FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. WATHELET
fremsat den 25. juni 2014 (1)
Sag C-166/13
Sophie Mukarubega
mod
Préfet de police,
Préfet de la Seine-Saint-Denis
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af tribunal administratif de Melun (Frankrig))
»Område med frihed, sikkerhed og retfærdighed – direktiv 2008/115/EF – tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold – proceduren for vedtagelse af en afgørelse om tilbagesendelse – princippet om overholdelse af retten til forsvar – en forvaltnings afslag på at tildele en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold opholdstilladelse på grundlag af asyl samt pålæg om at forlade området – retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse – risiko for, at den pågældende forsvinder – betydningen af, at der i national ret eksisterer et retsmiddel med opsættende virkning, der giver mulighed for at høre udlændingen efterfølgende«
I – Indledning
1. Den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, som tribunal administratif de Melun (Frankrig) indleverede til Domstolens Justitskontor den 3. april 2013, vedrører arten og rækkevidden af den ret til at blive hørt, der er fastsat i artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), inden der træffes en afgørelse om tilbagesendelse i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (2).
2. Anmodningen er indgivet inden for rammerne af en sag mellem Sophie Mukarubega på den ene side og Préfet de police og Préfet de la Seine-Saint-Denis på den anden side. Sophie Mukarubega har nedlagt påstand om ophævelse af de afgørelser af 26. oktober 2012, hvorved Préfet de police afslog hendes ansøgning om opholdstilladelse og pålagde hende at forlade området, samt påstand om ophævelse af de afgørelser af 5. marts 2013, hvorved Préfet de la Seine-Saint-Denis pålagde hende at forlade det franske område, afslog at indrømme hende en frist for frivillig udrejse, fastsatte det destinationsland, hvortil hun kunne udsendes, og underlagde hende administrativ frihedsberøvelse.
3. I dette forslag til afgørelse skal der foretages en passende afvejning mellem retten til at blive hørt, inden der træffes en afgørelse om tilbagesendelse, og nødvendigheden af at sikre, at tilbagesendelsesproceduren ikke forlænges unødigt eller som følge af misbrug, da dette indebærer en risiko for at bringe bekæmpelsen af ulovlig indvandring i fare.
II – Retsforskrifter
A – Direktiv 2008/115
4. Artikel 3 i direktiv 2008/115 med overskriften »Definitioner« bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
4) »afgørelse om tilbagesendelse«: en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage
[…]«
5. Artikel 5 i direktiv 2008/115 med overskriften »Non-refoulement, barnets tarv, familieliv og helbredstilstand« bestemmer:
»Når medlemsstaterne gennemfører dette direktiv, tager de behørigt hensyn til
a) barnets tarv
b) familieliv
c) den pågældende tredjelandsstatsborgers helbredstilstand
og respekterer non-refoulement-princippet.«
6. Direktivets artikel 6, der har overskriften »Afgørelse om tilbagesendelse«, bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2-5.
[…]
4. Medlemsstaterne kan når som helst af menneskelige, humanitære eller andre grunde beslutte at tildele en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, en selvstændig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold. I så fald træffes der ikke afgørelse om tilbagesendelse. Hvis der allerede er truffet afgørelse om tilbagesendelse, ophæves afgørelsen, eller den stilles i bero i den periode, hvor opholdstilladelsen eller en anden tilladelse, som giver ret til ophold, er gyldig.
[…]
6. Dette direktiv er ikke til hinder for, at medlemsstaterne træffer afgørelse om ophør af lovligt ophold sammen med en afgørelse om tilbagesendelse og/eller en afgørelse om udsendelse og/eller en afgørelse om indrejseforbud i en og samme administrative eller retslige afgørelse eller retsakt […]«
B – Fransk ret
7. Artikel L.313-11 i code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (lov om udlændinges indrejse og ophold og om asylret, herefter »Ceseda«) bestemmer:
»Medmindre den pågældendes tilstedeværelse udgør en trussel mod den offentlige orden, udstedes der et midlertidigt opholdskort mærket »privatliv og familieliv« til
[…]
7) en udlænding, der ikke lever i et polygamt forhold, og som ikke er omfattet af de ovenfor nævnte kategorier eller de kategorier, der giver ret til familiesammenføring, når udlændingens personlige og familiemæssige tilknytning til Frankrig, vurderet ud fra navnlig tilknytningens styrke, varighed og stabilitet, udlændingens eksistensgrundlag og integration i det franske samfund samt den pågældendes tilknytning til familien i hjemlandet, har en sådan karakter, at et afslag på opholdstilladelse vil indebære et uforholdsmæssigt indgreb i den pågældendes ret til respekt for privatliv og familieliv, uden at det kræves, at betingelsen i artikel L.313-7 er opfyldt; udlændingens integration i det franske samfund vurderes bl.a. ud fra den pågældendes kendskab til Republikkens værdier.
[…]
11) en udlænding, der har sin sædvanlige bopæl i Frankrig, og som har en behandlingskrævende helbredstilstand, der ubehandlet vil få usædvanlig alvorlige følger for den pågældende, når en passende behandling ikke er tilgængelig i den pågældendes hjemland, og når den administrative myndighed efter udtalelse fra generaldirektøren for den regionale sundhedsmyndighed ikke finder, at der foreligger særlige humanitære omstændigheder, uden at det kræves, at betingelsen i artikel L.313-7 er opfyldt; afgørelsen om udstedelse af et opholdskort træffes af den administrative myndighed, efter at den læge hos den regionale sundhedsmyndighed, der er udpeget af sundhedsmyndighedens generaldirektør i den region, hvor den berørte har sin bopæl, har afgivet udtalelse, eller efter udtalelse fra den læge, der er chef for Préfecture de polices lægetjeneste i Paris; den regionale sundhedsmyndigheds læge eller den læge, der er chef for Préfecture de polices lægetjeneste i Paris, kan indkalde ansøgeren til en lægeundersøgelse ved et regionalt lægeudvalg, hvis sammensætning fastlægges ved dekret efter høring af Conseil d’État.«
8. Cesadas artikel L. 313-14 bestemmer:
»Medmindre den pågældendes tilstedeværelse udgør en trussel mod den offentlige orden, udstedes der et midlertidigt opholdskort, jf. artikel L.313-11 [...], til en udlænding, der ikke lever i et polygamt forhold, når dette er begrundet i humanitære hensyn eller de helt særlige omstændigheder, som udlændingen har påberåbt sig, uden at betingelsen i artikel L.313-7 er opfyldt.
[...]«
9. Cesedas artikel L.511-1 bestemmer:
»I. Den administrative myndighed kan meddele et pålæg om at forlade det franske område til en udlænding, der ikke er statsborger i en medlemsstat i Den Europæiske Union, i en anden stat, som er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde [af 2. maj 1992 (EFT 1994 L 1, s. 3)], eller i Det Schweiziske Forbund, og som ikke er familiemedlem til en sådan statsborger […], når vedkommende befinder sig i en af følgende situationer:
[…]
3) Såfremt udstedelsen eller fornyelsen af en opholdstilladelse er blevet afslået over for udlændingen, eller såfremt den opholdstilladelse, som vedkommende havde fået udstedt, er blevet inddraget […]«
10. Cesadas artikel L.742-7 bestemmer:
»En udlænding, der er blevet meddelt endeligt afslag på tildeling af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse, og som ikke kan tildeles et andet opholdsgrundlag, pålægges at forlade det franske område, idet manglende overholdelse af pålægget medfører udsendelsesforanstaltninger i henhold til afsnit I i bog V, og i givet fald straf i henhold til afsnit II, kapitel I, i bog VI.«
III – Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11. Sophie Mukarubega, som er rwandisk statsborger og født den 12. marts 1986, indrejste i Frankrig den 10. september 2009 på sit pas, der var forsynet med et visum.
12. Den 4. december 2009 indgav hun ansøgning til Préfet de police om opholdstilladelse i Frankrig på grundlag af asyl. Sophie Mukarubega blev meddelt en midlertidig ret til ophold i Frankrig under asylsagens behandling.
13. Ved afgørelse af 21. marts 2011 afslog direktøren for Office français de protection des réfugiés et apatrides (det franske direktorat for flygtninge og statsløse, herefter »OFPRA«) at tildele Sophie Mukarubega flygtningestatus. Denne afgørelse blev stadfæstet ved en afgørelse, som cour nationale du droit d’asile (den nationale domstol for asylret, herefter »CNDA«) traf den 30. august 2012, og som blev meddelt hende den 10. september 2012.
14. Ved afgørelse af 26. oktober 2012 afslog Préfet de police at meddele Sophie Mukarubega opholdstilladelse på grundlag af asyl og forsynede dette afslag med et pålæg om at forlade det franske område (herefter »den første tilbagesendelsesafgørelse«). Rwanda blev fastsat som destinationsland, og Sophie Mukarubega blev indrømmet en frist for frivillig udrejse på 30 dage.
15. Til trods for tilbagesendelsesafgørelsen opholdt Sophie Mukarubega sig ulovligt i Frankrig indtil begyndelsen af marts 2013, hvor hun forsøgte at udrejse til Canada på et falsk belgisk pas. Hun blev i den forbindelse standset og tilbageholdt af fransk politi den 4. marts 2013 for misbrug af et administrativt dokument.
16. I forbindelse med tilbageholdelsen blev Sophie Mukarubega afhørt og udspurgt om sin personlige og familiemæssige situation, sin rejserute og sin ansøgning om ophold i Frankrig samt sin eventuelle tilbagesendelse til Rwanda.
17. Ved afgørelse af 5. marts 2013 pålagde Préfet de la Seine-Saint-Denis Sophie Mukarubega at forlade Frankrig, afslog at indrømme hende en frist for frivillig udrejse og fastsatte Rwanda som destinationsland, hvortil hun kunne udsendes (herefter »den anden tilbagesendelsesafgørelse«). Préfet de la Seine-Saint-Denis besluttede endvidere ved afgørelse af samme dag at underlægge Sophie Mukarubega administrativ frihedsberøvelse.
18. Den 6. marts 2013 anlagde Sophie Mukarubega sag ved tribunal administrativ de Paris med påstand om ophævelse af den første tilbagesendelsesafgørelse. Hun anlagde endvidere sag ved tribunal administratif de Melun til prøvelse af den anden tilbagesendelsesafgørelse. Ved kendelse af 7. marts 2013 oversendte tribunal administratif de Paris den stævning, som Sophie Mukarubega havde indgivet, til tribunal administratif de Melun.
19. Ved afgørelse af 8. marts 2013 ophævede den af præsidenten for tribunal administratif de Melun bemyndigede dommer afgørelsen om at underlægge Sophie Mukarubega frihedsberøvelse med den begrundelse, at den nævnte afgørelse var blevet meddelt før vedtagelsen af den anden tilbagesendelsesafgørelse og dermed savnede et gyldigt retsgrundlag.
20. Sophie Mukarubega har for tribunal administratif de Melun fremsat et anbringende om tilsidesættelse af hendes ret til at blive hørt i forbindelse med enhver procedure, idet hun ikke fik mulighed for at fremsætte specifikke bemærkninger om sin personlige situation, inden vedtagelsen af den første tilbagesendelsesafgørelse, hvilken afgørelse blev truffet samtidig med, at hun blev meddelt afslag på opholdstilladelse. Hun har anført, at det samme princip er blevet tilsidesat ved den anden tilbagesendelsesafgørelse, dvs. Préfet de la Seine-Saint-Denis’ afgørelse af 5. marts 2013.
21. Den forelæggende ret har anført, at det følger af Cesedas artikel L.511-1, at en udlænding, der har indgivet en ansøgning om opholdstilladelse, samtidig med, at den pågældende meddeles afslag på denne ansøgning, kan gives et pålæg om at forlade det franske område. Ifølge den forelæggende ret kan udlændingen gøre ethvert forhold angående sin personlige situation gældende over for forvaltningen, som ikke er forpligtet til at træffe en afgørelse om udsendelse.
22. Den forelæggende ret har endvidere anført, at en afgørelse om afslag på opholdstilladelse som i den foreliggende sag dog kan blive truffet, uden at den berørte person er blevet varslet herom, og efter en lang periode efter indgivelsen af ansøgningen om opholdstilladelse, således at udlændingens personlige situation kan have udviklet sig siden denne indgivelse.
23. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at besvarelsen af de af Sophie Mukarubega fremsatte anbringender afhænger af, hvorvidt retten til at blive hørt i forbindelse med enhver procedure skal fortolkes således, at den pålægger en forvaltning, som påtænker at træffe en afgørelse om tilbagesendelse af en udlænding med ulovligt ophold – uanset om denne tilbagesendelsesafgørelse er eller ikke er en følge af et afslag på opholdstilladelse, og bl.a. under omstændigheder, hvor der er en risiko for, at den pågældende vil forsvinde – at give den pågældende lejlighed til at fremsætte bemærkninger. Ifølge den forelæggende ret kan en udlænding med ulovligt ophold, som er genstand for et pålæg om at forlade det franske område, ved forvaltningsdomstolen anlægge søgsmål om magtoverskridelse, hvis formål er at udsætte udsendelsesforanstaltningens eksigible karakter. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at besvarelsen af ovennævnte anbringender ligeledes afhænger af, hvorvidt den opsættende virkning af den retslige procedure ved forvaltningsdomstolen tillader at fravige en udlænding med ulovligt opholds mulighed for forudgående at kunne fremføre sine synspunkter i forhold til en bebyrdende udsendelsesforanstaltning, som påtænkes truffet over for vedkommende.
24. Det er under disse omstændigheder, at tribunal administratif de Melun har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal retten til at blive hørt i forbindelse med enhver procedure, hvilken ret udgør en integrerende del af det grundlæggende princip om respekt for retten til forsvar og i øvrigt er fastsat ved artikel 41 i [chartret], fortolkes således, at den pålægger en forvaltning, som påtænker at træffe en afgørelse om tilbagesendelse af en udlænding med ulovligt ophold – uanset om denne tilbagesendelsesafgørelse er eller ikke er en følge af et afslag på opholdstilladelse, og bl.a. under omstændigheder, hvor der er en risiko for, at den pågældende vil forsvinde – at give den pågældende lejlighed til at fremsætte bemærkninger?
2) Tillader den opsættende virkning af den retslige procedure ved en forvaltningsdomstol at fravige en udlænding med ulovligt opholds mulighed for forudgående at kunne fremføre sine synspunkter i forhold til en bebyrdende udsendelsesforanstaltning, som påtænkes truffet over for vedkommende?«
IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen
25. Sophie Mukarubega, den franske, den græske og den nederlandske regering samt Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. Sophie Mukarubega, den franske regering og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg under retsmødet den 8. maj 2014.
V – Analyse
A – Argumenter
26. Sophie Mukarubega har anført, at Domstolen bør anvende chartrets artikel 41 på tilbagesendelsesafgørelserne, idet det følger af dom Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 19-21), at de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret, skal efterleves, når en national lovgivning falder ind under EU-rettens anvendelsesområde. Efter Sophie Mukarubegas opfattelse er de tilbagesendelsesafgørelser, der træffes over for udlændinge med ulovligt ophold, udtryk for, at de regionale myndigheder »gennemfører« EU-retten.
27. Sophie Mukarubega har anført, at retten til at blive hørt for det første forudsætter, at der gives forudgående, klare og relevante oplysninger om de påtænkte foranstaltninger, således at den administrative afgørelse ikke træffes ganske uventet. Hun har endvidere anført, at ud over en pligt til at give oplysninger indebærer retten til at blive hørt også, at forvaltningen pålægges at udspørge udlændingen om samtlige de relevante oplysninger vedrørende den pågældendes situation, inden den træffer en afgørelse om tilbagesendelse.
28. Sophie Mukarubega har i denne henseende anført, at den første tilbagesendelsesafgørelse udelukkende blev truffet på grundlag af konstateringen af, at CNDA havde afslået hendes ansøgning om asyl mere end 33 måneder efter, at den var blevet indgivet, uden at der på det tidspunkt, hvor afgørelsen blev truffet, blev foretaget en vurdering af hendes personlige situation, der havde ændret sig.
29. Sophie Mukarubega har anført, at afgørelsen om afslag på opholdstilladelse blev truffet alene på grundlag af de oplysninger, der fremgik af sagen vedrørende ansøgningen om opholdstilladelse, og at tilbagesendelsesafgørelsen ikke indgik i denne sag, idet Préfet de Police kun kunne træffe denne afgørelse på grundlag af oplysninger, som forvaltningen ikke havde anmodet om, og som udlændingen selv havde tilvejebragt. Sophie Mukarubega er derfor af den opfattelse, at tilbagesendelsesafgørelsen ikke er den logiske, nødvendige og udelukkende konsekvens af afslaget på opholdstilladelse.
30. Sophie Mukarubega har i denne henseende anført, at selv om det i princippet fremgår af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115, at »medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område«, finder denne bestemmelse dog anvendelse med forbehold af »de undtagelser, der er anført i stk. 2-5«. Disse undtagelser overlader imidlertid medlemsstaterne et vidt skøn med hensyn til hensigtsmæssigheden af at træffe afgørelse om tilbagesendelse.
31. Sophie Mukarubega har endvidere anført, at den anden tilbagesendelsesafgørelse blev truffet efter en politiafhøring, der varede 50 minutter, og som hovedsageligt vedrørte hendes »rejserute«, dokumentfalsk og misbrug af administrative dokumenter og mere generelt hendes administrative situation. Sophie Mukarubega har anført, at hun på intet tidspunkt under den periode, hvori hun blev tilbageholdt, blev underrettet om, at der kunne træffes en ny tilbagesendelsesafgørelse over for hende. Sophie Mukarubega blev endvidere heller ikke opfordret til at fremsætte bemærkninger på dette punkt.
32. Sophie Mukarubega har anført, at retten til at blive hørt skal overholdes også i de tilfælde, hvor der består en risiko for, at den pågældende vil forsvinde. En fravigelse af dette princip er kun mulig, når der foreligger en usædvanlig risiko, som påvirker den indre sikkerhed eller en stats grundlæggende interesser. Den opsættende virkning af den retslige procedure ved en forvaltningsdomstol gør det ikke muligt at fravige en udlænding med ulovligt opholds mulighed for forudgående at kunne fremføre sine synspunkter i forhold til en bebyrdende udsendelsesforanstaltning, som påtænkes truffet over for vedkommende.
33. Den franske regering har anført, at det følger af ordlyden af chartrets artikel 41, at denne bestemmelse ikke er henvendt til medlemsstaterne, men udelukkende til Unionens institutioner og organer (3). I overensstemmelse med fast retspraksis udgør denne ret imidlertid et generelt EU-retligt princip, der omfatter dels retten til god forvaltningsskik, der er knæsat i chartrets artikel 41, dels overholdelsen af retten til forsvar og retten til en retfærdig rettergang, som er garanteret i chartrets artikel 47 og 48. Den franske regering har endvidere anført, at det i medfør af chartrets artikel 41 ikke kun påhviler EU-institutionerne at overholde retten til at blive hørt, men ligeledes hver af medlemsstaternes forvaltninger, når de træffer beslutninger, der henhører under EU-rettens anvendelsesområde, selv om de relevante regelsæt ikke udtrykkeligt foreskriver en sådan formalitet, fordi der er tale om et generelt EU-retligt princip (4).
34. Den franske regering har anført, at det følger af direktiv 2008/115, at en tilbagesendelsesafgørelse er den direkte og nødvendige følge af konstateringen af, at den berørte person har ulovligt ophold. Når det fastslås, at der er tale om ulovligt ophold, har medlemsstaterne nemlig pligt til at træffe en tilbagesendelsesafgørelse. Ifølge den franske regering påhviler det medlemsstaterne i medfør af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115 at træffe en tilbagesendelsesafgørelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, med undtagelse af de særlige tilfælde, der er anført i artikel 6, stk. 2-5. Efter den franske regerings opfattelse følger det heraf, at når en tredjelandsstatsborger er blevet hørt inden for rammerne af proceduren for behandling af den pågældendes ret til ophold, skal den pågældende ikke høres på ny, inden der træffes en afgørelse om tilbagesendelse.
35. Den franske regering har endvidere anført, at når der henses til det antal ansøgninger om opholdstilladelse, som forvaltningen hvert år behandler, risikerer den arbejdsbelastning, som vil følge af, at der skal foretages en ny høring af den berørte person, inden der træffes en afgørelse om tilbagesendelse, at udgøre en hindring for udfærdigelsen af en sådan afgørelse med fuldt kendskab til sagen, uden at den berørte udlænding derved opnår en bedre beskyttelse, samt at bringe selve tilbagesendelsesproceduren i fare, idet medlemsstaterne derved bringes i en situation, hvor de ikke har mulighed for at forhindre, at en person med ulovligt ophold forsvinder.
36. Den franske regering har anført, at Sophie Mukarubega, som havde modtaget endeligt afslag på sin asylansøgning, i hovedsagen var fuldt ud underrettet om, at hun opholdt sig ulovligt på det franske område, og at der bestod en risiko for, at der ville blive truffet en udsendelsesforanstaltning i forhold til hende. Den franske regering har desuden anført, at det fremgår af referatet fra den høring, der blev gennemført i forbindelse med, at Sophie Mukarubega blev tilbageholdt, at hun fuldt ud havde kendskab til denne risiko.
37. Den franske regering har endvidere anført, at en tredjelandsstatsborger, der har modtaget et afslag på opholdstilladelse, til enhver tid kan henvende sig hos politimyndigheden for at afgive en ny forklaring og dermed gøre nye omstændigheder gældende med henblik på at opnå en lovliggørelse af den pågældendes situation.
38. Hvad angår den anden tilbagesendelsesafgørelse har den franske regering anført, at Sophie Mukarubega blev tilbageholdt i henhold til artikel 62-2 i code de procédure pénale (lov om strafferetspleje). Hun afgav i den forbindelse forklaring til politimyndigheden vedrørende sin situation, herunder om sin ret til ophold. Den franske regering har anført, at en udlænding i forbindelse med en tilbageholdelse er sikret ved en række processuelle garantier, herunder retten til bistand fra en advokat og en tolk.
39. Den franske regering har subsidiært foreslået, at det andet spørgsmål skal besvares med, at direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at den mulighed, som en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold har, for at anlægge et søgsmål med opsættende virkning til prøvelse af en tilbagesendelsesafgørelse, som er truffet over for vedkommende, og i hvilken forbindelse den pågældende har haft mulighed for over for en dommer at fremlægge alle relevante oplysninger vedrørende den pågældendes situation, gør det muligt at afhjælpe de eventuelle begrænsninger af retten til at blive hørt, der måtte være sket, inden den nævnte afgørelse blev truffet.
40. Den nederlandske regering har anført, at princippet om retten til forsvar, der fremgår af chartrets artikel 41, bl.a. omfatter retten for enhver til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt. Den nederlandske regering er af den opfattelse, at det først efter en vurdering af alle forhold og faser vedrørende hele proceduren er muligt at foretage en konstatering af, at der er sket tilsidesættelse af retten til forsvar, idet en sådan tilsidesættelse i princippet ikke kan forekomme som følge af formfejl, når sådanne fejl »afhjælpes« under proceduren i sin helhed, uden at den pågældende påføres en egentlig skade.
41. Hvad angår den første tilbagesendelsesafgørelse, der blev truffet over for Sophie Mukarubega, har den nederlandske regering anført, at retten til forsvar ikke blev tilsidesat. Den nederlandske regering er af den opfattelse, at retten til at blive hørt kun skal vurderes i forhold til de bebyrdende elementer i en tilbagesendelsesafgørelse. Hverken konstateringen af, at en udlænding har ulovligt ophold, hvilket allerede følger af den omstændighed, at den pågældende ikke har en gyldig opholdstilladelse, eller pligten til at udrejse, der følger af den omstændighed, at udlændingen ikke har en gyldig opholdstilladelse, har imidlertid ifølge den nederlandske regering bebyrdende karakter. Den omstændighed, at der fastsættes en frist, inden for hvilken udlændingen skal forlade medlemsstatens område, udgør derimod et bebyrdende forhold, der medfører en pligt til at høre den pågældende vedrørende dette forhold i tilbagesendelsesafgørelsen, navnlig hvor der kan blive tale om en afkortning af den maksimale frist på 30 dage. Hvis den berørte har mulighed for at anlægge søgsmål med opsættende virkning ved en administrativ retsinstans med henblik på at få prøvet, om en tilbagesendelsesafgørelse er lovlig, udgør den omstændighed, at den pågældende ikke forudgående er blevet hørt af den administrative myndighed, ifølge den nederlandske regering imidlertid heller ikke en uforholdsmæssig ulempe eller påfører den pågældende en skade. Den nederlandske regering har anført, at princippet om retten til forsvar ikke kan anvendes uden begrænsninger, da dette vil indebære et indgreb i formålet med direktiv 2008/115.
42. Endelig har den nederlandske regering anført, at den anden tilbagesendelsesafgørelse ikke skal anses for en afgørelse om tilbagesendelse som omhandlet i direktiv 2008/115, og den nævnte tilbagesendelsesafgørelse skal derfor ikke bedømmes i forhold til princippet om retten til forsvar, da det allerede i den første tilbagesendelsesafgørelse blev fastslået, at Sophie Mukarubega opholdt sig ulovligt i Frankrig, og at hun blev givet en frist til at forlade Frankrig. Tilbagesendelsesproceduren som omhandlet i direktiv 2008/115 blev således indledt ved den første tilbagesendelsesafgørelse, og de eventuelle tvangsforanstaltninger, der blev truffet senere, såsom den anden tilbagesendelsesafgørelse, må derfor anses for retsakter truffet i forbindelse med gennemførelsen af den tilbagesendelsesafgørelse, der allerede var truffet.
43. Den græske regering har anført, at retten til forudgående at blive hørt er en rettighed, der ikke kan påvirkes af, om der er indledt en administrativ eller retslig procedure. Den græske regering har imidlertid anført, at i mange tilfælde som i den foreliggende sag er en tilbagesendelsesafgørelse uløseligt forbundet med en allerede eksisterende procedure vedrørende en ansøgning om international beskyttelse, idet den første tilbagesendelsesafgørelse i den foreliggende sag er den direkte konsekvens af, at asylansøgningen blev afslået både i første og anden instans. Under disse omstændigheder er retten til at blive hørt, inden der træffes en tilbagesendelsesafgørelse, overholdt, idet den pågældende har haft mulighed for på en hensigtsmæssig måde at give sine synspunkter til kende i forbindelse med behandlingen af vedkommendes asylansøgning.
44. Den græske regering er af den opfattelse, at den omstændighed, at der er forløbet et vist tidsrum mellem den afgørelse, hvorved asylansøgningen blev afslået, og tilbagesendelsesafgørelsen, ikke ændrer ved denne konstatering, idet et tidsrum på to måneder og ti dage ikke har kunnet ændre de afgørende forhold i sagen. Den græske regering har endvidere anført, at den berørte ikke kan begrænse sig til på abstrakt vis at angive en tilsidesættelse af retten til forudgående at blive hørt. Den pågældende skal derimod specifikt og præcist godtgøre, at samtlige de afgørende forhold, som forvaltningen ikke har haft mulighed for at tage i betragtning, og som kunne have ført til et andet resultat, foreligger.
45. Kommissionen har anført, at retten til at blive hørt i enhver procedure er knæsat i chartrets artikel 41. Selv om det fremgår af den nævnte artikel i chartret, at den kun finder anvendelse på Unionens institutioner og organer, har Domstolen imidlertid i dom M. (EU:C:2012:744) fastslået, at »det bemærkes, at denne bestemmelse, som det følger af selve dens ordlyd, finder generel anvendelse« (5). Kommissionen har videre anført, at når medlemsstaterne træffer afgørelser om tilbagesendelse, gennemfører de EU-retten og er dermed bundet af de forpligtelser, der følger af chartret (6).
46. Kommissionen har anført, at de kompetente myndigheder har pligt til at høre den berørte under hensyntagen til formålet med direktiv 2008/115, som er at indføre en effektiv procedure, der sikrer, at tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold så hurtigt som muligt vender tilbage til deres oprindelsesland. Ifølge Kommissionen skal retten til at blive hørt gøre det muligt for forvaltningen at oplyse sagen med henblik på at træffe afgørelse med fuldt kendskab til sagen samt at angive en passende begrundelse for afgørelsen, således at den berørte i givet fald kan udøve sin søgsmålsadgang. Kommissionen har imidlertid anført, at denne søgsmålsadgang ikke gør det muligt at »genåbne den administrative procedure på ubestemt tid«.
47. Hvad angår den første tilbagesendelsesafgørelse i den foreliggende sag har Kommissionen anført, at den mulighed, der eksisterer i fransk ret, hvorefter der i en og samme afgørelse kan gives afslag på opholdstilladelse på grundlag af asyl og udstedes pålæg om, at udlændingen skal forlade området, er i overensstemmelse med direktiv 2008/115. Denne tilrettelæggelse af proceduren er begrundet, idet pligten til at forlade området er den logiske konsekvens af et afslag på at tildele en opholdstilladelse. Kommissionen har anført, at når der er taget stilling til de grunde, som den berørte har anført som begrundelse for sin ansøgning om opholdstilladelse, i forbindelse med de bemærkninger, der er fremsat til støtte for den pågældendes asylansøgning, og den sag, der er anlagt til prøvelse af afslaget på den nævnte ansøgning, er retten til at blive hørt inden vedtagelsen af tilbagesendelsesafgørelsen blevet overholdt, og dette så meget desto mere, som tilbagesendelsesafgørelsen i den foreliggende sag blev meddelt den berørte mindre end to måneder efter, at hendes ansøgning om asyl blev afslået.
48. Kommissionen har anført, at når der mellem høringen af den berørte i forbindelse med proceduren til behandling af hendes sag og selve afgørelsen forløber lang tid, tilkommer det den forelæggende ret at undersøge, om den berørte har haft mulighed for at fremlægge alle de nye faktiske omstændigheder, som det ikke var muligt at tage hensyn til under proceduren.
49. Hvad angår den anden tilbagesendelsesafgørelse har Kommissionen anført, at hverken eksistensen af en tidligere tilbagesendelsesafgørelse eller risikoen for, at den pågældende forsvinder, kan begrunde en undtagelse fra retten til at blive hørt, idet den berørte i givet fald kan høres, når den pågældende er frihedsberøvet med henblik på at kontrollere retten til ophold.
50. Endelig er det Kommissionens opfattelse, at den omstændighed, at der ved en forvaltningsdomstol iværksættes en retslig procedure med opsættende virkning, ikke gør det muligt at fravige en udlænding med ulovligt opholds mulighed for at blive hørt, inden der træffes af en afgørelse om tilbagesendelse.
B – Bedømmelse
1. Indledende bemærkninger
51. Hvad angår medlemsstaternes handlinger defineres chartrets anvendelsesområde i chartrets artikel 51, stk. 1, hvoraf fremgår, at bestemmelserne i chartret er rettet til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten.
52. Som Domstolen har fastslået, »bekræfter [artikel 51] således Domstolens praksis om, i hvilket omfang medlemsstaternes virke skal efterleve de krav, der følger af de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved Unionens retsorden« (7).
53. Domstolen har således i præmis 19 i dom Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) og i præmis 33 i dom Pfleger m.fl. (EU:C:2014:281) fastslået, at »[d]et [...] i det væsentlige af Domstolens faste praksis [følger], at de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, kan anvendes i alle situationer, der reguleres af EU-retten, men ikke uden for sådanne situationer. Det er af denne grund, at Domstolen allerede har udtalt, at den ikke kan bedømme en national lovgivning i henhold til chartret, når denne lovgivning ikke er omfattet af EU-retten. Når en sådan lovgivning er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde, skal Domstolen derimod inden for rammerne af en anmodning om præjudiciel afgørelse give alle de oplysninger med hensyn til fortolkningen, som kræves, for at den nationale ret kan vurdere, om denne lovgivning er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, som Domstolen skal beskytte«.
54. Domstolen har endvidere i præmis 21 i dom Åkerberg Fransson (EU:C:2013:105) og i præmis 34 i dom Pfleger m.fl. (EU:C:2014:281) fastslået, »at [e]ftersom de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret, følgelig skal efterleves, når en national lovgivning falder ind under EU-rettens anvendelsesområde, findes der ikke situationer, som henhører under EU-retten, uden at de grundlæggende rettigheder finder anvendelse. Den omstændighed, at EU-retten finder anvendelse, indebærer, at de grundlæggende rettigheder, som er sikret ved chartret, finder anvendelse«.
55. Det er korrekt, at selv om chartrets artikel 51 fastsætter chartrets anvendelsesområde i forhold til både Unionen og medlemsstaterne under overskriften »Almindelige bestemmelser vedrørende fortolkning og anvendelse af chartret«, gælder retten til at blive hørt ifølge chartrets artikel 41 kun i forhold til »Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer« (8), hvilket Domstolen fastslog i dom Cicala (EU:C:2011:868, præmis 28), som den franske regering har henvist til i sit skriftlige indlæg (9), uden at Domstolen imidlertid heraf udleder et argument, der er afgørende for den i samme dom valgte løsning.
56. Det forekommer mig hverken konsekvent eller i overensstemmelse med Domstolens praksis (10), at ordlyden af chartrets artikel 41 således kan indføre en undtagelse til den regel, der er foreskrevet i chartrets artikel 51, og som indebærer, at medlemsstaterne kan undlade at anvende en artikel i chartret selv i de tilfælde, hvor de gennemfører EU-retten. Jeg er således tilbøjelig til at mene, at chartrets artikel 41 finder anvendelse på medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten, men under alle omstændigheder udgør retten til at blive hørt, som anført af den franske regering, i overensstemmelse med fast retspraksis et generelt EU-retligt princip, »der omfatter dels retten til god forvaltningsskik, der er knæsat i chartrets artikel 41, dels overholdelsen af retten til forsvar og retten til en retfærdig rettergang, som er garanteret i chartrets artikel 47 og 48« (11). Overholdelsen af denne rettighed påhviler således alle, »når de træffer beslutninger, der henhører under EU-rettens anvendelsesområde« (12).
57. Jeg anførte således i punkt 49 i min stillingtagen G. og R. (C-383/13 PPU, EU:C:2013:553, punkt 49), at »[h]vis de nationale myndigheders pligt til at overholde retten til at blive hørt forud for vedtagelsen af en afgørelse, som kan berøre en persons interesser negativt, er udførligt knæsat i Domstolens faste praksis, bekræfter chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), denne forpligtelse og ophøjer den til forfatningsmæssig status«.
58. I det foreliggende tilfælde er den omstændighed, at en medlemsstat træffer en tilbagesendelsesafgørelse, udtryk for, at medlemsstaten gennemfører artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115 og dermed EU-retten i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i Domstolens praksis og i chartrets artikel 51, stk. 1. Det følger heraf, at medlemsstaterne i en sådan situation, der er underlagt EU-retten, skal anvende de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved Unionens retsorden, herunder retten til at blive hørt, når den nationale myndighed over for en person påtænker at træffe en for vedkommende bebyrdende retsakt (13).
59. En sådan afgørelse om tilbagesendelse som defineret i artikel 3, stk. 4, og omhandlet i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115 udgør en bebyrdende retsakt for adressaten i modsætning til, hvad den nederlandske regering har hævdet (14). Medlemsstaten fastslår med en sådan afgørelse, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og pålægger eller fastslår en forpligtelse til at vende tilbage (15).
60. Det anføres i sjette betragtning til direktiv 2008/115, at medlemsstaterne skal sikre, at en afgørelse om tilbagesendelse træffes ifølge en retfærdig og gennemsigtig procedure.
61. Direktiv 2008/115 indfører imidlertid ikke en særlig procedure med henblik på at høre en tredjelandsstatsborger, inden der træffes en afgørelse om tilbagesendelse (16). De processuelle garantier, der er fastsat i kapitel III i direktiv 2008/115, vedrører kun tilbagesendelsesafgørelsens form (artikel 12) (17), retsmidler (artikel 13) og garantier i perioden frem til tilbagesendelsen (artikel 14).
62. Når dette er sagt, følger det af Domstolens praksis, at der foreligger en pligt til at iagttage retten til at blive hørt, selv om de relevante regelsæt ikke udtrykkeligt foreskriver en sådan formalitet (18).
63. Det følger heraf, at de betingelser, der skal sikre respekten for retten til forsvar for tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, og konsekvenserne af tilsidesættelsen af disse rettigheder er omfattet af national ret, for så vidt som de foranstaltninger, der er truffet i den forbindelse, ikke er mindre gunstige end dem, som borgerne i lignende situationer nyder godt af i henhold til national ret (ækvivalensprincippet), og det ikke i praksis er umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve rettighederne i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (19).
64. Som Domstolen allerede fastslog i dom M. (EU:C:2012:744, præmis 87 og den deri nævnte retspraksis), garanterer »[r]etten til at blive hørt [...] enhver muligheden for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, og inden der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt«. Domstolen fastslog endvidere i samme dom, at »[d]enne ret indebærer ligeledes, at forvaltningen tager ethvert nødvendigt hensyn til de af den pågældende således fremlagte bemærkninger ved, med omhu og upartiskhed, at undersøge alle de relevante elementer i den foreliggende sag, og ved at begrunde sin afgørelse udførligt« (20).
65. Den processuelle autonomi, der tilkommer medlemsstaterne som følge af, at der ikke i direktiv 2008/115 er foreskrevet en specifik procedure, kan ikke føre til, at en tredjelandsstatsborger fratages retten til at blive hørt af den nationale kompetente myndighed inden vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse.
66. Chartrets artikel 52, stk. 1, indrømmer imidlertid begrænsninger i udøvelsen af de rettigheder, der anerkendes heri, idet den pågældende begrænsning skal være fastlagt i lovgivningen, respektere den omhandlede grundlæggende rettigheds væsentlige indhold, og desuden at den under iagttagelse af proportionalitetsprincippet skal være nødvendig og faktisk svare til mål af almen interesse, der er anerkendt af Den Europæiske Union (21). Det følger heraf, at retten til forsvar ikke skal betragtes som en absolut rettighed, men kan underlægges begrænsninger under visse omstændigheder (22).
67. Inden jeg nærmere undersøger anvendelsen af disse principper på omstændighederne i hovedsagen, finder jeg det relevant at bemærke, at formålet med retten til at blive hørt, der er knæsat i chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), er dels at gøre det muligt at forberede sagsakterne og fastlægge de faktiske omstændigheder så korrekt og præcist som muligt, dels at sikre den berørte part en effektiv beskyttelse (23). Denne bestemmelse har bl.a. til formål at sikre, at enhver afgørelse, der påvirker en person negativt, træffes med fuldt kendskab til sagen.
2. Det første præjudicielle spørgsmål
a) Almene betragtninger om afgørelser om tilbagesendelse
68. Det følger af fast retspraksis, at direktiv 2008/115 kun vedrører tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, og direktivet har således ikke til formål fuldt ud at harmonisere medlemsstaternes regler om udlændinges ophold (24). Når det ulovlige ophold er konstateret, skal de nationale kompetente myndigheder imidlertid i henhold til det nævnte direktivs artikel 6, stk. 1, og med forbehold for de undtagelser, der er fastsat i direktivets artikel 6, stk. 2-5, træffe afgørelse om tilbagesendelse (25). Det fremgår af artikel 6, stk. 6, at medlemsstaterne kan »træffe afgørelse om ophør af lovligt ophold sammen med en afgørelse om tilbagesendelse« (26).
69. Som den franske regering med rette har anført (27), påhviler det i medfør af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115 en medlemsstat, der afslår at tildele en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, at træffe en afgørelse om tilbagesendelse i forhold til vedkommende. Jeg er derfor med forbehold for de undtagelser, der er fastsat i direktivets artikel 6, stk. 2-5, enig i den græske regerings (28), den franske regerings (29) og Kommissionens (30) argument om, at vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse er den nødvendige følge og logiske konsekvens af konstateringen af, at den berørte person har ulovligt ophold.
70. Jeg er af den opfattelse, at da der ikke i EU-retten findes bestemmelser, der indfører en specifik procedure med henblik på at sikre tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold retten til at blive hørt, inden der træffes afgørelse om tilbagesendelse, skal chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), ikke fortolkes således, at når en national kompetent myndighed påtænker at træffe en afgørelse, hvorved det fastslås, at en udlænding har ulovligt ophold, samtidig med en afgørelse om tilbagesendelse (31), har denne myndighed nødvendigvis pligt til (32) at give den berørte person en forudgående underretning eller et »varsel« (33), således at den pågældende har mulighed for at fremføre sine synspunkter vedrørende denne afgørelse (34).
71. For at opnå en retfærdig og gennemsigtig procedure og således sikre overholdelsen af forpligtelsen i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115 er det imidlertid nødvendigt, dels at den nationale lovgivning indeholder en udtrykkelig og utvetydig henvisning til pligten til at forlade området i tilfælde af ulovligt ophold, dels at de nationale kompetente myndigheder sikrer, at den berørte er blevet hørt inden for rammerne af proceduren vedrørende vedkommendes ansøgning om opholdstilladelse eller i givet fald i forbindelse med proceduren om den pågældendes eventuelle ulovlige ophold. I et sådant tilfælde vil det være overflødigt og uforholdsmæssigt, at der består en pligt til på ny at høre den berørte.
72. Jeg tilslutter mig i denne henseende fuldt ud Kommissionens bemærkning om, at retten til at blive hørt, inden der træffes en afgørelse om tilbagesendelse, ikke kan bruges som instrument til »at genåbne den administrative procedure på ubestemt tid« (35). Det er nemlig væsentligt at undgå, at proceduren tynges eller forlænges unødigt, uden at beskyttelsen af den berørte person derved øges (36), for at bevare balancen mellem den berørte persons grundlæggende ret til at blive hørt, inden der træffes en for den pågældende bebyrdende afgørelse, og medlemsstaternes forpligtelse til at bekæmpe ulovlig indvandring.
b) Anvendelse på den første tilbagesendelsesafgørelse
73. I det foreliggende tilfælde afslog de franske myndigheder ved afgørelse af 26. oktober 2012, dvs. mindre end to måneder efter, at Sophie Mukarubega modtog meddelelse om CNDA’s afgørelse om ikke at tildele hende flygtningestatus (hvorved OFPRA’s afgørelse blev stadfæstet), at meddele Sophie Mukarubega opholdstilladelse på grundlag af asyl og pålagde hende samtidig at forlade det franske område. Jeg bemærker i denne henseende, at det udtrykkeligt fremgår af Cesedas artikel L.511-1, stk. I, nr. 3), at den kompetente franske myndighed kan meddele et pålæg om at forlade det franske område til en udlænding, der ikke er statsborger i en EU-medlemsstat, i en anden stat, som er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), eller i Det Schweiziske Forbund, og som ikke er familiemedlem til en sådan statsborger, såfremt udstedelsen eller fornyelsen af en opholdstilladelse er blevet afslået over for udlændingen, eller såfremt den opholdstilladelse, som vedkommende havde fået udstedt, er blevet inddraget (37).
74. Det fremgår endvidere af sagsakterne for Domstolen, at Cesedas artikel L.742-7 bestemmer, at en udlænding, der er blevet meddelt endeligt afslag på tildeling af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelse, og som ikke kan tildeles et andet opholdsgrundlag, pålægges at forlade det franske område, idet manglende overholdelse af pålægget medfører udsendelsesforanstaltninger.
75. Det bemærkes, at den første tilbagesendelsesafgørelse blev truffet efter, at proceduren vedrørende behandlingen af Sophie Mukarubegas ret til ophold på grundlag af asyl var afsluttet, i hvilken forbindelse hun havde mulighed for at give en fyldestgørende redegørelse for grundene til sin asylansøgning (38), og efter at hun havde udtømt alle de retsmidler, der i henhold til den nationale lovgivning var tilgængelig i forhold til afslaget på ansøgningen (39). Sophie Mukarubega har i øvrigt ikke bestridt, at hun i forbindelse med sin ansøgning om asyl blev hørt først af OFPRA og derefter af CNDA på en hensigtsmæssig og effektiv måde og under forhold, der gav hende mulighed for at give en fyldestgørende redegørelse for grundene til sin ansøgning.
76. Sophie Mukarubega foreholder imidlertid bl.a. de nationale kompetente myndigheder, at de ikke hørte hende vedrørende udviklingen af hendes personlige situation i perioden fra det tidspunkt, hvor hun indgav sin ansøgning om asyl, og det tidspunkt, hvor den første tilbagesendelsesafgørelse blev truffet, dvs. en periode på 33 måneder. Dette argument er ikke relevant, idet Sophie Mukarubega den 17. juli 2012 blev hørt anden gang vedrørende sin ansøgning om asyl af CNDA, dvs. 6 uger før CNDA traf afgørelse om ikke at tildele hende asyl, og lidt mere end 3 måneder før den første tilbagesendelsesafgørelse, hvilket ikke kan anses for en urimelig varighed.
77. Under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede traf de nationale myndigheder efter min opfattelse tilbagesendelsesafgørelsen i overensstemmelse med chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), om retten til at blive hørt.
78. Jeg foreslår derfor, at det første spørgsmål besvares med, at chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), skal fortolkes således, at den ikke pålægger en national myndighed på ny at høre en tredjelandsstatsborger, når myndigheden påtænker at træffe en afgørelse om tilbagesendelse efter at have fastslået, at tredjelandsstatsborgerens ophold er ulovligt som følge af, at den pågældende er blevet meddelt afslag på asyl på grundlag af en procedure, hvorunder den pågældendes ret til at blive hørt er blevet fuldt ud respekteret.
79. Denne konklusion gælder i det foreliggende tilfælde kun i forhold til den sag, som Sophie Mukarubega indledte med henblik på at opnå status som flygtning, den procedure, der førte til, at hun fik afslag på tildeling af flygtningestatus, og således førte til konstateringen af, at hun opholdt sig ulovligt, samt den afgørelse om tilbagesendelse, der blev truffet over for hende, og som var den logiske og nødvendige forlængelse af den nævnte afgørelse i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115.
80. Denne konklusion gælder derfor uden hensyntagen til, om en tredjelandsstatsborger ifølge den nationale lovgivning har mulighed for at indgive en ansøgning på et andet retligt grundlag, hvilket netop er tilfældet med den franske lovgivning.
81. Den franske regering har i denne henseende anført, at en tredjelandsstatsborger, der har modtaget et afslag på opholdstilladelse i Frankrig, til enhver tid kan henvende sig hos politimyndigheden for at afgive en ny forklaring og dermed gøre nye omstændigheder gældende med henblik på at opnå en lovliggørelse af sin situation.
82. Det fremgår navnlig af Cesedas artikel L.313-11, nr. 7), at der kan udstedes opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger af hensyn til den pågældendes ret til respekt for sit privatliv og familieliv, uden at den pågældendes ulovlige ophold kan gøres gældende over for vedkommende. Det samme gør sig gældende i forhold til opholdstilladelser, der udstedes i henhold til Cesedas artikel L.313-11, nr. 11), af hensyn til tredjelandsstatsborgerens helbredstilstand. Den franske regering har endvidere anført, at det ifølge Cesedas artikel L.313-14 er muligt at udstede en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger, når dette er begrundet i humanitære hensyn eller de helt særlige omstændigheder, som den pågældende har påberåbt sig, uden at den pågældendes ulovlige ophold på samme måde kan gøres gældende over for vedkommende.
83. Disse franske bestemmelser forekommer mig at være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 5, litra b) og c), i direktiv 2008/115 og undtagelsen i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115, der er nævnt i direktivets artikel 6, stk. 4 (40). Det fremgår nemlig af artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/115, at medlemsstaterne når som helst af menneskelige, humanitære eller andre grunde kan beslutte at tildele en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, en opholdstilladelse. I så fald træffes der ikke afgørelse om tilbagesendelse. Hvis der allerede er truffet afgørelse om tilbagesendelse, ophæves afgørelsen, eller den stilles i bero i den periode, hvor opholdstilladelsen er gyldig.
84. Det er åbenbart, at når den nationale lovgivning som i Frankrig giver mulighed for, at der kan udstedes en opholdstilladelse til en tredjelandsstatsborger som følge af helt særlige omstændigheder i henhold til artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/115, kan der ikke træffes en afgørelse om tilbagesendelse over for en person, der har indgivet en ansøgning om opholdstilladelse under henvisning til en af disse grunde, uden at den pågældende først høres herom. I modsat fald består der en risiko for, at afgørelsen om tilbagesendelse træffes på grundlag af ufuldstændige og ikke-ajourførte oplysninger i stedet for nøjagtige og ajourførte oplysninger.
85. I et sådant tilfælde er det min opfattelse, at det påhviler den berørte person at indgive en begrundet ansøgning med angivelse af de grunde, der er nævnt i den nationale lovgivning, og at vedlægge de nødvendige oplysninger og beviser.
86. Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse forekommer dette at være tilfældet for så vidt angår den ansøgning, som Sophie Mukarubega indgav den 28. september 2012 i henhold til Cesedas artikel L.313-14, dvs. efter at CNDA endeligt havde afslået hendes ansøgning om asyl (dvs. den 10.9.2012) og inden meddelelsen af den første tilbagesendelsesafgørelse (dvs. den 26.10.2012).
87. Det tilkommer den forelæggende ret at bedømme, om den ændring, der angiveligt var sket i Sophie Mukarubegas personlige situation, efter at hun havde indgivet sin asylansøgning, og som hun henviste til i sin anden ansøgning, udgør et forhold, der kan begrunde lovliggørelsen af hendes situation i henhold til Cesedas artikel L.313-14, og om de nationale kompetente myndigheder i givet fald tog dette forhold i betragtning, inden de traf den første tilbagesendelsesafgørelse. Den forelæggende ret bør i forbindelse med denne prøvelse sikre sig, at den omhandlede ansøgning blev indgivet i god tro og ikke udgør en forhalende manøvre fra Sophie Mukarubegas side, der alene har til formål at forsinke eller endog umuliggøre proceduren for de nationale kompetente myndigheder og den eventuelle vedtagelse af en afgørelse om tilbagesendelse (41).
c) Anvendelse på den anden tilbagesendelsesafgørelse
88. Man kan eventuelt som den nederlandske regering (42) rejse spørgsmålet, om vedtagelsen af den anden tilbagesendelsesafgørelse over for Sophie Mukarubega var nødvendig i det foreliggende tilfælde, når det tages i betragtning, at hun ikke anfægtede (43) den første tilbagesendelsesafgørelse før den 6. marts 2013 (44). Dette spørgsmål er imidlertid ikke af relevans i forbindelse med løsningen af den foreliggende sag. Jeg er nemlig af den opfattelse, at da de nationale kompetente myndigheder uanset grundene hertil valgte at træffe en anden tilbagesendelsesafgørelse, var de i henhold til chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), forpligtede til at høre Sophie Mukarubega, inden de traf den nævnte afgørelse.
89. Det fremgår af sagsakterne for Domstolen, at Sophie Mukarubega inden vedtagelsen af den anden tilbagesendelsesafgørelse blev tilbageholdt i henhold til artikel 62-2 i code de procédure pénale (den franske strafferetsplejelov) (45) for misbrug af et administrativt dokument. Da Sophie Mukarubegas frihed således var begrænset under tilbageholdelsen, bestod der ikke en risiko for, at hun ville forsvinde, hvilket eventuelt af hensyn til almene interesser i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, kunne begrunde en begrænsning af hendes ret til at blive hørt i henhold til chartrets artikel 41, stk. 2, litra a).
90. Det fremgår af høringsreferatet, at Sophie Mukarubega blev udspurgt om sin ret til ophold i Frankrig. Hun blev spurgt, om hun indvilligede i at vende tilbage til sit oprindelsesland, eller om hun ønskede at blive i Frankrig. Det fremgår klart af referetat, at hun var fuldt ud bevidst om, at hun ikke havde et lovligt opholdsgrundlag i Frankrig, selv om hun havde iværksat en lang række tiltag i denne henseende, og at hun var klar over konsekvenserne af, at hendes ophold var ulovligt. Sophie Mukarubega har anført, at da hun »ikke var i besiddelse af identitetspapirer« og hverken havde mulighed for at »arbejde« eller »fortsat opholde sig i Frankrig«, anskaffede hun sig et falsk pas for at rejse til Canada. Jeg bemærker, at selv om høringen hovedsageligt blev gennemført i form af spørgsmål og svar, blev Sophie Mukarubega under høringen opfordret til at fremsætte de bemærkninger, som hun fandt relevante.
91. Det følger heraf, at Sophie Mukarubega fik mulighed for at fremsætte bemærkninger om andre forhold end »end blot det faktum, at der [var] tale om ulovligt ophold« (46). Når der henses til samtlige de regler, der regulerede den høring, som blev gennemført i forhold til Sophie Mukarubega, og under forudsætning af, at de garantier, der følger af den franske lovgivning (47) og den franske retspraksis (48), blev overholdt (49) (navnlig vedrørende advokatbistand), hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, er det min opfattelse, at den omstændighed, at høringen varede 50 minutter, ikke i sig selv gør det muligt at konkludere, at den ikke var tilstrækkelig.
92. På baggrund af det ovenstående vil jeg gøre en tilføjelse til mit svar på det første præjudicielle spørgsmål, nemlig at den omstændighed, at en national myndighed inden for rammerne af en konkret sag (f.eks. en asylansøgning) har respekteret en berørt persons ret til at blive hørt, som det følger af de generelle principper i EU-retten, og som knæsat i chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), ikke fritager den nævnte myndighed fra på ny at høre den pågældende inden for rammerne af en procedure, der er indledt på et andet retligt grundlag (f.eks. en ansøgning om lovliggørelse af et ophold af humanitære grunde), og dette gælder også, selv om formålet med de to ansøgninger i det væsentlige er det samme (i det foreliggende tilfælde anerkendelse af, at der er tale om lovligt ophold).
3. Det andet præjudicielle spørgsmål
93. Med dette spørgsmål har den forelæggende ret anmodet Domstolen om at oplyse, om den ret, der i henhold til den nationale lovgivning tilkommer en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, til at anlægge et søgsmål med opsættende virkning ved en national retsinstans (50), giver de nationale myndigheder mulighed for at undlade at høre den pågældende, inden der træffes en bebyrdende retsakt såsom i det foreliggende tilfælde en afgørelse om tilbagesendelse.
94. Dette spørgsmål giver åbenbart kun mening, såfremt det antages, at retten til at blive hørt under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede ikke er blevet overholdt, hvilket efter min opfattelse ikke er tilfældet.
95. Under alle omstændigheder mener jeg, at de rettigheder, der er knæsat i chartrets artikel 41 og 47, er klart adskilte og finder anvendelse i forskellige sammenhænge, dvs. den første i en forudgående administrativ sammenhæng og den anden i en retslig sammenhæng (51). Det følger heraf, at de omhandlede rettigheder ikke kan slås sammen af risiko for, at en borgers ret til at blive hørt tilsidesættes, når myndigheden påtænker at vedtage en i forhold til vedkommende bebyrdende retsakt, og den pågældende har adgang til et retsmiddel. EU-lovgivers ønske om at beskytte borgerne under hele proceduren fremgår klart af udformningen af chartrets artikel 41 og 47. Der må ikke ske en blanding af disse to klart adskilte rettigheder af risiko for, at der opstår en breche i det sammenhængende system om retten til forsvar, som chartret sikrer (52).
96. Forudsat at der ikke foreligger begrænsninger, som er tilladte i henhold til chartrets artikel 52, stk. 1 (53), kan den omstændighed, at den berørte person, der er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, ifølge den national lovgivning har ret til at anlægge et søgsmål med opsættende virkning til prøvelse af den nævnte afgørelse om tilbagesendelse, efter min opfattelse ikke med tilbagevirkende kraft dække de administrative myndigheders manglende overholdelse af chartrets artikel 41.
97. Det bemærkes imidlertid, at Domstolen i præmis 85 i dom Texdata Software (C-418/11, EU:C:2013:588) fastslog, at »anvendelsen af en sanktion, der i første omgang udgøres af 700 EUR, [i forhold til et selskab, som undlader at fremlægge sit årsregnskab for den kompetente ret] uden hverken en forudgående udtrykkelig begæring eller mulighed for at blive hørt, før sanktionen pålægges, ikke kan påvirke det centrale indhold af den omhandlede grundlæggende rettighed, eftersom indgivelse af begrundede indsigelser mod afgørelsen om tvangsbøde straks sætter denne ud af kraft og bevirker, at en ordinær procedure, hvorunder retten til at blive hørt, kan respekteres, indledes«.
98. Det resultat, som Domstolen nåede frem til i dom Texdata Software (EU:C:2013:588), kan efter min opfattelse ikke overføres på det foreliggende tilfælde. I den nævnte sag var der tale om en rent økonomisk sanktion, mens de i hovedsagen omhandlede tilbagesendelsesafgørelser kan have en væsentlig indvirkning på et menneskes tilværelse. Navnlig da der ikke foreligger en risiko for, at den pågældende vil forsvinde, har jeg derfor vanskeligt ved at se, hvilke mål af almen interesse der kan påberåbes som begrundelse for den manglende forudgående høring (54) i hovedsagen.
VI – Forslag til afgørelse
99. Jeg foreslår på baggrund af det ovenfor anførte, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som tribunal administratif de Melun har forelagt, således:
»1) Når en national myndighed fastslår, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt som følge af, at den pågældende er blevet meddelt afslag på asyl på grundlag af en procedure, hvorunder den pågældendes ret til at blive hørt er blevet respekteret i overensstemmelse med de generelle principper i EU-retten, og som knæsat i artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, har den nationale myndighed ikke ifølge EU-retten pligt til på ny at høre den pågældende, inden der træffes en afgørelse om tilbagesendelse over for vedkommende.
Den omstændighed, at en national myndighed inden for rammerne af en konkret sag (f.eks. en asylansøgning) har respekteret en berørt persons ret til at blive hørt i overensstemmelse med de generelle principper i EU-retten, og som knæsat i artikel 41, stk. 2, litra a), i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, fritager ikke den nævnte myndighed fra på ny at høre den pågældende inden for rammerne af en procedure, der er indledt på et andet retligt grundlag (f.eks. en ansøgning om lovliggørelse af et ophold af humanitære grunde), og dette gælder også, selv om formålet med de to ansøgninger i det væsentlige er det samme (i det foreliggende tilfælde anerkendelse af, at der er tale om lovligt ophold).
2) Såfremt der ikke foreligger begrænsninger, som er tilladte i henhold til artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, fritager den omstændighed, at en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold har ret til at anlægge et søgsmål med opsættende virkning for en national retsinstans, ikke de nationale administrative myndigheder fra at høre den pågældende, inden der træffes en afgørelse om tilbagesendelse over for vedkommende.«