ROZSUDEK SOUDU PRO VEŘEJNOU SLUŽBU EVROPSKÉ UNIE (třetího senátu)
12. března 2014(*)
„Veřejná služba – Odměňování – Rodinné přídavky – Příspěvek na vyživované dítě – Vydání neoprávněně vyplacených částek – Úmysl oklamat správu – Důkaz – Nemožnost namítat vůči správě pětiletou lhůtu k předložení žádosti o vrácení neoprávněně vyplacených částek – Námitka protiprávnosti – Postup před zahájením soudního řízení – Pravidlo shody – Námitka protiprávnosti vznesená poprvé v žalobě – Přípustnost“
Ve věci F‑128/12,
jejímž předmětem je žaloba podaná na základě článku 270 SFEU, jenž je použitelný na Smlouvu o ESAE na základě jejího článku 106a,
CR, úředník Evropského parlamentu, s bydlištěm v M. (Francie), zastoupený A. Salerno a B. Cortesem, advokáty,
žalobce,
proti
Evropskému parlamentu, zastoupenému V. Montebello-Demogeot a E. Taneva, jako zmocněnkyněmi,
žalovanému,
podporovanému
Radou Evropské unie, zastoupenou M. Bauerem a A. Bischem, jako zmocněnci,
vedlejší účastnicí,
SOUD PRO VEŘEJNOU SLUŽBU (třetí senát),
ve složení S. Van Raepenbusch, předseda, R. Barents a K. Bradley (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: J. Tomac, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 12. prosince 2013,
vydává tento
Rozsudek
1 Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 29. října 2012 podal CR projednávanou žalobu, kterou se domáhá zrušení rozhodnutí Evropského parlamentu o vrácení neoprávněně vyplacených částek na příspěvek na vyživované dítě nad rámec pětileté promlčecí lhůty.
Právní rámec
2 Článek 67 služebního řádu úředníků Evropské unie (dále jen „služební řád“) stanoví:
„1. Rodinné přídavky zahrnují:
[…]
b) příspěvek na vyživované dítě;
[…]
2. Úředníci pobírající rodinné přídavky uvedené v tomto článku oznámí přídavky podobné povahy vyplácené z jiných zdrojů; tyto přídavky se odečtou od přídavků vyplácených podle článků 1, 2 a 3 přílohy VII [služebního řádu].
[…]“
3 Podle článku 85 služebního řádu:
„Každá neoprávněně vyplacená částka musí být vrácena, jestliže si byl příjemce vědom, že k takové platbě nebyl důvod, nebo pokud je zřejmé, že mu tato skutečnost musela být známa.
Žádost o vrácení musí být předložena nejpozději do pěti let ode dne, kdy byla částka vyplacena. Je-li orgán oprávněný ke jmenování schopen prokázat, že příjemce úmyslně oklamal správu za účelem získání uvedené částky, může být žádost předložena i po uplynutí této lhůty.“
Skutkový základ sporu
4 Žalobce, úředník zařazený do platové třídy AD 12, nastoupil do služby v Parlamentu dne 1. července 1983 a od té doby zde zastával různé administrativní pozice. V období od 1. ledna 2004 do května 2008 byl zařazen do právní služby, kde od 1. února 2005 do 30. dubna 2008 působil v oddělení, které se zabývalo nároky podle služebního řádu.
5 Žalobce jakožto otec čtyř dětí pobíral od října 1991 příspěvek na vyživované dítě stanovený v čl. 67 odst. 1 písm. b) služebního řádu.
6 Sdělením ze dne 13. října 2011 vedoucí „Oddělení pro individuální nároky a platy“ v rámci „Ředitelství administrativního řízení“ na Generálním ředitelství pro personál Parlamentu žalobci oznámil, že se na základě údajů, které má Parlament k dispozici, jeví, že měl nárok na pobírání příspěvků na vyživované dítě vyplácených francouzskými orgány, a požádal ho o předložení osvědčení od Caisse d’allocations familiales (úřad pro vyplácení rodinných přídavků, dále jen „CAF“) v místě trvalého pobytu týkající se jeho situace, a to osvědčení o platbě nebo o zamítnutí platby. Dále bylo uvedeno, že pokud toto osvědčení nedoloží do 31. října 2011, bude mu zaprvé příspěvek do té doby vyplácený na vyživované dítě snížen o částku, kterou žalobce mohl pobírat od CAF, a zadruhé že správa přistoupí k podrobnému přezkumu jeho spisu a případně k požadavku na vrácení všech neoprávněně vyplacených částek.
7 Po přijetí sdělení ze dne 13. října 2011 se žalobce obrátil na CAF a požádal jej o osvědčení požadované Parlamentem a informoval správu Parlamentu, že podle jeho názoru nebude možné toto osvědčení ve stanovené lhůtě získat.
8 Dopisem ze dne 11. listopadu 2011 vedoucí „Oddělení pro individuální nároky a platy“ žalobci sdělil, že jelikož neposkytl osvědčení ve stanovené lhůtě, bude příspěvek na vyživované dítě vyplácený Parlamentem od měsíce prosince 2011 bez návrhu snížen o částku, kterou mohl pobírat od CAF. Sdělení dále uvádělo, že toto snížení se uplatní se zpětnou účinností ode dne narození žalobcova druhého dítěte, tedy od ledna 1996, jelikož tato událost mu založila nárok na dávku vyplácenou CAF.
9 Sdělením ze dne 9. prosince 2011 ředitel „Ředitelství administrativního řízení“ (dále jen „ředitel“) informoval žalobce, že přezkum jeho spisu umožnil zjistit, že byl příjemcem rodinných přídavků vyplácených CAF „od září 1999 po narození [jeho] druhého dítěte“. Podle ředitele žalobce „úmyslně oklamal správu za účelem získání rodinných přídavků bez odpočtu částek podobné povahy vyplácených z jiných zdrojů“, neboť správě neoznámil národní přídavky, které pobíral, a neposkytl aktuální údaje v ročním výkazu informací za poslední dva roky. Následně ředitel sdělil žalobci, že vzhledem k tomu, že byly splněny podmínky čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu, rozhodl jakožto orgán oprávněný ke jmenování (dále jen „OOJ“), že bude požadovat vrácení neoprávněně vyplacených částek nejen za posledních pět let, ale od září 1999, a to srážkami ze mzdy od ledna 2012 do ledna 2014 (dále jen „sporné rozhodnutí“).
10 Dopisem ze dne 5. ledna 2012 CAF odpověděl na žalobcovu žádost o informace a vydal mu výkaz za období od 1. dubna 1998 do 31. prosince 2011 o dávkách, které žalobce pobíral, včetně dávky nazvané „rodinné přídavky“ vyplácené od září 1999. CAF žalobci sdělil, že osvědčení od měsíce ledna 1996 nelze vystavit.
11 Dne 7. března 2012 podal žalobce proti spornému rozhodnutí stížnost podle čl. 90 odst. 2 služebního řádu v rozsahu, v němž požadovalo vrácení neoprávněně vyplacených částek nad rámec pětileté lhůty. Žalobce totiž nenapadl vrácení neoprávněně vyplacených částek v posledních pěti letech.
12 Rozhodnutím ze dne 2. července 2012 generální tajemník Parlamentu, jednající jako OOJ, stížnost zamítl a současně žalobci sdělil, že příslušné oddělení již nově vypočítalo částku, která má být vrácena na základě informací sdělených dopisem CAF ze dne 5. ledna 2012.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
13 Vyjádřením došlým Soudu dne 1. března 2013 Rada Evropské unie požádala o vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Parlamentu. Usnesením ze dne 8. května 2013 předseda třetího senátu Soudu této žádosti, jakož i žádostem podaným žalobcem a Parlamentem o důvěrné zacházení s přílohami připojenými k žalobě a k žalobní odpovědi, vyhověl.
14 Žalobce navrhuje, aby Soud:
– zrušil sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž toto rozhodnutí podle čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu rozhodlo o vrácení všech neoprávněně vyplacených částek od září 1999, a nikoli pouze o vrácení neoprávněně vyplacených částek za posledních pět let;
– případně zrušil rozhodnutí ze dne 2. července 2012, kterým byla zamítnuta jeho stížnost;
– uložil žalované náhradu všech nákladů řízení.
15 Parlament navrhuje, aby Soud:
– zamítl žalobu;
– uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
16 Rada navrhuje, aby Soud:
– prohlásil námitku protiprávnosti vznesenou proti čl. 85 druhému pododstavci druhé větě služebního řádu za neopodstatněnou;
– zamítl žalobu jako neopodstatněnou.
Právní otázky
K návrhovému žádání na zrušení rozhodnutí o zamítnutí stížnosti
17 Podle ustálené judikatury má návrhové žádání, které formálně směřuje ke zrušení rozhodnutí o zamítnutí stížnosti, v případě, kdy toto rozhodnutí nemá samostatný obsah, ten účinek, že se Soudu předkládá akt, proti němuž byla stížnost podána (v tomto smyslu viz rozsudek Soudního dvora ze dne 17. ledna 1989, Vainker v. Parlament, 293/87, bod 8).
18 V projednávané věci z písemností ve spisu vyplývá, že rozhodnutí ze dne 2. července 2012 o zamítnutí stížnosti žalobce potvrzuje sporné rozhodnutí, přičemž upřesňuje důvody uvedené na jeho podporu. V takovém případě je přitom nutno zkoumat legalitu původního aktu nepříznivě zasahujícího do právního postavení, a to s přihlédnutím k odůvodnění obsaženému v rozhodnutí zamítajícím stížnost, jelikož se na toto odůvodnění pohlíží tak, že tento akt doplňuje (rozsudek Soudu pro veřejnou službu ze dne 18. dubna 2012, Buxton v. Parlament, F‑50/11, bod 21 a citovaná judikatura). V důsledku toho nemá návrhové žádání směřující proti rozhodnutí o zamítnutí stížnosti samostatný obsah, a musí na něj být nahlíženo tak, že formálně směřuje proti spornému rozhodnutí, jak bylo upřesněno v rozhodnutí o zamítnutí stížnosti (v tomto smyslu viz rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 10. června 2004, Eveillard v. Komise, T‑258/01, bod 32).
K návrhovému žádání na zrušení sporného rozhodnutí
19 Žalobu je nutno vykládat tak, že na podporu návrhového žádání znějícího na zrušení sporného rozhodnutí vychází v podstatě ze dvou žalobních důvodů založených u prvního z nich na porušení čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu a u druhého z nich na protiprávnosti čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu uplatňované formou námitky.
20 Soud nejprve přezkoumá žalobní důvod založený na protiprávnosti čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu uplatňované formou námitky, protože bude-li nutno tuto námitku protiprávnosti uznat, nebude již potřeba přezkoumat první žalobní důvod.
K žalobnímu důvodu založenému na námitce protiprávnosti čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu
21 Žalobce se domnívá, že sporné rozhodnutí je nutno zrušit, neboť se zakládá na čl. 85 druhém pododstavci druhé větě služebního řádu, tedy na ustanovení, které je podle žalobce samo protiprávní. Podle žalobce toto ustanovení porušuje zásadu právní jistoty a zásadu proporcionality v rozsahu, v němž neupravuje promlčecí lhůtu k podání žádosti ze strany správy, pokud ji úředník úmyslně oklamal.
– K přípustnosti námitky protiprávnosti
22 Úvodem je nutno konstatovat, že námitka protiprávnosti čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu nebyla v rámci postupu před zahájením soudního řízení vůbec vznesena.
23 Je nesporné, že žalovaný a vedlejší účastnice řízení nevznesli vůči žalobci námitku nepřípustnosti. Naopak na otázku ohledně přípustnosti námitky protiprávnosti s přihlédnutím k pravidlu shody mezi stížností a následnou žalobou, kterou Soud položil na jednání, oba souhlasili s rozlišováním případu námitky protiprávnosti, na který by se pravidlo shody nemělo uplatnit, od případu jiných žalobních důvodů, na které se pravidlo shody, jak je připomněl Tribunál ve svém rozsudku ze dne 25. října 2013, Komise v. Moschonaki (T‑476/11 P, body 70 až 80 a 82) uplatnit musí, a v důsledku toho nepožadovali, aby Soud prohlásil vznesenou námitku protiprávnosti za nepřípustnou.
24 Shoda mezi stížností a žalobou, na níž závisí přípustnost žaloby, je však otázkou nepominutelnou, kterou je soud povinen zkoumat i bez návrhu (rozsudek Soudu ze dne 17. července 2012, BG v. Veřejný ochránce práv, F‑54/11, bod 57 a citovaná judikatura, proti němuž byl podán kasační opravný prostředek k Tribunálu, věc T‑406/12 P).
25 V tomto ohledu je třeba připomenout, že čl. 91 odst. 2 služebního řádu stanoví, že žaloba k unijnímu soudu je přípustná pouze tehdy, pokud k OOJ byla předtím podána stížnost.
26 Podle judikatury vyplývá z čl. 91 odst. 2 služebního řádu pravidlo shody mezi stížností ve smyslu tohoto ustanovení a následnou žalobou. Toto pravidlo pod sankcí nepřípustnosti vyžaduje, aby žalobní důvod vznesený před unijním soudem byl uveden již v rámci postupu před zahájením soudního řízení, aby se OOJ mohl dostatečně přesně obeznámit s výhradami, které dotyčná osoba podává proti napadenému rozhodnutí. Pravidlo shody je odůvodněno samotným účelem postupu před zahájením soudního řízení, jenž má umožnit smírné urovnání sporů mezi úředníky a správou (výše uvedený rozsudek Komise v. Moschonaki, body 71 a 72 a citovaná judikatura).
27 Judikatura mimoto upřesňuje, že uplatnění pravidla shody mezi žalobou a stížností, jakož i jeho přezkum unijním soudem musí zabezpečit současné dodržení jednak zásady účinné soudní ochrany, která představuje všeobecnou zásadu unijního práva vyjádřenou v článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, aby dotyčná osoba měla možnost platně napadnout rozhodnutí OOJ, které nepříznivě zasáhlo do jejího právního postavení, a jednak zásady právní jistoty, aby se OOJ měl možnost seznámit již od stadia stížnosti s výtkami, které dotyčná osoba vznáší proti napadenému rozhodnutí (výše uvedený rozsudek Komise v. Moschonaki, bod 82).
28 Konečně judikatura uplatnila pravidlo shody na žalobu, v níž byla vznesena námitka protiprávnosti, s tím, že stanovila, že má-li být takováto námitka přípustná, musí být vznesena ve stížnosti (rozsudek Soudu ze dne 11. prosince 2008, Reali v. Komise, F‑136/06, body 44 až 51, potvrzený rozsudkem Tribunálu ze dne 27. října 2010, Reali v. Komise, T‑65/09 P, body 46 až 49).
29 Soud se však domnívá, že od výše uvedeného rozsudku ze dne 27. října 2010, Reali v. Komise, judikatura o zásadě účinné soudní ochrany s přihlédnutím k článku 47 Listiny [například viz rozsudky Soudního dvora ze dne 6. listopadu 2012, Otis a další, C‑199/11, body 54 až 63, a ze dne 26. listopadu 2013, Gascogne Sack Deutschland (původně Sachsa Verpackung) v. Komise, C‑40/12 P, body 75 a 76; rozsudek Tribunálu ze dne 15. září 2011, Koninklijke Grolsch v. Komise, T‑234/07, body 39 a 40] zaznamenala vývoj, který odůvodňuje, aby znovu přezkoumal, zda je vhodné uplatnit pravidlo shody, pokud byla námitka protiprávnosti vznesena poprvé v žalobě.
30 Zejména ve výše uvedeném rozsudku Koninklijke Grolsch v. Komise Tribunál poté, co konstatoval, že žádné ustanovení unijního práva neukládá osobě, jíž je určeno oznámení námitek pro porušení pravidel hospodářské soutěže, povinnost zpochybnit v průběhu správního řízení různé skutkové nebo právní okolnosti uvedené v tomto oznámení s tím, že později ve stadiu soudního řízení by již neměla právo tak učinit, zamítl argument Evropské komise, která napadla přípustnost žalobního důvodu s odůvodněním, že nebyl předložen jednoznačným a přesným způsobem během správního řízení (body 37 a 39). Tribunál totiž za popsaných okolností rozhodl, že takový argument omezuje přístup žalobkyně k soudu, a konkrétně její právo na projednání věci před soudem. Jak přitom připomněl Tribunál, právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces je zaručeno článkem 47 Listiny (bod 40).
31 I když je pravda, že judikatura uvedená v bodech 27 a 28 tohoto rozsudku vznikla v odlišných oblastech, než je oblast veřejné služby, výše uvedený rozsudek Koninklijke Grolsch v. Komise se týká slučitelnosti omezení přístupu k soudu, jež nebylo vysloveně stanoveno zákonodárcem, s článkem 47 Listiny. Jedná se tedy o situaci, která je obdobná uplatnění pravidla shody v případě námitky protiprávnosti, tedy pravidla, jež je sice založeno na čl. 91 odst. 1 služebního řádu, ale přesto je pravidlem, které má původ v judikatuře.
32 Soud se přitom domnívá, že úvahy, které se týkají účelu postupu před zahájením soudního řízení, povahy námitky protiprávnosti a zásady účinné soudní ochrany, brání tomu, aby bylo třeba námitku protiprávnosti vznesenou poprvé v žalobě prohlásit za nepřípustnou z jediného důvodu, že nebyla vznesena ve stížnosti, která uvedené žalobě předcházela.
33 Pokud jde zaprvé o účel postupu před zahájením soudního řízení, z ustálené judikatury vyplývá, že uvedený postup nemá smysl, pokud výtky směřují proti rozhodnutí, které OOJ nemůže změnit (rozsudky Soudního dvora ze dne 16. března 1978, Ritter von Wüllerstorff a Urbair v. Komise, 7/77, bod 7, a ze dne 14. července 1983, Detti v. Soudní dvůr, 144/82, bod 16; rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 23. ledna 2002, Gonçalves v. Parlament, T‑386/00, bod 34). Judikatura proto vyloučila nezbytnost podat stížnost proti rozhodnutím přijatým výběrovými komisemi (rozsudek Soudu ze dne 20. června 2012, Cristina v. Komise, F‑66/11, bod 34), anebo ve vztahu k hodnotící zprávě (rozsudek Soudního dvora ze dne 3. července 1980, Grassi v. Rada, 6/79 a 97/79, bod 15).
34 Povinnost podat námitku protiprávnosti ve stížnosti pod sankcí nepřípustnosti rovněž nemůže odpovídat účelu postupu před zahájením soudního řízení, jak je připomenut v bodě 24 tohoto rozsudku.
35 S přihlédnutím k zásadě domněnky legality aktů orgánů Evropské unie, podle níž právní úprava Evropské unie zůstává v plném rozsahu účinná do té doby, než její protiprávnost určí příslušný soud [rozsudky Soudního dvora ze dne 13. února 1979, Granaria, 101/78, bod 4; ze dne 7. června 1988, Komise v. Řecko, 63/87, bod 10, a ze dne 5. října 2004, Komise v. Řecko, C‑475/01, bod 18; rozsudky Soudu prvního stupně ze dne 30. září 1998, Losch v. Soudní dvůr, T‑13/97, bod 99; ze dne 30. září 1998, Chvatal a další v. Soudní dvůr, T‑154/96, bod 112; ze dne 12. července 2001, Kik v. OHIM (Kik), T‑120/99, bod 55, a ze dne 17. září 2008, Neurim Pharmaceuticals (1991) v. OHIM – Eurim-Pharm Arzneimittel (Neurim PHARMACEUTICALS), T‑218/06, bod 52], si OOJ nemůže zvolit možnost neuplatnit platný všeobecně závazný akt, který podle jeho názoru odporuje normě vyšší právní síly, s jediným cílem umožnit mimosoudní řešení sporu (v tomto smyslu viz rozsudek Soudu ze dne 7. června 2011, Mantzouratos v. Parlament, F‑64/10, bod 22).
36 Tuto volbu je potřeba tím spíše vyloučit v případě, jedná-li dotčený OOJ v situaci úzce vymezené pravomoci, jako je tomu v případě, jsou-li splněny podmínky uplatnění článku 85 služebního řádu a je-li správa povinna zajistit vrácení částek, které jeden z jejích zaměstnanců neoprávněně přijal. V rámci výkonu úzce vymezené pravomoci OOJ nemůže vzít zpět či změnit rozhodnutí napadené zaměstnancem, i kdyby námitku protiprávnosti směřující proti ustanovení, na jehož základě bylo napadené rozhodnutí přijato, považoval za odůvodněnou.
37 Kromě toho skutečnost, že námitka protiprávnosti byla vznesena poprvé v žalobě, nemůže ovlivnit zásadu právní jistoty, neboť i kdyby OOJ věděl od stadia stížnosti o námitce protiprávnosti, nemohl by tuto okolnost využít k vyřešení sporu se svým zaměstnancem prostřednictvím smírného urovnání sporu.
38 Zadruhé, pokud jde o povahu námitky protiprávnosti, podle ustálené judikatury je článek 277 SFEU vyjádřením obecné zásady, jež zaručuje každému účastníkovi řízení právo zpochybnit prostřednictvím procesní námitky, s cílem dosáhnout zrušení aktu, proti kterému může podat žalobu, platnost dřívějšího aktu orgánu Unie, jenž je právním základem napadeného aktu, pokud tento účastník řízení neměl právo podat přímou žalobu proti takovému aktu, jehož důsledky se účastníka dotýkají, ale nebyl v takovém postavení, aby proti němu mohl podat žalobu na neplatnost (rozsudky Soudního dvora ze dne 6. března 1979, Simmenthal v. Komise, 92/78, bod 39, a ze dne 19. ledna 1984, Andersen a další v. Parlament, 262/80, bod 6). Cílem článku 277 SFEU je tak chránit jednotlivce proti použití protiprávního normativního aktu, přičemž se má za to, že účinky rozsudku, který konstatuje nepoužitelnost takového aktu, jsou omezeny pouze na účastníky řízení, a že tento rozsudek nezpochybňuje samotný akt, který se stal nenapadnutelným (rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 25. října 2006, Carius v. Komise, T‑173/04, bod 45 a citovaná judikatura).
39 Připustíme-li přitom, že povinnost vznést námitku protiprávnosti v stížnosti pod sankcí nepřípustnosti by mohla odpovídat účelu postupu před zahájením soudního řízení, Soud má za to, že samou podstatou námitky protiprávnosti je uvést do souladu zásadu legality se zásadou právní jistoty.
40 Konečně ze znění článku 277 SFEU plyne, že možnost zpochybnit akt s obecnou působností po uplynutí lhůty k podání žaloby je otevřena pouze účastníkovi řízení při sporu před unijním soudem. Taková výjimka tedy nemůže plně rozvinout své účinky v rámci řízení o stížnosti v rámci administrativy.
41 Zatřetí a závěrem Soud připomíná, že zásada účinné soudní ochrany je obecnou zásadou unijního práva, která je v současnosti vyjádřena v článku 47 druhém pododstavci Listiny a v jejímž smyslu má „[k]aždý […] právo na to, aby jeho záležitost byla […] projednána nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem […]“. Tento pododstavec odpovídá čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“) (rozsudek Soudního dvora ze dne 28. února 2013, Přezkum Arango Jaramillo a další v. EIB, C‑334/12 RX-II, body 40 a 42).
42 Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva týkající se výkladu čl. 6 odst. 1 EÚLP, z níž je třeba v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny vycházet, vyplývá, že právo na soudní ochranu není absolutní. Využití tohoto práva je omezeno, a to zejména podmínkami přípustnosti žaloby. I když dotčené osoby musí očekávat, že pravidla týkající se podmínek přípustnosti budou použita, nesmí jejich použití jednotlivcům bránit v možnosti uplatnit dostupné prostředky nápravy (v tomto smyslu viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 6. prosince 2011, Anastasakis v. Řecko, žaloba č. 41959/08, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozsudků a rozhodnutí, § 24; výše uvedený rozsudek Přezkum Arango Jaramillo a další v. EIB, bod 43; usnesení Soudního dvora ze dne 16. listopadu 2010, Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert GmbH & Co. KG v. Komise, C‑73/10 P, bod 53).
43 Evropský soud pro lidská práva zejména upřesnil, že omezení práva na soudní ochranu týkající se podmínek přípustnosti žaloby nesmí bránit procesnímu subjektu ve volném přístupu k soudu takovým způsobem nebo v takové míře, aby byla zasažena samotná podstata jeho práva na soudní ochranu. Tato omezení jsou v souladu s čl. 6 odst. 1 EÚLP pouze tehdy, pokud sledují legitimní cíl a existuje odpovídající vztah přiměřenosti mezi použitými prostředky a sledovaným účelem (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 24. května 2006, Liakopoulou v. Řecko, stížnost č. 20627/04, nezveřejněný ve Sbírce rozsudků a rozhodnutí, § 17; Kemp a další v. Lucembursko ze dne 24. dubna 2008, stížnost č. 17140/05, nezveřejněný ve Sbírce rozsudků a rozhodnutí, § 47, a Viard v. Francie ze dne 9. ledna 2014, stížnost č. 71658/10, § 29). Právo na přístup k soudu je totiž porušeno, pokud jeho právní předpisy přestávají sloužit cílům právní jistoty a řádné správy soudnictví a představují určitou překážku, která jednotlivci brání, aby dosáhl meritorního rozhodnutí příslušného soudu v jeho sporu (viz stanovisko generálního advokáta P. Mengozziho ve výše uvedeném rozsudku Přezkum Arango Jaramillo a další v. EIB, body 58 až 60; Evropský soud pro lidská práva, rozsudek Erablière v. Belgie ze dne 24. února 2009, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozsudků a rozhodnutí, stížnost č. 49230/07, § 35).
44 Sankce nepřípustnosti námitky protiprávnosti vznesené poprvé v žalobě přitom představuje omezení práva na účinnou soudní ochranu, jež není přiměřené cíli sledovanému pravidlem shody, a sice umožnit smírné urovnání sporů mezi dotyčným úředníkem a správou (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Evropského soudu pro lidská práva Liakopoulou v. Řecko, § 20).
45 V tomto ohledu Tribunál připomíná, že podle judikatury každý úředník postupující s běžnou péčí má znát služební řád (rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 19. května 1999, Connolly v. Komise, T‑34/96 a T‑163/96, bod 168 a citovaná judikatura), a konkrétně pravidla upravující jeho plat (viz rozsudek Soudu ze dne 21. listopadu 2013, Roulet v. Komise, F‑72/12 a F‑10/13, bod 48 a citovaná judikatura). Naproti tomu námitka protiprávnosti může vést Soud k posouzení legality pravidel, která úředníci mají znát, s přihlédnutím k obecným zásadám nebo pravidlům vyšší právní síly, které mohou přesahovat rámec pravidel služebního řádu. Vzhledem k samotné povaze námitky protiprávnosti a úvah, jež dotyčného vedou k tomu, aby takovou protiprávnost zjišťoval a uplatňoval, nelze po úředníkovi nebo zaměstnanci, který podá stížnost a který nutně nemá odpovídající právní kvalifikaci, požadovat, aby pod hrozbou pozdější nepřípustnosti takovou námitku uplatnil ve stadiu postupu před zahájením soudního řízení. Takové prohlášení nepřípustnosti tedy pro dotyčného zaměstnance představuje nepřiměřenou a neodůvodněnou sankci.
46 S přihlédnutím k předchozím úvahám je nutno námitku protiprávnosti prohlásit za přípustnou.
– K první části námitky protiprávnosti, vycházející z porušení zásady právní jistoty
47 Žalobce v podstatě tvrdí, že neexistence promlčecí lhůty k podání žádosti ze strany správy v rámci čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu umožňuje OOJ neustále odkládat výkon jeho pravomocí v oblasti vrácení neoprávněně vyplácených částek. Z tohoto důvodu je toto ustanovení v rozporu se zásadou právní jistoty a jeho použití musí být v projednávané věci vyloučeno ve prospěch pětileté promlčecí lhůty.
48 Soud v první řadě připomíná, že promlčení má tím, že zabrání neustálému zpochybňování situací konvalidovaných plynutím času, posílit právní jistotu, ale může taktéž umožnit konvalidaci situací, které byly alespoň původně v rozporu s právem. Rozsah, v němž se promlčení uplatní, tedy vyplývá ze střetu mezi požadavky právní jistoty a požadavky legality podle historických a společenských okolností, které v dané době ve společnosti panují. Promlčení z toho důvodu závisí pouze na volbě zákonodárce. Rozhodnutí unijního zákonodárce ohledně zavedení pravidel promlčení a stanovení odpovídajících dob nemůže být tudíž předmětem přezkumu ze strany unijního soudu (rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 6. října 2005, Sumitomo Chemical a Sumika Fine Chemicals v. Komise, T‑22/02 a T‑23/02, body 82 a 83).
49 Skutečnost, že byla stanovena nemožnost namítat vůči správě pětiletou lhůtu k podání žádosti o vrácení neoprávněně vyplacených částek, když je správa schopna prokázat, že ji příjemce úmyslně oklamal, nemůže tedy sama o sobě představovat protiprávnost s ohledem na dodržení zásady právní jistoty (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Sumitomo Chemical a Sumika Fine Chemicals v. Komise, bod 83).
50 Argument žalobce, podle něhož by správa při neexistenci promlčecí lhůty mohla neustále odkládat svou žádost, postrádá jakýkoli právní základ. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že při neexistenci promlčecí lhůty upravené unijním zákonodárcem brání základní požadavek právní jistoty tomu, aby správa mohla stále odkládat výkon svých pravomocí (pokud jde o vrácení státních podpor, viz rozsudek Soudního dvora ze dne 22. dubna 2008, Komise v. Salzgitter, C‑408/04 P, bod 100). V takové situaci je dotčená správa povinna jednat v přiměřené lhůtě poté, co se obeznámila s danými skutečnostmi (pokud jde o vrácení neoprávněně přijatého příspěvku na domácnost, viz rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 5. listopadu 2002, Ronsse v. Komise, T‑205/01, bod 52; viz rovněž, pokud jde o zahájení disciplinárního řízení, rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 10. června 2004, François v. Komise, T‑307/01, body 48 a 49; rozsudek Soudu ze dne 8. března 2012, Kerstens v. Komise, F‑12/10, body 124 a 125).
51 Z toho vyplývá, že první část námitky protiprávnosti musí být zamítnuta jako neopodstatněná, aniž je třeba, aby se Soud zabýval otázkou, zda v projednávané věci správa jednala v přiměřené lhůtě, neboť žalobce v tomto ohledu vůči správě námitky neformuloval.
– Ke druhé části námitky protiprávnosti, vycházející z porušení zásady proporcionality
52 Žalobce má za to, že nemožnost namítat pětiletou promlčecí lhůtu upravená v čl. 85 druhém pododstavci druhé větě služebního řádu porušuje zásadu proporcionality.
53 Žalobce zejména tvrdí, že judikatura v oblasti práva hospodářské soutěže připustila promlčecí lhůty mezi třemi a pěti lety. Soudní dvůr naproti tomu rozhodl, že zásada proporcionality brání použití třicetileté promlčecí lhůty ve sporu týkajícím se vrácení neoprávněně přiznaných vývozních náhrad v rámci ochrany finančních zájmů Unie.
54 Žalobce mimoto uvádí, že článek 73a nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (Úř. věst. L 248, s. 1; Zvl. vyd. 01/04, s. 74), ve znění změn uvedeného nařízení stanovených nařízením Rady (ES, Euratom) č. 1995/2006 ze dne 13. prosince 2006 (Úř. věst. L 390, s. 1), stanoví pětiletou promlčecí lhůtu pro „nároky [Unie] vůči třetím osobám a nároky třetích osob vůči [Unii]“.
55 V projednávané věci se přitom vrácení neoprávněně vyplacených částek uplatňuje ve vztahu k období více než dvanácti let, což žalobce údajně vystavilo dlouhé době právní nejistoty a riziku, že nebude moci předložit důkaz o správnosti svého chování.
56 Soud má úvodem za to, že je nutno zamítnout žalobcův argument, podle něhož je třicetiletá promlčecí lhůta dle judikatury Soudního dvora sama o sobě neslučitelná se zásadou proporcionality, a že proto neexistence promlčecí lhůty musí být vždy protiprávní.
57 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. května 2011, Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading (C‑201/10 a C‑202/10), uplatněný žalobcem na podporu jeho teze, se týkal výkladu nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství (Úř. věst. L 312, s. 1; Zvl. vyd. 01/01, s. 340), jenž se týká kontrol a správních opatření a sankcí použitelných na nesrovnalosti, jichž se dopustily hospodářské subjekty (rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 22. listopadu 2006, Itálie v. Komise, T‑282/04, bod 83), a tudíž není relevantní pro vztahy mezi Unií a jejími zaměstnanci.
58 V každém případě výše uvedený rozsudek Ze Fu Fleischhandel a Vion Trading nemůže podpořit tezi žalobce. V bodech 41 a 43 tohoto rozsudku totiž Soudní dvůr rozhodl, že „není vyloučeno, že se pravidlo stanovící třicetiletou promlčecí lhůtu, které vychází z ustanovení občanského práva, může jevit jako nezbytné a přiměřené […] vzhledem k cíli sledovanému zmíněným pravidlem a definovanému vnitrostátním zákonodárcem“, ale že v projednávaném případě tato lhůta překročila meze toho, co je nezbytné „z hlediska cíle ochrany finančních zájmů Unie, u něhož podle unijního zákonodárce již sama o sobě postačuje čtyřletá či dokonce tříletá promlčecí lhůta“.
59 Nemožnost namítat vůči správě pětiletou lhůtu k zahájení postupu vrácení neoprávněně vyplacených částek v případě upraveném v čl. 85 druhém pododstavci druhé větě služebního řádu není tedy sama o sobě v rozporu se zásadou proporcionality. Je však nezbytné přezkoumat, zda s přihlédnutím k cíli sledovanému článkem 85 služebního řádu zákonodárce v projednávaném případě neporušil zásadu proporcionality.
60 Soud předesílá, že podle judikatury je na základě zásady proporcionality legalita unijní právní úpravy podmíněna tím, že prostředky, které používá, jsou s to uskutečnit cíl legitimně sledovaný dotčenou právní úpravou a nejdou nad rámec toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba v zásadě zvolit opatření nejméně omezující (rozsudek Soudu ze dne 28. března 2012, Rapone v. Komise, F‑36/10, bod 50).
61 Cílem sledovaným článkem 85 služebního řádu je zcela zjevně cíl ochrany finančních zájmů Unie ve zvláštním kontextu vztahů mezi unijními orgány a jejich zaměstnanci, a sice osobami, které jsou k těmto orgánům vázány zvláštní povinností loajality upravenou v článku 11 služebního řádu, jež zejména vyžaduje, aby se úředník řídil „výhradně zájmy Unie“ a vykonával služební povinnosti, které mu byly uloženy, „v souladu se zásadou loajality vůči Unii“.
62 Je přitom nutno konstatovat, že čl. 85 druhý pododstavec druhá věta služebního řádu zavazuje správu požadovat v plném rozsahu vrácení neoprávněně vyplacených částek ve zvláštní situaci, kdy je schopna prokázat, že ji dotyčný zaměstnanec úmyslně oklamal, a to při porušení výše uvedené zvláštní povinnosti loajality.
63 V tomto kontextu má Soud za to, že nemožnost namítat pětiletou promlčecí lhůtu nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro dosažení sledovaného cíle.
64 Nemožnost namítat vůči správě pětiletou lhůtu k podání žádosti o vrácení neoprávněně vyplacených částek v případě upraveném v čl. 85 druhém pododstavci druhé větě služebního řádu je kromě toho slučitelná s článkem 73a finančního nařízení, který stanoví pětiletou promlčecí lhůtu „[a]niž jsou dotčena zvláštní ustanovení“. Článek 85 druhý pododstavec druhá věta služebního řádu je právě tímto „zvláštním ustanovením“, které se týká zvláštního případu, kdy by zaměstnanec správu úmyslně oklamal.
65 Je tedy nutno zamítnout druhou část námitky protiprávnosti jako neopodstatněnou, a tudíž i námitku protiprávnosti v plném rozsahu.
K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu
66 Žalobce podotýká, že použití čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu je podmíněno tím, že správa podá důkaz o úmyslu dotyčného zaměstnance ji oklamat, a má za to, že v projednávané věci OOJ uvedené ustanovení použil, aniž předložil tento důkaz. Konkrétně se sporné rozhodnutí podle žalobce zakládá na „pouhých konstatováních“, která nejsou – s přihlédnutím k tomu, že výklad čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu musí být „velmi restriktivní“ – dostačující k prokázání vůle oklamat správu.
67 Soud předesílá, že podle čl. 85 druhého pododstavce služebního řádu musí být žádost o vrácení neoprávněně vyplacené částky předložena nejpozději do pěti let ode dne, kdy byla částka vyplacena. Tuto pětiletou lhůtu však nelze proti OOJ namítat, je-li OOJ schopen prokázat, že zúčastněný úmyslně oklamal správu za účelem získání dotčené částky.
68 Ze znění čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu tedy jasně vyplývá, že je věcí správy prokázat úmysl dotčeného zaměstnance ji oklamat, což účastníci řízení ostatně nepopírají.
69 V projednávané věci požaduje žalobce zrušení sporného rozhodnutí pouze v rozsahu, v němž se týká vrácení částek zaplacených bez právního důvodu za období předcházející výše uvedeným pěti rokům. Zaprvé je tedy nutno konstatovat, že žalobce nepopírá, že věděl o tom, že rodinný přídavek byl vyplácen nesprávně, anebo že to bylo tak zjevné, že o tom nemohl nevědět.
70 Zadruhé je třeba podotknout, že ve sporném rozhodnutí OOJ uvedl, že žalobce správě opomněl oznámit přídavky vyplácené ze strany CAF navzdory skutečnosti, že se díky svým různým funkcím v Parlamentu nacházel v obzvláště výsadní pozici k tomu, aby věděl, že tak měl učinit. OOJ rovněž zmínil, že žalobce ani neodpověděl na žádost o aktualizaci údajů v ročním výkazu v letech 2009 a 2010.
71 Zatřetí v rozhodnutí o zamítnutí stížnosti OOJ uvádí, že žalobce „několikrát poskytl nepravdivá prohlášení při vyplnění ročních výkazů v letech 1996–2005, i výkazů […] předložených při narození [jeho] dětí“, a pokud jde o roční výkazy, v období od roku 1996 do roku 1998 vždy prohlásil, že on ani jeho manželka nepobírali „mimo Společenství“ rodinné přídavky na své děti. Stejně tak za období od roku 1999 do roku 2005 žalobce potvrdil svým podpisem, že nepobíral přídavky z jiných zdrojů, neboť nezaškrtl políčko uvádějící tyto přídavky. Kromě toho v rozporu s pokyny na ročních výkazech nikdy ke svým prohlášením nepřipojil osvědčení od CAF. Kromě toho OOJ uvádí, že „při narození [jeho] druhého, třetího a čtvrtého dítěte [žalobce] učinil nepravdivá prohlášení, když ve výkazu, který měl vyplnit k získání příspěvků na vyživované dítě, pokaždé prohlásil, že nepobíral přídavek této povahy z jiných zdrojů.“ Konečně OOJ podotkl, že jednak žalobce nezpochybňoval vrácení neoprávněně vyplacených částek za posledních pět let a jednak – z důvodu jeho vysoké platové třídy, jeho právnického vzdělání a skutečnosti, že pracoval ve veřejné správě – byl ve zvlášť dobrém postavení k tomu, aby znal povinnost vyplývající z čl. 67 odst. 2 služebního řádu oznámit přídavky podobné povahy jako příspěvek na vyživované dítě.
72 Je tedy nutno konstatovat, že OOJ nezaložil své sporné rozhodnutí na „pouhých konstatováních“, jak tvrdí žalobce, ale na skutečnosti, že správě několikrát poskytl nepravdivá prohlášení a že tato nepravdivá prohlášení pocházela od úředníka s vysokou platovou třídou, který měl právní zkušenosti v oblasti veřejné správy a nezpochybňoval, že si byl vědom, anebo měl být vědom, nesrovnalostí plateb.
73 Soud má přitom za to, že výše uvedené skutečnosti jsou způsobilé prokázat právně dostačujícím způsobem vůli žalobce oklamat správu, a že jsou tedy splněny podmínky uložené k použití čl. 85 druhého pododstavce druhé věty služebního řádu.
74 Na tento závěr nemůže mít vliv tvrzení žalobce, podle něhož po narození druhého dítěte telefonicky kontaktoval správu Parlamentu, která mu oznámila, že nebylo nutno oznamovat přídavky vyplácené ze strany CAF. Žalobce totiž nejen že nepředložil Soudu žádný důkaz, jenž by mohl toto tvrzení prokázat, ale mimoto z něj nevyvozuje žádný závěr nebo argument.
75 V důsledku toho je třeba zamítnout projednávaný žalobní důvod jako postrádající jakýkoli právní základ.
76 Z veškerých výše uvedených úvah a skutečností vyplývá, že žaloba musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
K nákladům řízení
77 Podle čl. 87 odst. 1 jednacího řádu, s výhradou ostatních ustanovení osmé kapitoly druhé hlavy uvedeného řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Podle druhého odstavce téhož článku může Soud v souladu s požadavky ekvity rozhodnout, že se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží pouze částečná náhrada nákladů řízení nebo se mu náhrada nákladů řízení neuloží.
78 Z výše uvedeného odůvodnění vyplývá, že žalobce neměl ve věci úspěch. Parlament kromě toho ve svých návrhových žádáních výslovně požadoval, aby byla žalobci uložena náhrada nákladů řízení. Vzhledem k tomu, že okolnosti projednávané věci neodůvodňují použití ustanovení čl. 87 odst. 2 jednacího řádu, musí žalobce nést vlastní náklady řízení a nahradit náklady vynaložené Parlamentem.
79 Podle čl. 89 odst. 4 jednacího řádu nese vedlejší účastník řízení vlastní náklady.
Z těchto důvodů
SOUD PRO VEŘEJNOU SLUŽBU (třetí senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) CR ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropským parlamentem.
3) Rada Evropské unie jakožto vedlejší účastnice řízení ponese vlastní náklady řízení.
Van Raepenbusch | Barents | Bradley |
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. března 2014.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |
W. Hakenberg | | S. Van Raepenbusch |