NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
GERARD HOGAN
prednesené 24. júna 2021(1)
Vec C‑110/20
Regione Puglia
proti
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,
Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,
Ministero dello sviluppo economico,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale,
za účasti:
Global Petroleum Ltd
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Smernica 94/22/ES – Energetika – Podmienky udeľovania a používania povolení na vyhľadávanie, prieskum a ťažbu uhľovodíkov – Povolenia na vyhľadávanie uhľovodíkov v konkrétnej geografickej oblasti na dobu určitú – Vymedzenie rozsahu oblastí, na ktoré sa vzťahuje jedno povolenie – Priľahlé oblasti – Udelenie viacerých povolení tomu istému subjektu – Súťažné konanie“
I. Úvod
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania podala Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko, ďalej len „vnútroštátny súd“) a týka sa výkladu niektorých ustanovení smernice Európskeho parlamentu a Rady 94/22/ES z 30. mája 1994 o podmienkach udeľovania a používania povolení na vyhľadávanie, prieskum a ťažbu uhľovodíkov(2).
2. Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či smernica 94/22 ukladá členskému štátu povinnosť stanoviť a uložiť absolútne obmedzenie zemepisného rozsahu oblasti, pre ktorú možno jednému hospodárskemu subjektu vydať povolenie na vyhľadávanie, prieskum a ťažbu uhľovodíkov (ďalej len „E&P“).(3)
3. Pred preskúmaním skutkových okolností a právnych otázok, ktoré vznikajú, treba najprv uviesť príslušné právne ustanovenia.
II. Právny rámec
A. Právo EÚ
4. Štvrté, ako aj šieste až deviate odôvodnenia smernice 94/22 stanovujú:
„… členské štáty majú zvrchovanosť a zvrchované práva na zásoby uhľovodíkov, ktoré sa nachádzajú na ich území;
…
… musia [sa] urobiť opatrenia na zabezpečenie nediskriminačného prístupu k činnostiam týkajúci[m] sa vyhľadávania, prieskumu a ťažby uhľovodíkov a ich vykonávanie za podmienok, ktoré stimulujú intenzívnejšiu hospodársku súťaž v tejto oblasti a tým podporujú zdokonalenie vo vyhľadávaní, prieskume a ťažbe zásob v členských štátoch a spevňujú integráciu vnútorného energetického trhu;
… na tento účel je potrebné vytvoriť spoločné predpisy, aby sa zabezpečilo, že do konania v rámci udeľovania povolení na vyhľadávanie, prieskum a ťažbu uhľovodíkov budú môcť vstúpiť všetky subjekty, ktoré majú potrebnú spôsobilosť;… povolenia sa musia udeľovať na základe objektívnych uverejnených kritérií;… podmienky udeľovania povolení musia takisto vopred poznať všetky subjekty, ktoré sa na konaní zúčastňujú;
… členské štáty si musia ponechať možnosť obmedziť prístup k týmto činnostiam a ich vykonávaniu z dôvodu verejného záujmu a podmieniť ho finančným plnením alebo plnením v uhľovodíkoch, pričom presná podoba spomínaného plnenia sa musí určiť tak, aby to neprekážalo v riadení subjektov;… táto možnosť sa musí využívať nediskriminačne;… s výnimkou povinností, ktoré sa viažu na využívanie tejto možnosti, sa musia urobiť opatrenia, ktoré zabránia tomu, aby sa subjektom ukladali podmienky a povinnosti, ktoré nezdôvodňuje potreba riadne vykonávať túto činnosť;… činnosť subjektov sa musí kontrolovať len v potrebnom rozsahu, aby sa zabezpečilo dodržiavanie týchto povinností a podmienok;
… rozsah oblastí, na ktoré sa vzťahuje určité povolenie, a doba jeho trvania sa musia obmedziť, aby výhradné právo na určitú oblasť, kde môžu oveľa účinnejšie vykonávať vyhľadávanie, prieskum a zavádzať ťažbu viaceré subjekty, nebolo vyhradené jedinému subjektu;
…“
5. Článok 1 ods. 3 smernice 94/22 definuje pojem „povolenie“ takto:
„‚povolenie‘ znamená zákon, iný právny predpis alebo ustanovenie zmluvy alebo doklad vydaný na ich základe, ktorým príslušné orgány určitého členského štátu oprávňujú určitý subjekt na vykonávanie výhradného práva na vyhľadávanie, prieskum alebo ťažbu uhľovodíkov v určitej zemepisnej oblasti vo vlastnom mene a na vlastné riziko. Povolenie sa môže udeliť na každú činnosť osobitne alebo súčasne na viacero činností“.
6. Článok 2 smernice 94/22 stanovuje:
„1. Členské štáty si ponechávajú právo určiť na svojom území oblasti, v ktorých možno vykonávať vyhľadávanie, prieskum a ťažbu uhľovodíkov.
2. Vždy, keď sa v určitej oblasti umožní vykonávanie činností uvedených v odseku 1, členské štáty zabezpečia, aby medzi subjekt[mi] nedochádzalo k diskriminácii v prístupe k týmto činnostiam a pri ich vykonávaní.
…“
7. Článok 3 ods. 1, 2 a 4 smernice 94/22 upravuje konania o udeľovaní povolení:
„1. Členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby… zabezpečili, že povolenia sa budú udeľovať po konaní, v rámci ktorého môžu [všetci – neoficiálny preklad] záujemcovia predložiť svoje žiadosti v súlade buď s odsekom 2 alebo odsekom 3.
2. Toto konanie sa začne:
a) buď z podnetu príslušných orgánov prostredníctvom oznámenia o výzve na predkladanie žiadostí, ktoré sa v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev uverejní aspoň 90 dní pred uplynutím lehoty na predkladanie žiadostí;
b) alebo prostredníctvom oznámenia o výzve na predkladanie žiadostí, ktoré sa v Úradnom vestníku Európskych spoločenstiev uverejní po tom, čo žiadosť predloží určitý subjekt bez toho, aby bol dotknutý článok 2 ods. 1 Ostatní záujemcovia majú na predloženie žiadosti k dispozícii lehotu aspoň 90 dní odo dňa uverejnenia.
V oznámení sa uvedie typ povolenia, zemepisná oblasť alebo oblasti alebo ich časti, na ktoré sa predložila alebo môže predložiť žiadosť a plánovaný termín alebo lehota na udelenie povolenia.
…
4. Členský štát sa môže rozhodnúť, že nebude uplatňovať ustanovenia odseku 1, pokiaľ geologické alebo ťažobné faktory oprávňujú k tomu, aby sa povolenie na určitú oblasť udelilo držiteľovi povolenia na priľahlú oblasť. Dotknutý členský štát zabezpečí, aby držitelia povolení na priľahlé oblasti mohli v takom prípade predložiť žiadosť a aby sa im na to poskytol dostatok času.
…“
8. Článok 4 smernice 94/22 znie:
„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že:
a) pokiaľ zemepisné oblasti nie sú vymedzené na základe geometrického členenia územia, rozsah každej oblasti sa určí tak, aby nebola väčšia, ako je to z technického a ekonomického hľadiska odôvodnene optimálne na vykonávanie činností. V prípade, že ide o povolenia udelené po konaní ustanovenom v článku 3 ods. 2, na tento účel sa stanovia objektívne kritériá a subjektom sa poskytnú ešte pred predložením žiadostí;
b) platnosť povolenia nie je dlhšia ako čas potrebný na vykonanie činností, na ktoré sa udeľuje. Príslušné orgány však môžu platnosť povolenia predĺžiť, ak nepostačuje na dokončenie dotknutej činnosti a ak sa činnosť vykonávala v súlade s povolením;
c) výhradné práva patria subjektom v zemepisnej oblasti, na ktorú získali povolenie, len po dobu nevyhnutnú na riadne vykonanie povolených činností.“
9. Článok 6 ods. 2 smernice 94/22 stanovuje:
„V rozsahu, v akom si to vyžaduje bezpečnosť štátu, bezpečnosť obyvateľstva, zdravie obyvateľstva, bezpečnosť prepravy, ochrana životného prostredia, ochrana biologických zdrojov a národného bohatstva s umeleckou, historickou a archeologickou hodnotou, bezpečnosť zariadení a pracujúcich, plánované hospodárenie so zásobami uhľovodíkov (napríklad tempo spotrebúvania uhľovodíkov alebo optimalizácia ich využívania) alebo potreba zabezpečenia daňových príjmov v súvislosti s vykonávaním činností uvedených v článku 2 ods. 1, členské štáty môžu ukladať podmienky a požiadavky [potreba zabezpečenia daňových príjmov, môžu členské štáty ukladať podmienky a požiadavky v súvislosti s vykonávaním činností uvedených v článku 2 ods. 1 – neoficiálny preklad]“.
10. Článok 7 tejto smernice uvádza:
„Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia, ktoré sa týkajú jednotlivých povolení alebo sú v nich obsiahnuté a ustanoven[ia] článku 3 ods. 5 písm. b), členské štáty do 1. januára 1997 zrušia zákonné, iné právne predpisy a správne opatrenia, ktorými sa právo na získanie povolenia v určitej zemepisnej oblasti na území určitého členského štátu vyhradzuje jedinému subjektu.“
B. Talianske právo
1. Zákon č. 9/1991
11. Decreto Legislativo 25 novembre 1996, n. 625 Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi(4) (prebratie smernice 94/22/EHS o podmienkach udeľovania a používania povolení na vyhľadávanie, prieskum a ťažbu uhľovodíkov, ďalej len „legislatívny dekrét č. 625/1996“) prebral smernicu 94/22 do talianskeho práva. Zmenil a doplnil článok 6 Legge 9 gennaio 1991, n. 9 týkajúci sa povolení na prieskum uhľovodíkov(5) (zákon č. 9 z 9. januára 1991 o povoleniach na prieskum uhľovodíkov, ďalej len „zákon č. 9/1991“), ktorý stanovuje:
„1. Povolenie na prieskum sa vydáva dekrétom ministra priemyslu, obchodu a remeselnej výroby po prejednaní v technickom výbore pre uhľovodíky a geotermálnu energiu a s príslušným regiónom alebo autonómnou provinciou Trento alebo Bolzano a v súčinnosti s ministrom životného prostredia a ministrom námorného obchodu, v rámci ich príslušných právomocí…
2. Oblasť, pre ktorú sa vydáva povolenie na prieskum, musí umožňovať účelné vedenie prieskumného programu a v každom prípade jej rozloha nesmie presiahnuť 750 km²; oblasť, na ktorú sa povolenie vzťahuje, môže zahŕňať priľahlé oblasti pevniny a mora.
3. Ak minister priemyslu, obchodu a remeselnej výroby usúdi, že oblasť, pre ktorú sa žiada o povolenie, nie je dostatočne veľká alebo nemá primeranú štruktúru vzhľadom na ciele optimálneho prieskumu, je oprávnený nevydať povolenie na prieskum, pokiaľ nie je možné začleniť danú oblasť do priľahlých oblastí.
4. Povolenie sa vydáva na šesť rokov.
5. Držiteľ povolenia má nárok na predĺženie doby jeho platnosti dvakrát po sebe, zakaždým o tri roky, ak si splnil povinnosti vyplývajúce z tohto povolenia.
6. Držiteľovi povolenia možno priznať ďalšie predĺženie, ak… stále prebiehajú práce… z dôvodov, ktoré nemožno pripísať jeho nečinnosti, nedbanlivosti alebo nepripravenosti…“
2. Decreto Direttoriale 22 marzo 2011/Decreto Direttoriale 15 luglio 2015
12. Udeľovanie povolení na prieskum bolo upravené správnymi dekrétmi, ktoré prijalo Ministero dello Sviluppo Economico (ministerstvo pre hospodársky rozvoj, Taliansko, ďalej len „MISE“). Pôvodne išlo o riaditeľský dekrét z 22. marca 2011(6), ktorý bol účinný v čase, keď boli podané žiadosti o povolenia, a to až do 4. septembra 2015. Odvtedy sa až do dátumu, keď boli prijaté dekréty, ktorými sa predmetné projekty vyhlásili za spĺňajúce environmentálne požiadavky, uplatňoval riaditeľský dekrét z 15. júla 2015(7). Tento dekrét bol účinný do 3. apríla 2017. Uvedené dekréty upravovali jedno konanie na vydanie povolenia na činnosti E&P, ktoré si vyžadovali aj posudzovanie vplyvov na životné prostredie, o ktoré bolo potrebné požiadať samostatne. Uvedeného jedného konania sa zúčastnili dotknuté štátne aj regionálne orgány a bolo potrebné v rámci neho získať stanoviská orgánov,(8) výsledok konania o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a, pokiaľ išlo o pevninu, súhlas regiónu.
13. Článok 9 ods. 1 riaditeľského dekrétu z 22. marca 2011 a článok 14 ods. 1 riaditeľského dekrétu z 15. júla 2015 stanovovali, že tomu istému subjektu možno udeliť viac ako jedno povolenie na prieskum alebo individuálnu koncesiu pod podmienkou, že celková dotknutá plocha neprekročí 10 000 km2.
III. Skutkové okolnosti sporu vo veci samej
14. Dňa 27. augusta 2013 Global Petroleum Ltd, austrálska spoločnosť pôsobiaca na celom svete v oblasti pobrežného prieskumu uhľovodíkov, podala na MISE štyri samostatné žiadosti. Požiadala o štyri povolenia na prieskum v priľahlých oblastiach nachádzajúcich sa na pobreží regiónu Apúlia, z ktorých každá má rozlohu takmer 750 km², a teda s celkovou rozlohou približne 3 000 km².
15. V súlade s uplatniteľnými talianskymi procesnými pravidlami sa žiadosti o posudzovanie vplyvov na životné prostredie mali predkladať samostatne. Global Petroleum tak urobila 30. mája 2014, keď požiadala MATTM o vydanie potrebných rozhodnutí o splnení environmentálnych požiadaviek týkajúcich sa dvojrozmerných, a prípadne trojrozmerných seizmických prieskumov, ktoré sa mali v dotknutých oblastiach vykonať technológiou „air gun“.
16. MATTM so súhlasom Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (ministerstvo kultúrneho dedičstva, kultúrnych činností a cestovného ruchu, ďalej len „MIBAC“) prostredníctvom štyroch rôznych dekrétov prijatých v troch dňoch, 14. októbra 2016, 31. augusta 2017 a 26. septembra 2017 (ďalej len „sporné dekréty“) konštatovalo, že tieto projekty spĺňajú environmentálne požiadavky. MATTM poznamenalo, že Global Petroleum nemôže predložiť jedinú žiadosť, keďže zákon č. 9/1991 stanovuje, že oblasť, pre ktorú sa povolenie na prieskum uhľovodíkov vydáva, musí umožňovať účelný rozvoj prieskumného programu, pričom jej rozloha nesmie v žiadnom prípade prekročiť 750 km²; uviedlo však, že odborná komisia pre skúmanie vplyvov na životné prostredie požiadala Global Petroleum o poskytnutie podrobnejších informácií s cieľom posúdiť kumulatívny účinok projektov.
17. Regione Puglia (Región Apúlia, Taliansko), ako subjekt zúčastnený na konaní, napadol všetky uvedené dekréty štyrmi samostatnými žalobami na Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Regionálny správny súd Lazio, Taliansko). Tvrdil, že sporné dekréty porušili článok 6 ods. 2 zákona č. 9/1991, pretože uplatnili limit 750 km² len na jednotlivé povolenia, avšak nie na subjekty. To znamenalo, že jeden subjekt mohol získať povolenia na celú oblasť presahujúcu tento limit.
18. Regionálny správny súd tieto žaloby zamietol. Rozhodol, že cieľom zákona nie je chrániť životné prostredie, ale skôr podporovať racionálne využívanie uhľovodíkových zdrojov, a teda hospodársku súťaž medzi hospodárskymi subjektmi v danom odvetví. Z toho vyvodil záver, že jednotlivé subjekty majú právo na získanie viacerých povolení, a to aj na priľahlé oblasti, pod podmienkou, že každá podaná žiadosť sa týka plochy menšej ako 750 km² a že každé povolenie bude získané v samostatnom konaní.
19. Región Apúlia podal proti všetkým štyrom rozsudkom odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
20. Uvedený súd si kladie otázku o zlučiteľnosti talianskej vnútroštátnej právnej úpravy so smernicou 94/22. Vyjadruje pochybnosti o správnom výklade článku 4 uvedenej smernice. Podľa neho by sa toto ustanovenie malo vykladať tak, že skôr podporuje „hospodársku súťaž na trhu“, čo znamená, že na trhu by mal navzájom súťažiť veľký počet subjektov, ako „hospodársku súťaž o trh“, pri ktorej sa súťažnými mechanizmami vyberú subjekty, aby následne pôsobili na určitom trhu. Talianske prebratie uvedenej smernice si však zvolilo túto druhú formu, ktorá nezakazuje – a teda povoľuje – vydanie viacerých povolení jednému subjektu, pod podmienkou, že tento subjekt ich získal prostredníctvom samostatných správnych konaní.
21. Na rozdiel od toho, čo bolo uvedené vyššie, vnútroštátny súd tvrdí, že článok 4 smernice 94/22 ukladá členským štátom povinnosť definovať jedinú optimálnu rozlohu oblastí, ktoré majú byť sprístupnené na činnosti E&P, a optimálnu dobu platnosti povolení akémukoľvek subjektu s cieľom zaručiť „hospodársku súťaž na trhu“ skôr medzi viacerými subjektmi ako medzi zopár alebo jediným subjektom. Vnútroštátny súd sa obáva, že inak by mohlo dôjsť ku koncentrácii povolení u jedného alebo len niekoľkých subjektov.
22. Vnútroštátny súd ďalej s odkazom na znenie talianskej právnej úpravy vysvetľuje, že nedokáže vykladať talianske preberajúce právne predpisy v súlade s tým, čo považuje za správny výklad práva EÚ, konkrétne tak, že umožňujú len jedno povolenie na žiadateľa. Ako tvrdí tento súd, talianska právna úprava vždy stanovovala dva odlišné limity v súvislosti s udeľovaním povolení na prieskum uhľovodíkov: prvý sa týkal maximálnej plochy, na ktorú sa malo vzťahovať jednotlivé povolenie.(9) Druhý limit sa týkal maximálnej plochy, na ktorú sa mohli vzťahovať povolenia pre fyzickú alebo právnickú osobu.(10) Zrušenie tohto druhého limitu sa preto môže podľa vnútroštátneho súdu vykladať len tak, že znamená, že neexistuje žiadne obmedzenie počtu povolení, ktoré môže získať jeden subjekt.(11) To je však podľa vnútroštátneho súdu v rozpore s účelom smernice 94/22. Vnútroštátny súd tvrdí, že to platí aj vtedy, ak by sa vzal do úvahy limit 10 000 km²(12) stanovený v článku 9 ods. 1 riaditeľského dekrétu z 22. marca 2011 a v článku 14 ods. 1 riaditeľského dekrétu z 15. júla 2015, pretože tento limit je viac ako trinásťkrát vyšší ako „optimálny limit“ na oblasť činností E&P stanovený na 750 km².
IV. Prejudiciálna otázka a konanie na Súdnom dvore
23. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy vnútroštátny súd rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Má sa smernica [94/22] vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave ako vo veci samej, ktorá na jednej strane uvádza, že na účely vydania povolenia na prieskum uhľovodíkov je optimálna oblasť s konkrétnou rozlohou, ktorá sa sprístupňuje na určité časové obdobie – v tejto veci ide o oblasť s rozlohou 750 kilometrov štvorcových na šesť rokov –, a na druhej strane umožňuje prekročiť uvedené limity vydaním viacerých povolení na prieskum v priľahlých oblastiach tomu istému subjektu, pod podmienkou, že ich vydanie je výsledkom samostatných správnych konaní?“
24. Písomné pripomienky predložili Región Apúlia, Global Petroleum Ltd, talianska, poľská a cyperská vláda, ako aj Komisia.
A. Analýza
1. O prípustnosti
25. Talianska republika vo svojich písomných pripomienkach tvrdí, že návrh na začatie prejudiciálneho konania je neprípustný. Na podporu tohto tvrdenia na jednej strane uvádza, že sporné dekréty sa týkajú posudzovania vplyvov na životné prostredie, ktoré vychádza z uplatňovania právnych predpisov v oblasti životného prostredia, zatiaľ čo prejudiciálna otázka sa týka správneho uplatnenia smernice 94/22. Ďalej uvádza, že Región Apúlia nemá žiadny priamy a trvajúci záujem vo veci, pretože predmetné žiadosti o povolenia na prieskum sa týkajú oblastí priľahlých k pobrežiu, ktoré sú súčasťou teritoriálnych vôd. To znamená, že patria do výlučnej právomoci štátu. Taliansko okrem toho informuje Súdny dvor o tom, že povolenia na prieskum ešte neboli vydané, pretože ich vydanie – rovnako ako vydanie akéhokoľvek iného povolenia na prieskum – je v súčasnosti pozastavené z dôvodu nadobudnutia účinnosti Decreto‑Legge 14 dicembre 2018 n. 135 (zákonný dekrét č. 135 zo 14. decembra 2018)(13), ktorý pred vydaním povolení na činnosti E&P vyžaduje schválenie „plánu rozvoja“.(14)
26. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora prináleží iba vnútroštátnemu súdu, ktorý prejednáva spor a ktorý nesie zodpovednosť za následné súdne rozhodnutie, aby so zreteľom na osobitosti veci posúdil tak potrebu rozhodnutia v prejudiciálnom konaní na vydanie svojho rozsudku, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Z toho vyplýva, že ak sa otázky týkajú výkladu alebo platnosti pravidla práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť s výnimkou prípadu, ak sa javí, že požadovaný výklad nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými ani právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na uvedené otázky.(15)
27. Pokiaľ ide o prejednávanú vec, usudzujem, že návrh na začatie prejudiciálneho konania treba vyhlásiť za prípustný. Po prvé bolo podľa vnútroštátneho súdu potrebné na účely získania povolení na prieskum, o ktoré žiadala Global Petroleum, požiadať – hoci samostatne – o posudzovanie vplyvov na životné prostredie. Posudzovanie vplyvov na životné prostredie bolo teda súčasťou konania o udelení povolení.(16) Po druhé otázka, či skutočnosť, že právomoc v súvislosti s činnosťami E&P v teritoriálnych vodách má len taliansky štát, znamená, že Región Apúlia nemá právomoc vydávať sporné dekréty, sa týka konania na talianskych súdoch. Nemá žiadny vplyv na prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania. To isté platí v súvislosti s otázkou, či a ako nadobudnutie účinnosti zákonného dekrétu č. 135 zo 14. decembra 2018 môže ovplyvniť konanie na talianskych súdoch. Kým prebieha konanie na vnútroštátnom súde, otázky nemožno považovať za hypotetické. Po tretie, hoci sporné dekréty sa týkajú environmentálneho dosahu seizmických prieskumov, ktoré Global Petroleum navrhuje uskutočniť technológiou „air gun“, dekréty o splnení environmentálnych požiadaviek osobitne odkazujú na skutočnosť, že vzhľadom na ustanovenia zákona č. 9/1991 nemohla Global Petroleum požiadať len o jedno povolenie pre štyri dotknuté susediace oblasti. Po štvrté Región Apúlia sa skutočne v rámci napadnutia uvedených štyroch dekrétov odvoláva na článok 6 ods. 2 zákona č. 9/1991. Keďže ide o ustanovenie, ktorým sa preberá smernica 94/22, je zjavné, že výklad ustanovení tejto smernice je pre vnútroštátny súd potrebný na rozhodnutie sporu vo veci samej.
2. Odpoveď na prejudiciálnu otázku
28. Keď sa vnútroštátny súd pýta, či členský štát môže „obchádzať“ zemepisné obmedzenie rozsahu oblastí, ktoré zakotvil vo svojom zákone preberajúcom článok 4 písm. a) smernice 94/22, tým, že udelí tomuto istému subjektu viacero povolení, ak o takéto povolenia požiadal oddelene, je otázkou, či smernica 94/22 ukladá členským štátom povinnosť obmedziť zemepisný rozsah povolení, ktoré udeľujú jednému subjektu. Vnútroštátny súd kladie otázku nielen v súvislosti so zemepisným obmedzením [článok 4 písm. a) smernice 94/22], ale aj v súvislosti s časovým obmedzením každého povolenia [článok 4 písm. b) a c) smernice 94/22]. Časové obmedzenie obsiahnuté v článku 4 písm. b) je flexibilnejšie ako zemepisné obmedzenie, keďže umožňuje povolenia predĺžiť, ak stanovené trvanie nepostačuje na dokončenie dotknutej činnosti a ak sa činnosť vykonávala v súlade s povolením.(17) Podľa návrhu na začatie prejudiciálneho konania toto obmedzenie ani nie je v tejto veci sporné. Budem sa teda sústrediť na zemepisný aspekt, aj keď nepochybujem, že akékoľvek nájdené riešenie sa bude vzťahovať aj na časový aspekt.
29. Podľa článku 288 tretieho odseku ZFEÚ pre členské štáty sú smernice záväzné s ohľadom na výsledok, ktorý sa má dosiahnuť, avšak toto ustanovenie necháva na vnútroštátne orgány, aby si zvolili formy a metódy na dosiahnutie tohto výsledku. Hlavnou otázkou teda je, či je účelom smernice 94/22 uložiť členským štátom povinnosť stanoviť maximálny limit pre oblasti, v ktorých je jeden subjekt oprávnený vykonávať činnosti E&P v každom členskom štáte.
30. Toto bude potrebné overiť uplatnením metód výkladu použitých v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora. Tieto metódy majú zohľadniť nielen znenie relevantného ustanovenia, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou.(18)
a) O doslovnom výklade
31. Keďže žiadne ustanovenie smernice 94/22 neposkytuje jasnú odpoveď na otázku, či členské štáty musia stanoviť maximálnu zemepisnú oblasť, v ktorej môže činnosti E&P vykonávať jeden subjekt, je vhodné posúdiť, či k vyjasneniu tejto otázky prispievajú súvisiace ustanovenia alebo systém týchto ustanovení.
32. Článok 2 ods. 1 smernice 94/22 spresňuje, že členské štáty si ponechávajú možnosť určiť na svojom území oblasti, v ktorých možno vykonávať činnosti E&P. Na základe tohto predpokladu smernica 94/22 vykonáva demonštratívnu harmonizáciu uvedených činností.(19)
33. Ustanovením, ktoré sa zaoberá „rozsahom… oblast[í]“ – relevantným pojmom je tu pojem „oblasť“ a táto veta nijako neodkazuje na povolenie alebo povolenia(20) – je článok 4 písm. a) smernice 94/22. Stanovuje, že pokiaľ zemepisné oblasti nie sú vymedzené na základe geometrického členenia územia, „rozsah každej oblasti sa určí tak, aby nebola väčšia, ako je to z technického a ekonomického hľadiska odôvodnene optimálne na vykonávanie činností“. Toto ustanovenie neukladá členským štátom povinnosť vymedziť maximálnu plochu v absolútnych číslach uplatniteľnú na všetky prípady v členskom štáte. Nezaoberá sa ani otázkou, či tento limit znamená, že takéto oblasti musia predstavovať aj limit pre akýkoľvek subjekt vykonávajúci uvedené činnosti. V dôsledku toho neobsahuje ani pravidlá pre susediace oblasti.
34. Článok 4 písm. a) smernice 94/22 však vyžaduje, že ak sa udeľujú povolenia v rámci konania stanoveného v článku 3 ods. 2 smernice 94/22 (ďalej len „systém udeľovania koncesií“), „na tento účel sa stanovia objektívne kritériá a subjektom sa poskytnú ešte pred predložením žiadostí“. To znamená dve veci. Po prvé, ak členský štát začne udeľovať koncesie, dôležité je zverejnenie kritérií stanovenia tohto limitu.(21) Po druhé z uvedeného ustanovenia vyplýva, že ak sa povolenia udeľujú podľa dvoch iných systémov, konkrétne podľa „systému otvorených dverí“ v súlade s článkom 3 ods. 3 uvedenej smernice a systému v súlade s článkom 3 ods. 4 smernice 94/22(22) – ku ktorému sa vrátim neskôr –, musia spĺňať aj požiadavku, podľa ktorej sa rozsah každej oblasti určí tak, aby nebola väčšia, ako je to z technického a ekonomického hľadiska odôvodnene optimálne na vykonávanie predmetných činností.
35. Článok 3 smernice 94/22 sa zaoberá procesnými otázkami týkajúcimi sa udeľovania povolení. Vo svojom odseku 2 opisuje to, čo som už pomenoval ako „systém udeľovania koncesií“, v ktorom sú žiadatelia vyzvaní na podanie žiadostí o povolenia buď z podnetu príslušného orgánu alebo v reakcii na žiadosť určitého subjektu, pokiaľ sa dotknutý členský štát následne rozhodne sprístupniť dotknuté územie na činnosti E&P. Uvedené výzvy na predkladanie žiadostí sa musia uverejniť v Úradnom vestníku Európskej únie.(23) Článok 3 ods. 3 tej istej smernice upravuje pre určité prípady „systém otvorených dverí“, ktorý si však tiež vyžaduje uverejnenie v Úradnom vestníku. Cieľom oboch konaní je zaručiť prístup ku konaniu pre všetky subjekty, ktoré o to majú záujem.
36. Článok 3 ods. 4 smernice 94/22 obsahuje výnimku z týchto konaní, „pokiaľ geologické alebo ťažobné faktory oprávňujú k tomu, aby sa povolenie na určitú oblasť udelilo držiteľovi povolenia na priľahlú oblasť“. Poľsko sa domnieva, že toto ustanovenie len umožňuje členským štátom udeliť povolenia bez toho, aby bolo potrebné dať všetkým záujemcom možnosť zúčastniť sa. Keďže toto je jediná výnimka upravená v tomto ustanovení, Poľsko usudzuje, že toto ustanovenie predpokladá, že povolenia pre priľahlé oblasti môžu byť skutočne udelené rovnakému subjektu. Zdá sa, že znenie článku 3 ods. 1 smernice 94/22 tento výklad podporuje, keďže uvádza, že v prípadoch podľa článku 3 ods. 2 a 3 tejto smernice členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že povolenia sa budú udeľovať po konaní, v rámci ktorého môžu všetci záujemcovia predložiť svoje žiadosti v súlade s odsekom 2 alebo 3. Toto ustanovenie teda uznáva, že výnimočné konanie upravené článkom 3 ods. 4 smernice 94/22 nevyžaduje prístup všetkých záujemcov k tomuto konaniu. Článok 3 smernice 94/22 sa v skutočnosti zaoberá len procesnými otázkami týkajúcimi sa udeľovania povolení.
37. Región Apúlia naopak usudzuje, že článok 3 ods. 4 smernice 94/22 obsahuje nielen výnimku z procesnej požiadavky, ale aj z toho, čo považuje za všeobecnú zásadu, konkrétne skutočnosti, že povolenia pre priľahlé oblasti možno udeliť len za osobitných okolností stanovených v tomto ustanovení. Treba pripomenúť, že toto ustanovenie sa vzťahuje len na udeľovanie povolení pre priľahlé oblasti za osobitných okolností. Navyše článok 3 smernice 94/22 (ani žiadne iné ustanovenie) nestanovuje, že povolenia pre priľahlé oblasti možno udeliť len za okolností stanovených v článku 3 od. 4 uvedenej smernice, a toto ustanovenie sa nezaoberá ani zemepisnými limitmi týchto (priľahlých) oblastí. Ak teda predpokladáme, že článok 4 písm. a) smernice 94/22 ukladá členskému štátu povinnosť stanoviť absolútny limit rozlohy oblastí poskytnutých jednému subjektu, prečo by sa nemali udeliť povolenia na priľahlé oblasti, ak tieto priľahlé oblasti nedosiahnu túto rozlohu?(24) Nemá to žiadny základ v znení smernice 94/22. Článok 3 ods. 4 smernice 94/22 okrem toho ani nepripúšťa výnimku z limitu stanoveného v článku 4 písm. a) smernice 94/22, ak by sa toto ustanovenie vykladalo tak, že stanovuje absolútny limit.
38. V smernici 94/22 teda nie je žiadna zmienka o všeobecnej zásade, podľa ktorej by sa žiadne povolenia nemali udeliť pre priľahlé zóny, ako tvrdí Región Apúlia. To však neodpovedá na otázku, či článok 4 písm. a) smernice 94/22 obmedzuje rozsah oblastí, ktoré možno prideliť jednému subjektu.
39. Ďalším relevantným ustanovením je článok 5 smernice 94/22. Stanovuje kritériá udeľovania povolení v prospech „prevádzkovateľov“.(25) Článok 5 ods. 1 smernice 94/22 obsahuje veľmi obmedzený súbor kritérií na udelenie povolenia a stanovuje, že tieto kritériá musia byť vypracované a uverejnené v Úradnom vestníku predtým, ako začne plynúť lehota na podanie žiadostí. Účelom ďalších odsekov článku 5 smernice 94/22 je zabezpečiť, aby boli všetky podmienky a požiadavky týkajúce sa vykonávania a ukončenia činnosti, vrátane informovania o zmenách, oznámené všetkým záujemcom. To isté platí o oznamovaní dôvodov nevyhovenia žiadosti, ak o to žiadateľ požiada. Okrem toho ukladá členským štátom povinnosť uplatňovať tieto kritériá, podmienky a požiadavky nediskriminačným spôsobom.
40. Článok 6 ods. 2 smernice 94/22 je zaujímavý z hľadiska environmentálnych aspektov, na ktoré poukázali Región Apúlia a Komisia. Oprávňuje členské štáty stanoviť podmienky a požiadavky na výkon činností E&P najmä v rozsahu odôvodnenom ochranou životného prostredia.
41. Článok 7 smernice 94/22 sa vzťahuje na hospodársku súťaž. Ukladá členským štátom povinnosť zrušiť do 1. januára 1997 zákonné, iné právne predpisy a správne opatrenia, ktorými sa právo na získanie povolenia v určitej zemepisnej oblasti na ich území vyhradzuje jedinému subjektu.
42. Zatiaľ čo z článku 7, ako aj zo šiesteho odôvodnenia smernice 94/22 je zjavné, že vôľou normotvorcu bolo zvýšenie hospodárskej súťaže v tomto odvetví, článok 7 uvedenej smernice sa zaoberá problémom existujúcim v čase, keď smernica nadobudla účinnosť. V mnohých krajinách totiž existovali zákonné, iné právne predpisy a správne opatrenia, ktorými sa právo na získanie povolenia na činnosti E&P v určitých oblastiach vyhradzovalo jedinému subjektu. Tieto predpisy bolo potrebné zrušiť do 1. januára 1997.(26) Toto ustanovenie však neobsahuje žiadne pravidlá na nasledujúce obdobie. Ako je tiež zjavné zo znenia šiesteho odôvodnenia, opatreniami, ktoré sa mali prijať podľa smernice, sú nediskriminačný prístup k činnostiam, na ktoré sa vzťahuje smernica, a ich vykonávanie za podmienok, ktoré „stimulujú intenzívnejšiu hospodársku súťaž v tejto oblasti a tým podporujú zdokonalenie vo vyhľadávaní, prieskume a ťažbe zásob v členských štátoch a spevňujú integráciu vnútorného energetického trhu“.
43. Treba tiež pamätať na to, že článok 4 písm. a) smernice 94/22 vyžaduje len určenie oblasti tak, aby „nebola väčšia, ako je to z technického a ekonomického hľadiska odôvodnene optimálne na vykonávanie činností“, pokiaľ zemepisné oblasti ešte nie sú vymedzené na základe geometrického členenia územia.(27) Ak by teda niekto chcel všetkým potenciálnym subjektom v jednom členskom štáte zabezpečiť rovnaké podmienky súťaže, pokiaľ ide o rozsah oblastí, vždy by to bolo neúplné.(28)
44. Okrem toho článok 4 písm. a) smernice 94/22 ukladá členským štátom len povinnosť stanoviť objektívne kritériá na určenie takejto oblasti. Nevyžaduje od nich stanovenie konkrétnej zemepisnej plochy v absolútnych číslach vo vzťahu ku všetkým oblastiam na ich území (toto by vzhľadom na geografické alebo geologické rozdiely medzi rôznymi časťami území členských štátov nemusel byť z technického a ekonomického hľadiska ten najúčinnejší spôsob). Stanovenie maximálnej plochy na takéto činnosti v absolútnych číslach predstavuje objektívne kritérium.(29) Keďže však toto nie je jediný spôsob, ako môže členský štát prebrať článok 4 písm. a) smernice 94/22, nevidím v tom žiadne jasné údaje o tom, že obmedzenie, akým je limit 750 km2, treba považovať za absolútny limit vyžadovaný smernicou.
45. Znenie, ktoré najjasnejšie podporuje takýto výklad, možno pravdepodobne nájsť v deviatom odôvodnení. Stanovuje, že „rozsah oblastí, na ktoré sa vzťahuje určité povolenie, a doba jeho trvania sa musia obmedziť, aby výhradné právo na určitú oblasť, kde môžu oveľa účinnejšie vykonávať vyhľadávanie, prieskum a zavádzať ťažbu viaceré subjekty, nebolo vyhradené jedinému subjektu“.(30) Keďže táto formulácia sa jasne týka kritérií nachádzajúcich sa v článku 4 písm. a) a b) smernice 94/22, toto ustanovenie by sa mohlo vzhľadom na deviate odôvodnenie chápať tak, že cieľom uvedených kritérií je obmedziť počet povolení, ktoré môže mať ktorýkoľvek subjekt v akomkoľvek čase na činnosti E&P v ktoromkoľvek členskom štáte, len na jedno povolenie.
46. Hoci by výklad článku 4 písm. a) smernice 94/22 v tom zmysle, že musí existovať absolútny limit oblasti, pre ktorú možno udeliť povolenie alebo povolenia jednému subjektu, mohol zvýšiť počet súťažiteľov o činnosti E&P, tento výklad má aj potenciálne negatívny dosah. Ako poukazuje Komisia, mohol by obmedziť súťaž o koncesie, pretože v závislosti od trvania povolení by z konania postupom času vylúčil stále rastúci počet subjektov, ktoré už v členskom štáte takéto činnosti vykonávajú.
47. Napriek tomu, že tento čisto doslovný výklad nevedie k záveru, že subjektom možno udeliť len jedno povolenie, budem sa venovať aj posúdeniu cieľov sledovaných smernicou 94/22.
b) O kontextuálnom a teleologickom výklade
48. Podľa odôvodnenia 6 smernice 94/22 táto smernica sleduje dva vzájomne prepojené ciele. Po prvé sleduje zabezpečenie nediskriminačného prístupu k činnostiam E&P a chce tak podporovať a uprednostňovať zdokonalenie vo vyhľadávaní, prieskume a ťažbe zdrojov nachádzajúcich sa v Únii. Ako vyplýva z jej odôvodnenia 3, táto skutočnosť má veľký význam vzhľadom na to, že Únia v čase nadobudnutia účinnosti smernice 94/22 závisela, a do veľkej miery stále závisí od dovozu svojich dodávok uhľovodíkov.
49. Smernica 94/22 bola prijatá na základe prvej a tretej vety článku 57 ods. 2, ako aj článkov 66 a 100a Zmluvy o ES.(31) Už na základe toho je jasné, že smernica sleduje hlavne vytvorenie vnútorného trhu. Jej hlavným cieľom je zabezpečiť všetkým subjektom nediskriminačný prístup k činnostiam E&P bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť alebo na to, či majú verejnoprávnu alebo súkromnoprávnu povahu.(32) Je to zjavné z pravidiel, ktoré sú v nej obsiahnuté a ktoré – ako bolo ukázané vyššie – sa sústreďujú na informovanie všetkých potenciálnych záujemcov o udelenie povolenia(33) a na stanovenie obmedzeného počtu relevantných kritérií na udelenie takéhoto povolenia.(34) Cieľom tohto druhého opatrenia je obmedzenie možností členských štátov prispôsobiť tieto kritériá svojim (vnútroštátnym) preferenciám. Tieto zásady možno zhrnúť pod názvom „transparentnosť a nediskriminácia“.(35)
50. Podľa Regiónu Apúlia smernica 94/22 zaručuje hospodársku súťaž na trhu, ktorá je podľa neho možná len vtedy, ak sa jej ustanovenia vykladajú spôsobom brániacim tomu, aby mohol subjekt získať dominantné postavenie alebo aby došlo ku koncentrácii povolení u niekoľkých subjektov. Región Apúlia tvrdí, že cieľom smernice 94/22 je zabrániť tomu, aby sa v zemepisných oblastiach vytvorili výlučné práva, ktoré by bránili „skutočnej hospodárskej súťaži“. Zastáva názor, že ak by sa väčšie oblasti pridelili na činnosti E&P jednému subjektu, viedlo by to k narušeniu trhu. Podľa Regiónu Apúlia je cieľom limitu uloženého podľa článku 4 písm. a) smernice 94/22 – teda limitu 750 km2 – zabrániť takejto situácii.
51. S touto argumentáciou nesúhlasím. Po prvé sú totiž pravidlá stanovené v smernici 94/22 súčasťou súboru pravidiel verejného obstarávania, a nie pravidiel hospodárskej súťaže. Hoci cieľom oboch právnych úprav je uľahčiť hospodársku súťaž v rámci Únie, ktorá zas sleduje podporu vytvorenia vnútorného trhu, tieto úpravy majú odlišné východiskové body. Zatiaľ čo právo verejného obstarávania upravuje správanie orgánov verejnej moci alebo verejnoprávnych podnikov alebo podnikov, ktoré vykonávajú činnosť na základe osobitných alebo výlučných práv priznaných členským štátom, pravidlá hospodárskej súťaže upravujú hospodársku činnosť podnikov.(36) Príslušné pravidlá ako také pôsobia na rôznych úrovniach. Zatiaľ čo články 101 a 102 ZFEÚ obmedzujú určité nesúťažné správanie a cieľom nariadenia o fúziách(37) je predchádzať štrukturálnym zmenám trhu z dôvodu koncentrácií, ktoré by podstatným spôsobom narúšali účinnú hospodársku súťaž, cieľom pravidiel verejného obstarávania je zabezpečiť rovnaký prístup všetkých záujemcov na trh uplatňovaním zásad transparentnosti a zákazu diskriminácie. Vytvoreniu dominantného postavenia bráni iba nariadenie o fúziách, a aj to iba v prípade koncentrácie.
52. To, že smernica 94/22 patrí do druhého súboru pravidiel, je zvýraznené aj článkom 12 smernice 94/22, ktorý túto smernicu priamo prepája so smernicou 93/38.(38) Podľa uvedenej smernice – ako aj smerníc, ktoré ju nahradili –, bolo „využitie geografických oblastí na účely… prieskumu alebo ťažby ropy [alebo] plynu“ relevantnou činnosťou na účely smernice.(39) Podľa článku 3 smernice 93/38 však bolo možné požiadať o výnimku z uplatnenia tejto smernice, ak boli splnené určité kritériá, konkrétne kritériá týkajúce sa transparentnosti a zákazu diskriminácie pri udeľovaní povolení. Členské štáty mali následne zabezpečiť, aby sa pri udeľovaní povolení dodržiavalo nediskriminačné a súťažné obstarávanie vo vzťahu k subjektu, ktorému bolo udelené takéto povolenie, ako aj informovať Komisiu o zadaní zákaziek. Článok 3 ods. 5 smernice 93/38, ktorý bol doplnený článkom 12 smernice 94/22, stanovil, že kritériá transparentnosti a zákazu diskriminácie sa považujú za splnené odo dňa, keď členský štát splnil ustanovenia smernice 94/22.(40)
53. To preukazuje, že smernica 94/22 a jej ustanovenia sú článkom reťazca opatrení prijatých na to, aby priviedli odvetvia pôsobiace v uzatvorených trhoch k postupu na základe hospodárskej súťaže na úrovni Únie a aby tieto odvetvia uplatňovali pravidlá verejného obstarávania, čomu bránili výhradné práva, ktoré vnútroštátne orgány poskytovali pri využívaní daných zemepisných oblastí.(41)
54. V tomto kontexte treba vidieť obmedzenia, ktoré sa mali uložiť podľa článku 4 smernice 94/22. Ak sa totiž uznáva, že činnosti E&P vyžadujúce významnú investíciu sa budú vykonávať v určitej oblasti len vtedy, ak tak možno robiť na výhradnom základe,(42) každé takéto výhradné právo znamená, že hospodárska súťaž sa pre dotknutú zemepisnú oblasť, na ktorú sa vzťahuje povolenie, ukončí týmto povolením, a to počas jeho trvania. V dôsledku toho musí byť skutočné vyňatie z hospodárskej súťaže územne a časovo rozumne obmedzené, pričom sa však držiteľom povolení umožní (aspoň teoreticky)(43) návratnosť investícií(44).
55. Súdny dvor poukázal na to, že pravidlá Únie v oblasti verejného obstarávania boli prijaté v súvislosti s vytvorením jednotného trhu, ktorého cieľom je zabezpečiť voľný pohyb a odstrániť obmedzenia hospodárskej súťaže, a v tomto kontexte je v záujme práva Únie, aby bola zabezpečená čo najširšia možná účasť uchádzačov na verejnom obstarávaní.(45) V súlade s tým Súdny dvor konzistentne odolával snahám o rozšírenie dôvodov na vylúčenie „dodávateľov“ z verejných obstarávaní nad rámec dôvodov, ktoré sú stanovené v príslušných smerniciach, s výnimkou prípadov, že sledujú zabezpečenie „dodržiavania zásady rovnosti zaobchádzania so všetkými uchádzačmi a zásady transparentnosti, ktoré sú základom smerníc Únie týkajúcich sa postupov verejného obstarávania, ale pod podmienkou, že sa dodrží zásada proporcionality“.(46) Hoci to Súdny dvor konštatoval vo vzťahu k verejným zmluvám na práce, dodanie tovaru alebo poskytnutie služieb, ten istý cieľ, aby sa neoprávnene neobmedzoval prístup k zmluvám, je prítomný aj v odvetví základných služieb verejnosti.(47)
56. Preto cieľom smernice 94/22 nie je obmedziť počet uchádzačov o povolenie, ale skôr presný opak, a to mať čo najviac vhodných subjektov ako potenciálnych súťažiteľov o povolenie. Nie je totiž v záujme hospodárskej súťaže, aby sa niektorí uchádzači vylúčili z obstarávania v jeho priebehu, konkrétne v čase udeľovania povolení, a to len preto, že povolenia, ktoré už získali, už dosiahli limit stanovený v súlade s článkom 4 písm. a) smernice 94/22. Hoci je pravda, že subjekty, ktoré už majú povolenia na činnosti E&P, najmä povolenia na susediace oblasti, môžu mať pri plnení kritérií stanovených článkom 5 ods. 1 smernice 94/22 lepšie postavenie a uspieť so svojou ponukou pri ďalších povoleniach, poslaním práva verejného obstarávania nie je tomu brániť. Ako som už uviedol vyššie, ani ustanovenia práva hospodárskej súťaže nebránia prípadnému vytvoreniu dominantného postavenia, ak je toto dominantné postavenie dosiahnuté z dôvodu výkonnosti subjektu na trhu, a nie prostredníctvom koncentrácie.
57. Pokiaľ by skutočnosť, že jediný subjekt má rôzne povolenia, viedla k tomu, že by dosiahol dominantné postavenie na trhu s činnosťami E&P, ktorý, ako som už poukázal, je celosvetovým trhom, a pokiaľ by tento subjekt zneužíval toto postavenie, porušil by právo hospodárskej súťaže, ktoré by sa zjavne dalo uplatniť. Od začiatku je však otázne, či trh funguje najlepšie, ak sú oprávnené byť aktívne len subjekty, ktoré ešte nevykonávajú podobné činnosti v tej istej krajine.
3. Úvahy týkajúce sa životného prostredia
58. Hoci vnútroštátny súd vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania tento problém nenastolil, Región Apúlia, ako aj Komisia položili otázku, či je potrebné zohľadniť úvahy týkajúce sa životného prostredia. Hoci mám pochybnosti o ich relevantnosti v prejednávanej veci, chcel by som sa tejto problematike stručne venovať.
59. Ako uvádza Komisia, vyhľadávanie pomocou použitia technológie „air gun“ si vyžaduje, aby vydaniu povolenia predchádzalo posudzovanie vplyvov na životné prostredie.(48) Pri rozhodovaní podľa článku 4 ods. 2 smernice 2011/92, či treba vykonať posudzovanie vplyvov na životné prostredie, musia príslušné vnútroštátne orgány zohľadniť kumulatívny účinok projektov podľa prílohy III bodu 1 písm. b) uvedenej smernice, aby sa tak zabránilo obídeniu cieľa právnej úpravy Únie rozdelením projektov, ktoré by ako celok mohli mať významné vplyvy na životné prostredie.(49) Zdá sa, že Región Apúlia v tejto súvislosti tvrdí, že skutočnosť, že jeden subjekt žiada o povolenie (povolenia) v rôznych konaniach, vedie k situácii, že potrebné posudzovanie vplyvov na životné prostredie zohľadňuje len dosah každého individuálneho opatrenia (na ktoré sa vzťahuje konanie), a nie kumulatívny dosah všetkých týchto opatrení.(50) Okrem toho článok 11 ZFEÚ stanovuje, že požiadavky ochrany životného prostredia musia byť začlenené do vymedzenia a uskutočňovania politík Únie a činností, a to predovšetkým s ohľadom na podporu trvalo udržateľného rozvoja.(51) Túto zásadu Súdny dvor uznal v oblastiach viacerých politík.(52)
60. Podľa vnútroštátneho súdu článok 3 ods. 9 vyhlášky ministerstva MISE zo 7. decembra 2016(53) upravuje jednotné konanie, počas ktorého sa vykonáva posudzovanie vplyvov na životné prostredie. Na tomto konaní sa zúčastňuje viacero ministerstiev. Na tento účel podala Global Petroleum na MATTM štyri žiadosti o posudzovanie vplyvov na životné prostredie v súvislosti s používaním technológie „air gun“ v oblastiach, pre ktoré požiadala o povolenia. Dekréty o splnení environmentálnych požiadaviek sú predmetom konaní, ktoré viedli k podaniu tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Tento návrh navyše zahŕňal informáciu, že dekréty uvádzali, že podľa uplatniteľného talianskeho práva síce nebolo možné požiadať o jedno posudzovanie vplyvov na životné prostredie, ale že na účely posúdenia kumulatívneho dosahu boli od Global Petroleum vyžiadané doplňujúce informácie k tomuto aspektu. Nič preto nenasvedčuje tomu, že talianske konanie nezaručuje správne splnenie povinností vyplývajúcich zo smernice 2011/92. Naopak, požiadavky v oblasti ochrany životného prostredia boli začlenené do konania o udelení povolenia na činnosti E&P v súlade s článkom 11 ZFEÚ.
61. Okrem toho článok 6 ods. 2 smernice 94/22 stanovuje, že členské štáty môžu v rozsahu, v akom si to vyžaduje ochrana životného prostredia a biologických zdrojov, ukladať podmienky a požiadavky v súvislosti s vykonávaním činností E&P. Vnútroštátny súd však neposkytol žiadne informácie o tom, že by Taliansko uložilo takéto podmienky alebo požiadavky.
62. Okrem toho predovšetkým nie je jasné, akým spôsobom môže skutočnosť, že jeden subjekt získa alebo nezíska viacero povolení, ktoré mu umožnia vykonávať činnosti E&P v oblasti väčšej ako 750 km², ovplyvniť posudzovanie vplyvov na životné prostredie.
63. Z tohto dôvodu usudzujem, že úvahy týkajúce sa životného prostredia, vrátane zohľadnenia smernice 2011/92, nezohrávajú pri výklade článku 4 písm. a) smernice 94/22 žiadnu úlohu.
V. Návrh
64. Vzhľadom na vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor na otázku Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) odpovedal takto:
Článok 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 94/22/ES z 30. mája 1994 o podmienkach udeľovania a používania povolení na vyhľadávanie, prieskum a ťažbu uhľovodíkov sa má vykladať tak, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave v tom, aby umožňovala vydávanie viacerých povolení na prieskum (vrátane priľahlých oblastí) jednému subjektu v nadväznosti na samostatné správne konania, a to aj pokiaľ to vedie k tomu, že subjekt získa povolenia na prieskum pre väčšiu oblasť (a na dlhšie obdobie), ako je stanovené v uvedenom ustanovení.