OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
GIOVANNIEGO PITRUZZELLI
przedstawiona w dniu 13 czerwca 2019 r.(1)
Sprawa C‑261/18
Komisja Europejska
przeciwko
Irlandii
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Niewykonanie wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia (C‑215/06) – Żądanie nakazania zapłaty okresowej kary pieniężnej i ryczałtu
1. Za pomocą skargi będącej przedmiotem niniejszej opinii, wniesionej zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE, Komisja Europejska zwraca się do Trybunału z jednej strony o stwierdzenie, że nie podejmując środków niezbędnych w celu zapewnienia wykonania zobowiązań określonych w pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia (C‑215/06, EU:C:2008:380, zwanego dalej „wyrokiem Komisja/Irlandia”), Republika Irlandii uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 260 TFUE, a z drugiej strony o nakazanie Irlandii zapłaty ryczałtu i okresowej kary pieniężnej za to naruszenie, do czasu pełnego wykonania wyżej wymienionego wyroku.
I. Okoliczności powstania sporu oraz wyrok Komisja/Irlandia
2. W 2003 r. rozpoczęto w Derrybrien w hrabstwie Galway w Irlandii prace nad budową parku wiatrowego (zwanego dalej „parkiem wiatrowym w Derrybrien”). Jest to największe przedsięwzięcie mające na celu wykorzystanie energii wiatrowej w Irlandii i jedno z największych w Europie. Poszczególne etapy udzielania zezwoleń na budowę parku wiatrowego w Derrybrien przedstawiono w pkt 83 wyroku Komisja/Irlandia w następujący sposób: „wnioski o wydanie zezwolenia dotyczące dwóch pierwszych etapów przedsięwzięcia, obejmujące wszystkie z 23 turbin wiatrowych, zostały złożone w dniach 4 i 18 grudnia 1997 r. Nowe wnioski zostały złożone w dniu 23 stycznia 1998 r., jako że wcześniejsze wnioski o wydanie zezwolenia nie zostały uznane za ważne. Zezwolenie zostało wydane w dniu 12 marca 1998 r. W dniu 5 października 2000 r. został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na trzeci etap prac obejmujący 25 turbin i drogi techniczne, który to wniosek został rozpatrzony pozytywnie w dniu 15 listopada 2001 r. W dniu 20 czerwca 2002 r. wykonawca zwrócił się o zezwolenie na zmiany dwóch pierwszych etapów przedsięwzięcia i zmiany te zostały zatwierdzone w dniu 30 lipca 2002 r. W październiku 2003 r. wygasło zezwolenie wydane na dwa pierwsze etapy prac, wykonawca zwrócił się o jego odnowienie, co też nastąpiło w listopadzie 2003 r.”.
3. W dniu 16 października 2003 r. w Derrybrien doszło do olbrzymiego osunięcia ziemi, które spowodowało przemieszczenie prawie pół miliona metrów kwadratowych torfu do rzeki Owendalulleegh, zanieczyszczając ją i powodując śmierć około 50 000 ryb. Jak wynika z akt sprawy C‑215/06, w dwóch raportach z dochodzenia opublikowanych w lutym 2004 r. stwierdzono, że katastrofa ekologiczna miała być związana z robotami budowlanymi dotyczącymi parku wiatrowego w Derrybrien.
4. W dniu 21 grudnia 2001 r., w następstwie wezwania do usunięcia uchybień z dnia 5 kwietnia 2001 r., Komisja skierowała do Irlandii uzasadnioną opinię, dotyczącą kilku projektów wydobycia torfu przeprowadzonych bez uprzedniej oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne z naruszeniem dyrektywy 85/337(2). W dniu 7 lipca 2004 r. Komisja przesłała Irlandii uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybień, w którym wymieniono serię naruszeń dyrektywy 85/337, w tym budowę parku wiatrowego w Derrybrien na podstawie niepełnej oceny skutków dla środowiska. Po tym wezwaniu skierowano do Irlandii dodatkową uzasadnioną opinię w dniu 5 stycznia 2005 r.
5. W dniu 11 maja 2006 r. Komisja wniosła skargę przeciwko Irlandii zgodnie z art. 226 WE. Z jednej strony Komisja zarzuciła Irlandii brak przyjęcia przepisów niezbędnych do zapewnienia, aby przed wydaniem zezwolenia przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zostały poddane procedurze oceny skutków wywieranych na środowisko zgodnej z dyrektywą 85/337 oraz aby umożliwić składanie wniosków o legalizację po wykonaniu przedsięwzięć w całości lub w części, z naruszeniem celów prewencyjnych tej dyrektywy. Z drugiej strony Komisja zakwestionowała warunki, na jakich zezwolono na budowę parku wiatrowego w Derrybrien.
6. W wyroku Komisja/Irlandia Trybunał uwzględnił obydwa zarzuty. W pkt 1 tiret drugie sentencji tego wyroku Trybunał orzekł, że nie przyjmując wszystkich przepisów niezbędnych do zapewnienia, aby „przed udzieleniem zezwoleń na budowę parku wiatrowego i związane z nią prace w Derrybrien, hrabstwo Galway, oraz przed wykonaniem robót została przeprowadzona zgodnie z art. 5–10 dyrektywy 85/337, w jej brzmieniu przed zmianą lub po zmianie przez dyrektywę 97/11[(3)], ocena skutków przedsięwzięcia wywieranych na środowisko”, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 2, 4 i 5–10 tej dyrektywy.
II. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi oraz postępowanie przed Trybunałem
7. Pismem z dnia 15 lipca 2008 r. Komisja zwróciła się do Irlandii o dostarczenie, w terminie dwóch miesięcy od wydania wyroku Komisja/Irlandia, informacji na temat przepisów przyjętych w celu wykonania tego wyroku. W swojej odpowiedzi z dnia 3 września 2008 r. Irlandia oświadczyła, że w pełni akceptuje wyrok Komisja/Irlandia oraz wyraziła wolę jego szybkiego wykonania. Jeśli chodzi o park wiatrowy w Derrybrien, władze irlandzkie poinformowały Komisję, że operator parku zgodził się dostarczyć uaktualnioną ocenę skutków dla środowiska, zawierającą informacje, o których mowa w art. 5 i w załączniku IV do dyrektywy 85/337, mającą na celu „zidentyfikowanie, zbadanie i ocenę pośrednich i bezpośrednich skutków wywieranych przez park wiatrowy w Derrybrien na środowisko naturalne oraz interakcji między nimi, a także w celu określenia ewentualnych środków korygujących, które należy jeszcze podjąć, aby zaradzić tym skutkom”. Ocena ta miała zostać przeprowadzona do końca 2008 r.
8. W dniu 18 września 2008 r. odbyło się spotkanie Komisji z władzami irlandzkimi, podczas którego te ostatnie potwierdziły swoje zobowiązanie do przeprowadzenia korygującej oceny oddziaływania parku wiatrowego w Derrybrien na środowisko. Podczas tego spotkania omówiono możliwość przeprowadzenia takiej oceny bez kwestionowania istniejącego zezwolenia i podjęto decyzję o oczekiwaniu na przyjęcie reformy irlandzkich przepisów w sprawie procedury legalizacji, w celu wykonania pkt 1 tiret pierwsze sentencji wyroku Komisja/Irlandia.
9. W dniu 10 marca 2009 r. władze irlandzkie poinformowały Komisję, że planowana reforma legislacyjna obejmuje wprowadzenie procedury „zezwolenia zastępczego” (zwanej dalej „procedurą zastąpienia”), co ma pozwolić w wyjątkowych przypadkach na legalizację zezwoleń wydanych z naruszeniem dyrektywy 85/337. W dniu 17 kwietnia 2009 r., zgodnie ze zobowiązaniem podjętym na spotkaniu w dniu 18 marca 2009 r., władze irlandzkie przesłały Komisji dokument ramowy zatytułowany „ECJ Judgement in case C‑215/06: Draft framework response by Ireland 17 April 2009”, w którym zapowiadano środki, za pomocą których Irlandia zamierzała wykonać wyrok w sprawie Komisja/Irlandia. W sekcji D tego dokumentu przedstawiono opis procedury zastąpienia, która miała zostać uwzględniona w planowanej reformie legislacyjnej, której przyjęcie przewidziano na koniec 2009 r. W sekcji E dokumentu ramowego zatytułowanej „Szczegółowe propozycje dotyczące parku wiatrowego w Derrybrien” wskazano, że operator parku złoży wniosek o wydanie zezwolenia zastępczego zgodnie z tą procedurą.
10. W dniu 26 czerwca 2009 r. Komisja wystosowała do Irlandii wezwanie do usunięcia uchybienia zgodnie art. 228 ust. 2 traktatu WE, w którym stwierdziła, że nie otrzymała żadnych dalszych informacji na temat stanu zaawansowania oceny skutków wywieranych na środowisko przez park wiatrowy w Derrybrien. W dniu 9 września 2009 r. Irlandia odpowiedziała na wezwanie do usunięcia uchybienia, wskazując między innymi, że reforma legislacyjna mająca wprowadzić procedurę zastąpienia zostanie wkrótce wprowadzona, oraz potwierdzając, że operator parku wiatrowego w Derrybrien zgodził się na złożenie wniosku o zezwolenie zastępcze oraz o przeprowadzenie oceny skutków wywieranych na środowisko z chwilą wejścia w życie wspomnianej reformy.
11. Nie otrzymawszy żadnych dodatkowych informacji dotyczących przyjęcia proponowanych środków, w dniu 22 marca 2010 r. Komisja przesłała Irlandii nowe wezwanie do usunięcia uchybienia, na które Irlandia odpowiedziała pismami z dnia 18 maja 2010 r., 22 lipca 2010 r. i 13 września 2010 r. W piśmie z dnia 22 lipca 2010 r. władze irlandzkie wskazały, że nowe przepisy, przyjęte przez Parlament, wejdą w życie pod koniec lipca. W odniesieniu do parku wiatrowego w Derrybrien władze irlandzkie ponownie wskazały, że po uruchomieniu procedury operator parku przedstawi wniosek o wydanie zezwolenia zastępczego, któremu towarzyszyć będzie korygująca ocena oddziaływania na środowisko, „w tym informacje na temat środków mających na celu naprawienie szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu spowodowanych realizacją projektu”. W piśmie z dnia 13 września 2010 r. władze irlandzkie poinformowały Komisję o przyjęciu Planning and Development (Amendment) Act 2010 (No. 30 of 2010) (ustawa z 2010 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i rozwoju (zmiana) (nr 30 z 2010 r.), zwanej dalej „PDAA”. Sekcja XA tej ustawy reguluje procedurę zezwolenia zastępczego.
12. W dniu 19 września 2012 r. Komisja zwróciła się do władz irlandzkich z żądaniem przedstawienia dalszych szczegółowych informacji na temat notyfikowanych środków ustawodawczych w celu oceny ich zgodności z wyrokiem Komisja/Irlandia. Ponadto, dowiedziawszy się o wątpliwościach co do gotowości operatora parku wiatrowego w Derrybrien do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia zastępczego, Komisja zwróciła się do władz irlandzkich o przeanalizowanie tej kwestii. Pismem z dnia 13 października 2012 r. władze irlandzkie potwierdziły, że ówczesny operator parku wiatrowego w Derrybrien odmówił poddania się procedurze zastąpienia z uwagi zarówno na związane z tym koszty, jak i ze względu na obawy związane z ewentualnym cofnięciem zezwoleń. W tym samym piśmie wyjaśniono, że po pogłębionej analizie przepisów prawa Unii władze irlandzkie doszły do przekonania, że przepisy te nie wymagają podważenia zezwoleń wydanych już do celów budowy parku wiatrowego w Derrybrien (w międzyczasie stały się one prawomocne) oraz że zasady pewności prawa i niedziałania prawa wstecz, jak również orzecznictwo Trybunału dotyczące autonomii proceduralnej państw członkowskich stoją na przeszkodzie rozwiązaniu, które obejmowałoby cofnięcie takich zezwoleń. W takich okolicznościach władze irlandzkie uznały, że jakakolwiek podjęta przez państwo irlandzkie próba zmuszenia operatora parku wiatrowego w Derrybrien do poddania się procedurze zastąpienia prawie na pewno zostałaby zablokowana przez organ sądowy, który dałby pierwszeństwo prawom tego operatora zagwarantowanym w konstytucji irlandzkiej. Z tych powodów władze irlandzkie doszły do wniosku, że korygująca ocena oddziaływania parku wiatrowego w Derrybrien na środowisko mogłaby zostać uzyskana jedynie pod warunkiem dobrowolnej współpracy ze strony operatora parku. Stanowisko to zostało potwierdzone w piśmie władz irlandzkich do Komisji z dnia 21 grudnia 2012 r.
13. W dniu 10 maja 2013 r. władze irlandzkie poinformowały Komisję, że nawiązały kontakt z operatorem parku wiatrowego w Derrybrien w celu zbadania możliwości przeprowadzenia „niezależnej i nieoficjalnej” oceny oddziaływania na środowisko, która ma zostać przeprowadzona na podstawie „jasnego i zwięzłego protokołu uzgodnień”. Pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. władze irlandzkie poinformowały Komisję, że operator parku wiatrowego Derrybrien zgodził się przeprowadzić taką ocenę, mimo iż był „w pełni przekonany, że nie ma takiego obowiązku”. W ślad za tym pismem władze irlandzkie przesłały w dniach 8 maja i 1 sierpnia 2014 r. dokument zatytułowany „Derrybrien Environmental Review‑Concept” (zwany dalej „dokumentem koncepcyjnym”), w którym wskazano, że ocena oddziaływania na środowisko, obejmująca elementy wymienione w załączniku do tego dokumentu i zdefiniowane na podstawie „równoległego porozumienia”, zostanie przeprowadzona przez niezależnego eksperta zatrudnionego bezpośrednio przez rząd irlandzki, którego prace będzie nadzorował komitet kierowniczy. Taka ocena nie ma prowadzić do żadnego przeglądu istniejących zezwoleń ani nie zostanie poddana kontroli przez organ sądowniczy. W dniu 6 sierpnia 2014 r. służby Komisji poinformowały władze irlandzkie, że warunki przewidziane w wyżej wymienionym dokumencie nie spełniają wymogów dyrektywy 85/337.
14. W dniu 15 września 2014 r. władze irlandzkie poinformowały Komisję, że pracują nad protokołem uzgodnień z operatorem parku wiatrowego w Derrybrien. Projekt tego protokołu został przesłany Komisji w dniu 11 marca 2015 r. Na „spotkaniu pakietowym”, które odbyło się w dniu 17 listopada 2015 r., Komisja i władze irlandzkie uzgodniły, że ostateczna wersja protokołu uzgodnień zostanie szybko przesłana Komisji.
15. Wobec braku dalszych uzupełnień Komisja w dniu 18 stycznia 2016 r. zwróciła się do władz irlandzkich o przesłanie ostatecznej wersji protokołu uzgodnień. W dniu 7 marca 2016 r. przesłano Komisji nową wersję protokołu uzgodnień, w której wskazano, że niektóre kwestie są nadal przedmiotem dyskusji z operatorem parku wiatrowego w Derrynbrien. W wiadomości elektronicznej z dnia 6 czerwca 2016 r. służby Komisji wskazały władzom irlandzkim kilka punktów nowej wersji protokołu uzgodnień, które powinny zostać zmienione. W ślad za spotkaniem, które odbyło się w dniu 29 listopada 2016 r., w wiadomości elektronicznej z dnia 15 grudnia 2016 r. służby Komisji poinformowały władze irlandzkie, że ostateczny tekst podpisanego protokołu uzgodnień powinien zostać przyjęty przez Komisję do końca 2016 r. i że w przeciwnym wypadku Komisja ponownie skieruje sprawę do Trybunału na początku 2017 r. W dniu 22 grudnia 2016 r. Irlandia przesłała Komisji nową wersję dokumentu koncepcyjnego, która według władz irlandzkich w pełni spełniała kryteria określone w dyrektywie 85/337, oraz nowy dokument ramowy z dnia 2 grudnia 2015 r. W towarzyszącym mu piśmie przewodnim wskazano, że podpisanie obydwu dokumentów przewidziano na koniec stycznia 2017 r.
16. W dniu 2 października 2017 r. Komisja zwróciła się na piśmie do władz irlandzkich, informując, że z uwagi na brak postępów w wykonaniu pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandii, zamierza ona wnieść sprawę do Trybunału. W dniu 16 października 2017 r. Irlandia udzieliła odpowiedzi, załączając nowy dokument koncepcyjny podpisany w dniu 11 października 2017 r., w którym stwierdzono, że Irlandia czeka na odpowiedź Komisji. Nowa wersja dokumentu koncepcyjnego nie została przedłożona Trybunałowi. W swojej skardze Komisja wskazała jednak, że dokument ten odnosił się do dwustronnego protokołu uzgodnień między operatorem parku wiatrowego w Derrybrien a władzami irlandzkimi, o którym nie otrzymała ona informacji.
17. Pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. Komisja potwierdziła, że postępy poczynione do tego czasu nie były wystarczające do wykonania pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia, przypominając, że ostatecznej wersji protokołu uzgodnień oczekiwano pod koniec 2016 r. W dniu 9 stycznia 2018 r. władze irlandzkie odpowiedziały, że protokół uzgodnień został włączony do dokumentu koncepcyjnego na wniosek Komisji, że dokument ten został podpisany i że oczekują one zgody Komisji w celu przeprowadzenia nieoficjalnej oceny oddziaływania na środowisko. W piśmie z dnia 26 stycznia 2018 r. Komisja odpowiedziała, że – niezależnie od kwestii formalnych związanych z dokumentami przekazanymi przez władze irlandzkie – nie poczyniono w ciągu dziewięciu lat znacznych postępów w celu uruchomienia procesu, który mógłby doprowadzić do sporządzenia oceny oddziaływania parku wiatrowego w Derrybrien na środowisko i że z tego powodu Komisja uznaje, że sprawa weszła w nową fazę, w której nie zamierza już ona stosować „ugody pozasądowej”. Komisja zasugerowała również Irlandii ponowne rozważenie możliwości poddania operatora parku wiatrowego w Derrybrien procedurze zastąpienia. W odpowiedzi z dnia 1 lutego 2018 r. władze irlandzkie wyraziły ubolewanie z powodu pogorszenia stosunków w zakresie współpracy z Komisją, zarzucając jej, że nie zajęła ona stanowiska w sprawie dokumentów o charakterze ostatecznym, przesłanych przez Irlandię w dniu 22 grudnia 2016 r., co spowodowało dalsze opóźnienie rozpoczęcia wykonywania oceny oddziaływania na środowisko.
18. Stwierdzając, że Irlandia nie podjęła wszystkich niezbędnych środków w celu pełnego wykonania pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia, w dniu 13 kwietnia 2018 r. Komisja wniosła skargę, która jest przedmiotem niniejszej opinii.
19. Strony wymieniły ze sobą dwukrotnie pisma procesowe, a ich wystąpienia zostały wysłuchane podczas rozprawy w dniu 1 kwietnia 2019 r. Zgodnie z art. 62 § 2 regulaminu postępowania strony zostały wezwane do udzielenia na rozprawie odpowiedzi na niektóre pytania pisemne zadane przez sędziego sprawozdawcę. W piśmie doręczonym sekretariatowi Trybunału w dniu 1 kwietnia 2019 r., przed rozpoczęciem rozprawy, Komisja poinformowała Trybunał, że w dniu 29 marca 2019 r. otrzymała od władz irlandzkich pismo, w którym wskazano, że operator parku wiatrowego w Derrybrien zgodził się na współpracę w celu rozpoczęcia procedury zastąpienia przewidzianej w PDAA. Pismo przesłane przez władze irlandzkie Komisji w dniu 29 marca 2019 r. zostało przekazane przez tę instytucję sekretariatowi Trybunału w dniu 1 kwietnia 2019 r. W piśmie tym wskazano, że procedura zastąpienia zostanie wszczęta „tak szybko, jak to możliwe, aby zapewnić przeprowadzenie przepisowej oceny ex post oddziaływania na środowisko”.
III. W przedmiocie skargi
A. W przedmiocie uchybienia
1. Argumentacja stron
20. Komisja uważa, że Irlandia nie przyjęła środków, których wymaga wykonanie pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia. Mimo deklarowanej gotowości do szybkiego wykonania ww. wyroku w ciągu dziesięciu lat, które upłynęły między orzeczeniem Trybunału a skargą, która jest przedmiotem niniejszej opinii, Irlandia ograniczyła się do przedstawienia różnych propozycji w celu usunięcia swojego uchybienia odnoszącego się do parku wiatrowego w Derrybrien, nie wykonując jednakże żadnej z nich.
21. Irlandia zauważa, po pierwsze, że z uzasadnienia oraz z sentencji wyroku Komisja/Irlandia wynika, iż uchybienia stwierdzone przez Trybunał dotyczą ogólnie niewłaściwej transpozycji dyrektywy 85/337, podczas gdy w odniesieniu do parku wiatrowego w Derrybrien „nie zażądano ani nie przyznano żadnego szczególnego środka”.
22. Po drugie, Irlandia przypomina z jednej strony, że obowiązek naprawienia zaniechania przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia podlega autonomii proceduralnej państw członkowskich, a z drugiej strony, że w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, pkt 41, 42) Trybunał orzekł, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie wyznaczeniu przez dane państwo członkowskie rozsądnych terminów zaskarżania zezwoleń budowlanych wydanych z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko przewidzianej w dyrektywie 85/337. W tych okolicznościach Irlandia zwraca uwagę, że zezwolenia wydane na budowę parku wiatrowego w Derrybrien oraz na przeprowadzenie związanych z tym prac mogłyby zostać unieważnione jedynie orzeczeniem High Court (wysokiego trybunału), wydanym po zakończeniu sądowej kontroli odpowiedniego środka, wszczętej za pomocą skargi złożonej w terminie przewidzianym przez prawo, tj. w ciągu ośmiu tygodni od daty tego środka(4). Ponieważ przewidziane przez prawo terminy zakwestionowania ważności wspomnianych zezwoleń już upłynęły, i to na kilka lat przed wniesieniem przez Komisję skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, która doprowadziła do wydania wyroku Komisja/Irlandia, władze irlandzkie nie mają zatem obowiązku ich cofnięcia.
23. Po trzecie, Irlandia zauważa, że przyznanie, iż wyrok, w którym Trybunał uwzględnia skargę dotyczącą uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wniesioną na podstawie art. 258 TFUE, po zakończeniu postępowania w sprawie naruszenia, w którym uczestniczą jedynie Komisja i zainteresowane państwo członkowskie, mógłby prowadzić do unieważnienia środka administracyjnego, który stał się prawomocny na mocy prawa krajowego, naruszałoby uzasadnione oczekiwania adresatów takiego środka, w szczególności w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w której upłynęło prawie dziesięć lat między wydaniem pierwszego zezwolenia budowlanego a wydaniem przez Trybunał wyroku Komisja/Irlandia.
24. Po czwarte, Irlandia twierdzi, że przebieg postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wskazuje, że opieszałość w przyjmowaniu środków służących wykonaniu wyroku Komisja/Irlandia wynika ze złożoności wchodzących w grę kwestii prawnych, a mianowicie kwestii poszanowania pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz praw własności operatora parku wiatrowego w Derrybrien, nie zaś z braku współpracy ze strony Irlandii. Owo państwo członkowskie zauważa, że w ślad za propozycją przedstawioną przez władze irlandzkie w 2013 r. dotyczącą przeprowadzenia nieoficjalnej oceny oddziaływania na środowisko, władze te pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. przesłały Komisji dokument koncepcyjny w celu uzyskania formalnej zgody Komisji, co jednak nie nastąpiło. Upływ czasu między przesłaniem tego dokumentu a przesłaniem w październiku 2017 r. tegoż dokumentu już podpisanego należy przypisać nieporozumieniu między władzami irlandzkimi a urzędnikami Komisji, a być może rzeczywistemu brakowi współpracy ze strony tej instytucji. Irlandia twierdzi również, że z jednej strony wykonanie wyroku Komisja/Irlandia oznacza wszczęcie postępowania, które nie wchodzi w zakres stosowania przepisów transponujących dyrektywę 85/337, a z drugiej strony, że sama Komisja nie była w stanie, nawet w momencie wniesienia skargi, określić szczególnych środków, jakie wspomniane państwo członkowskie było zobowiązane podjąć w celu usunięcia skutków uchybienia swoim zobowiązaniom, stwierdzonego w pkt 1 tiret drugie sentencji tego wyroku. W takich okolicznościach Irlandia nie powinna być karana za oczekiwanie przez pewien konieczny czas na wprowadzenie odpowiednich środków lub za nieokreślenie tych środków w prawidłowy sposób w odpowiednim czasie.
25. Wreszcie Irlandia twierdzi, że w pełni wykonała pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia, biorąc pod uwagę stan zaawansowania nieoficjalnego procesu oceny oddziaływania na środowisko przewidzianego w dokumencie koncepcyjnym.
2. Analiza
a) W przedmiocie zakresu uchybienia stwierdzonego w pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia
26. Zgodnie z art. 260 ust. 1 TFUE jeśli Trybunał stwierdzi, że państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów, państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału.
27. W uzasadnieniu wyroku Komisja/Irlandia Trybunał przeanalizował oddzielnie zarzuty przedstawione przez Komisję dotyczące: pierwszy – nieprawidłowej transpozycji dyrektywy 85/337 do prawa irlandzkiego (pkt 34–81), oraz drugi – warunków, na jakich miało miejsce wydanie zezwoleń na budowę parku wiatrowego w Derrybrien oraz wykonanie związanych z tym robót (pkt 82–112). Uwzględniwszy oba zarzuty, w sentencji tego wyroku Trybunał stwierdził dwa odrębne uchybienia Irlandii w odniesieniu do zobowiązań ciążących na niej na mocy powyższej dyrektywy.
28. Co prawda uchybienie zobowiązaniom wynikające z pominięcia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z dyrektywą 85/337 przez przedsięwzięcie obejmujące budowę parku wiatrowego w Derrybrien jest konsekwencją zastosowania w konkretnym przypadku przepisów prawa irlandzkiego, które Trybunał uznał za niezgodne z przepisami tej dyrektywy, nie oznacza to jednak – wbrew temu, co zdaje się twierdzić Irlandia – że takie uchybienie, które jest przedmiotem niezależnego stwierdzenia dokonanego przez Trybunał w pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia, należy uznać za ujęte w uchybieniu stwierdzonym w pkt 1 tiret pierwsze sentencji tego wyroku(5).
29. Wynika stąd, że aby wykonać pkt 1 tiret drugie sentencji owego wyroku, nie wystarczało dokonanie przez Irlandię zmiany swojego ustawodawstwa w celu dostosowania się do dyrektywy 85/337 – chyba że zawarte w tym punkcie autonomiczne stwierdzenie uchybienia zostałoby pozbawione skuteczności (effet utile). Na tym państwie członkowskim ciążył bowiem obowiązek przyjęcia odrębnych środków, których celem było usunięcie naruszenia wspomnianej dyrektywy związanego z realizacją projektu budowy parku wiatrowego w Derrybrien. Podkreślona przez Irlandię okoliczność, że w wyroku Komisja/Irlandia nie określono charakteru tych środków, nie pozwala – jak słusznie stwierdziła Komisja – na podważenie stwierdzonego przez Trybunał uchybienia ani na kwestionowanie zobowiązań wynikających z tego wyroku dla tego państwa członkowskiego.
b) W przedmiocie środków niezbędnych do wykonania pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia
1) W przedmiocie celu oceny oddziaływania na środowisko przewidzianej w dyrektywie 85/337
30. Dyrektywa 85/337 nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby ocena skutków wywieranych na środowisko, wykonywana zgodnie z zasadami zharmonizowanymi na szczeblu Unii, była przeprowadzana w odniesieniu do przedsięwzięć, które w szczególności ze względu na swój charakter, rozmiary i lokalizację mogą znacząco oddziaływać na środowisko(6). Celem tej oceny jest zasadniczo gromadzenie informacji niezbędnych, aby umożliwić właściwym organom państw członkowskich określenie, w trakcie procedury wydawania zezwoleń na takie przedsięwzięcia, czynników środowiskowych, które mogą odnieść szkodę, oraz ukierunkowanie decyzji o wydaniu lub odmowie wydania odpowiednich zezwoleń budowlanych(7).
31. U podstaw dyrektywy 85/337 bez wątpienia znajdowała się logika zapobiegania szkodom w środowisku(8), w ramach której wymóg przeprowadzania uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko przez dane przedsięwzięcie odpowiada konieczności uwzględnienia przez właściwe organy, w procesie podejmowania decyzji, wpływu na środowisko wszystkich procesów planowania technicznego i podejmowania decyzji, ponieważ „celem jest raczej zapobieganie powstawaniu zanieczyszczeń i zagrożeń u źródła niż późniejsze przeciwdziałanie ich skutkom”(9). Z tekstu tej dyrektywy wynika jednak jasno, że celem oceny oddziaływania na środowisko jest również umożliwienie właściwym władzom państw członkowskich, przy wydawaniu zezwolenia, uzależnianie go od spełnienia określonych warunków ograniczających negatywne skutki realizacji przedsięwzięcia dla środowiska oraz, mówiąc bardziej ogólnie, przedsiębranie środków gwarantujących zapewnienie wykorzystania powstających w jego wyniku budowli (konstrukcji) w sposób zgodny z kryteriami właściwego zarządzania środowiskowego(10).
32. Z drugiej strony Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że zakres stosowania dyrektywy 85/337 „jest szeroki, a jej cel dalekosiężny”(11), uznając, że przyjęcie poglądu, iż „ogólna ocena” skutków wywieranych na środowisko naturalne, do której odnosi się ta dyrektywa, ma „uwzględniać jedynie bezpośrednie skutki planowanych robót, z pominięciem skutków wywieranych na środowisko naturalne, jakie mogą wynikać z użytkowania i eksploatacji budowli (konstrukcji), będących rezultatem tych robót”(12) byłoby „zawężające” i sprzeczne z podejściem przyjętym przez prawodawcę Unii.
33. Wynika stąd, że – wbrew temu, co zdaje się sugerować Irlandia –– ocena oddziaływania na środowisko wymagana przez dyrektywę 85/337 nie wywiera skutku tylko w momencie podjęcia decyzji o zatwierdzeniu danego przedsięwzięcia, ale również na późniejszym etapie jego realizacji i późniejszego wykorzystywania powstających w jego wyniku budowli (konstrukcji), stwarzając podstawę dla optymalnego zarządzania zagrożeniami dla środowiska związanymi z jego eksploatacją oraz dla ograniczenia niekorzystnego oddziaływania, jakie wywiera ono na szereg czynników branych pod uwagę przy takiej ocenie.
34. Logika zapobiegania szkodom leżąca u podstaw dyrektywy 85/337 nie może zatem dostarczać państwu członkowskiemu, które uchybia obowiązkowi zapewnienia, aby zezwolenie na realizację przedsięwzięcia, mogącego wywrzeć znaczący wpływ na środowisko było poprzedzone oceną skutków nań wywieranych, argumentów dla unikania przyjęcia ex post niezbędnych środków dla naprawienia szkód wyrządzonych przez takie uchybienie.
2) W przedmiocie środków koniecznych do naprawienia braku oceny oddziaływania na środowisko zgodnej z dyrektywą 85/337
35. Trybunał orzekał już, że chociaż dyrektywa 85/337 (jak również obecnie obowiązująca dyrektywa 2011/92) nie zawiera przepisów dotyczących konsekwencji naruszenia obowiązku przeprowadzenia oceny skutków wywieranych na środowisko, państwa członkowskie są niemniej zobowiązane – na mocy zasady lojalnej współpracy przewidzianej w art. 4 TUE – do usuwania niezgodnych z prawem skutków takiego naruszenia. Do właściwych organów każdego z państw członkowskich należy zatem „w ramach ich uprawnień, podejmowanie wszelkich niezbędnych środków, zarówno ogólnych, jak i szczegółowych, w celu określenia, czy dane przedsięwzięcia mogą znacząco wpływać na środowisko, a jeśli tak, to aby poddać je ocenie takiego wpływu”(13). Pragnę ponadto zauważyć, że Trybunał stwierdził także, iż obowiązek ten odnosi się również do przypadków, w których przedsięwzięcie, co do którego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko pominięto z naruszeniem dyrektywy 85/337, zostało w pełni zrealizowane, a wykorzystanie odnośnej budowli (konstrukcji) było w toku(14). Trybunał stwierdził również, że środkami mającymi na celu usuwanie niezgodnych z prawem skutków naruszenia obowiązku przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko są w szczególności „cofnięcie lub zawieszenie wydanych już zezwoleń w celu przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, takiej, jaką przewidziano w dyrektywie 85/337”(15). Gdy przyjęcie takich przepisów przewidziane jest przez prawo krajowe, właściwe organy tego państwa członkowskiego, zgodnie z zasadą lojalnej współpracy i zgodnie z zasadami równoważności i skuteczności, zobowiązane są do ich przyjęcia(16).
36. Wynika z tego, że zgodnie z celami dyrektywy 85/337, przywołanymi w pkt 31–33 niniejszej opinii, w przypadku naruszenia wymogu przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, które może wywierać znaczący wpływ tego rodzaju, państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia przeprowadzenia takiej oceny lub oceny korygującej po wydaniu zezwolenia, nawet jeśli przedsięwzięcie jest w trakcie wykonywania lub zostało już zrealizowane. Jeżeli na mocy prawa krajowego jest to możliwe, właściwe organy krajowe są zobowiązane do zawieszenia lub unieważnienia już wydanego zezwolenia w celu umożliwienia jego zalegalizowania lub wydania nowego zezwolenia spełniającego wymogi tej dyrektywy.
37. Obowiązek zapewnienia przez zainteresowane państwo członkowskie, aby przeprowadzona została ocena a posteriori oddziaływania na środowisko, jest tym bardziej wiążący w sytuacji opisanej w niniejszej opinii, w której przedmiotowe przedsięwzięcie, szczególnie z uwagi na jego rozmiary, może mieć szczególnie znaczący i trwały wpływ na środowisko, jego wykonanie spowodowało już znaczne szkody dla środowiska, a Trybunał stwierdził już naruszenie dyrektywy w kontekście postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
38. Należy zatem oddalić argument Irlandii, zgodnie z którym Irlandia nie była w celu wykonania pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia zobowiązania do cofnięcia zezwoleń uzyskanych przez operatora parku wiatrowego w Derrybrien ani do nakazania temu ostatniemu podmiotowi przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (lub zezwolenia na jej przeprowadzenie) a posteriori.
c) W przedmiocie względów uzasadniających przedstawionych przez Irlandię
1) W przedmiocie granic autonomii proceduralnej oraz uzasadnionych oczekiwań operatora parku wiatrowego w Derrybrien
39. Aby zakwestionować podniesiony przez Komisję zarzut uchybienia zobowiązaniom, Irlandia powołuje się przede wszystkim na zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich oraz, odwołując się do wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882), podnosi, że Irlandia nie była zobowiązana do kwestionowania ważności zezwoleń wydanych na budowę parku wiatrowego w Derrybrien, które stały się prawomocne na podstawie przepisów prawa irlandzkiego na kilka lat przed wydaniem przez Trybunał wyroku Komisja/Irlandia.
40. W tym względzie przypominam, że w wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r., Wells (C‑201/02, EU:C:2004:12, pkt 65), rozpatrując pytanie prejudycjalne w kontekście sporu wynikającego ze skargi jednostki na odmowną decyzję administracji krajowej w przedmiocie cofnięcia lub zmiany zezwolenia na wydobycie wydanego bez przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko(17), Trybunał orzekł, że zobowiązanie właściwych organów krajowych do cofnięcia lub zawieszenia zezwolenia udzielonego z naruszeniem dyrektywy 85/337 jest ograniczone przez zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich(18). Zgodnie z nią w braku uregulowań na szczeblu Unii zadaniem wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich jest określenie zasad postępowania w sprawach mających za przedmiot ochronę uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa Unii. Zasady te nie mogą być mniej korzystne niż te, które regulują podobne środki w prawie krajowym (zasada równoważności), ani czynić wykonywania tych praw w praktyce niemożliwym lub zbyt utrudnionym (zasada skuteczności)(19).
41. W przywołanym przez Irlandię wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882, pkt 41, 42) Trybunał wyjaśnił, że prawo Unii, które nie przewiduje reguł dotyczących terminów zaskarżania zezwoleń wydanych z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 2 ust. 1 dyrektywy 85/337, nie sprzeciwia się co do zasady, z zastrzeżeniem poszanowania zasady równoważności, wyznaczeniu przez dane państwo członkowskie „rozsądnych terminów zaskarżenia, w interesie pewności prawa, która równocześnie chroni zainteresowaną jednostkę oraz organ administracji”(20).
42. W przeciwieństwie do tego, co twierdzi Irlandia, uważam, że ani zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich, ani prawomocny charakter środków mających na celu udzielenie zezwolenia na roboty budowlane w parku wiatrowym w Derrybrien, po upływie terminów zaskarżenia ustalonych dla skarg wnoszonych na takie środki przez jednostki nie mogą zostać skutecznie przywołane przez to państwo członkowskie w celu uchylenia się od obowiązku pełnego wykonania pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia.
43. W celu takiego wykonania do tego państwa członkowskiego należało przyjęcie wszelkich niezbędnych środków ogólnych lub szczególnych w celu usunięcia braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnej z dyrektywą 85/337, a w szczególności środków mogących zapewnić przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko ex post.
44. Tymczasem, co do zasady, upływ terminów proceduralnych na wniesienie przez jednostki skarg mających chronić je przed środkami przyjętymi przez organ administracji nie wyklucza uprawnień tego organu do podejmowania działań z urzędu, obejmujących cofnięcie środka niezgodnego z prawem lub zawieszenie jego wykonania. Nie wyklucza to także przyjęcia środków nakładających na posiadacza zezwolenia budowlanego obowiązku zalegalizowania tego zezwolenia, mogącego obejmować wykonanie zobowiązań uprzednio niewymaganych lub dostosowanie zarządzania robotami wykonywanymi na podstawie tego zezwolenia w sposób zapewniający zgodność z określonymi warunkami lub kryteriami nałożonymi w celu ochrony interesu publicznego. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy wszystkie organy państw członkowskich są zobowiązane, każde w ramach odpowiednich obszarów swoich kompetencji, do przyjmowania takich środków i korzystania z przysługujących im uprawnień, jeżeli pozwala to na usunięcie naruszenia prawa Unii.
45. Prawdą jest, że w odpowiedzi na pytanie postawione przez Trybunał podczas rozprawy, przedstawiciel Irlandii wyjaśnił, że prawo irlandzkie nie przewiduje możliwości, aby zezwolenia budowlane, takie jak te, które wydano na budowę parku wiatrowego w Derrybrien, które stały się prawomocne, zostały cofnięte przez organ administracji z urzędu ze względu na wymogi interesu publicznego. Potwierdził on, że takie zezwolenia mogą zostać unieważnione wyłącznie orzeczeniem High Court (wysokiego trybunału), który nie może już podejmować działań ze względu na upływ terminu na wniesienie skargi. W moim przekonaniu nawet taka okoliczność nie pozwala jednak uzasadnić stanowiska Irlandii, zgodnie z którym nie była ona w niniejszej sprawie zobowiązana do przyjęcia szczególnych środków w celu usunięcia uchybienia stwierdzonego przez Trybunał.
46. W istocie, bez konieczności rozważania, czy organy państwa członkowskiego są zobowiązane, w celu zastosowania się do wyroku Trybunału, do działania poza istniejącymi krajowymi ramami prawnymi, pragnę zauważyć, że obowiązujące obecnie w Irlandii prawo przewiduje procedurę legalizowania zezwoleń udzielonych z naruszeniem zobowiązań wynikających z dyrektywy 85/337. Ma ona zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy.
47. Zgodnie z art. 177B ust. 1 i art. 177B ust. 2 lit. b) części XA PDAA, wprowadzonym w drodze reformy legislacyjnej z 2010 r., w przypadku gdy zezwolenie na realizację przedsięwzięcia, które wymagało wydania oceny oddziaływania na środowisko, zostaje uznane za wydane niezgodnie z prawem mocą „prawomocnego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”, właściwy organ planistyczny („planning authority”) zawiadamia o tym na piśmie operatora przedsięwzięcia, nakazując mu złożenie wniosku w celu uzyskania zezwolenia zastępczego. Artykuł 177B ust. 2 lit. c) części XA PDAA stanowi, że zawiadomienie zobowiązuje operatora do sporządzenia, wraz z wnioskiem, oświadczenia korygującego o wpływie na środowisko („remedial environemental impact statement”).
48. Irlandia interpretuje ten przepis w ten sposób, że nie ma on zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, w której wydane zezwolenie budowlane stało się prawomocne. Jednakże takie ograniczenie nie wynika z brzmienia art. 177B PDAA; nie prowadzi również do niego wykładnia językowa tego przepisu. Przeciwko interpretacji prezentowanej przez Irlandię przemawia natomiast fakt, że w ust. 1 tego przepisu nie dokonano rozróżnienia między wyrokiem wydanym przez Trybunał w kontekście wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, który wpisuje się w ramy postępowania krajowego mającego na celu zakwestionowanie ważności danego zezwolenia, a wyrokiem wydanym w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, który może, jak w przypadku wyroku Komisja/Irlandia, nastąpić po upływie terminu zaskarżenia środka administracyjnego o wydaniu zezwolenia lub po ostatecznym oddaleniu wewnętrznej skargi na tę decyzję.
49. Pragnę również zauważyć, że orzekając ostatnio w sprawie, której przedmiotem było między innymi zastosowanie art. 177B PDAA do właściciela kamieniołomu, którego eksploatacja rozpoczęła się w latach 60. ubiegłego wieku, w czasie gdy nie było konieczne uzyskanie zezwolenia budowlanego, Supreme Court (sąd najwyższy Irlandii) uznał, że artykuł ten ma zastosowanie do „pewnej wyjątkowej kategorii” przedsięwzięć, w przypadku których „uprzednio udzielone zezwolenie”, które było „zasadniczo ważne”, zostało uznane przez Trybunał Sprawiedliwości za wydane niezgodnie z prawem z powodu pominięcia w ocenie oddziaływania na środowisko(21), bez wskazywania żadnych ograniczeń wynikających z prawomocnego lub nieprawomocnego charakteru zezwolenia. Wbrew temu, co utrzymuje Irlandia, nie zostało zatem przesądzone, że wszelkie próby poddania operatora parku wiatrowego w Derrybrien procedurze przewidzianej w art. 177B PDAA zostałyby zablokowane przez sądy irlandzkie(22).
50. Przypominam wreszcie, że zawężająca wykładnia, prezentowana obecnie przez Irlandię, została przedstawiona w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi dopiero w październiku 2012 r. Wcześniej władze irlandzkie, zarówno przed wejściem w życie PDAA, jak i po wejściu w życie tego aktu prawnego, stale wyrażały wobec Komisji zamiar wszczęcia procedury zastąpienia w celu wykonania części sentencji wyroku Komisja/Irlandia dotyczącej parku wiatrowego w Derrybrien. Samo hrabstwo Galway, jak potwierdziła podczas rozprawy Irlandia, w dniu 12 października 2011 r. skierowało zgodnie z art. 177B PDAA do operatora parku wiatrowego w Derrybrien zawiadomienie, po czym jednak cofnęło je kilka dni później. Tym samym pokazało ono, że interpretuje ono, przynajmniej początkowo, ten przepis odmiennie niż owo państwo członkowskie.
51. W tych okolicznościach Irlandia nie może skutecznie twierdzić, że irlandzkie prawo nie oferuje instrumentów umożliwiających ponowne zbadanie zezwoleń takich jak te odnoszące się do parku wiatrowego w Derrybrien. Postępowanie przewidziane w art. 177B PDAA stanowi taki instrument. W związku z tym na władzach irlandzkich ciążył obowiązek skorzystania z niego w celu pełnego wykonania pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia.
52. Moim zdaniem okoliczności związane z ochroną uzasadnionych oczekiwań operatora parku wiatrowego w Derrybrien, na które powołuje się Irlandia, nie mogą stanowić przeszkody dla takiego środka wykonawczego.
53. Otóż, po pierwsze, procedura zastąpienia przewidziana przez PDAA ma zasadniczo na celu umożliwienie, w ściśle określonych okolicznościach, przegląd zezwoleń wydanych z naruszeniem dyrektywy 85/337, jak również przedsięwzięć, w odniesieniu do których zostały one przyznane, oraz ich dostosowanie do kryteriów nałożonych przez tę dyrektywę, w szczególności w odniesieniu do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie to nie prowadzi jednak koniecznie do cofnięcia zezwoleń poddanych przeglądowi, co skutkowałoby zaprzestaniem działalności objętej zezwoleniem, ale może ograniczać się do nałożenia obowiązku dostosowania jej do wymogów prawnych, jak również do nakazania zastosowania środków korygujących uznanych ewentualnie za konieczne(23).
54. Po drugie, należy zauważyć, że w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., Stadt Wiener Neustadt (C‑348/15, EU:C:2016:882) Trybunał orzekł, że „przedsięwzięcia, w odniesieniu do których zezwolenie na inwestycję nie może już zostać bezpośrednio zaskarżone ze względu na upływ przewidzianego w ustawodawstwie krajowym terminu zaskarżenia”, nie mogą być „po prostu uznawane za dozwolone przez prawo w kontekście obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko”(24). Oznacza to, że w przypadku gdy w prawie krajowym istnieje instrument umożliwiający przeprowadzenie takiej oceny, właściwe organy danego państwa członkowskiego są zobowiązane z niego skorzystać(25). Wynika stąd, że operator takiego przedsięwzięcia nie może powoływać się na istnienie uzasadnionego oczekiwania w zakresie ważności zezwoleń wydanych z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko, niepodlegających już środkowi zaskarżenia w prawie krajowym, aby sprzeciwić się obowiązkowi przeprowadzenia takiej oceny a posteriori, nałożonemu na niego w ramach środka przyjętego przez władze krajowe w wykonaniu wyroku Trybunału dotyczącego uchybienia obowiązkom państwa członkowskiego. Odnosi się to tym bardziej do operatora parku wiatrowego w Derrybrien, który – jak wynika z akt postępowania i co potwierdziła podczas rozprawy Irlandia – jest niezależną spółką zależną należącą w 100% do Electricity Supply Board (ESB), która z kolei jest w 95% własnością państwa irlandzkiego(26).
55. Czas, który upłynął między wydaniem przedmiotowych zezwoleń, a wyrokiem Komisja/Irlandia, nie pozwala podważyć powyższego wniosku. Pragnę również zauważyć, że choć wyrok ten został wydany w 2008 r., podczas gdy ostatnie zezwolenie dotyczące parku wiatrowego w Derrybrien stało się prawomocne w 2003 r., to jednak w momencie gdy udzielano tego zezwolenia, wobec Irlandii toczyło się już postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zgodnie z art. 226 WE. W jego ramach, mimo że przedsięwzięcie dotyczące budowy tego parku nie było w nim jeszcze bezpośrednio kwestionowane, zarzucono już temu państwu członkowskiemu systematyczne naruszanie zobowiązań spoczywających na nim na mocy dyrektywy 85/337. Zadaję sobie zatem pytanie, w jakim zakresie operator publiczny może powoływać się na uzasadnione oczekiwania co do ważności wydanego w takich okolicznościach zezwolenia, które nie jest zgodne z tą dyrektywą.
56. Wreszcie pragnę zauważyć, że nawet gdyby przyjąć argument Irlandii, zgodnie z którym przymusowe postępowanie przewidziane w art. 177B PDAA nie ma w tym przypadku zastosowania z uwagi na prawomocny charakter przedmiotowych zezwoleń, to wciąż art. 177C tego aktu pozwala operatorom przedsięwzięcia, na które wydano zezwolenie bez przeprowadzenia uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko, na złożenie wniosku o zastosowanie wobec nich procedury zastąpienia. Zatem PDAA oferowało władzom irlandzkim również instrument alternatywny w stosunku do władczego środka prawnego w celu usunięcia braku oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia dotyczącego budowy parku wiatrowego w Derrybrien(27). Z uwagi na fakt kontrolowania operatora parku przez to państwo, władze te mogły były skorzystać z tego instrumentu bez szczególnych trudności.
2) W przedmiocie złożoności podniesionych kwestii prawnych oraz braku współpracy ze strony Komisji
57. W przeciwieństwie do Irlandii uważam, że wykonanie pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia nie wiązało się ze szczególnymi trudnościami w określeniu środków, jakie należało podjąć w celu usunięcia skutków uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, oraz że nie budziło ono wątpliwości prawnych o takim stopniu złożoności, które uzasadniałoby przeciąganie istotnego impasu przez okres dłuższy niż dziesięć lat.
58. Z akt sprawy wynika, że od czasu pierwszej wymiany korespondencji między Komisją a władzami irlandzkimi oraz w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi obie strony uznały, że przeprowadzenie a posteriori oceny oddziaływania na środowisko stanowi jedyny środek usuwający prewencyjnie brak takiej oceny. W ostatniej fazie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Komisja i Irlandia omówiły sposób przeprowadzenia tej oceny, jednak z akt sprawy nie wynika, czy brano pod uwagę alternatywne środki wykonawcze.
59. Dopiero pod koniec 2012 r., tj. w przybliżeniu cztery lata po wydaniu przez Trybunał wyroku Komisja/Irlandia, władze irlandzkie – które do tego czasu powtarzały gwarancje dotyczące zastosowania procedury zastąpienia w odniesieniu do operatora parku wiatrowego w Derrybrien – podniosły kwestie związane z ochroną pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań tego operatora, proponując jednocześnie Komisji rozwiązanie alternatywne, tj. „nieprzepisową” ocenę oddziaływania na środowisko. Realizacja tego rozwiązania była jednak również naznaczona brakiem znaczących postępów, co – mimo twierdzeń Irlandii – nie wynikało z braku współpracy ze strony Komisji.
60. W przeciwieństwie do tego, co twierdzi owo państwo członkowskie, nie uważam, aby można było zarzucić Komisji doprowadzenie do marnowania czasu, jaki upłynął między dwiema wysyłkami – w dniu 22 grudnia 2016 r. oraz w dniu 2 października 2017 r. – dokumentu koncepcyjnego, o którym mowa w pkt 15 niniejszej opinii. W istocie, po pierwsze, jak przyznaje sama Irlandia, w piśmie przewodnim przy pierwszej wysyłce nie wskazano, że władze irlandzkie oczekują na formalną zgodę ze strony Komisji przed przejściem do następnej fazy. Po drugie, wersja tego dokumentu wysłana w grudniu 2016 r. nie została podpisana przez operatora parku wiatrowego w Derrybrien, co zrodziło wątpliwości dotyczące wagi podjętego przez niego zobowiązania. Wreszcie Komisja utrzymuje, czemu Irlandia nie zaprzeczyła, że treść dokumentu przesłanego w grudniu 2016 r. była zasadniczo taka sama jak w poprzednim dokumencie, w odniesieniu do którego przedstawiła ona szereg uwag, które nie zostałyby uwzględnione przez władze irlandzkie.
61. Co więcej, w mojej opinii Komisja w czasie całego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi wykazała być może nawet zbyt daleko idącą dyspozycyjność i gotowość do współpracy, w szczególności gdy weźmie się pod uwagę istotną zmianę w podejściu władz irlandzkich w kwestii możliwości zastosowania procedury zastąpienia w stosunku do operatora parku wiatrowego w Derrybrien, mającą miejsce po ponad czterech latach od wydania wyroku Komisja/Irlandia.
62. W świetle powyższego nie uważam, aby opieszały charakter postępowania poprzedzającego wniesienie skargi i fakt, że nie przyniosło ono rozwiązania sprawy, można było choćby częściowo przypisywać złożonej naturze podnoszonych zagadnień prawnych, bądź niepewności Komisji co do określenia środków niezbędnych do zapewnienia wykonania wyroku Komisja/Irlandia lub braku współpracy ze strony tej instytucji.
d) Wnioski dotyczące istnienia zarzucanego Irlandii uchybienia
63. Po upływie ponad dziesięciu lat od wydania wyroku Komisja/Irlandia nie tylko nie przeprowadzono żadnej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do prac budowlanych obejmujących park wiatrowy w Derrybrien i związanych z tym działań zgodnych z wymogami dyrektywy 85/337, mimo że Irlandia nigdy nie kwestionowała możliwości przeprowadzenia takiej oceny, a co więcej, nie podjęto żadnych konkretnych kroków w celu uzyskania takiej oceny. Przeciwnie, stwierdziwszy w odpowiedzi na skargę, że niedługo uzyska od operatora parku wiatrowego „nieprzepisową” ocenę a posteriori, Irlandia przed rozprawą w niniejszej sprawie oznajmiła, jakby chodziło o swego rodzaju grę „Gęsi”, „powrót do pola wyjściowego”, informując Komisję, że znów zmieniła koncepcję dotyczącą możliwości zastosowania procedury zastąpienia. W tych okolicznościach i na podstawie całości powyższych rozważań uważam, że nie można nie stwierdzić istnienia uchybienia zarzucanego Irlandii oraz nie oddalić przedstawionych przez nią względów uzasadniających.
B. W przedmiocie kar pieniężnych
64. W swojej skardze Komisja proponuje Trybunałowi, zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE i na podstawie komunikatu z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie stosowania art. 228 traktatu WE (zwanego dalej „komunikatem z 2005 r.”)(28), aby ukarać niewykonanie wyroku w sprawie Komisja/Irlandia przez nakazanie zapłaty okresowej kary pieniężnej oraz ryczałtu.
65. W swojej duplice Irlandia podnosi, że nie należy stosować żadnej kary, jako że wyroki z dnia 26 lipca 2017 r., Comune di Corridonia i in. (C‑196/16 i C‑197/16, EU:C:2017:589) oraz z dnia 28 lutego 2018 r., Comune di Castelbellino (C‑117/17, EU:C:2018:129), na których opiera się Komisja, stanowią odejście od wcześniejszego orzecznictwa. Moim zdaniem argumentacja ta powinna zostać oddalona w świetle rozważań przedstawionych w pkt 26–38 niniejszej opinii..
1. W przedmiocie okresowej kary pieniężnej
66. Jak stwierdzono w pkt 63 niniejszej opinii Irlandia, przynajmniej w dniu rozprawy przed Trybunałem, nie wykonała jeszcze pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia. Zatem, w przypadku gdy naruszenie to będzie nadal utrzymywało się w dniu ogłoszenia wyroku w przedmiocie skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania(29), nałożenie okresowej kary pieniężnej na mocy art. 260 ust. 2 TFUE będzie należało uznać za uzasadnione(30).
67. Jeśli chodzi o wysokość tej sankcji, do Trybunału należy ustalenie okresowej kary pieniężnej w taki sposób, by była ona stosowna do okoliczności sprawy i proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia, jak również do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego(31). Podstawowymi kryteriami, które w ramach oceny Trybunału należy uwzględnić, są czas trwania naruszenia, jego waga oraz możliwości finansowe danego państwa członkowskiego. Stosując te kryteria, Trybunał powinien wziąć pod uwagę w szczególności skutki niewykonania wyroku dla interesów publicznych i prywatnych oraz stopień pilności skłonienia danego państwa członkowskiego do zastosowania się do jego zobowiązań(32).
68. Komisja proponuje zastosowanie dziennej kwoty odpowiadającej ryczałtowi podstawowemu w wysokości 700 EUR pomnożonemu przez współczynniki wagi, czasu trwania naruszenia i czynnik odstraszający, w łącznej kwocie 12 264 EUR na dzień od daty ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie do czasu pełnego wykonania wyroku Komisja/Irlandia.
69. W odniesieniu do wagi naruszenia, Komisja wzięła pod uwagę, po pierwsze, znaczenie naruszonych przepisów prawa Unii oraz kontekst, w którym naruszenie wystąpiło, po drugie, jego konsekwencje oraz fakt powtarzania się naruszania dyrektywy 85/337 przez Irlandię(33), po trzecie, brak współpracy ze strony tego państwa członkowskiego w szczególnie długim okresie. W świetle powyższego i biorąc pod uwagę okoliczność, że niewykonanie wyroku Komisja/Irlandia dotyczy jedynie części tego wyroku, Komisja proponuje współczynnik wagi naruszenia ustalony na 2, w skali 1–20, przewidzianej w komunikacie z 2005 r.
70. Wszystkie elementy wzięte pod uwagę przez Komisję dla celów oceny wagi przedmiotowego uchybienia są w mojej opinii istotne. Z kolei argumenty przedstawione przez Irlandię, zgodnie z którymi należy wziąć pod uwagę jej wysiłki na rzecz dostosowania się do żądań Komisji oraz brak współpracy ze strony tej instytucji, powinny zostać oddalone. W tym względzie odsyłam do wywodu w pkt 58–62 niniejszej opinii powyżej.
71. Irlandia kwestionuje również to, że naruszenie stwierdzone przez Trybunał w pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia jest źródłem szkód w środowisku spowodowanych osunięciami ziemi w 2003 r. i że w związku z tym element ten nie powinien być brany pod uwagę do celów oceny wagi naruszenia. W tym względzie pragnę zauważyć, że z wyroku Komisja/Irlandia wynika, iż państwo to nigdy nie kwestionowało faktu, że te osunięcia terenu zostały spowodowane wykonywaniem robót budowlanych w parku wiatrowym w Derrybrien (zob. pkt 93). W tym kontekście nie można wykluczyć, że uprzednia ocena oddziaływania na środowisko, pokazując ryzyko związane z takimi robotami lub obejmując zalecenia dotyczące przyjęcia szczególnych środków zapobiegawczych, mogłaby spowodować uniknięcie szkody powstałej w ich wyniku. Oceniając wagę naruszenia popełnionego przez Irlandię, należy zatem wziąć pod uwagę skutki osunięć terenu z 2003 r., chociaż nie należy przeceniać ich znaczenia w ramach tej oceny.
72. Jeżeli chodzi o czas trwania naruszenia, Komisja zastosowała maksymalny współczynnik przewidziany w komunikacie z 2005 r., ustalony na 3, biorąc pod uwagę okres 114 miesięcy, który upłynął od dnia wydania wyroku Komisja/Irlandia do dnia 25 stycznia 2018 r., tj. dnia, w którym Komisja wniosła przedmiotową skargę. Mimo że art. 260 ust. 1 TFUE nie uściśla terminu, w którym powinno nastąpić wykonanie wyroku, troska o bezzwłoczne i jednolite stosowanie prawa Unii wymaga zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, by wykonanie to rozpoczęło się bezzwłocznie oraz by zostało zakończone w najkrótszym możliwym terminie(34). Tymczasem w niniejszym przypadku uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego przez Irlandię trwa od ponad dziesięciu lat, nie poczyniono przy tym żadnych znaczących postępów w celu uzyskania oceny oddziaływania na środowisko przez park wiatrowy w Derrybrien i związanych z tym prac. Czas ten jest z pewnością zbyt długi. Nawet gdyby przyjąć, że, jak utrzymuje Irlandia, wykonanie pkt 1 tiret drugie sentencji wyroku Komisja/Irlandia wymagałoby wyczerpania procedury zastąpienia, stan uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego trwałby do dziś ponad siedem lat, tj. przez okres, który i tak jest znaczny.
73. Wreszcie Komisja zastosowała czynnik odstraszający, którego Irlandia nie kwestionowała, ustalony dla Irlandii w komunikacie z 2005 r. na 2,92.
74. Na podstawie powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał zastosował okresową karę pieniężną w wysokości 10 000 EUR na dzień.
2. W przedmiocie ryczałtu
75. Zgodnie z komunikatem z 2005 r. Komisja proponuje, aby Trybunał zastosował, tytułem ryczałtu, kwotę odpowiadającą ryczałtowi podstawowemu, w wysokości 230 EUR, pomnożoną przez współczynnik wagi naruszenia oraz współczynnik odstraszający „n”, tj. kwotę 1343,20 EUR za każdy dzień od dnia 3 lipca 2008 r. do dnia wykonania wyroku Komisja/Irlandia lub, w przypadku braku wykonania, do dnia orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie, o ustalonej wysokości minimalnej 1 685 000 EUR(35). W oparciu o rozważania przedstawione w pkt 68 niniejszej opinii proponuję, aby Trybunał zmniejszył tę kwotę do 1000 EUR za dzień.
IV. Wnioski
76. Na podstawie całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł następująco:
– Nie podejmując wszelkich środków niezbędnych do wykonania wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia (C‑215/06, EU:C:2008:3807), Irlandia uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.
– Jeżeli uchybienie to nadal utrzymuje się w dniu ogłoszenia wyroku Trybunału w niniejszej sprawie, od Irlandii zasądza się zapłatę na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, okresowej kary pieniężnej w wysokości 10 000 EUR za każdy dzień opóźnienia we wprowadzeniu w życie środków niezbędnych do zastosowania się do wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia (C‑215/06, EU:C:2008:3807), licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia pełnego wykonania wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia (C‑215/06, EU:C:2008:3807).
– Od Irlandii zasądza się zapłatę na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, ryczałtu w wysokości 1000 EUR za każdy dzień od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., Komisja/Irlandia (C‑215/06, EU:C:2008:3807) do dnia wykonania tego wyroku lub, w przypadku niewykonania, do dnia wyroku wydanego w niniejszej sprawie.
– Irlandia zostaje obciążona kosztami postępowania.