PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
2. travnja 2019.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu – Uredba (EU) br. 604/2013 – Članak 18. stavak 1. točke (b) do (d) – Članak 23. stavak 1. – Članak 24. stavak 1. – Postupak ponovnog prihvata – Kriteriji odgovornosti – Novi zahtjev podnesen u drugoj državi članici – Članak 20. stavak 5. – Postupak određivanja u tijeku – Povlačenje zahtjeva – Članak 27. – Pravna sredstva”
U spojenim predmetima C‑582/17 i C‑583/17,
povodom dvaju zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koje je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska), odlukama od 27. rujna 2017., koje je Sud zaprimio 4. listopada 2017., u postupcima
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
protiv
H. (C‑582/17),
R. (C‑583/17),
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, R. Silva de Lapuerta, potpredsjednica, A. Arabadjiev, A. Prechal, M. Vilaras, E. Regan, C. Toader i C. Lycourgos, predsjednici vijeća, A. Rosas, M. Ilešič, L. Bay Larsen (izvjestitelj), M. Safjan, D. Šváby, C. G. Fernlund i C. Vajda, suci,
nezavisna odvjetnica: E. Sharpston,
tajnik: M. Ferreira, glavna administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 4. rujna 2018.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za H., I. M. Zuidhoek, advocaat,
– za R., M. P. Ufkes, advocaat,
– za nizozemsku vladu, M. K. Bulterman i M. H. S. Gijzen, u svojstvu agenata,
– za njemačku vladu, T. Henze i R. Kanitz, u svojstvu agenata,
– za finsku vladu, J. Heliskoski, u svojstvu agenta,
– za vladu Ujedinjene Kraljevine, S. Brandon, Z. Lavery i R. Fadoju, u svojstvu agenata, uz asistenciju D. Blundella, barristera,
– za švicarsku vladu, E. Bichet, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, G. Wils i M. Condou‑Durande, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 29. studenoga 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (SL 2013., L 180, str. 31.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 15., str. 108. i ispravak SL 2017., L 49, str. 50.; u daljnjem tekstu: Uredba Dublin III).
2 Ti su zahtjevi upućeni u okviru sporova između Staatssecretarisa van Veiligheid en Justitie (državni tajnik za sigurnost i pravosuđe, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: državni tajnik) i osoba R. i H., sirijskih državljanki, u vezi s odbijanjem razmatranja njihovih zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
Pravni okvir
Uredba br. 1560/2003
3 U prilozima I. i III. Uredbi Komisije (EZ) br. 1560/2003 od 2. rujna 2003. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 343/2003 o uvođenju kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil koji državljanin treće zemlje podnosi u jednoj od država članica (SL 2003., L 222, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 17.), kako je izmijenjena Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 118/2014 оd 30. siječnja 2014. (SL 2014., L 39, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1560/2003), nalaze se „Standardni obrazac za utvrđivanje države članice odgovorne za razmatranje molbe za međunarodnu zaštitu” i „Standardni obrazac zahtjeva za ponovni prihvat”.
Uredba Dublin III
4 Uvodne izjave 4., 5., 13., 14. i 19. Uredbe Dublin III glase:
„(4) U zaključcima iz Tamperea navodi se […] da bi zajednički europski sustav azila u kratkom razdoblju trebao uključivati jasan i provediv način za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za [azil].
(5) Takav bi se način trebao temeljiti na objektivnim, poštenim kriterijima i za države članice i za predmetne osobe. Trebao bi posebno omogućiti brzo određivanje odgovorne države članice, tako da se osigura učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne ugrozi cilj brze obrade zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
[…]
(13) U skladu s Konvencijom Ujedinjenih naroda o pravima djeteta iz 1989. i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima, najbolji interes djeteta trebao bi biti primarna briga država članica pri primjeni ove Uredbe. Pri utvrđivanju najboljih interesa djeteta države članice moraju, ponajprije, uzimati u obzir dobrobit i socijalni razvoj maloljetnika, pitanja zaštite i sigurnosti, mišljenje maloljetnika u skladu s njegovom dobi i zrelošću, uključujući sredinu iz koje dolazi. Osim toga, za maloljetnike bez pratnje zbog njihove posebne ranjivosti trebalo bi utvrditi posebna postupovna jamstva.
(14) U skladu s Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima, poštovanje obiteljskog života trebalo bi biti primarna briga država članica pri primjeni ove Uredbe.
[…]
(19) Kako bi se zajamčila djelotvorna zaštita prava predmetnih osoba trebalo bi, posebno u skladu s člankom 47. Povelje o temeljnim pravima Europske unije, uspostaviti pravne zaštitne mjere i pravo na djelotvoran pravni lijek u vezi s odlukama o transferu u odgovornu državu članicu. Kako bi se osiguralo poštovanje međunarodnog prava, djelotvornim pravnim lijekom protiv takvih odluka trebalo bi obuhvatiti i preispitivanje primjene ove Uredbe i pravnog te činjeničnog stanja u državi članici u koju se podnositelja zahtjeva transferira.”
5 Članak 2. te uredbe glasi kako slijedi:
„Za potrebe ove Uredbe:
[…]
(d) ‚razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu’ znači svako razmatranje ili odluka ili rješenje koje se odnosi na zahtjev za međunarodnu zaštitu od strane nadležnih tijela u skladu s Direktivom 2013/32/EU [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (SL 2013., L 180, str. 60.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.)] i Direktivom 2011/95/EU [Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.)], osim za postupke za određivanje odgovorne države članice u skladu s ovom Uredbom;
[…]”
6 Člankom 3. stavcima 1. i 2. te uredbe propisuje se:
„1. Države članice razmatraju svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva koji podnese zahtjev na državnom području bilo koje države članice, uključujući granicu ili područje tranzita. Zahtjev razmatra samo jedna država članica i to ona koja je prema kriterijima iz poglavlja III. navedena kao odgovorna.
2. Kada na temelju kriterija navedenih u ovoj Uredbi nije moguće odrediti nijednu odgovornu državu članicu, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je prva država članica u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu.
[…]”
7 U poglavlju III. Uredbe Dublin III, koje se odnosi na „[k]riterij[e] za određivanje odgovorne države članice”, članak 9. te uredbe, pod naslovom „Članovi obitelji koji su korisnici međunarodne zaštite”, glasi kako slijedi:
„Kada podnositelj zahtjeva ima člana obitelji, neovisno o tome je li obitelj prethodno zasnovana u zemlji podrijetla, kojem je kao korisniku međunarodne zaštite dopušten boravak u državi članici, ta država članica odgovorna je za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, pod uvjetom da dotične osobe pisanim putem izraze tu želju.”
8 U članku 18. navedene uredbe pobliže se određuje:
„1. Odgovorna država članica u skladu s ovom Uredbom obvezna je da:
(a) pod uvjetima iz članaka 21., 22. i 29. prihvati podnositelja zahtjeva koji je podnio zahtjev u drugoj državi članici;
(b) pod uvjetima iz članaka 23., 24., 25. i 29. ponovno prihvati podnositelja zahtjeva čiji se zahtjev razmatra i koji je zatražio međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici ili koji je na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku;
(c) pod uvjetima iz članaka 23., 24., 25. i 29. ponovno prihvati državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva koja je povukla zahtjev koji se razmatra i zatražila međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici ili koja je na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku;
(d) pod uvjetima iz članaka 23., 24., 25. i 29. ponovno prihvati državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva čiji je zahtjev odbijen i koja je zatražila međunarodnu zaštitu u drugoj državi članici ili koja je na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku.
2. U slučajevima iz područja primjene stavka 1. točke (a) i točke (b), odgovorna država članica razmatra ili završava razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je podnio podnositelj zahtjeva.
U slučajevima iz područja primjene stavka 1. točke (c), kada je odgovorna država članica nakon što je podnositelj zahtjeva zahtjev povukao, prekinula njegovo razmatranje prije donošenja prvostupanjske odluke o meritumu, ta država članica osigurava da podnositelj zahtjeva ima pravo zatražiti da se razmatranje njegovog zahtjeva završi ili podnijeti novi zahtjev za međunarodnu zaštitu […].
U slučajevima iz područja primjene stavka 1. točke (d) u kojima je zahtjev odbijen samo u prvom stupnju, odgovorna država članica osigurava da predmetna osoba ima, ili da je imala, mogućnost primjene učinkovitog pravnog lijeka u skladu s člankom 46. Direktive 2013/32/EU.”
9 U poglavlju VI. iste uredbe, naslovljenom „Postupci za prihvat i ponovni prihvat”, nalaze se članci 20. do 33.
10 Članak 20. stavak 5. prvi podstavak Uredbe Dublin III glasi:
„Podnositelja zahtjeva, koji je prisutan u drugoj državi članici bez dokumenta o boravku ili koji u toj državi članici podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu nakon povlačenja prvog zahtjeva koji je podnesen u drugoj državi članici tijekom postupka određivanja odgovorne države članice, država članica u kojoj je najprije bio podnesen taj zahtjev za međunarodnu zaštitu, ponovno prihvaća, pod uvjetima iz članaka 23., 24., 25. i 29., s namjerom okončanja postupka za određivanje odgovorne države članice.”
11 Članak 21. stavak 1. prvi podstavak te uredbe glasi:
„Kada država članica, u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu, smatra da je druga država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva, može što je prije moguće, a u svakom slučaju u roku tri mjeseca od datuma na koji je zahtjev podnesen u smislu članka 20. stavka 2., zatražiti od druge države članice da prihvati podnositelja zahtjeva.”
12 Člankom 22. stavcima 2., 4., 5. i 7. te uredbe propisuje se:
„2. U postupku određivanja odgovorne države članice koriste se elementi dokaza ili dokaza na osnov[i] indicija.
[…]
4. Uvjet dokaza ne smije prelaziti ono što je potrebno za ispravnu primjenu ove Uredbe.
5. Ako ne postoje formalni dokazi, zamoljena država članica priznaje svoju odgovornost, ako su dokazi na osnov[i] indicija koherentni, provjerljivi i dovoljno detaljni za utvrđivanje odgovornosti.
[…]
7. Nepostupanje u dvomjesečnom roku iz stavka 1. i jednomjesečnom roku iz stavka 6. jednako je prihvaćanju zahtjeva i ima za posljedicu obvezu prihvata osobe, uključujući i obvezu osiguranja odgovarajućih priprema za dolazak.”
13 Člankom 23. iste uredbe određuje se:
„1. Kada država članica, u kojoj je osoba iz članka 18. stavka 1. točaka (b), (c) ili (d) podnijela novi zahtjev za međunarodnu zaštitu, smatra da je druga država članica odgovorna u skladu s člankom 20. stavkom 5. i člankom 18. stavkom 1. točkama (b), (c) ili (d), može zahtijevati da tu osobu ponovno prihvati druga država članica.
[…]
4. Zahtjev za ponovni prihvat podnosi se uporabom standardnog obrasca i uključuje dokaze ili dokaze na osnov[i] indicija, kako je navedeno u dva popisa iz članka 22. stavka 3., i/ili odgovarajuće elemente iz izjava predmetne osobe, koji tijelima zamoljene države članice omogućuju da provjere je li ona odgovorna na temelju kriterija iz ove Uredbe.
Komisija provedbenim aktima donosi jedinstvene uvjete za pripremu i podnošenje zahtjeva za ponovni prihvat. Ti se provedbeni akti donose u skladu s postupkom ispitivanja iz članka 44. stavka 2.”
14 Člankom 24. Uredbe Dublin III predviđeno je:
„1. Kada država članica, na čijem državnom području osoba iz članka 18. stavka 1. točaka (b), (c) ili (d) boravi bez dokumenta o boravku i u kojoj nije podnesen novi zahtjev za međunarodnu zaštitu, smatra da je druga država članica odgovorna u skladu s člankom 20. stavkom 5. i člankom 18. stavkom 1. točkama (b), (c) ili (d), može zahtijevati da tu osobu ponovno prihvati druga država članica.
[…]
5. Zahtjev za ponovni prihvat osobe iz članka 18. stavka 1. točaka (b), (c) ili (d) podnosi se uporabom standardnog obrasca i uključuje dokaze ili dokaze na osnov[i] indicija, kako je navedeno u oba popisa iz članka 22. stavka 3., i/ili odgovarajuće elemente iz izjava osobe, koji tijelima zamoljene države članice omogućuju da provjere je li ona odgovorna na temelju kriterija iz ove Uredbe.
[…]”
15 Člankom 25. te uredbe propisuje se:
„1. Zamoljena država članica provodi potrebne provjere i donosi odluku o zahtjevu za ponovni prihvat predmetne osobe što je prije moguće, a najkasnije jedan mjesec od datuma kada je zahtjev zaprimljen. Kada se zahtjev temelji na podacima pribavljenim iz sustava Eurodac, taj se rok skraćuje na dva tjedna.
2. Nepostupanje u jednomjesečnom roku ili roku od dva tjedna iz stavka 1. jednako je prihvaćanju zahtjeva i ima za posljedicu obvezu ponovnog prihvata predmetne osobe, uključujući i obvezu osiguranja odgovarajućih priprema za dolazak.”
16 U članku 27. stavku 1. navedene uredbe pobliže se određuje:
„Podnositelj zahtjeva ili druga osoba iz članka 18. stavka 1. točaka (c) ili (d) ima pravo na djelotvoran pravni lijek, u obliku žalbe protiv odluke o transferu ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke pred sudom.”
Glavni postupci i prethodna pitanja
Predmet C‑582/17
17 H. je 21. siječnja 2016. podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u Nizozemskoj.
18 Smatrajući da je H. prethodno već podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u Njemačkoj, državni tajnik uputio je njemačkim tijelima 21. ožujka 2016. zahtjev za ponovni prihvat u skladu s člankom 18. stavkom 1. točkom (b) Uredbe Dublin III.
19 Njemačka tijela nisu odgovorila na taj zahtjev za ponovni prihvat u predviđenom roku od dva tjedna.
20 Odlukom od 6. svibnja 2016. državni tajnik odlučio je da neće razmotriti zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je podnijela H., uz obrazloženje da se ona ne može pozivati na članak 9. Uredbe Dublin III kako bi se utvrdilo da je Kraljevina Nizozemska odgovorna na temelju činjenice da njezin supružnik boravi u toj državi članici s obzirom na to da je riječ o situaciji ponovnog prihvata, a ne prihvata.
21 Protiv te odluke H. je podnijela tužbu Rechtbanku Den Haag, zittingsplaats Groningen (Sud u Haagu, stalna služba u Groningenu, Nizozemska).
22 Presudom od 6. lipnja 2016. taj je sud prihvatio tužbu i poništio odluku državnog tajnika smatrajući da je nedovoljno obrazložena.
23 H. i državni tajnik uložili su žalbe protiv te presude.
24 Sud koji je uputio zahtjev smatra da, u skladu s logikom na kojoj se temelji Uredba Dublin III, samo država članica u kojoj je podnesen prvi zahtjev za međunarodnu zaštitu određuje odgovornu državu članicu. Iz toga zaključuje da se H. u Nizozemskoj ne može pozivati na kriterij iz poglavlja III. te uredbe s obzirom na to da H. nije čekala završetak postupka određivanja odgovorne države članice u Njemačkoj i da između tih dviju država članica već postoji dogovor o ponovnom prihvatu.
25 Međutim, taj se sud pita o usklađenosti takvog rješenja s onim koje je usvojeno u presudama od 7. lipnja 2016., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409) i od 7. lipnja 2016., Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410).
26 U tim je okolnostima Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li [Uredbu Dublin III] tumačiti na način da je određivanje odgovorne države članice povjereno samo državi članici u kojoj je podnesen prvi zahtjev za međunarodnu zaštitu pa stranac samo u toj državi članici u skladu s člankom 27. [iste uredbe] može pravno osporavati nepravilnu primjenu jednog od kriterija odgovornosti utvrđenih u poglavlju III. [Uredbe Dublin III], među ostalim iz članka 9.?”
Predmet C‑583/17
27 R. je 9. ožujka 2016. podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u Nizozemskoj.
28 Smatrajući da je R. već prethodno podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u Njemačkoj, državni tajnik uputio je njemačkim tijelima zahtjev za ponovni prihvat u skladu s člankom 18. stavkom 1. točkom (b) Uredbe Dublin III.
29 Njemačka su tijela prvotno odbila taj zahtjev uz obrazloženje da je R. u braku s osobom koja je korisnik međunarodne zaštite u Nizozemskoj.
30 Državni tajnik zatim je uputio njemačkim tijelima zahtjev za ponovno razmatranje u kojem je pobliže navedeno da nije vjerojatno da je R. s tom osobom u braku. Na temelju tog zahtjeva njemačka su tijela ponovno razmotrila svoje stajalište te su odlukom od 1. lipnja 2016. pristala ponovno prihvatiti R.
31 Odlukom od 14. srpnja 2016. državni tajnik odlučio je da neće uzeti u razmatranje zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je podnijela R. smatrajući, s jedne strane, da se navodni supružnik osobe R. ne može smatrati članom obitelji s obzirom na to da je R. svojim postupanjem dovela u pitanje vjerojatnost postojanja tog braka i, s druge strane, da se R. ne može osloniti na članak 9. Uredbe Dublin III s obzirom na to da je riječ o situaciji ponovnog prihvata, a ne prihvata.
32 Protiv te odluke R. je podnijela tužbu Rechtbanku Den Haag, zittingsplaats ’s‑Hertogenbosch (Sud u Haagu, stalna služba u ’s‑Hertogenboschu, Nizozemska).
33 Presudom od 11. kolovoza 2016. taj je sud prihvatio tužbu i poništio odluku državnog tajnika, uz obrazloženje da se državljanin treće zemlje može osloniti na kriterije iz poglavlja III. Uredbe Dublin III u slučaju prihvata i ponovnog prihvata.
34 Državni tajnik uložio je protiv te presude žalbu sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku.
35 U tim je okolnostima Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li [Uredbu Dublin III] tumačiti na način da je određivanje odgovorne države članice povjereno samo državi članici u kojoj je podnesen prvi zahtjev za međunarodnu zaštitu pa stranac samo u toj državi članici u skladu s člankom 27. [iste uredbe] može pravno osporavati nepravilnu primjenu jednog od kriterija odgovornosti utvrđenih u poglavlju III. [Uredbe Dublin III], među ostalim u članku 9.?
2. U kolikoj je mjeri pri odgovoru na prvo pitanje bitno da je u prvoj državi članici, u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu, već donesena odluka o tom zahtjevu ili da je stranac zahtjev prijevremeno povukao?”
36 Odlukom predsjednika Suda od 19. listopada 2017. predmeti C‑582/17 i C‑583/17 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog postupka te radi donošenja presude.
O prethodnim pitanjima
37 Svojim pitanjem u predmetu C‑582/17 i pitanjima u predmetu C‑583/17, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Uredbu Dublin III tumačiti na način da se državljanin treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u prvoj državi članici, a potom je napustio te je zatim u drugoj državi članici podnio novi zahtjev za međunarodnu zaštitu, može – u okviru pravnog lijeka podnesenog na temelju članka 27. stavka 1. te uredbe u toj drugoj državi članici protiv odluke o transferu donesene u odnosu na njega – osloniti na kriterij odgovornosti iz članka 9. te uredbe.
Doseg prava na pravni lijek
38 Člankom 27. stavkom 1. Uredbe Dublin III predviđa se da osoba protiv koje je donesena odluka o transferu ima pravo na djelotvoran pravni lijek u obliku žalbe protiv te odluke ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke pred sudom.
39 Doseg tog pravnog lijeka pobliže je opisan u uvodnoj izjavi 19. te uredbe, u kojoj se napominje da bi radi osiguravanja poštovanja međunarodnog prava djelotvoran pravni lijek protiv odluka o transferu koji je uspostavljen navedenom uredbom trebao obuhvatiti, s jedne strane, ispitivanje primjene same uredbe i, s druge strane, ispitivanje činjeničnog i pravnog stanja u državi članici u koju se podnositelja zahtjeva transferira (presude od 26. srpnja 2017., Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, t. 43. i od 25. listopada 2017., Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, t. 37.).
40 S tim u vezi, osobito s obzirom na opći razvoj sustava određivanja države članice odgovorne za zahtjev za azil podnesen u jednoj od država članica – do kojeg je došlo usvajanjem Uredbe Dublin III i njezinih ciljeva, članak 27. stavak 1. navedene uredbe treba tumačiti na način da se pravni lijek koji se njome propisuje protiv odluke o transferu mora odnositi i na poštovanje pravila o određivanju odgovornosti za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu i na njome propisana postupovna jamstva (vidjeti u tom smislu presude od 26. srpnja 2017., A. S., C‑490/16, EU:C:2017:585, t. 27. i 31.; od 26. srpnja 2017., Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, t. 44. do 48. i od 25. listopada 2017., Shiri, C‑201/16, EU:C:2017:805, t. 38.).
41 Okolnost da je odluka o transferu protiv koje se podnosi pravni lijek donesena nakon postupka za prihvat ili ponovni prihvat nije takve naravi da utječe na doseg koji se tom pravnom lijeku na taj način priznaje.
42 Naime, članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III jamči pravo na pravni lijek podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu u odnosu na koje se, ovisno o slučaju, može voditi postupak prihvata ili ponovnog prihvata, ali i drugim osobama iz njezina članka 18. stavka 1. točke (c) ili (d) u odnosu na koje se može voditi postupak ponovnog prihvata, bez razlikovanja u pogledu dosega pravnog lijeka dopuštenog tim različitim kategorijama podnositelja.
43 Međutim, to ne može značiti da se dotična osoba pred nacionalnim sudom koji odlučuje o takvom pravnom lijeku može pozivati na odredbe te uredbe koje, s obzirom na to da su neprimjenjive na njezin slučaj, ne obvezuju nadležna tijela prilikom provođenja postupka prihvata ili ponovnog prihvata i donošenja odluke o transferu.
44 U konkretnom slučaju, iz odluka o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se postavljena pitanja temelje na sumnjama nacionalnog suda u pogledu primjenjivosti članka 9. navedene uredbe na situacije u glavnim postupcima i, posljedično, u pogledu obveze nadležnih nizozemskih tijela da u postupku ponovnog prihvata uzmu u obzir kriterij odgovornosti propisan u tom članku.
45 Stoga, kako bi se odgovorilo na ta pitanja, treba odrediti jesu li nadležna tijela u okolnostima poput onih u glavnim postupcima dužna odrediti državu članicu odgovornu za razmatranje zahtjeva uzimajući u obzir taj kriterij, prije nego što mogu valjano uputiti zahtjev za ponovni prihvat.
Postupak koji se primjenjuje na situacije poput onih u glavnim postupcima
46 Područje primjene postupka ponovnog prihvata definirano je člancima 23. i 24. Uredbe Dublin III. Iz članka 23. stavka 1. i članka 24. stavka 1. te uredbe proizlazi da je taj postupak primjenjiv na osobe navedene u njezinu članku 20. stavku 5. ili članku 18. stavku 1. točkama (b) do (d).
47 Članak 20. stavak 5. iste uredbe, među ostalim, propisuje da se primjenjuje na podnositelja zahtjeva koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u jednoj državi članici nakon povlačenja prvog zahtjeva u drugoj državi članici tijekom postupka određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva.
48 Ta odredba stoga podrazumijeva da podnositelj zahtjeva koji je službeno obavijestio nadležno tijelo države članice u kojoj je podnio svoj prvi zahtjev da želi odustati od tog zahtjeva prije nego što je taj postupak dovršen ipak može biti transferiran u tu prvu državu članicu radi dovršetka tog postupka.
49 Međutim, transfer radi toga u navedenu prvu državu članicu trebao bi tim više biti moguć u situaciji u kojoj je podnositelj zahtjeva tu državu članicu napustio prije nego što je dovršen postupak za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva a da nadležno tijelo te prve države članice nije obavijestio o tome da želi odustati od zahtjeva i u kojoj je, posljedično, taj postupak još u tijeku.
50 Prema tome, valja smatrati, kao što su to finska vlada i Komisija tvrdile na raspravi, da se članak 20. stavak 5. Uredbe Dublin III primjenjuje i u takvoj situaciji s obzirom na to da se za potrebe primjene te odredbe odlazak podnositelja zahtjeva s državnog područja države članice u kojoj je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu mora izjednačiti s prešutnim povlačenjem tog zahtjeva.
51 Što se tiče članka 18. stavka 1. točaka (b) do (d) Uredbe Dublin III, on se odnosi na osobu koja je, s jedne strane, podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu koji se razmatra i koja ga je povukla ili kojoj je takav zahtjev odbijen te koja je, s druge strane, podnijela zahtjev u drugoj državi članici ili koja se nalazi na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku (presuda od 25. siječnja 2018., Hasan, C‑360/16, EU:C:2018:35, t. 44.).
52 Budući da iz članka 2. točke (d) te uredbe proizlazi da razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu uključuje svako razmatranje nadležnih tijela koje se odnosi na zahtjev za međunarodnu zaštitu, osim postupka određivanja odgovorne države članice u skladu s tom uredbom, valja zaključiti da se članak 18. stavak 1. točke (b) do (d) iste uredbe može primijeniti samo ako je država članica u kojoj je prethodno bio podnesen zahtjev dovršila taj postupak određivanja na način da je priznala da je odgovorna za njegovo razmatranje i ako je započela s tim razmatranjem u skladu s Direktivom 2013/32.
53 Iz prethodno navedenog proizlazi da su situacije poput onih o kojima je riječ u glavnim postupcima obuhvaćene područjem primjene postupka ponovnog prihvata, neovisno o tome je li zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen u prvoj državi članici povučen ili je li njegovo razmatranje u skladu s Direktivom 2013/32 već započelo u toj državi članici.
Režim koji se primjenjuje na postupak za ponovni prihvat
54 Postupci prihvata i ponovnog prihvata obavezno se moraju provesti u skladu s pravilima navedenima u poglavlju VI. Uredbe Dublin III (vidjeti u tom smislu presude od 26. srpnja 2017., Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, t. 49. i od 13. studenoga 2018., X i X, C‑47/17 i C‑48/17, EU:C:2018:900, t. 57.), koja za te postupke predviđaju zasebne režime, definirane u odjeljcima II. odnosno III. tog poglavlja.
55 U okviru postupka prihvata članak 21. stavak 1. te uredbe predviđa mogućnost da država članica u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu od druge države članice zatraži da prihvati podnositelja zahtjeva samo ako prva država članica smatra da je druga „odgovorna za razmatranje [tog] zahtjeva” s obzirom na to da je ona načelno država članica na koju upućuju kriteriji navedeni u poglavlju III. iste uredbe.
56 Primjenjivost tih kriterija u okviru postupka prihvata potvrđuju odredbe članka 22. stavaka 2. do 5. iste uredbe, koje detaljno uređuju ispitivanje elemenata dokaza i dokaza na osnovi indicija koji omogućuju primjenu tih kriterija i određuju standard dokazivanja potreban za utvrđivanje odgovornosti zamoljene države članice.
57 Iz tih elemenata proizlazi da je postupak određivanja odgovorne države članice za razmatranje zahtjeva na temelju kriterija utvrđenih u poglavlju III. Uredbe Dublin III od presudne važnosti u okviru postupka prihvata i da nadležno tijelo države članice kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu može zatražiti od druge države članice takav prihvat samo ako tu državu smatra odgovornom za razmatranje tog zahtjeva (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2016., Ghezelbash, C‑63/15, EU:C:2016:409, t. 43.).
58 Međutim, to ne vrijedi u pogledu postupka ponovnog prihvata s obzirom na to da je on uređen odredbama koje su u tom pogledu bitno različite od odredaba kojima se uređuje postupak prihvata.
59 Primjerice, kao prvo, članak 23. stavak 1. i članak 24. stavak 1. Uredbe Dublin III predviđaju mogućnost upućivanja zahtjeva za ponovni prihvat kada država članica moliteljica smatra da je druga država članica „odgovorna u skladu s [njezinim] člankom 20. stavkom 5. i člankom 18. stavkom 1. točkama (b), (c) ili (d)”, a ne ako smatra da je druga država članica „odgovorna za razmatranje zahtjeva”.
60 Iz toga slijedi, kao što je to Komisija istaknula na raspravi, da je izraz „odgovorna” u članku 23. stavku 1. i u članku 24. stavku 1. Uredbe Dublin III upotrijebljen u drukčijem značenju od onog u njezinu članku 21. stavku 1. s obzirom na to da se ne odnosi upravo na odgovornost za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Uostalom, iz članka 18. stavka 2. i članka 20. stavka 5. navedene uredbe proizlazi da cilj transfera osobe u državu članicu koja mora poštovati obvezu ponovnog prihvata nije nužno dovršetak razmatranja tog zahtjeva.
61 Tako u skladu s člankom 23. stavkom 1. i člankom 24. stavkom 1. Uredbe Dublin III odabir mogućnosti upućivanja zahtjeva za ponovni prihvat ne podrazumijeva to da je utvrđena odgovornost zamoljene države članice za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, nego to da navedena država članica ispunjava uvjete iz njezina članka 20. stavka 5. ili članka 18. stavka 1. točaka (b) do (d).
62 Međutim, iz samog teksta članka 20. stavka 5. navedene uredbe proizlazi da se njime propisana obveza ponovnog prihvata nalaže „držav[i] članic[i] u kojoj je najprije bio podnesen taj zahtjev za međunarodnu zaštitu”. Prema tome, kriteriji odgovornosti iz poglavlja III. iste uredbe ne mogu poslužiti za utvrđivanje te države članice.
63 Osim toga, uvjetovati provedbu te obveze dovršetkom postupka za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva u državi članici moliteljici, kako bi se provjerilo je li to država članica iz članka 20. stavka 5. navedene uredbe, bilo bi protivno samom smislu te odredbe jer ona pobliže određuje da se od te države članice zahtijeva ponovni prihvat podnositelja zahtjeva kako bi joj se omogućilo „okončanj[e] postupka za određivanje odgovorne države članice”.
64 Sud je također već utvrdio da su tom odredbom prvoj državi članici u kojoj se podnese zahtjev za zaštitu propisane posebne obveze pa ona, dakle, na temelju Uredbe Dublin III ima poseban položaj (vidjeti u tom smislu presudu od 26. srpnja 2017., Mengesteab, C‑670/16, EU:C:2017:587, t. 93. i 95.).
65 Što se tiče članka 18. stavka 1. točaka (b) do (d) te uredbe, točno je da iz njegova teksta proizlazi da su obveze koje se u njemu navode propisane „odgovornoj državi članici”.
66 Međutim, kao što je istaknuto u točkama 51. i 52. ove presude, obveze ponovnog prihvata predviđene u tim odredbama primjenjive su samo ako je postupak određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva, predviđen tom uredbom, prethodno bio dovršen u zamoljenoj državi članici i ako je doveo do odluke kojom je ona priznala svoju odgovornost za razmatranje tog zahtjeva.
67 U takvoj situaciji, budući da je već utvrđena odgovornost za razmatranje zahtjeva, više nije potrebno ponovno primijeniti pravila koja uređuju postupak određivanja te odgovornosti, pri čemu se ponajprije misli na kriterije navedene u poglavlju III. iste uredbe.
68 Kao drugo, članak 25. Uredbe Dublin III potvrđuje irelevantnost kriterija odgovornosti iz njezina poglavlja III. u okviru postupka ponovnog prihvata.
69 Naime, dok članak 22. stavci 2. do 5. Uredbe Dublin III detaljno propisuje način na koji se ti kriteriji moraju primijeniti u okviru postupka prihvata, nužno je naglasiti da u njezinu članku 25. nema slične odredbe, nego se samo zahtijeva da zamoljena država članica provede potrebne provjere radi donošenja odluke o zahtjevu za ponovni prihvat.
70 Pojednostavnjenost postupka za ponovni prihvat potvrđuje usto i činjenica da je rok za odgovor na zahtjev za ponovni prihvat, predviđen člankom 25. stavkom 2. navedene uredbe, znatno kraći od roka za odgovor na zahtjev za prihvat, predviđenog člankom 22. stavkom 7. iste uredbe.
71 Kao treće, prethodno tumačenje potkrepljuju i standardni obrasci zahtjeva za prihvat i zahtjeva za ponovni prihvat iz priloga I. i III. Uredbi br. 1560/2003.
72 Naime, dok je standardnim obrascem zahtjeva za prihvat predviđeno da država članica moliteljica mora, označujući odgovarajuću kućicu, navesti relevantan kriterij odgovornosti i da omogućava pružanje informacija potrebnih kako bi se provjerilo je li taj kriterij ispunjen, standardni obrazac zahtjeva za ponovni prihvat podrazumijeva samo to da država članica moliteljica navede temelji li se njezin zahtjev na članku 20. stavku 5. ili na članku 18. stavku 1. točkama (b), (c) ili (d) Uredbe Dublin III i u njemu nema zasebne rubrike koja se odnosi na kriterije odgovornosti utvrđene u poglavlju III. te uredbe.
73 Važno je, kao četvrto, istaknuti da se opća struktura Uredbe Dublin III protivi suprotnom tumačenju, prema kojem bi se zahtjev za ponovni prihvat mogao podnijeti samo ako bi se moglo odrediti da je zamoljena država članica odgovorna država članica na temelju kriterija odgovornosti utvrđenih u poglavlju III. te uredbe.
74 Naime, to bi tumačenje u konačnici značilo da se postupci prihvata i ponovnog prihvata moraju provesti na jednak način u gotovo svim pogledima i da u praksi čine jedinstven postupak koji najprije podrazumijeva određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva na temelju navedenih kriterija odgovornosti, a zatim i da se toj državi uputi zahtjev o čijoj bi osnovanosti ona trebala odlučiti na istoj osnovi.
75 Međutim, da je zakonodavac Unije namjeravao uvesti takav jedinstveni postupak, ne bi bilo logično da bi u strukturi iste uredbe utvrdio postojanje dvaju zasebnih, različitim odredbama detaljno uređenih postupaka primjenjivih na različite slučajeve.
76 Naposljetku, kao peto, tumačenje navedeno u točki 73. ove presude također bi moglo ugroziti ostvarenje određenih ciljeva Uredbe Dublin III.
77 Naime, ono bi u slučajevima na koje se odnosi njezin članak 18. stavak 1. točke (b) do (d) značilo da bi nadležna tijela druge države članice mogla činjenično preispitati zaključak do kojeg su na kraju postupka određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva došla nadležna tijela prve države članice u pogledu svoje odgovornosti ako dotične osobe napuste državno područje te države članice nakon što je u njoj započelo razmatranje njihova zahtjeva, što bi državljane trećih zemalja koji su zahtjev podnijeli u jednoj državi članici moglo potaknuti da odu u druge države članice i tako prouzročiti sekundarna kretanja koja se Uredbom Dublin III upravo žele spriječiti uspostavljanjem ujednačenih mehanizama i kriterija za određivanje odgovorne države članice (vidjeti analogijom presude od 17. ožujka 2016., Mirza, C‑695/15 PPU, EU:C:2016:188, t. 52. i od 13. rujna 2017., Khir Amayry, C‑60/16, EU:C:2017:675, t. 37.).
78 Tumačenje navedeno u točki 73. ove presude moglo bi, osim toga, povrijediti ključno načelo te uredbe, utvrđeno u njezinu članku 3. stavku 1., prema kojem zahtjev za međunarodnu zaštitu razmatra samo jedna država članica, pod pretpostavkom da postupak određivanja odgovorne države članice koji se provodi u drugoj državi članici dovodi do rezultata koji je različit od onog u prvoj državi članici.
79 Nadalje, preispitivanje ishoda postupka određivanja odgovorne države članice, koje bi se ovisno o slučaju moglo ponoviti i nekoliko puta, u kontekstu u kojem su primjena navedene uredbe i učinkovit pristup postupku međunarodne zaštite već osigurani, ugrozilo bi cilj brze obrade zahtjeva za međunarodnu zaštitu, naveden u uvodnoj izjavi 5. iste uredbe.
80 Iz toga slijedi da, u slučajevima na koje se odnose članak 23. stavak 1. i članak 24. stavak 1. Uredbe Dublin III, dotična nadležna tijela prije upućivanja zahtjeva za ponovni prihvat drugoj državi članici nisu dužna na temelju kriterija odgovornosti utvrđenih tom uredbom, a osobito onog navedenog u njezinu članku 9., odrediti je li potonja država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva.
81 Usto valja naglasiti da se u slučajevima na koje se odnosi članak 20. stavak 5. Uredbe Dublin III eventualni transfer može, dakle, načelno provesti bez prethodnog utvrđivanja odgovornosti zamoljene države članice za razmatranje zahtjeva.
82 Prema tome, nakon takvog transfera i zaključenja postupka za određivanje odgovorne države članice u toj državi članici, ne može se isključiti da bi moglo doći i do obrnutog transfera prema državi članici koja je prethodno zatražila ponovni prihvat podnositelja zahtjeva. Osim toga, kao što su to njemačka vlada i Komisija naglasile u pogledu rokova iz članka 21. stavka 1. te uredbe, vjerojatno je da država članica koja je prethodno bila dužna ponovno prihvatiti podnositelja zahtjeva nakon tog postupka određivanja odgovornosti više ne može valjano podnijeti zahtjev za prihvat.
83 Međutim, valja podsjetiti da je cilj kriterija odgovornosti utvrđenih u člancima 8. do 10. navedene uredbe, u vezi s njezinim uvodnim izjavama 13. i 14., pridonijeti zaštiti najboljeg interesa djeteta i obiteljskog života dotičnih osoba, koja je zajamčena i člancima 7. i 24. Povelje o temeljnim pravima. U tim okolnostima, u skladu s načelom lojalne suradnje, u situaciji iz članka 20. stavka 5. iste uredbe država članica ne može valjano uputiti zahtjev za ponovni prihvat ako dotična osoba nadležnom tijelu podnese elemente koji jasno utvrđuju da se tu državu članicu na temelju navedenih kriterija odgovornosti mora smatrati odgovornom za razmatranje zahtjeva. Upravo suprotno, u takvoj situaciji na toj je državi članici da prizna svoju odgovornost.
84 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na pitanje u predmetu C‑582/17 i pitanja u predmetu C‑583/17 valja odgovoriti tako da Uredbu Dublin III treba tumačiti na način da se državljanin treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u prvoj državi članici, a potom je napustio te je zatim u drugoj državi članici podnio novi zahtjev za međunarodnu zaštitu:
– načelno ne može – u okviru pravnog lijeka podnesenog na temelju članka 27. stavka 1. te uredbe u toj drugoj državi članici protiv odluke o transferu donesene u odnosu na njega – pozivati na kriterij odgovornosti iz članka 9. te uredbe;
– iznimno može – u okviru takvog pravnog lijeka – pozivati na taj kriterij odgovornosti u situaciji na koju se odnosi članak 20. stavak 5. iste uredbe, pod uvjetom da taj državljanin treće zemlje nadležnom tijelu države članice moliteljice podnese elemente koji jasno utvrđuju da se nju mora smatrati državom članicom odgovornom za razmatranje tog zahtjeva u skladu s primjenom navedenog kriterija odgovornosti.
Troškovi
85 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
Uredbu (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva treba tumačiti na način da se državljanin treće zemlje koji je podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu u prvoj državi članici, a potom je napustio te je zatim u drugoj državi članici podnio novi zahtjev za međunarodnu zaštitu:
– načelno ne može – u okviru pravnog lijeka podnesenog na temelju članka 27. stavka 1. te uredbe u toj drugoj državi članici protiv odluke o transferu donesene u odnosu na njega – pozivati na kriterij odgovornosti iz članka 9. te uredbe;
– iznimno može – u okviru takvog pravnog lijeka – pozivati na taj kriterij odgovornosti u situaciji na koju se odnosi članak 20. stavak 5. iste uredbe, pod uvjetom da taj državljanin treće zemlje nadležnom tijelu države članice moliteljice podnese elemente koji jasno utvrđuju da se nju mora smatrati državom članicom odgovornom za razmatranje tog zahtjeva u skladu s primjenom navedenog kriterija odgovornosti.
Potpisi