UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
21 päivänä maaliskuuta 2019 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Liikenne – Rautateiden ja maanteiden julkiset henkilöliikennepalvelut – Asetus (EY) N:o 1370/2007 – 5 artiklan 1 ja 2 kohta – Suorahankinta – Linja-autoilla ja raitiovaunuilla suoritettavia julkisia henkilöliikennepalveluja koskevat sopimukset – Edellytykset – Direktiivi 2004/17/EY – Direktiivi 2004/18/EY
Yhdistetyissä asioissa C-266/17 ja C-267/17,
joissa on kyse kahdesta SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jotka Oberlandesgericht Düsseldorf (Düsseldorfin ylioikeus, Saksa) on esittänyt 3.5.2017 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapuneet unionin tuomioistuimeen 17.5.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asioissa
Rhein-Sieg-Kreis
vastaan
Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH ja
BVR Busverkehr Rheinland GmbH,
Regionalverkehr Köln GmbH:n
osallistuessa asian käsittelyyn (C-266/17),
ja
Rhenus Veniro GmbH & Co. KG
vastaan
Kreis Heinsberg,
WestVerkehr GmbH:n
osallistuessa asian käsittelyyn (C-267/17),
UNIONIN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: seitsemännen jaoston puheenjohtaja T. von Danwitz, joka hoitaa neljännen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Juhász (esittelevä tuomari) ja C. Vajda,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies L. Carrasco Marco,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 31.5.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Rhein-Sieg-Kreis, edustajinaan G. Landsberg ja J. Struß, Rechtsanwälte,
– Rhenus Veniro GmbH & Co. KG, edustajanaan C. Antweiler, Rechtsanwalt,
– Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH, edustajanaan C. Antweiler, Rechtsanwalt,
– BVR Busverkehr Rheinland GmbH, edustajanaan W. Tresselt, Rechtsanwalt,
– Kreis Heisberg, edustajinaan S. Schaefer, M. Weber ja D. Marszalek, Rechtsanwälte,
– Itävallan hallitus, asiamiehenään M. Fruhmann,
– Euroopan komissio, asiamiehinään W. Mölls, P. Ondrůšek ja J. Hottiaux,
kuultuaan julkisasiamiehen 13.9.2018 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (EUVL 2007, L 315, s. 1) 5 artiklan 1 ja 2 kohdan tulkintaa.
2 Nämä pyynnöt on esitetty kahdessa asiassa, joissa ensimmäisessä ovat asianosaisina yhtäältä Rhein-Sieg-Kreis (Rhein-Siegin piirikunta, Saksa) ja toisaalta Verkehrsbetrieb Hüttebräucker GmbH ja BVR Busverkehr Rheinland GmbH ja jälkimmäisessä yhtäältä Rhenus Veniro GmbH & Co. KG (jäljempänä Rhenus Veniro) ja toisaalta Kreis Heinsberg (Heinsbergin piirikunta, Saksa) ja jotka koskevat suunnitelmia linja-autoilla suoritettavien henkilöliikennepalvelujen suorahankinnasta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus N:o 1370/2007
3 Asetuksen N:o 1370/2007 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tarkoitus ja soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1. Tämän asetuksen tarkoituksena on määritellä, miten toimivaltaiset viranomaiset voivat yhteisön oikeuden sääntöjä noudattaen toimia julkisen henkilöliikenteen alalla varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.
Tätä varten asetuksessa vahvistetaan ehdot, joiden mukaisesti toimivaltaiset viranomaiset julkisen palvelun velvoitteita määrätessään tai niitä koskevia sopimuksia tehdessään korvaavat julkisen liikenteen harjoittajille aiheutuvat kustannukset ja/tai myöntävät yksinoikeuksia vastineena julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta.
2. Tätä asetusta sovelletaan rautateiden ja muiden raideliikennemuotojen sekä maanteiden julkisen henkilöliikenteen kansalliseen ja kansainväliseen harjoittamiseen lukuun ottamatta liikennettä, jota harjoitetaan lähinnä sen historiallisen merkityksen tai matkailuarvon vuoksi. – –
– –”
4 Kyseisen asetuksen 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
a) ’julkisella henkilöliikenteellä’ yleistä taloudellista etua koskevia henkilöliikennepalveluja, joita tarjotaan yleisölle yhtäjaksoisesti ketään syrjimättä;
b) ’toimivaltaisella viranomaisella’ jäsenvaltion tai jäsenvaltioiden viranomaista tai viranomaisten ryhmittymää, jolla on valtuudet toimia julkisen henkilöliikenteen alalla tietyllä maantieteellisellä alueella, tai muuta elintä, jolle on annettu tällaiset valtuudet;
c) ’toimivaltaisella paikallisella viranomaisella’ toimivaltaista viranomaista, jonka maantieteellinen toimivalta-alue ei ole valtakunnallinen;
– –
h) ’ilman tarjouskilpailua tekemisellä [eli suorahankinnalla tai sopimuspuolen suoralla valinnalla]’ sopimuksen tekemistä tietyn liikenteenharjoittajan kanssa [oikeammin: tietyn liikenteenharjoittajan valintaa julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi] ilman edeltävää tarjouskilpailumenettelyä;
i) ’julkisia palveluhankintoja koskevalla sopimuksella’ yhtä tai useampaa oikeudellisesti sitovaa asiakirjaa, jossa vahvistetaan toimivaltaisen viranomaisen ja julkisen liikenteen harjoittajan välinen sopimus, jolla julkisen palvelun velvoitteiden alaisten julkiseen henkilöliikenteeseen liittyvien palvelujen hallinnointi ja toteuttaminen uskotaan kyseiselle julkisen liikenteen harjoittajalle; jäsenvaltion lainsäädännöstä riippuen sopimus voi olla myös toimivaltaisen viranomaisen tekemä päätös,
– joka on annettu erillisen lainsäädäntötoimen tai säädöksen muodossa, tai
– jossa vahvistetaan ehdot, joiden mukaisesti toimivaltainen viranomainen itse tarjoaa kyseisiä palveluja tai uskoo niiden tarjoamisen sisäiselle liikenteenharjoittajalle;
j) ’sisäisellä liikenteenharjoittajalla’ oikeudellisesti erillistä yksikköä, joka on toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, tai viranomaisten ryhmittymän tapauksessa vähintään yhden toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, määräysvallassa vastaavalla tavalla kuin viranomaisen omat yksiköt;
– –”
5 Mainitun asetuksen 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekeminen”, säädetään seuraavaa:
”1. Julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset tehdään tässä asetuksessa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti. Palveluja koskevat hankintasopimukset ja julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset, sellaisena kuin ne on määritelty [vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä] 2004/17/EY [(EUVL 2004, L 134, s. 1)] ja [julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä] 2004/18/EY [(EUVL 2004, L 134, s. 114)], tehdään kuitenkin linja-autojen tai raitiovaunujen henkilöliikennepalvelujen osalta näissä direktiiveissä säädettyjen menettelyjen mukaisesti, sikäli kuin sopimukset eivät ole näissä direktiiveissä määriteltyjä palveluja koskevia käyttöoikeussopimuksia [eli palveluja koskevia konsessiosopimuksia]. Silloin, kun sopimukset tehdään direktiivin [2004/17] tai [2004/18] mukaisesti, tämän artiklan 2–6 kohdan säännöksiä ei sovelleta.
2. Toimivaltainen paikallinen viranomainen, riippumatta siitä, onko se integroituja julkisia henkilöliikennepalveluja tarjoava yksittäinen viranomainen tai viranomaisten ryhmittymä, voi päättää tarjota itse julkisia henkilöliikennepalveluja tai tehdä julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia ilman tarjouskilpailua oikeudellisesti erillisen yksikön kanssa, joka on toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, tai viranomaisten ryhmittymän tapauksessa vähintään yhden toimivaltaisen paikallisen viranomaisen, määräysvallassa vastaavalla tavalla kuin viranomaisen omat yksiköt, ellei tämä ole kiellettyä kansallisen lainsäädännön nojalla. Silloin, kun toimivaltainen paikallinen viranomainen tekee tällaisen päätöksen, sovelletaan seuraavia säännöksiä:
a) Sen määrittämiseksi, onko toimivaltaisella paikallisella viranomaisella edellä tarkoitettu määräysvalta, on otettava huomioon muun muassa seuraavat tekijät: edustus hallinto-, johto- tai valvontaelimissä, tätä koskevat määräykset yhtiöjärjestyksessä, omistussuhteet sekä strategisia päätöksiä ja yksittäisiä liikkeenjohdollisia päätöksiä koskeva tosiasiallinen vaikutus- ja määräysvalta. Yhteisön oikeuden mukaisesti toimivaltaisen viranomaisen 100 prosentin omistusosuus, erityisesti, kun on kyse julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksista, ei ole ehdoton edellytys tässä kohdassa tarkoitetun määräysvallan vahvistamiselle edellyttäen, että määräysvalta voidaan vahvistaa muiden tekijöiden pohjalta.
b) Tämän kohdan soveltaminen edellyttää, että sisäisen liikenteenharjoittajan ja kaikkien yksiköiden, joihin kyseisellä liikenteenharjoittajalla on vähäistäkin vaikutusvaltaa, julkisten henkilöliikennepalvelujen harjoittamiseen liittyvä liiketoiminta tapahtuu toimivaltaisen paikallisen viranomaisen alueella, siitä huolimatta, että liiketoimintaan voi liittyä muita reittejä tai lisätoimintoja, jotka ulottuvat toisen toimivaltaisen paikallisen viranomaisen alueelle, ja että nämä liikkeenharjoittajat ja yksiköt eivät osallistu toimivaltaisen paikallisen viranomaisen toimivalta-alueen ulkopuolella järjestettyihin tarjouskilpailuihin.
c) Sen estämättä, mitä b alakohdassa säädetään, sisäinen liikenteenharjoittaja voi osallistua oikeudenmukaisiin tarjouskilpailuihin kaksi vuotta ennen sen kanssa ilman tarjouskilpailua tehdyn sopimuksen päättymistä edellyttäen, että tämän sisäisen liikenteenharjoittajan kanssa tehdyn sopimuksen piiriin kuuluvien henkilöliikennepalvelujen osalta on tehty lopullinen päätös oikeudenmukaisen tarjouskilpailun järjestämisestä ja että sisäisellä liikenteenharjoittajalla ei ole muita julkisia palveluhankintoja koskevia sopimuksia, jotka on tehty sen kanssa ilman tarjouskilpailua.
d) Ellei toimivaltaista paikallista viranomaista ole, a–c alakohtaa sovelletaan kansalliseen viranomaiseen muun kuin valtakunnallisen maantieteellisen alueen hyväksi edellyttäen, että sisäinen liikenteenharjoittaja ei osallistu julkisten henkilöliikennepalvelujen tarjoamista koskeviin tarjouskilpailuihin, jotka järjestetään sen alueen ulkopuolella, jonka osalta julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus on tehty.
e) Jos kyseessä on 4 artiklan 7 kohdan mukainen alihankintaa koskevan sopimuksen tekeminen, sisäinen liikenteenharjoittaja on velvollinen hoitamaan suurimman osan julkisista henkilöliikennepalveluista itse.
3. Toimivaltaisen viranomaisen, joka turvautuu muuhun ulkopuoliseen tahoon kuin sisäiseen liikenteenharjoittajaan, on tehtävä julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset tarjouskilpailumenettelyn perusteella lukuun ottamatta 4, 5 ja 6 kohdassa tarkoitettuja tapauksia. Tarjouskilpailussa noudatettavan menettelyn on oltava avoin kaikille liikenteenharjoittajille, oikeudenmukainen ja siinä on noudatettava avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Tarjousten jättämisen ja mahdollisen esivalinnan jälkeen menettelyyn saattaa sisältyä neuvotteluja, joissa on noudatettava näitä periaatteita ja joissa pyritään määrittämään, kuinka voitaisiin parhaiten täyttää erityiset tai monitahoiset vaatimukset.
– –”
6 Saman asetuksen 7 artiklan, joka otsikko on ”Julkaiseminen”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Toimivaltaisen viranomaisen on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että viimeistään vuosi ennen tarjouskilpailumenettelyn aloittamista tai vuosi ennen sopimuksen tekemistä ilman tarjouskilpailua Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistaan vähintään seuraavat tiedot:
a) toimivaltaisen viranomaisen nimi ja yhteystiedot;
b) suunniteltu sopimuksentekomenettely;
c) palvelut ja alueet, joita sopimus mahdollisesti koskee.
Toimivaltaiset viranomaiset voivat päättää olla julkaisematta näitä tietoja, jos julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus koskee alle 50 000 kilometrin henkilöliikennepalvelujen tarjoamista vuodessa.
– –”
Direktiivi 2004/17
7 Direktiivin 2004/17 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”1. Tässä direktiivissä sovelletaan tässä artiklassa olevia määritelmiä.
2. a) ’Tavaroita, rakennusurakoita ja palveluja koskevilla hankintasopimuksilla’ tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun hankintayksikön sekä yhden tai useamman urakoitsijan, tavarantoimittajan tai palvelujen suorittajan välillä.
– –
d) ’Palveluja koskevilla hankintasopimuksilla’ tarkoitetaan muita kuin rakennusurakoita ja tavarahankintoja koskevia sopimuksia, joiden kohteena on liitteessä XVII tarkoitettujen palvelujen suorittaminen.
– –
3. – –
b) ’Palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella [eli palveluja koskevalla konsessiosopimuksella]’ tarkoitetaan samanlaista sopimusta kuin palveluja koskeva hankintasopimus, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelun käyttöoikeus [oikeammin: oikeus hyödyntää palvelua] tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.
– –”
8 Kyseisen direktiivin 5 artiklan, jonka otsikko on ”Kuljetuspalvelut”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten verkkojen saataville saattamiseen tai ylläpitoon, joiden tarkoituksena on tarjota yleisölle kuljetuspalveluja rautateitse, automatisoiduin järjestelmin, raitioteitse, johdinautoilla, linja-autoilla tai kaapeliradoilla.
Kuljetuspalvelujen verkosta katsotaan olevan kyse, kun palvelua tarjotaan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen asettamin edellytyksin, jotka voivat koskea liikennöitäviä linjoja, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia tai vuorotiheyttä.”
9 Mainitun direktiivin 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Rakennusurakoita tai palveluja koskevat käyttöoikeussopimukset”, säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä ei sovelleta rakennusurakoita tai palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin, joita yhtä tai useampaa 3–7 artiklassa tarkoitettua toimintoa harjoittavat hankintayksiköt tekevät silloin, kun käyttöoikeussopimukset on tehty kyseisten toimintojen harjoittamiseksi.”
10 Saman direktiivin 31 artiklassa, jonka otsikko on ”Liitteessä XVII A lueteltuja palveluja koskevat hankintasopimukset”, säädetään seuraavaa:
”Liitteeseen XVII A sisältyviä palveluja koskevat hankintasopimukset on tehtävä 34–59 artiklan mukaisesti.”
11 Direktiivin 2004/17 32 artiklassa, jonka otsikko on ”Liitteessä XVII B lueteltuja palveluja koskevat hankintasopimukset”, säädetään seuraavaa:
”Liitteeseen XVII B sisältyviä palveluja koskeviin hankintasopimuksiin sovelletaan ainoastaan 34 ja 43 artiklaa.”
12 Kyseisen direktiivin 34 artiklassa, jonka otsikko on ”Tekniset eritelmät”, määritellään erityisesti, millä tavalla tekniset eritelmät on laadittava hankintasopimusasiakirjoissa.
13 Mainitun direktiivin 43 artiklassa, jonka otsikko on ”Tehtyjä hankintasopimuksia koskevat ilmoitukset”, säädetään seuraavaa:
”1. Hankintayksiköiden, jotka ovat tehneet hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn, on lähetettävä liitteessä XVI tarkoitettu tehtyjä hankintasopimuksia koskeva ilmoitus kahden kuukauden kuluessa hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn tekemisestä edellytyksin, jotka komissio vahvistaa 68 artiklan 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen.
– –
4. Liitteessä XVII B lueteltuja palveluja koskevien hankintasopimusten osalta hankintayksiköiden on mainittava ilmoituksessaan, saako kyseisen hankintasopimuksen julkaista.
– –”
14 Direktiivin 2004/17 liitteeseen XVII A, jonka otsikko on ”Palvelut, joita tarkoitetaan 31 artiklassa”, ja liitteeseen XVII B, jonka otsikko on ”Palvelut, joita tarkoitetaan 32 artiklassa”, sisältyy taulukko, jossa viitataan siinä määriteltyjen palveluryhmien osalta Yhdistyneiden kansakuntien yhteisen tavaraluokituksen mukaisiin viitenumeroihin (jäljempänä CPC-viitenumerot). Liitteeseen XVII A sisältyvässä ryhmässä 2, johon kuuluvat maakuljetuspalvelut, CPC-viitenumerot ovat 712 (paitsi 71235), 7512 ja 87304. Liitteeseen XVII B sisältyvässä ryhmässä 18, johon kuuluvat rautatiekuljetuspalvelut, CPC-viitenumero on 711. CPC-viitenumero 712 koskee muun muassa kaupunki- ja esikaupunkialueiden säännöllistä henkilöliikennettä ja henkilötilausliikennettä sekä kaupunkien välistä säännöllistä henkilöliikennettä, ei kuitenkaan rautateitse suoritettavaa kaupunkien välistä tai kaupunki- ja esikaupunkialueiden henkilöliikennettä, jota koskee CPC-viitenumero 711.
Direktiivi 2004/18
15 Direktiivin 2004/18 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”1. Tässä direktiivissä sovelletaan 2–15 kohdassa olevia määritelmiä.
2. – –
d) ’Julkisia palveluhankintoja koskevilla sopimuksilla’ tarkoitetaan muita kuin julkisia rakennusurakoita ja julkisia tavarahankintoja koskevia julkisia hankintasopimuksia, joiden kohteena on liitteessä II tarkoitettujen palvelujen suorittaminen.
– –
4. ’Palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella [eli palveluja koskevalla konsessiosopimuksella]’ tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta kuin julkista palveluhankintaa koskevaa sopimusta, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelun käyttöoikeus [oikeammin: oikeus hyödyntää palvelua] tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.
– –”
16 Kyseisen direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Erityis- tai yksinoikeuksien myöntäminen: syrjimättömyyslauseke”, säädetään seuraavaa:
”Kun hankintaviranomainen myöntää muulle yksikölle kuin toiselle hankintaviranomaiselle erityis- tai yksinoikeuksia harjoittaa tiettyä julkista palvelutoimintaa, on asiakirjassa, jolla oikeus myönnetään, määrättävä, että kyseisen yksikön on tähän toimintaan kuuluvia hankintasopimuksia kolmansien osapuolten kanssa tehdessään noudatettava kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltämisen periaatetta.”
17 Mainitun direktiivin 12 artiklan, jonka otsikko on ”Vesi- ja energiahuollon, liikenteen sekä postipalvelujen alalla tehdyt hankintasopimukset”, ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä ei sovelleta direktiivin [2004/17] alalla tehtäviin julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin, jotka ovat yhtä tai useampaa sanotun direktiivin 3–7 artiklassa tarkoitettua toimintoa harjoittavien hankintaviranomaisten tekemiä ja jotka on tehty tällaisen toiminnan harjoittamiseksi, eikä julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin, jotka on suljettu pois mainitun direktiivin soveltamisalasta sen 5 artiklan 2 kohdan ja 19, 26 ja 30 artiklan nojalla.”
18 Direktiivin 2004/18 17 artiklassa, jonka otsikko on ”Palveluja koskevat käyttöoikeussopimukset”, säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä ei sovelleta 1 artiklan 4 kohdassa määriteltyihin palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 3 artiklan säännösten soveltamista.”
19 Kyseisen direktiivin 20 artiklassa, jonka otsikko on ”Liitteessä II A lueteltuja palveluja koskevat hankintasopimukset”, säädetään seuraavaa:
”Liitteessä II A lueteltuja palveluja koskevat sopimukset tehdään 23–55 artiklan mukaisesti.”
20 Mainitun direktiivin 21 artiklassa, jonka otsikko on ”Liitteessä II B lueteltuja palveluja koskevat hankintasopimukset”, säädetään seuraavaa:
”Liitteessä II B lueteltuja palveluja koskevia hankintasopimuksia koskevat yksinomaan 23 artikla ja 35 artiklan 4 kohta.”
21 Saman direktiivin liitteisiin II A ja II B sisältyy samankaltainen taulukko kuin vastaavasti direktiivin 2004/17 liitteisiin XVII A ja XVII B.
Direktiivi 2014/24/EU
22 Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18 kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65) 91 artiklan mukaan direktiivi 2004/18 kumottiin ja korvattiin ensiksi mainitulla direktiivillä 18.4.2016 alkavin vaikutuksin.
23 Direktiivin 2014/24 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Yksiköiden väliset hankintasopimukset julkisella sektorilla”, säädetään seuraavaa:
”1. Hankintasopimus, jonka hankintaviranomainen tekee yksityisoikeudellisen tai julkisoikeudellisen oikeushenkilön kanssa, jää tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:
a) hankintaviranomainen käyttää kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista [oikeammin: vastaavaa] määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään;
b) yli 80 prosenttia kyseisen määräysvallassa olevan oikeushenkilön toiminnoista suoritetaan niiden tehtävien täyttämiseksi, jotka se on vastaanottanut määräysvaltaa käyttävältä hankintaviranomaiselta tai muilta kyseisen hankintaviranomaisen määräysvallan alaisilta oikeushenkilöiltä; ja
c) määräysvallan alaisessa oikeushenkilössä ei ole suoria yksityisiä pääomaosuuksia lukuun ottamatta perussopimusten mukaisia kansallisissa säännöksissä vaadittuja yksityisen pääomaosuuden muotoja ilman määräysvaltaa ja ilman suojaamista, jotka eivät vaikuta ratkaisevasti määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksiin.
Hankintaviranomaisen katsotaan käyttävän oikeushenkilössä samanlaista [oikeammin: vastaavaa] määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään ensimmäisen alakohdan a alakohdassa tarkoitetulla tavalla, jos se käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallan alaisen oikeushenkilön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin. Tällaista määräysvaltaa voi käyttää myös toinen oikeushenkilö, joka on samalla tavoin hankintaviranomaisen määräysvallassa.
2. Edellä olevaa 1 kohtaa sovelletaan myös silloin, kun määräysvallan alainen oikeushenkilö, joka on hankintaviranomainen, tekee sopimuksen tätä määräysvaltaa käyttävän hankintaviranomaisen kanssa tai saman hankintaviranomaisen määräysvallan alaisen toisen oikeushenkilön kanssa edellyttäen, että oikeushenkilössä, jonka kanssa hankintasopimus tehdään, ei ole suoria yksityisiä pääomaosuuksia lukuun ottamatta perussopimusten mukaisia kansallisissa säännöksissä vaadittuja yksityisen pääomaosuuden muotoja ilman määräysvaltaa ja ilman suojaamista, jotka eivät vaikuta ratkaisevasti määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksiin.
3. Hankintaviranomainen, joka ei käytä yksityisoikeudellisessa tai julkisoikeudellisessa oikeushenkilössä 1 kohdassa tarkoitettua määräysvaltaa, voi kuitenkin tehdä hankintasopimuksen kyseisen oikeushenkilön kanssa tätä direktiiviä soveltamatta, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:
a) hankintaviranomainen käyttää yhdessä muiden hankintaviranomaisten kanssa kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista [oikeammin: vastaavaa] määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään;
b) yli 80 prosenttia kyseisen oikeushenkilön toiminnoista suoritetaan niiden tehtävien täyttämiseksi, jotka se on vastaanottanut määräysvaltaa käyttäviltä hankintaviranomaisilta tai muilta samojen hankintaviranomaisten määräysvallan alaisilta oikeushenkilöiltä; ja
c) määräysvallan alaisessa oikeushenkilössä ei ole suoria yksityisiä pääomaosuuksia lukuun ottamatta perussopimusten mukaisia kansallisissa säännöksissä vaadittuja yksityisen pääomaosuuden muotoja ilman määräysvaltaa ja ilman suojaamista, jotka eivät vaikuta ratkaisevasti määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksiin.
Sovellettaessa ensimmäisen alakohdan a alakohtaa hankintaviranomaisten katsotaan käyttävän yhteistä määräysvaltaa oikeushenkilössä, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:
i) määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksentekoelimet koostuvat kaikkien määräysvallan käyttöön osallistuvien hankintaviranomaisten edustajista. Yksittäiset edustajat voivat edustaa useita tai kaikkia osallistuvia hankintaviranomaisia;
ii) kyseiset hankintaviranomaiset voivat yhdessä käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa määräysvallan alaisen oikeushenkilön strategisiin tavoitteisiin ja tärkeisiin päätöksiin; ja
iii) määräysvallan alainen oikeushenkilö ei aja sellaisia etuja, jotka poikkeaisivat määräysvaltaa käyttävien hankintaviranomaisten eduista.
4. Yksinomaan kahden tai useamman hankintaviranomaisen välillä tehty sopimus jää tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:
a) sopimuksella käynnistetään tai toteutetaan siihen osallistuvien hankintaviranomaisten välinen yhteistyö tavoitteena varmistaa, että julkiset palvelut, jotka niiden on suoritettava, tarjotaan niiden yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi;
b) kyseisen yhteistyön toteuttamista ohjaavat ainoastaan yleiseen etuun liittyvät näkökohdat; ja
c) osallistuvat hankintaviranomaiset harjoittavat avoimilla markkinoilla alle 20:tä prosenttia yhteistyön piiriin kuuluvista toiminnoistaan.
5. Edellä 1 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa, 3 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdassa ja 4 kohdan c alakohdassa tarkoitettujen toimintojen prosenttiosuutta määriteltäessä on otettava huomioon sopimuksen tekemistä edeltävien kolmen vuoden keskimääräinen kokonaisliikevaihto tai jokin asianmukainen vaihtoehtoinen toimintaan perustuva määrä, kuten asianomaiselle oikeushenkilölle tai hankintaviranomaiselle aiheutuneet kustannukset palvelujen, tavaroiden ja rakennusurakoiden osalta.
Jos asianomaisen oikeushenkilön tai hankintaviranomaisen perustamisajankohdan tai toiminnan aloittamisen ajankohdan tai toiminnan uudelleenjärjestämisen vuoksi liikevaihtoa tai vaihtoehtoista toimintaan perustuvaa määrää, kuten kustannuksia, ei ole joko saatavilla kolmelta edeltävältä vuodelta tai niillä ei ole enää merkitystä, riittää, että toiminnan mittaus osoitetaan todennäköiseksi erityisesti esittämällä tietoja tulevasta liiketoiminnasta.”
Direktiivi 2014/25/EU
24 Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17 kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25/EU (EUVL 2014, L 94, s. 243) 107 artiklan mukaan direktiivi 2004/17 kumottiin ja korvattiin ensiksi mainitulla direktiivillä 18.4.2016 alkavain vaikutuksin.
25 Direktiivin 2014/25 28 artiklaan, jonka otsikko on ”Hankintaviranomaisten väliset hankintasopimukset”, sisältyy säännöksiä, jotka ovat pääasiallisesti samankaltaisia kuin direktiivin 2014/24 12 artiklan säännökset.
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Asia C-266/17
26 Rhein-Sieg-Kreis, joka on alueellinen julkisyhteisö, joka on asetuksen N:o 1370/2007 2 artiklan b alakohdassa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen, perusti muiden samassa asemassa olevien alueellisten julkisyhteisöjen kanssa Zweckverband Verkehrsverbund Rhein-Siegin (Rhein-Siegin joukkoliikenteen kuntayhtymä) täyttääkseen yhdessä tehtäviä, joista säädetään julkisesta henkilöliikenteestä Nordrhein-Westfalenissa annetussa laissa (Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr in Nordrhein-Westfalen).
27 Kyseisen kuntayhtymän perussopimuksen mukaan sen tehtäviin kuuluu muun muassa hinnoittelu.
28 Regionalverkehr Köln GmbH on joukkoliikennettä harjoittava yhtiö, jonka omistajia ovat suoraan tai välillisesti viranomaiset, jotka huolehtivat matkustajaliikenteen järjestämisestä ja joihin Rhein-Sieg-Kreis kuuluu.
29 Regionalverkehr Köln suorittaa ennen asetuksen N:o 1370/2007 voimaantuloa annettujen toimeksiantojen perusteella julkisia henkilöliikennepalveluja Rhein-Sieg-Kreisille sekä muille Regionalverkehr Kölnissä suoraan tai välillisesti omistajina oleville viranomaisille. Tämän lisäksi se suorittaa linja-autoliikennepalveluja neljälle kunnalle, jotka järjestävät omat kaupunkilinja-autoliikenneverkkonsa sellaisten sopimusten perusteella, jotka on tehty ennen mainitun asetuksen voimaantuloa ilman edeltävää tarjouskilpailumenettelyä.
30 Regionalverkehr Kölnin yhtiökokous päätti 21.8.2015 muuttaa tämän yhtiön yhtiöjärjestystä, jotta äänioikeus liikennöintisopimuksen tekemistä, muuttamista tai irtisanomista koskevassa asiassa olisi vain sellaisella osakkaalla, joka valitsee asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan nojalla liikennepalvelusopimuksen sopimuspuolen tai jonka suora tai välillinen omistaja valitsee tällaisen sopimuksen sopimuspuolen. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan tämä päätös on todettu toistaiseksi pätemättömäksi Oberlandesgericht Düsseldorfin (Düsseldorfin ylioikeus, Saksa) lainvoimaisella tuomiolla.
31 Unionin tuomioistuimen käytössä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että Rhein-Sieg-Kreis on asetuksen N:o 1370/2007 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti julkaissut 30.9.2015 Euroopan unionin virallisen lehden täydennysosassa ennakkoilmoituksen aikomuksesta valita suoraan sopimuspuoli linja-autoilla suoritettavia julkisia henkilöliikennepalveluja koskevalle hankintasopimukselle, joka ei ole direktiiveissä 2004/17 ja 2004/18 tarkoitettu palveluja koskeva konsessiosopimus.
32 Tämän hankintasopimuksen, jonka kohteena oli usean miljoonan kilometrin liikennöinti vuosittain, sopimuspuoleksi oli tarkoitus valita sisäisenä liikenteenharjoittajana toimiva Regionalverkehr Köln asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti 120 kuukaudeksi 12.12.2016 alkaen.
33 Kyseisen ilmoituksen julkaisemisen jälkeen Verkehrsbetrieb Hüttebräucker ja BVR Busverkehr Rheinland riitauttivat aiotun suorahankinnan Vergabekammerissa (julkisia hankintoja käsittelevä lautakunta, Saksa) vedoten muun muassa siihen, ettei pääasiassa kyseessä oleva hankintasopimus kuulunut asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, koska se ei ollut palveluja koskeva konsessiosopimus.
34 Vergabekammer kielsi pääasiassa kyseessä olevan suorahankinnan tekemisen Regionalverkehr Kölniltä sillä perusteella, että asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan soveltamisen edellytykset eivät täyttyneet. Se totesi tältä osin, ettei Rhein-Sieg-Kreisilla ollut vaadittua määräysvaltaa kyseisessä yhtiössä ja sen lisäksi yhtiö tarjosi julkisia henkilöliikennepalveluja alueellisen julkisyhteisön toimialueen ulkopuolella, jolloin liikennöintisopimuksen sopimuspuolen suora valinta ei ollut missään tapauksessa mahdollista.
35 Rhein-Sieg-Kreis valitti tästä päätöksestä Oberlandesgericht Düsseldorfiin.
36 Oberlandesgericht Düsseldorf toteaa, että kuljetuspalveluja koskeviin hankintasopimuksiin, jotka eivät ole palveluja koskevia konsessiosopimuksia, liittyvä asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohtaa koskeva kansallinen oikeuskäytäntö on epäyhtenäinen.
37 Eräiden tuomioistuinten mukaan näitä säännöksiä ei nimittäin ole sovellettava henkilöliikennettä linja-autolla tai raitiovaunulla koskeviin palvelusopimuksiin, jotka eivät ole palveluja koskevia konsessiosopimuksia, koska asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 1 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että näihin sopimuksiin sovelletaan edelleen direktiivejä 2004/17 ja 2004/18, mikä ei kuitenkaan estä sitä, että näiden sopimusten sopimuspuolet valitaan suoraan kyseisillä direktiiveillä käyttöön otetun yleisen järjestelmän mukaisesti.
38 Toiset tuomioistuimet, muun muassa Oberlandesgericht Düsseldorf itse, katsovat sen sijaan, että koska direktiivien 2004/17 ja 2004/18 säännökset eivät koske suorahankintoja, asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohtaa, jossa säädetään henkilöliikennepalveluja koskevien sopimusten sopimuspuolten suorasta valinnasta, on erityissääntönä ja 27.10.2016 annetun tuomion Hörmann Reisen (C-292/15, EU:C:2016:817) mukaisesti sovellettava henkilöliikennepalveluja linja-autolla koskevien sopimusten sopimuspuolten suoraan valintaan siinäkin tapauksessa, etteivät nämä sopimukset ole julkisia palveluja koskevia konsessiosopimuksia.
39 Tämän tulkintaa koskevan epäyhtenäisyyden vuoksi Oberlandesgericht Düsseldorf pohtii, onko asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohtaa lähtökohtaisesti sovellettava pääasian kaltaisessa asiassa.
40 Sen varalta, että vastaus on myöntävä, kyseinen tuomioistuin pohtii myös sitä, onko tätä säännöstä tosiasiallisesti sovellettava pääasiassa, kun otetaan huomioon ennakkoratkaisupyynnössä mainitut erityiset ja konkreettiset seikat, ja esittää kysymyksen siitä, mistä ajankohdasta lähtien kyseisen säännöksen soveltamisen edellytysten on täytyttävä.
41 Tässä tilanteessa Oberlandesgericht Düsseldorf päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Voidaanko asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohtaa soveltaa sopimuksiin, jotka eivät ole saman asetuksen 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettuja direktiiveissä [2004/17] tai [2004/18] määriteltyjä palveluja koskevia konsessiosopimuksia?
Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi:
2) Jos yksittäinen toimivaltainen viranomainen suoraan valitsee asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi sisäisen liikenteenharjoittajan, onko tämän viranomaisen yhdessä muiden sisäisen liikenteenharjoittajan osakkaiden kanssa käyttämälle määräysvallalle esteenä se, jos valtuudet toimia julkisen henkilöliikenteen alalla tietyllä maantieteellisellä alueella (asetuksen N:o 1370/2007 2 artiklan b ja c alakohta) on jaettu yksittäisen toimivaltaisen viranomaisen ja integroituja julkisia henkilöliikennepalveluja tarjoavan viranomaisten ryhmittymän kesken esimerkiksi siten, että valtuudet valita julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten sopimuspuoleksi sisäinen liikenteenharjoittaja jäävät yksittäiselle toimivaltaiselle viranomaiselle mutta hinnoitteluun liittyvä tehtävä siirretään liikenneyhtymälle, johon kuuluu yksittäisen viranomaisen lisäksi muita sen maantieteellisellä alueella toimivaltaisia viranomaisia?
3) Jos yksittäinen toimivaltainen viranomainen suoraan valitsee asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi sisäisen liikenteenharjoittajan, onko tämän viranomaisen yhdessä muiden sisäisen liikenteenharjoittajan osakkaiden kanssa käyttämälle määräysvallalle esteenä se, jos sisäisen liikenteenharjoittajan yhtiöjärjestyksen mukaan asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan mukaisen julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tekemistä, muuttamista tai päättämistä koskevissa päätöksissä äänioikeus on pelkästään sellaisella osakkaalla, joka itse tai jonka välillisesti tai suoraan omistava taho valitsee asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan mukaisen julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen sopimuspuoleksi sisäisen liikenteenharjoittajan?
4) Voiko sisäinen liikenteenharjoittaja asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen b alakohdan mukaan tarjota julkisia henkilöliikennepalveluja myös muille paikallisille toimivaltaisille viranomaisille näiden toimivalta-alueella (myös silloin, kun toimintaan voi liittyä lähteviä reittejä tai lisätoimintoja, jotka ulottuvat viereisen toimivaltaisen paikallisen viranomaisen alueelle), jos näistä palveluista ei järjestä tarjouskilpailua?
5) Voiko sisäinen liikenteenharjoittaja asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen b alakohdan mukaan tarjota julkisia henkilöliikennepalveluja sille toimeksiannon antaneen viranomaisen toimivalta-alueen ulkopuolella muille palvelujen järjestämisestä vastaaville viranomaisille sellaisten palveluhankintoja koskevien sopimusten perusteella, jotka kuuluvat asetuksen N:o 1370/2007 8 artiklan 3 kohdan siirtymäsäännöksen soveltamisalaan?
6) Minä ajankohtana asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan edellytysten on täytyttävä?”
Asia C-267/17
42 Kreis Heinsberg, joka on alueellinen julkisyhteisö, joka on asetuksen N:o 1370/2007 2 artiklan b alakohdassa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen, on yhdessä muiden alueellisten julkisyhteisöjen kanssa jäsenenä Zweckverband Aachener Verkehrsverbundissa (Aachenin joukkoliikenteen kuntayhtymä), joka on perustettu sen jäsenten joukkoliikenteen edistämiseksi ja tukemiseksi.
43 Unionin tuomioistuimen käytössä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että Kreis Heinsberg on asetuksen N:o 1370/2007 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti julkaissut 15.3.2016 Euroopan unionin virallisen lehden täydennysosassa ennakkoilmoituksen aikomuksesta valita suoraan linja-autoilla ja muilla moottoriajoneuvoilla suoritettavia henkilöliikennepalveluja koskevan sopimuksen sopimuspuolen.
44 Ennakkoilmoituksen mukaan tämän hankintasopimuksen, jonka kohteena oli usean miljoonan kilometrin liikennöinti vuosittain ja jonka täyttäminen oli määrä aloittaa 1.1.2018, sopimuspuoleksi oli tarkoitus valita sisäinen liikenteenharjoittaja, tässä tapauksessa WestVerkehr GmbH, asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
45 Rhenus Veniro haki suunniteltuun suorahankintaan muutosta Vergabekammer Rheinlandissa (julkisia hankintoja käsittelevä lautakunta, Rheinland, Saksa), joka hylkäsi muutoksenhaun.
46 Rhenus Veniro valitti Oberlandesgericht Düsseldorfiin vedoten siihen, että asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohtaa on sovellettava linja-autoilla tai raitiovaunuilla suoritettaviin julkisiin liikennepalveluihin vain silloin, kun niistä tehdyt sopimukset ovat palveluja koskevia konsessiosopimuksia.
47 Kyseinen tuomioistuin pohtii samoista kuin asian C-266/17 yhteydessä mainituista syistä, onko asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohtaa lähtökohtaisesti sovellettava asiassa C-267/17 kyseessä olevan kaltaisessa asiassa.
48 Sen varalta, että vastaus on myöntävä, kyseinen tuomioistuin pohtii myös sitä, onko tätä säännöstä tosiasiallisesti sovellettava pääasiassa, kun otetaan huomioon ennakkoratkaisupyynnössä mainitut erityiset ja konkreettiset seikat, ja esittää kysymyksen siitä, mistä ajankohdasta lähtien kyseisen säännöksen soveltamisen edellytysten on täytyttävä.
49 Tässä tilanteessa Oberlandesgericht Düsseldorf päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Voidaanko asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohtaa soveltaa 2 artiklan i alakohdassa tarkoitettuihin julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin, joiden sopimuspuoli valitaan suoraan ja jotka eivät ole asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä tarkoitettuja direktiiveissä [2004/17] tai [2004/18] määriteltyjä palveluja koskevia konsessiosopimuksia?
Mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi:
2) Otetaanko asetuksen N:o 1370/2007 2 artiklan b alakohdassa ja 5 artiklan 2 kohdassa, joissa käytetään tai-sanaa, lähtökohdaksi joko yksittäisen viranomaisen tai viranomaisten ryhmittymän yksinomainen toimivalta, vai voiko näiden säännösten nojalla yksittäinen viranomainen olla myös viranomaisten ryhmittymän jäsen ja siirtää ryhmittymälle yksittäisiä tehtäviä mutta samalla säilyttää 2 artiklan b alakohdan mukaiset valtuudet toimia ja olla asetuksen 5 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu toimivaltainen paikallinen viranomainen?
3) Suljetaanko asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen e alakohdassa, jonka mukaan sisäinen liikenteenharjoittaja on velvollinen hoitamaan suurimman osan julkisista henkilöliikennepalveluista itse, pois se, että sisäinen liikenteenharjoittaja antaa suurimman osan näistä palveluista kokonaan omistamansa tytäryhtiön hoidettavaksi?
4) Minä ajankohtana suorahankinnalle asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdassa asetettujen edellytysten on täytyttävä, jo silloin, kun suorahankinta, joka on aikomus tehdä, julkaistaan asetuksen N:o 1370/2007 7 artiklan mukaisesti, vai vasta silloin, kun suorahankinta tehdään?”
50 Asiat C-266/17 ja C-267/17 yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 6.3.2018 antamalla päätöksellä suullista käsittelyä ja tuomiota varten.
Pyyntö asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamisesta
51 Unionin tuomioistuimen kirjaamoon 20.9.2018 jättämillään kirjelmillä Verkehrsbetrieb Hüttebräucker ja BVR Busverkehr Rheinland asiassa C-266/17 ja Rhenus Veniro asiassa C-267/17 pyysivät, että asian käsittelyn suullinen vaihe määrättäisiin aloitettavaksi uudelleen unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 83 artiklan mukaisesti.
52 Verkehrsbetrieb Hüttebräucker ja Rhenus Veniro vetoavat pyyntöjensä tueksi siihen, että julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessaan omaksumassa asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdan tulkinnassa ei oteta riittävästi huomioon varsinkaan istunnossa esitettyjä perusteluja, jotka ovat tätä tulkintaa vastaan. Lisäksi asianosaisilla ei ollut istunnossa tilaisuutta lausua eräistä niiden kirjallisissa huomautuksissa esitetyistä perusteluista, jotka koskevat varsinkin kyseisen asetuksen 9 artiklan 1 kohdan merkitystä saman asetuksen 5 artiklan 2 kohdan tulkinnassa.
53 BVR Busverkehr Rheinland puolestaan väittää, että julkisasiamies on virheellisesti katsonut, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kolmas kysymys asiassa C-266/17 saattoi olla hypoteettinen, vaikka Regionalverkehr Kölnin yhtiöjärjestykseen 21.8.2015 tehty muutos on sittemmin tullut voimaan.
54 Tältä osin on syytä muistuttaa yhtäältä, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännössä ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksessä ei määrätä kyseisen perussäännön 23 artiklassa tarkoitettujen osapuolten mahdollisuudesta esittää huomautuksia vastaukseksi julkisasiamiehen ratkaisuehdotukseen (tuomio 6.3.2018, Achmea, C-284/16, EU:C:2018:158, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55 SEUT 252 artiklan toisen kohdan mukaan julkisasiamiehen tehtävänä on toisaalta täysin puolueettomana ja riippumattomana esittää julkisessa istunnossa perustellut ratkaisuehdotukset asioissa, jotka Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön mukaan vaativat hänen myötävaikutustaan. Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus tai perustelut, joiden päätteeksi hän päätyy siihen, eivät sido unionin tuomioistuinta. Tämän vuoksi se, että asianomainen osapuoli ei yhdy julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa todettuun – riippumatta ratkaisuehdotuksessa tutkituista kysymyksistä – ei sellaisenaan voi olla peruste suullisen käsittelyn aloittamiselle uudelleen (tuomio 6.3.2018, Achmea, C-284/16, EU:C:2018:158, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
56 Työjärjestyksensä 83 artiklan perusteella unionin tuomioistuin voi kuitenkin julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa määrätä asian käsittelyn suullisen vaiheen aloitettavaksi uudelleen erityisesti, jos unionin tuomioistuin katsoo, ettei sillä ole riittävästi tietoa asiasta tai että asia olisi ratkaistava sellaisella perusteella, josta osapuolilla ei ole ollut tilaisuutta lausua (tuomio 6.3.2018, Achmea, C-284/16, EU:C:2018:158, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57 Tässä tapauksessa on syytä todeta, että pyytäessään asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista Verkehrsbetrieb Hüttebräucker, BVR Busverkehr Rheinland ja Rhenus Veniro kiistävät julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen käyttämällä perusteluja, jotka on jo esitetty niiden kirjallisissa huomautuksissa tai istunnossa.
58 Koska unionin tuomioistuimella on jo kaikki ennakkoratkaisupyyntöihin vastaamiseksi tarvittavat tiedot, pyynnöt siitä, että asian käsittelyn suullinen vaihe määrättäisiin aloitettavaksi uudelleen, on näin ollen julkisasiamiehen kuulemisen jälkeen syytä hylätä.
Tutkittavaksi ottaminen
59 Asiassa C-266/17 Itävallan tasavalta vetoaa siihen, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole täsmentänyt ennakkoratkaisupyynnössä, mitä liikennemuotoa pääasiassa kyseessä oleva julkinen hankinta koskee, ja koska tämän vuoksi on mahdotonta tietää, onko kyseinen liikenne rautatieliikenteen vai linja-autoliikenteen palveluja vai onko kyse palvelusta, jossa nämä kaksi liikennemuotoa yhdistetään.
60 Asiassa C-267/17 Itävallan tasavalta katsoo, että ennakkoratkaisupyyntö on osittain jätettävä tutkimatta, koska ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamusten mukaan pääasiassa kyseessä oleva julkinen hankinta ei koske vain linja-autoja vaan myös muita moottoriajoneuvoja. Myös Rhenus Veniro katsoo, että tässä asiassa esitetty ensimmäinen kysymys on jätettävä tutkimatta, koska se on hypoteettinen.
61 Tässä tapauksessa asiassa C-266/17 on sinänsä totta, ettei ennakkoratkaisupyynnössä nimenomaisesti täsmennetä, että pääasiassa kyseessä oleva hankinta koskee sopimusta linja-autoliikenteen palveluista.
62 Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevaan asiakirja-aineistoon sisältyvistä asiakirjoista ja erityisesti ennakkoratkaisupyynnössä mainitusta 30.9.2015 julkaistusta ennakkoilmoituksesta ilmenee kuitenkin, että asia C-266/17 koskee linja-autoilla suoritettavien henkilöliikennepalvelujen hankintaa.
63 Asiassa C-267/17 on sinänsä totta, että pääasiassa kyseessä oleva hankinta koskee linja-autoilla ja muilla moottoriajoneuvoilla suoritettavia henkilöliikennepalveluja, mutta ennakkoratkaisupyyntö on joka tapauksessa asianmukainen siltä osin kuin se koskee linja-autoilla suoritettavia henkilöliikennepalveluja, joten unionin tuomioistuimen vastaus annetaan tämän lähtökohdan perusteella.
64 Toisin kuin Rhenus Veniro väittää, ennakkoratkaisupyynnössä osoitetaan myös tässä asiassa esitetyn ensimmäisen kysymyksen asianmukaisuus, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selostaa, että sen käsiteltäväksi on saatettu linja-autoilla suoritettavia henkilöliikennepalveluja koskevan suorahankinnan riitautus, ja kyseinen tuomioistuin pohtii, mitä oikeussääntöjä tällaiseen suorahankintaan on sovellettava.
65 Tästä seuraa, että molemmat ennakkoratkaisupyynnöt voidaan ottaa tutkittaviksi.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
66 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään asiassa C-266/17 ja ensimmäisellä kysymyksellään asiassa C-267/17 lähinnä, sovelletaanko asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohtaa linja-autoilla suoritettavia julkisia henkilöliikennepalveluja koskevien sopimusten, jotka eivät ole direktiiveissä 2004/17 ja 2004/18 tarkoitettuja palveluja koskevia konsessiosopimuksia, sopimuspuolten suoraan valintaan.
67 Tältä osin on syytä todeta, että asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään kyllä, että ”julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset tehdään tässä asetuksessa säädettyjen sääntöjen mukaisesti”, mutta että sen toisessa virkkeessä todetaan lisäksi, että ”palveluja koskevat hankintasopimukset ja julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset, sellaisena kuin ne on määritelty direktiiveissä [2004/17] ja [2004/18], tehdään kuitenkin linja-autojen tai raitiovaunujen henkilöliikennepalvelujen osalta näissä direktiiveissä säädettyjen menettelyjen mukaisesti, sikäli kuin sopimukset eivät ole näissä direktiiveissä määriteltyjä palveluja koskevia käyttöoikeussopimuksia”, ja että sen kolmannessa virkkeessä täsmennetään, että ”silloin, kun sopimukset tehdään direktiivin [2004/17] tai [2004/18] mukaisesti, tämän artiklan 2–6 kohdan säännöksiä ei sovelleta”.
68 Tässä tapauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin näyttää olettavan molemmissa pääasioissa, että linja-autoilla suoritettavia julkisia henkilöliikennepalveluja koskevien sopimusten sopimuspuolten suoraan valintaan silloin, kun sopimukset eivät ole palveluja koskevia konsessiosopimuksia, ei sovelleta julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevia menettelysääntöjä, joista säädetään direktiiveissä 2004/17 ja 2004/18, vaan niihin sovelletaan julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekemistä koskevia menettelysääntöjä, joista säädetään asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohdassa, koska viimeksi mainitut säännökset erityssäännöksinä (lex specialis) syrjäyttävät suorahankintaa koskevat yleiset säännöt.
69 On kuitenkin huomautettava, ettei julkisia hankintoja koskevien unionin oikeussääntöjen yleinen järjestelmä eikä niiden syntyhistoria voi johtaa tällaiseen tulkintaan.
70 Tältä osin on syytä todeta se komission huomautuksissaan korostama seikka, että direktiivin 2004/17 5 ja 31 artiklan mukaan, luettuina yhdessä saman direktiivin liitteessä XVII A mainitun ryhmän 2 kanssa, samoin kuin direktiivin 2004/18 12 ja 20 artiklan mukaan, luettuina yhdessä saman direktiivin liitteessä II A olevan ryhmän 2 kanssa, linja-autoilla ja raitiovaunuilla suoritettavia kuljetuspalveluja koskeviin sopimuksiin sovelletaan julkisia hankintasopimuksia tehtäessä noudatettavia menettelyjä, joista säädetään näissä direktiiveissä, kokonaisuudessaan. Rautateiden ja metron kuljetuspalveluihin sen sijaan sovelletaan direktiivin 2004/17 5 ja 32 artiklan mukaan, luettuina yhdessä saman direktiivin liitteessä XVII B olevan ryhmän 18 kanssa, samoin kuin direktiivin 2004/18 21 artiklan mukaan, luettuna yhdessä saman direktiivin liitteessä II B olevan ryhmän 18 kanssa, vain hyvin pientä osaa näiden direktiivien säännöksistä, muun muassa direktiivin 2004/17 34 ja 43 artiklaa sekä direktiivin 2004/18 23 ja 35 artiklaa. Kuljetuspalveluja koskeviin konsessiosopimuksiin ei puolestaan direktiivin 2004/17 18 artiklan mukaan sovelleta mitään kyseisen direktiivin säännöksiä, ja direktiivin 2004/18 17 artiklan mukaan niihin sovelletaan vain viimeksi mainitun direktiivin 3 artiklaa.
71 Asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 1 kohdan mukaan saman artiklan 2–6 kohdan säännöksien soveltamisalaan kuuluvat rautateiden ja metron henkilöliikennepalveluja koskevat konsessiosopimukset ja sopimukset, mutta linja-autoilla ja raitiovaunuilla suoritettavia liikennepalveluja koskevien sopimusten osalta siinä viitataan direktiiveihin 2004/17 ja 2004/18.
72 Tästä seuraa, että koska näissä direktiiveissä ei ole säännöksiä, jotka koskisivat nimenomaan rautateiden ja metron henkilöliikennepalveluja koskevia julkisia hankintoja koskevien sopimusten sopimuspuolen valintaa ja sellaisten sopimusten sopimuspuolen valintaa, jotka ovat palveluja koskevia konsessiosopimuksia, unionin lainsäätäjä on asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2–6 kohdassa ottanut käyttöön sopimuspuolen valintaa koskevat erityissäännöt, joita sovelletaan edellä mainittuihin hankintoihin ja konsessioihin myös siltä osin kuin on kyse näiden sopimusten sopimuspuolen suorasta valinnasta.
73 Koska linja-autoilla ja raitiovaunuilla suoritettavia julkisia henkilöliikennepalveluhankintoja koskevat sopimukset eivät koske sellaisia konsessioita, joihin tämän tuomion 70 kohdasta ilmenevin tavoin sovellettiin direktiivejä 2004/17 ja 2004/18 jo ennen asetuksen N:o 1370/2007 antamista, uusi säännöstö ei ollut tarpeen tällaisten sopimusten sopimuspuolten valitsemiseksi, joten nämä sopimukset jäävät normaalilla tavalla tapauksen mukaan direktiivin 2004/17 tai direktiivin 2004/18 soveltamisalaan.
74 Tältä osin on syytä todeta, että julkisia hankintoja koskevien sopimusten sopimuspuolten suoraa valintaa koskeva oikeuskäytäntö on kehittynyt kyseisten direktiivien perusteella ja niiden mukaisesti, mistä seuraa, että suorahankintaa koskevien säännösten alkuperä ja niiden olemassaolon perusta ovat niissä.
75 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan suorahankintaa koskevat säännöt, joita sovelletaan direktiivien 2004/17 ja 2004/18 soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa, ovat poikkeus näissä direktiiveissä säädettyjen menettelyjen soveltamisesta (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2014, Datenlotsen Informationssysteme, C-15/13, EU:C:2014:303, 25 kohta), joten ne liittyvät erottamattomasti näihin kahteen säädökseen ja niiden oikeudelliseen asemaan.
76 On nimittäin niin, että 18.11.1999 annetussa tuomiossa Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562, 50 kohta), joka oli ensimmäinen sellainen tuomio, jossa myönnettiin, että suorahankintojen erityispiirteiden vuoksi on perusteltua olla soveltamatta julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemismenettelyihin sovellettavia sääntöjä, katsottiin, että vaikka näiden sääntöjen soveltamiseksi julkisia tavaranhankintoja koskevien sopimustentekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14.6.1993 annetun neuvoston direktiivin 93/36/ETY (EYVL 1993, L 199, s. 1) 1 artiklan a alakohdan mukaisesti riittää pääsääntöisesti, että hankintasopimus on tehty alueellisen tai paikallisen viranomaisen ja tästä oikeudellisesti erillisen henkilön välillä, asia voi olla toisin niissä tapauksissa, joissa viranomaisella, joka on hankintaviranomainen, on kyseiseen erilliseen yksikköön vastaava määräysvalta kuin sillä on omiin yksikköihinsä ja joissa tämä yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan sen omistavan viranomaisen tai sen omistavien viranomaisten kanssa. Kyseisen tuomion jälkeen näiden sääntöjen soveltamisen edellytyksiä on täsmennetty muun muassa 11.1.2005 annetussa tuomiossa Stadt Halle ja RPL Lochau (C-26/03, EU:C:2005:5) ja 11.5.2006 annetussa tuomiossa Carbotermo ja Consorzio Alisei (C-340/04, EU:C:2006:308) ja myöhemmin direktiivien 2004/17 ja 2004/18 osalta 10.9.2009 annetussa tuomiossa Sea (C-573/07, EU:C:2009:532) ja 8.5.2014 annetussa tuomiossa Datenlotsen Informationssysteme (C-15/13, EU:C:2014:303).
77 Lisäksi on syytä todeta, että direktiiviin 2014/24, jolla on kumottu ja korvattu direktiivi 2004/18, sisältyy 12 artikla ja direktiiviin 2014/25, jolla on kumottu ja korvattu direktiivi 2004/17, vastaavasti 28 artikla, joissa on kodifioitu ja täsmennetty suorahankintaa koskeva unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö.
78 Vaikka tätä suorahankintaa koskevan yleisen järjestelmän kodifiointia ei olekaan sovellettava ajallisesti pääasioissa, kodifiointi osoittaa selvästi unionin lainsäätäjän tarkoituksena olleen, että nämä säännöt kytkeytyvät direktiiveihin 2014/24 ja 2014/25.
79 Se, että suorahankintaa koskeva järjestelmä on tällä tavoin sisällytetty julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalaan, merkitsee sitä, että tämän sopimuksentekomenettelyn käyttäminen edellyttää aina näiden direktiivien soveltamista.
80 Tästä seuraa, että asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohtaa ei sovelleta linja-autoilla suoritettavia julkisia henkilöliikennepalveluja koskevien sopimusten, jotka eivät ole palveluja koskevia konsessiosopimuksia, sopimuspuolten suoraan valintaan.
81 Ensimmäiseen kysymykseen asiassa C-266/17 ja ensimmäiseen kysymykseen asiassa C-267/17 on kaiken edellä todetun perusteella vastattava, että asetuksen N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohtaa ei sovelleta linja-autojen julkisia henkilöliikennepalveluja koskevien sopimusten, jotka eivät ole direktiiveissä 2004/17 ja 2004/18 tarkoitettuja palveluja koskevia konsessiosopimuksia, sopimuspuolten suoraan valintaan.
82 Koska ensimmäiseen kysymykseen asiassa C-266/17 ja ensimmäiseen kysymykseen asiassa C-267/17 on vastattu kieltävästi, muihin esitettyihin kysymyksiin ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
83 Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:
Rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista 23.10.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 5 artiklan 2 kohtaa ei sovelleta linja-autoilla suoritettavia julkisia henkilöliikennepalveluja koskevien sopimusten, jotka eivät ole vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/17/EY ja julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/18/EY tarkoitettuja palveluja koskevia konsessiosopimuksia.
Allekirjoitukset