетното или непълнолетно лице.
74. Сега обаче е моментът да добавя нещо. При определянето на висшия интерес на малолетното или непълнолетно лице предвид обстоятелствата във всеки отделен случай и при преценката кое решение в най-голяма степен отговаря на този интерес, трябва да се търси съдействието на малолетното или непълнолетно лице(13). В този смисъл трябва да се обърне особено внимание на местонахождението на малолетното или непълнолетно лице към момента на определянето на държавата, компетентна да разгледа на молбата му за убежище, тъй като за адекватната защита на интересите на малолетното или непълнолетно лице по принцип е необходимо всяко решение, което го засяга, да бъде приемано от органа, който може пряко да прецени отнасящите се до него обстоятелства.
75. Несъмнено винаги съществува възможност за връщане на търсещото убежище малолетно или непълнолетно лице в държавата членка, където е подало първата си молба. Считам обаче, че както от гледна точка на времето, така и от гледна точка на по-доброто третиране, дължимо на малолетните и непълнолетни лица, не е уместно тези търсещи убежище лица да бъдат подлагани на премествания, които могат да се избегнат. В това отношение следва да се напомни, че съображение 4 от Регламент № 343/2003 подчертава необходимостта процедурата по определяне на компетентната държава членка „[п]о-специално […] да даде възможност бързо да се определи компетентната държава членка, така че да се гарантира ефективен достъп до процедурите за определяне статута на бежанец, без да се компрометира целта за бърза обработка на молбите за убежище“.
76. Трябва, разбира се, да се признае, че предлаганото разрешение може да доведе до нежелан резултат, изразяващ се в нещо като „forum shopping“, както изтъкнаха различни участници в настоящото производство. Поемането на такъв риск — който не следва да се преценява сега — обаче е достатъчно оправдано, като се има предвид, че само по този начин може да се обърне нужното внимание на висшия интерес на малолетно или непълнолетно лице, който, както неколкократно изтъкнах в настоящото изложение, е „от първостепенно значение“ съгласно член 24, параграф 2 от Хартата.
77. Само органът на държавата членка, където се намира малолетното или непълнолетно лице към момента на вземане на решение по молбата му за убежище, може да го изслуша и лично да възприеме обстоятелствата, които са от интерес за него(14). Нормално е това да е държавата членка, където е подадена последната молба, но не трябва да се изключват и други възможности, което налага отчитане на особеностите на всеки отделен случай, а това може да направи при пълно познаване на фактите само съответната национална юрисдикция.
78. При всяко положение правилото, според което, както предлагам, е компетентна държавата членка, където е подадена последната молба, може да не бъде приложено, ако това отново се налага от интереса на малолетното или непълнолетно лице. След като член 6, първа алинея от Регламент № 343/2003 допуска дерогация от правилото, според което е компетентна държавата членка, в която пребивават членовете на семейството на малолетното или непълнолетно лице, ако това се налага от интереса на лицето, трябва да се приеме, че в случай на няколко молби също е възможна дерогация от правилото, според което е компетентна държавата членка по последната молба, ако същият интерес го изисква. С други думи, критерият за последната молба е обоснован само доколкото по принцип най-добре отчита интереса на малолетното или непълнолетно лице, поради което, ако в определен случай това принципно съображение не е приложимо, самият интерес на малолетното или непълнолетно лице изисква то да се дерогира.
79. В крайна сметка, като принципно правило, изведено от последователното тълкуване на член 6 от Регламент № 343/2003 и член 24, параграф 2 от Хартата, предлагам на Съда, с цел по-пълно съобразяване с първостепенното значение, което във всички случаи трябва да се отдаде на интереса на малолетното или непълнолетно лице, компетентна да разгледа искане за убежище, предмет на няколко молби, подадени в различни държави членки, да е по принцип държавата членка, в която е подадена последната молба.
VII – Заключение
80. Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставения въпрос по следния начин:
„При прилагането на Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна, когато търсещият убежище е непридружено малолетно или непълнолетно лице, нито един член на неговото семейство не се намира законно в друга държава членка и са подадени молби за убежище в повече от една държава членка, съгласно член 6, втора алинея компетентна да разгледа молбата за убежище по принцип, предвид интереса на малолетното или непълнолетно лице и освен ако този интерес не налага нещо различно, трябва да е държавата членка, в която е подадена последната молба“.