JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
7 päivänä huhtikuuta 2016 (1)
Asia C‑442/14
Bayer CropScience SA-NV ja
Stichting De Bijenstichting
vastaan
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden
(Ennakkoratkaisupyyntö – College van Berop voor het bedrijfsleven (talousalan hallintotuomioistuin, Alankomaat))
Direktiivi 2003/4/EY – Oikeus tutustua ympäristöä koskeviin tietoihin – Poikkeukset – Liikesalaisuuksia sisältävien tietojen luottamuksellisuus – Ympäristöön joutuneita päästöjä koskevat tiedot – Luottamuksellisuus – Asetus (EY) N:o 1107/2009 – Kasvinsuojeluaineet – Direktiivi 98/8/EY – Biosidituotteet
I Johdanto
1. Yksi eurooppalaisen ympäristöpolitiikan johtavista periaatteista on avoimuus. Tarkoituksena on, että paitsi viranomaisilla ja yrityksillä myös kansalaisilla, kansalaisjärjestöillä ja riippumattomilla tutkijoilla on mahdollisuus osallistua tasavertaisesti keskusteluun ympäristönsuojelusta ja edistää tällä tavoin ympäristön parempaa suojelua.
2. Erityisen vilkasta keskustelua käydään kasvinsuojeluaineiden merkityksestä mehiläisten kuolleisuudelle eli mehiläiskantojen mutta myös muiden kasvien pölytykseen osallistuvien hyönteislajien kantojen pienenemiselle.(2) Tästä syystä yleisöllä on erityinen intressi saada tietoja, joita valmistajat esittävät viranomaisille unionin oikeudessa säännellyissä hyväksymismenettelyissä saadakseen hyväksynnän teho- ja kasvinsuojeluaineille. Valmistajat kuitenkin pelkäävät tästä aiheutuvia haittoja kilpailulle, jos niiden kilpailijoilla on mahdollisuus saada tutustua kyseisiin tietoihin.
3. Tästä eturistiriidasta säädetään ympäristötietodirektiivissä,(3) jota sovelletaan ympäristötiedon saatavuuteen.(4) Kyseisen direktiivin mukaan viranomaiset voivat lähtökohtaisesti evätä oikeuden saada tutustua niiden hallussa oleviin tietoihin kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuden suojaamiseksi, mutta niiden on tästä huolimatta luovutettava ympäristöön joutuneita päästöjä koskevia tietoja ja tietoja, joiden levittäminen on ylivoimaisen yleisen edun mukaista.
4. Käsiteltävä asia koskee sellaisten tietojen saatavuutta, joita esitetään kasvinsuojeluaineesta ja biosidituotteesta niiden hyväksymismenettelyssä. Sen kysymyksen ohella, onko kyse päästöjä koskevista tiedoista, on etenkin selvitettävä, miten ympäristötietoa koskevaan pyyntöön vaikuttaa se, ettei sen osalta ole esitetty luottamuksellisuutta koskevaa pyyntöä. Valmistaja voi esittää tällaisen pyynnön kasvinsuojeluaineiden ja biosidituotteiden hyväksymismenettelyn yhteydessä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansainvälinen oikeus
5. Oikeudesta saada ympäristöä koskevaa tietoa määrätään tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyssä yleissopimuksessa(5) (jäljempänä Århusin yleissopimus), jonka yhteisö allekirjoitti 25.6.1998 Århusissa (Tanska).(6)
6. Yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen d kohdassa määrätään ympäristötiedon ilmaisemisesta kieltäytymisestä kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuden perusteella seuraavaa:
”Ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:
– –
d) kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuteen, jos kansallisessa lainsäädännössä säädetään tällaisen luottamuksellisuuden suojasta oikeutetun taloudellisen edun suojelemiseksi. Tässä yhteydessä ilmaistaan sellaisia päästöjä koskevia tietoja, jotka ovat ympäristön suojelun kannalta oleellisia;
– –”
7. Kansallisten viranomaisten käyttöön annettujen kaupallisten ja teollisten tietojen luottamuksellisuuden suojaamisesta määrätään myös TRIPS-sopimuksen(7) 39 artiklan 3 kohdassa:
”Vaatiessaan julkistamattomia testituloksia tai muita tietoja, joiden aikaansaaminen on edellyttänyt huomattavaa ponnistusta, edellytyksenä markkinointiluvan myöntämiselle sellaisille farmaseuttisille ja maatalouskemikaalituotteille, joissa käytetään uusia kemiallisia yhdisteitä, jäsenten tulee antaa sellaisille tiedoille suoja epärehellistä kaupallista käytäntöä vastaan. Jäsenten tulee myös suojata sellaista tietoa paljastumiselta, paitsi milloin se on tarpeen yleisön suojelemiseksi, tai ellei toimenpiteisiin ole jo ryhdytty sen varmistamiseksi, että tieto on suojassa epärehelliseltä kaupalliselta käytännöltä.”
B Unionin oikeus
1. Ympäristötietodirektiivi
8. Oikeus saada ympäristötietoa myönnetään ympäristötietodirektiivin perusteella. Sillä pannaan täytäntöön Århusin yleissopimuksen mukainen oikeus saada ympäristötietoa.
9. Ympäristötietodirektiivin 2 artiklassa määritellään muun muassa ympäristötiedon käsite seuraavasti:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1) ’ympäristötiedolla’ kirjallisessa, visuaalisessa, kuultavassa, sähköisessä tai muussa aineellisessa muodossa olevaa tietoa:
a) ympäristön osa-alueiden, kuten ilman ja ilmakehän, veden, maaperän, maa-alueiden, maiseman ja luontokohteiden, kosteikot sekä ranta- ja merialueet mukaan luettuina, tilasta, biologisesta monimuotoisuudesta ja sen osatekijöistä, joihin sisältyvät myös geeniteknisesti muunnetut organismit, ja näiden osa-alueiden välisestä vuorovaikutuksesta;
b) erilaisista tekijöistä, kuten aineista, energiasta, melusta, säteilystä tai jätteistä, radioaktiivinen jäte, päästöt ilmaan, veteen ja maaperään sekä muut ympäristöpäästöt mukaan luettuina, jotka vaikuttavat tai saattavat vaikuttaa a alakohdassa mainittuihin ympäristön osa-alueisiin;
– –”
10. Oikeudesta saada ympäristötietoa säädetään ympäristötietodirektiivin 3 artiklan 1 kohdassa seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että viranomaiset velvoitetaan tämän direktiivin säännösten mukaisesti saattamaan pyydettäessä saataville niiden omassa tai viranomaisia varten toisen hallussa olevaa ympäristötietoa ilman, että pyynnön esittäjän on perusteltava pyyntönsä.”
11. Ympäristötietodirektiivin 4 artiklassa säädetään poikkeuksista kyseiseen oikeuteen. Käsiteltävän asian kannalta erityisen kiinnostavia ovat sen 2 kohdan d, e ja g alakohta:
”Jäsenvaltiot voivat säätää, että pyyntö saada ympäristötietoa voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:
– –
d) kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuteen, jos kansallisessa tai yhteisön lainsäädännössä säädetään tällaisesta salassapidosta oikeutetun taloudellisen edun suojelemiseksi, mukaan lukien tilasto- ja verosalaisuuden säilyttämistä koskeva yleinen etu;
e) teollis- ja tekijänoikeuksiin;
– –
g) sellaisen henkilön etuun tai suojaan, joka on toimittanut pyydetyn tiedon vapaaehtoisesti ilman oikeudellista velvollisuutta ja ilman, että häntä olisi voitu oikeudellisesti velvoittaa siihen, jollei tämä henkilö ole antanut suostumustaan kyseisen tiedon luovuttamiseen;
– –
Edellä 1 ja 2 kohdassa mainittuja epäämisperusteita on tulkittava suppeasti, ottaen kussakin yksittäistapauksessa huomioon ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu. Kussakin yksittäistapauksessa tiedon ilmaisemiseen liittyvää yleistä etua olisi verrattava epäämisellä saavutettaviin etuihin. Jäsenvaltiot eivät voi 2 kohdan a, d, f, g ja h alakohdan osalta säätää, että pyyntö voidaan evätä, jos pyyntö liittyy ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviin tietoihin.
– –”
2. Kasvinsuojeluainedirektiivi
12. Kasvinsuojeluainedirektiivissä(8) säädettiin alun perin kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta.
13. Kasvinsuojeluainedirektiivin 13 artiklan 7 kohdan neljäs alakohta koskee tarpeettomien eläinkokeiden välttämistä:
”Jos hakija ja samaa tuotetta koskevien aiempien lupien haltijat eivät kuitenkaan pääse sopimukseen tietojen jakamisesta, jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön kansallisia toimenpiteitä, joilla hakija ja alueelle sijoittautuneet aiempien lupien haltijat velvoitetaan jakamaan tietoja, siten että voidaan välttää selkärankaisilla eläimillä suoritettavien kokeiden toistaminen, ja jäsenvaltiot voivat myös määrittää sekä tietojen hyödyntämismenettelyn että asianomaisten osapuolten etujen kohtuullisen tasapuolisuuden.”
14. Kasvinsuojeluainedirektiivin 14 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden ja komission on varmistettava, että hakijoiden toimittamia liikesalaisuuksia sisältävät tiedot säilyvät luottamuksellisina, jos hakija, joka haluaa saada tehoaineen merkityksi liitteeseen I, tai hakija, joka hakee lupaa kasvinsuojeluaineelle, niin pyytää ja jos jäsenvaltio tai komissio hyväksyy hakijan esittämät perustelut, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [ympäristötietodirektiivin] säännösten soveltamista.
Luottamuksellisuus ei koske:
– –”
3. Kasvinsuojeluaineasetus
15. Kasvinsuojeluaineasetusta(9) on sen 84 artiklan mukaisesti sovellettu 14.6.2011 alkaen, ja se on korvannut kasvinsuojeluainedirektiivin.
16. Kasvinsuojeluaineasetuksen johdanto-osan 39 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tutkimukset edellyttävät merkittävää investointia. Tämä investointi olisi suojattava tutkimuksen kannustamiseksi. Tästä syystä yhden hakijan jäsenvaltiossa esittämä testi tai tutkimus olisi suojattava toisen hakijan käytöltä, lukuun ottamatta selkärankaisilla tehtyjä kokeita, joita koskevia tietoja on vaihdettava. Tämä suoja olisi kuitenkin myönnettävä rajalliseksi ajaksi kilpailun mahdollistamiseksi. Suoja olisi myös rajattava koskemaan tutkimuksia, jotka ovat tosiasiallisesti tarpeen sääntelyä varten, jotta hakijat eivät keinotekoisesti pitkittäisi suoja-aikaa esittämällä uusia tarpeettomia tutkimuksia. Liike-elämän toimijoilla ja erityisesti pienillä ja keskisuurilla yrityksillä pitäisi olla samat mahdollisuudet päästä markkinoille.”
17. Kasvinsuojeluaineasetuksen johdanto-osan 41 perustelukappale koskee tietopyyntöjä. Siinä todetaan seuraavaa:
”Koska jäsenvaltiot, komissio ja elintarviketurvallisuusviranomainen soveltavat erilaisia asiakirjojen saatavuutta ja luottamuksellisuutta koskevia sääntöjä, on aiheellista selventää oikeutta saada näiden viranomaisten hallussa olevissa asiakirjoissa olevia tietoja ja asiakirjojen luottamuksellisuutta koskevia säännöksiä.”
18. Kasvinsuojeluaineasetuksen 7 artikla koskee tehoaineiden hyväksymismenettelyä. Sen 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hakemusta toimittaessaan hakija voi 63 artiklan nojalla pyytää, että tietyt tiedot, mukaan lukien asiakirja-aineiston tietyt osat, pidetään luottamuksellisina, ja pitää nämä tiedot fyysisesti erillään.
Jäsenvaltiot arvioivat luottamuksellisuutta koskevat pyynnöt. Esittelevä jäsenvaltio päättää tietoihin tutustumista koskevan pyynnön johdosta, mitkä tiedot pidetään luottamuksellisina.”
19. Kasvinsuojeluaineasetuksen 33 artiklassa säädetään kasvinsuojeluaineiden hyväksymismenettelystä seuraavaa:
”1. Hakijan, joka haluaa saattaa kasvinsuojeluaineen markkinoille, on haettava lupaa tai luvan muutosta itse tai edustajan kautta jokaisessa jäsenvaltiossa, jossa kasvinsuojeluaine aiotaan saattaa markkinoille.
– –
4. Hakemusta jättäessään hakija voi 63 artiklan nojalla pyytää, että tietyt tiedot, mukaan lukien asiakirja-aineiston tietyt osat, pidetään luottamuksellisina, ja pitää nämä tiedot fyysisesti erillään.
Hakijan on samanaikaisesti toimitettava täydellinen luettelo 8 artiklan 2 kohdan nojalla toimitetuista tutkimuksista ja luettelo testi- ja tutkimusraporteista, joiden osalta on 59 artiklan nojalla esitetty tietosuojavaateita.
Hakemuksen käsittelevä jäsenvaltio päättää tietoihin tutustumista koskevan pyynnön yhteydessä, mitkä tiedot pidetään luottamuksellisina.
– –”
20. Kasvinsuojeluaineasetuksen 59 artikla koskee tietosuojaa. Siinä säädetään seuraavaa:
”1. Testi- ja tutkimusraportit ovat tietosuojan alaisia tässä artiklassa vahvistetuin edellytyksin.
– –
Jäsenvaltio, joka on vastaanottanut tietosuojatun raportin, ei saa käyttää raporttia muita kasvinsuojeluaineille, suoja-aineille tai tehosteaineille ja liitännäisaineille lupia hakeneita hyödyttävällä tavalla, lukuun ottamatta tämän artiklan 2 kohdassa, 62 artiklassa tai 80 artiklassa säädettyjä tapauksia.
– –
3. Edellä olevan 1 kohdan mukainen tietosuoja myönnetään ainoastaan silloin, kun ensimmäinen hakija on vaatinut tehoaineita, suoja-aineita tai tehosteaineita, liitännäisaineita ja kasvinsuojeluaineita koskevien testi- ja tutkimusraporttien tietojen suojaamista asiakirja-aineiston jättämisen ajankohtana ja on antanut asianomaiselle jäsenvaltiolle kunkin testi- tai tutkimusraportin osalta 8 artiklan 1 kohdan f alakohdassa ja 33 artiklan 3 kohdan d alakohdassa tarkoitetut tiedot ja vahvistuksen, jonka mukaan testi- tai tutkimusraportille ei ole koskaan myönnetty tietosuoja-aikaa tai että mahdollinen myönnetty tietosuoja-aika ei ole umpeutunut.”
21. Asetuksen VI luku, jonka otsikko on ”Tietojen julkisuus”, sisältää luottamuksellisuutta käsittelevän 63 artiklan:
”1. Henkilön, joka pyytää tämän asetuksen mukaisesti toimitettujen tietojen luottamuksellista käsittelyä, on esitettävä todennettavissa olevaa näyttöä siitä, että tietojen luovuttaminen voisi vahingoittaa hänen taloudellisia etujaan tai yksityiselämän ja koskemattomuuden suojaa.
2. Seuraavien tietojen antamisen katsotaan tavallisesti vaarantavan asianomaisten henkilöiden taloudellisten etujen tai yksityiselämän ja koskemattomuuden suojaa:
a) valmistusmenetelmä;
b) tehoaineen epäpuhtauserittely, lukuun ottamatta epäpuhtauksia, joita pidetään toksisuuden, ekotoksisuuden tai ympäristön kannalta merkityksellisinä;
c) tulokset tehoaineen tuotantoeristä, mukaan lukien epäpuhtaudet;
d) valmistetun tehoaineen epäpuhtauksien analyysimenetelmät, lukuun ottamatta sellaisia epäpuhtauksia koskevia menetelmiä, joita pidetään toksisuuden, ekotoksisuuden tai ympäristön kannalta olennaisina;
e) tuottajan tai maahantuojan yhteydet luvan hakijaan tai haltijaan;
f) kasvinsuojeluaineen koko koostumusta koskevat tiedot;
g) selkärankaisilla tehtyihin testeihin osallistuneiden henkilöiden nimet ja osoitteet.
3. Tämä artikla ei rajoita ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta 28 päivänä tammikuuta 2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY soveltamista.”
4. Biosididirektiivi
22. Biosididirektiivissä(10) säädetään unionin laajuisista säännöistä muun muassa biosidituotteiden hyväksymiselle ja niiden markkinoille saattamiselle käyttöä varten jäsenvaltioissa. Sen 19 artiklassa, jonka otsikko on ”Luottamuksellisuus”, säädetään seuraavaa:
”1. Hakija voi ilmoittaa toimivaltaiselle viranomaiselle, minkä tietojen hän katsoo olevan liikesalaisuuksia ja minkä paljastuminen voisi vahingoittaa hänen teollista tai liiketoimintaansa, ja mikä ei siksi saisi päästä muiden kuin toimivaltaisten viranomaisten ja komission tietoon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [ympäristötietodirektiivin] soveltamista. Kaikissa tapauksissa on annettava täydet perustelut. Jäsenvaltioiden on ryhdyttävä tarvittaviin toimiin varmistaakseen valmisteen täydellistä koostumusta koskevien tietojen säilyttämisen luottamuksellisina, jos hakija niin pyytää, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 3 kohdassa tarkoitettuja tietoja ja direktiivin 67/548/ETY ja 88/379/ETY säännösten soveltamista.
2. Toimivaltainen viranomainen, jolle hakemus osoitetaan, päättää hakijan toimittamien asiakirjatodisteiden perusteella, mitä tietoja on pidettävä luottamuksellisina 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Tiedot, joiden luottamuksellisina pitämisen hakemusta käsittelevä toimivaltainen viranomainen on hyväksynyt, on myös muiden toimivaltaisten viranomaisten, jäsenvaltioiden ja komission käsiteltävä luottamuksellisina.
3. Luvan myöntämisen jälkeen ei kuitenkaan missään tapauksessa pidetä luottamuksellisina:
– –”
23. Biosididirektiivi korvattiin 1.9.2013 alkaen biosidiasetuksella.(11) Koska asian kannalta merkitykselliset lupahakemukset jätettiin jo vuonna 2011, kyseinen asetus on kuitenkin merkityksetön ennakkoratkaisupyyntöön vastaamisen kannalta.
III Menettely pääasiassa ja ennakkoratkaisukysymykset
24. Bayer CropScience SA-NV (jäljempänä Bayer CropScience) on useiden sellaisten kasvinsuojeluaineiden ja yhden sellaisen biosidituotteen luvanhaltija, joiden tehoaineena on imidaklopridi. Mehiläisten kuolleisuutta käsittelevä Stichting de Bijenstichting ‑säätiö (jäljempänä Bijenstichting) vaatii toimivaltaiselta Alankomaiden viranomaiselta, joka on College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (jäljempänä lupaviranomainen), oikeutta tutustua kyseisiä kasvinsuojeluaineita ja kyseistä biosidituotetta koskeviin lupa-asiakirjoihin.
25. Bayer CropScience ei esittänyt lupa-asiakirjojen luottamuksellisuutta koskevaa pyyntöä silloin, kun se haki aineille lupaa ensimmäisen kerran, eikä silloin, kun tätä lupaa muutettiin tai kun lakisääteiset käyttömääräykset annettiin 28.4.2011 ja 8.7.2011. Vasta Bijenstichtingin esittämien tiedonsaantipyyntöjen jälkeen Bayer CropScience vetosi tekijänoikeuden, kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuden ja tietosuojaa koskevan oikeuden mahdolliseen loukkaamiseen ja vastusti tietojen ilmaisemista.
26. Lupaviranomainen hylkäsi 9.7.2012 tekemällään päätöksellä Bijenstichtingin 11.5.2011, 24.8.2011 ja 25.10.2011 esittämät tiedonsaantipyynnöt sillä perusteella, etteivät pyynnöt liittyneet ”ympäristöön joutuneita päästöjä” koskeviin tietoihin ja että yhtäältä ilmaisemiseen liittyvän yleisen edun ja toisaalta luvanhaltijoiden salassapitoon liittyvän erityisen edun vertailun perusteella tietojen ilmaiseminen ei ollut perusteltua.
27. Bijenstichtingin tekemästä oikaisuvaatimuksesta tehtiin 18.3.2013 päätös, jossa lupaviranomainen totesi oikaisuvaatimuksen osittain perustelluksi ja määräsi 35 asiakirjan ilmaisemisesta, koska ne sisälsivät ympäristöön joutuneita päästöjä koskevia tietoja. Muista 49 asiakirjasta lupaviranomainen totesi, etteivät ne sisältäneet tällaisia tietoja ja ettei niiden ilmaiseminen ollut myöskään ylivoimaisen yleisen edun mukaista. Lupaviranomainen hylkäsi oikaisuvaatimuksen siltä osin kuin se koski kyseisiä asiakirjoja.
28. Niihin 35 asiakirjaan, jotka lupaviranomainen haluaa ilmaista, sisältyy laboratoriotutkimuksia, (puolittaisia) kenttätutkimuksia, tiivistelmä ja kaksi esitystä. Laboratoriotutkimukset sisältävät tietoja kokeista, joilla on tutkittu imidaklopridin vaikutusta mehiläisiin. (Puolittaiset) kenttätutkimukset sisältävät mittaustuloksia kasvinsuojeluaine- ja/tai tehoainejäämistä, joihin sisältyvät myös metaboliitit ja tuotteet, joita vapautuu hajoamisen tai reaktion yhteydessä. Niissä on karkeasti arvioiden kyse jäämistä, joita ilmenee kasvinsuojeluaineiden tai biosidien käytön seurauksena käsitellyissä siemenissä, kasvien (jotka ovat kehittyneet käsitellyistä siemenistä) lehdissä, siitepölyssä tai medessä, hunajassa ja mehiläisissä.
29. Sekä Bayer CropScience että Bijenstichting nostivat kanteen oikaisuvaatimuksesta tehdystä päätöksestä. Tässä menettelyssä College van Beroep voor het bedrijfsleven (talousalan hallintotuomioistuin) esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:
”1) Seuraako kasvinsuojeluainedirektiivin 14 artiklasta tai 63 artiklasta, luettuna yhdessä kasvinsuojeluaineasetuksen 59 artiklan tai biosididirektiivin 19 artiklan kanssa, että mainituissa 14, 63 ja 19 artiklassa tarkoitetusta luottamuksellisuutta koskevasta pyynnöstä, jonka esittää kyseisissä artikloissa tarkoitettu hakija, on tehtävä kolmansien saatavissa oleva päätös kunkin tietolähteen osalta ennen luvan myöntämistä tai luvan myöntämisen yhteydessä tai ennen luvan muuttamista tai sen muuttamisen yhteydessä?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetun päätöksen puuttuessa vastapuolen on kansallisena viranomaisena ilmaistava pyydetyt ympäristötiedot, kun tällainen pyyntö tehdään luvan myöntämisen tai luvan muuttamisen jälkeen?
3) Miten ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohtaan sisältyvää ympäristöön joutuneiden päästöjen käsitettä on tulkittava, kun otetaan huomioon tämän välipäätöksen 5.5 kohdassa tästä esitetyt osapuolten väitteet ja 5.2 kohdassa esitetty asiakirjojen sisältö?
4) a) Voidaanko tietoja, joihin sisältyy arvio kasvinsuojeluaineen käytön seurauksena tapahtuvista kasvinsuojeluaineen, sen tehoaineen/-aineiden ja muiden ainesosien päästöistä ympäristöön, pitää ’ympäristöön joutuneita päästöjä koskevina tietoina’?
b) Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko tässä yhteydessä merkitystä sillä, onko nämä tiedot saatu (puolittaisilla) kenttäkokeilla tai muuntyyppisillä kokeilla (kuten laboratoriotutkimuksilla ja kulkeutumistutkimuksilla)?
5) Voidaanko ’ympäristöön joutuneita päästöjä koskevina tietoina’ pitää laboratoriotutkimuksia, joissa kokeen tarkoituksena on tutkia yksittäisiä näkökohtia standardisoiduissa olosuhteissa, jolloin kokeen ulkopuolelle suljetaan siten monia tekijöitä (kuten klimatologiset vaikutukset) ja kokeet tehdään usein tavanomaisesti käytettyihin pitoisuuksiin verrattuina suurilla pitoisuuksilla?
6) Onko tässä yhteydessä ympäristöön joutuneiden päästöjen käsitteen katsottava käsittävän myös ainejäämät, joita on aineen kokeessa soveltamisen jälkeen esimerkiksi ilmassa tai maaperässä, kasvien (jotka ovat kehittyneet käsitellystä siemenestä) lehdissä, siitepölyssä tai medessä, hunajassa tai muissa organismeissa, jotka eivät olleet kokeen kohteena?
7) Päteekö tämä myös (aineen) kulkeutumisen määrään kasvinsuojeluaineen kokeessa soveltamisen yhteydessä?
8) Seuraako ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan kolmanteen virkkeeseen sisältyvistä sanoista ’ympäristöön joutuneita päästöjä koskevina tietoina’, että jos kyseessä ovat ympäristöön joutuneet päästöt, on ilmaistava koko tietolähde eikä pelkästään (mittaus)tietoja, jotka siitä voidaan mahdollisesti erotella?
9) Onko edellä mainitun 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdassa tarkoitetun kaupallisia ja teollisia tietoja koskevan poikkeusperusteen soveltamista varten erotettava toisistaan yhtäältä ’päästöt’ ja toisaalta ympäristötietodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetut ’päästöt ilmaan, veteen ja maaperään sekä muut ympäristöpäästöt’?”
30. Kirjalliseen menettelyyn osallistuivat Bayer CropSciencen ja Bijenstichtingin ohella Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Ruotsin kuningaskunta ja Euroopan komissio. Kreikkaa ja Saksaa lukuun ottamatta ne esittivät myös suullisia huomautuksia 4.2.2016 pidetyssä istunnossa.
IV Oikeudellinen arviointi
31. Ennakkoratkaisupyynnössä esitetyt yhdeksän kysymystä koskevat kolmea kokonaisuutta: Ensinnäkin on selvitettävä, edellyttääkö pyydettyjen tietojen luottamuksellinen käsittely sitä, että kyseiset yritykset ovat pyytäneet tällaista käsittelyä aikaisessa vaiheessa (ensimmäinen ja toinen kysymys, ks. jäljempänä A kohta). Sen jälkeen on määritettävä käsitteen ”ympäristöön joutuneita päästöjä koskevat tiedot” ulottuvuus (kolmas ja yhdeksäs kysymys, ks. jäljempänä B kohta). Lisäksi kyseistä käsitettä on sovellettava tietyntyyppisiin tietoihin (neljäs, viides, kuudes, seitsemäs ja kahdeksas kysymys, ks. jäljempänä C kohta).
A Luottamuksellisuutta koskeva pyyntö
32. Kahdella ensimmäisellä kysymyksellään, joihin on vastattava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko kasvinsuojeluainedirektiivin 14 artiklassa tarkoitetusta luottamuksellisuutta koskevasta pyynnöstä tehtävä kolmansien saatavissa oleva päätös ennen luvan myöntämistä tai luvan myöntämisen yhteydessä ja, jos näin on, onko pyydetyt ympäristötiedot ilmaistava, kun tällainen pyyntö tehdään vasta luvan myöntämisen tai luvan muuttamisen jälkeen.
33. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkastelee näin ollen Bijenstichtingin esittämää oikeudellista näkemystä, jonka mukaan tietojen luottamuksellisuutta koskevaa ilmoitusta, jota ei – kuten käsiteltävässä asiassa – annettu lupa- tai muutoshakemusta käsitteleville viranomaisille, ei voida antaa enää jälkikäteen. Bijenstichtingin mukaan kyseiset tiedot eivät siten ole luottamuksellisia.
34. Tämä näkemys vaikuttaa ensi silmäyksellä perustuvan tuomioon Stichting Natuur en Milieu. Siinä unionin tuomioistuin totesi, että jäsenvaltioiden ja komission on kasvinsuojeluainedirektiivin 14 artiklan nojalla varmistettava, että hakijoiden, jotka hakevat lupaa kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamiselle, toimittamat liikesalaisuuksia sisältävät tiedot säilyvät luottamuksellisina, jos hakijat niin pyytävät ja jos jäsenvaltio tai komissio hyväksyy asianomaisten esittämät perustelut.(12)
35. Unionin tuomioistuinta ei kuitenkaan voida ymmärtää siten, että luottamuksellinen käsittely tulee kyseeseen vain, jos hakijat sitä pyytävät. Kyseinen toteamus koskee pikemminkin pelkästään kasvinsuojeluainedirektiivin 14 artiklassa säädetyn hakemusmenettelyn soveltamista.
36. Kyseinen säännös ei nimittäin rajoita ympäristötietodirektiivin, jonka vaatimukset on otettava huomioon kun esitetään pyyntö saada ympäristötietoa, säännösten soveltamista.(13) Ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää, että tällainen pyyntö voidaan – paitsi jos kyse on ympäristöön joutuneita päästöjä koskevista tiedoista – evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuteen, jos kansallisessa tai unionin lainsäädännössä säädetään tällaisesta salassapidosta.
37. Ympäristötietodirektiivin sanamuodon sen enempää kuin sen systematiikankaan mukaan jäsenvaltioiden toimivalta suojata kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuutta ei edellytä, että aiemmin on esitetty pyyntö tietojen luottamuksellisesta käsittelystä. Myös kasvinsuojeluainedirektiivissä oikeudesta esittää tällainen pyyntö säädetään ainoastaan mahdollisuutena. Jos pyyntöä ei esitetä, ainoa havaittava oikeudellinen seuraus tästä on se, etteivät toimivaltaiset viranomaiset ole kyseisenä ajankohtana tehneet päätöstä kyseisten tietojen luottamuksellisuudesta.
38. Luottamuksellisuudesta tehty päätöskään ei vapauta toimivaltaisia viranomaisia velvollisuudesta käsitellä pyyntö saada ympäristötietoa ympäristötietodirektiivin 4 artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti.(14) Siksi myöskään luottamuksellisuutta koskevan päätöksen puuttuminen ei voi estää toimivaltaisia viranomaisia soveltamasta 4 artiklaa.
39. Muuta ei seuraa myöskään kasvinsuojeluainedirektiivin 13 artiklan 7 kohdan neljännestä alakohdasta. Kyseisen säännöksen mukaan aiemman luvan haltija voidaan velvoittaa jakamaan tiettyjä tietoja lupaa myöhemmin hakevien kanssa, jos näin vältetään eläinkokeiden toistaminen.
40. Bijenstichting johtaa erilaisten käsitteiden eli ”hakija” ja ”aiempien lupien haltijat” käytöstä, että ainoastaan hakija voi vaatia luottamuksellista käsittelyä. Sen mukaan taho, josta on kerran tullut aiemman luvan haltija, ei voi enää (taannehtivasti) vaatia luottamuksellisuutta.
41. Tällaista päätelmää ei kuitenkaan voida tehdä. Kasvinsuojeluainedirektiivin 13 artiklan 7 kohdan neljäs alakohta koskee nimittäin yksinomaan sitä erityiskysymystä, miten on ratkaistava selkärankaisilla eläimillä tehtävien kokeiden tuloksiin liittyvä hakijan ja aiemman luvan haltijan välinen ristiriita. Käsitteellä ”aiempien lupien haltijat” ei sitä vastoin ole merkitystä muiden kasvinsuojeluainedirektiivissä säänneltyjen kysymysten kannalta. Tämä pätee etenkin tietojen luottamukselliseen käsittelyyn, jos on esitetty pyyntöjä saada ympäristötietoa.
42. Tämä ympäristötietodirektiivissä säädetyn luottamuksellisen käsittelyn pyytämistä koskevan oikeuden ja kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuden suojaamisen välinen suhde vastaa myös mainitun direktiivin tavoitteita. On tarkoitus, että kasvinsuojeluainedirektiivin 14 artiklassa säädetyllä oikeudella pyytää luottamuksellista käsittelyä tehdään arkaluonteisten tietojen tunnistamisesta helpompaa toimivaltaiselle viranomaiselle. Tämän tehokkuuteen liittyvän edun loukkaaminen ei kuitenkaan oikeuta sitä, että rajoitetaan asianomaisten yritysten (ylivoimaista) oikeutettua taloudellista etua, jota on ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan suojattava kaupallisten tai teollisten tietojen salassapidon avulla.
43. Käytännössä sillä, ettei tietojen luottamuksellista käsittelyä ole pyydetty, voi kuitenkin olla seurauksia kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuden suojalle. Ilman tällaista pyyntöä toimivaltaiset viranomaiset voivat näet yleensä katsoa, että tiedot, joita ei ilmeisesti ole suojattava luottamuksellisina kaupallisina tai teollisina tietoina, voidaan luovuttaa. Ne eivät ole tällaisissa tapauksissa velvollisia neuvottelemaan yrityksen kanssa ennen tietojen luovutusta.
44. Biosididirektiivin 19 artikla ja kasvinsuojeluaineasetuksen 63 artikla vastaavat – nyt tarkasteltavan kysymyksen kannalta merkityksellisin osin – pitkälti kasvinsuojeluainedirektiivin 14 artiklaa eivätkä siten johda toisenlaiseen lopputulokseen.
45. Ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on siten vastattava, että ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan nojalla kasvinsuojeluaine- tai biosididirektiivin mukaisessa hyväksymismenettelyssä esitettyjen tietojen luottamuksellinen käsittely ei edellytä sitä, että luottamuksellista käsittelyä on pyydetty aiemmin kasvinsuojeluainedirektiivin 14 artiklan, biosididirektiivin 19 artiklan tai kasvinsuojeluaineasetuksen 63 artiklan 1 kohdan nojalla.
B Päästölausekkeen tulkinta
46. Ennakkoratkaisupyynnön ydinkysymys koskee ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan neljänteen virkkeeseen sisältyvää päästölauseketta. Sen mukaan jäsenvaltiot eivät voi säätää, että hakemus voidaan evätä 4 artiklan 2 kohdan a, d, f, g ja h alakohdan mukaisten poikkeusten perusteella, jos pyyntö liittyy ympäristöön joutuneita päästöjä koskeviin tietoihin. Viranomaisten toiminnan luottamuksellisuus, kaupallisten tai teollisten tietojen ja henkilötietojen luottamuksellisuus, sellaisen henkilön suoja, joka on toimittanut pyydetyn tiedon vapaaehtoisesti, ja ympäristön suojelu eivät siten voi estää päästöjä koskevien tietojen ilmaisemista.
47. Ympäristötietodirektiivissä ei kuitenkaan määritellä ympäristöön joutuneiden päästöjen käsitettä. Sitä ei määritellä myöskään Århusin yleissopimuksessa, joka ympäristötietodirektiivillä pannaan osittain täytäntöön.
48. Olen käsitellyt tätä kysymystä jo ratkaisuehdotuksessani Stichting Natuur en Milieu ym. ja esittänyt siinä näkemyksen, jonka mukaan sekä tietoja aineiden päästöistä sinänsä että tietoja tällaisten päästöjen seurauksista on pidettävä ympäristöön joutuneita päästöjä koskevina tietoina.(15) Unionin tuomioistuin ei sitä vastoin ole vielä ottanut kantaa asiaan.
49. Yhdeksännessä kysymyksessä esitetään kuitenkin olettama, jota ei ole vielä käsitelty ja joka koskee sitä, onko erotettava toisistaan yhtäältä päästöt ja toisaalta päästöt ilmaan, veteen ja maaperään sekä muut ympäristöpäästöt (jäljempänä 1 kohta). Sen jälkeen tarkastelen kolmannen kysymyksen ensimmäistä osaa, jolla pyritään selvittämään, vastaako päästöjen käsite ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä annetun direktiivin(16) 2 artiklan 5 kohdan määritelmää tai teollisuuden päästöistä annetun direktiivin(17) 3 artiklan 4 kohtaan sisältyvää määritelmää (jäljempänä 2 kohta). Seuraavaksi vastaan kolmannen kysymyksen toiseen osaan, jossa tiedustellaan, onko päästölauseketta tarkoitus soveltaa ainoastaan tosiasiallisia päästöjä koskeviin tietoihin (jäljempänä 3 kohta). Näin kehitettyä päästölausekkeen tulkintaa on kuitenkin sovellettava kasvinsuojeluaineasetus huomioon ottaen (jäljempänä 4 kohta).
1. Päästöjen, ilmaan, veteen ja maaperään joutuvien päästöjen ja muiden ympäristöpäästöjen erottaminen
50. Yhdeksännessä kysymyksessään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdassa tarkoitetun kaupallisia ja teollisia tietoja koskevan poikkeusperusteen soveltamista varten erotettava toisistaan yhtäältä ”päästöt” ja toisaalta ”päästöt ilmaan, veteen ja maaperään sekä muut ympäristöpäästöt”. Jos nämä käsitteet olisi erotettava toisistaan, päästöjen käsitettä olisi tulkittava suppeasti.
51. Erottamisen puolesta puhuvia tekijöitä voidaan johtaa ympäristötietodirektiivin syntyhistoriasta ja systematiikasta.
52. Ympäristötietodirektiiviä koskevan ehdotuksen 4 artiklan 2 kohdan d alakohtaan sisältyi säännös, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät voineet kyseisen alakohdan perusteella säätää, että kaupallisten tai teollisten salassa pidettävien tietojen tapauksessa pyyntö voidaan evätä, mikäli pyyntö liittyy tietoihin yhteisön lainsäädännössä säädetyistä päästöistä tai muusta levittämisestä ympäristöön.(18) Päästöihin tai muuhun levittämiseen ympäristöön sovellettiin siten yhtenäistä sääntelyä.
53. Neuvoston yhteisessä kannassa kyseisen säännöksen sanamuoto kuitenkin rajattiin koskemaan päästöjä, jotta se vastaisi paremmin Århusin yleissopimuksen sanamuotoa.(19)
54. Euroopan parlamentti sitä vastoin puolsi edelleen sitä, että käsitteitä ”päästöt”, ”päästöt ilmaan, veteen ja maaperään” ja ”muut ympäristöpäästöt” käytetään rinnakkain.(20) Sen ei kuitenkaan onnistunut saada tätä kantaa läpi sovittelukomiteassa, joten ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohta sai nykyisen sanamuotonsa.
55. Tästä voitaisiin päätellä, että päästölauseke ei kattaisi ”päästöjä ilmaan, veteen ja maaperään eikä muita ympäristöpäästöjä”.
56. Saksa ja Bayer CropScience esittävät muunnelman tästä kannasta ja vetoavat sen tueksi ympäristötietodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohtaan. Mainitun säännöksen mukaan ympäristötiedolla tarkoitetaan tietoa erilaisista tekijöistä ‐ päästöt ilmaan, veteen ja maaperään sekä muut ympäristöpäästöt mukaan luettuina ‐, jotka vaikuttavat tai saattavat vaikuttaa 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainittuihin ympäristön osa-alueisiin.
57. Saksa ja Bayer CropScience päättelevät tästä, että päästöjen käsitettä on tulkittava suppeasti, koska muutoin käsitteille ”päästöt ilmaan, veteen ja maaperään” ja ”muut ympäristöpäästöt” ei jää enää soveltamisalaa.
58. Tällainen erottelu johtaa kuitenkin nähdäkseni harhapolulle. Päästöjen sekä päästöjen ilmaan, veteen ja maaperään täsmällinen rajaaminen ei ole päästölausekkeen tavoitteiden mukaista, eikä sitä voida myöskään päätellä kyseisten sanojen merkityksestä.
59. Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen d kohdan mukaan sellaisia päästöjä koskevia tietoja nimittäin ilmaistaan, jotka ovat ympäristön suojelun kannalta oleellisia. Päästöjen, päästöjen ilmaan, veteen ja maaperään sekä muiden ympäristöpäästöjen erottamisella ei kuitenkaan ole havaittavaa merkitystä ympäristön suojelun kannalta.
60. Päästöjen, päästöjen ilmaan, veteen ja maaperään sekä ympäristöpäästöjen käsitteiden merkitys vahvistaa tämän tavoitteen, sillä ne ovat pitkälti yhtenevät. Tässä yhteydessä saattaa tuntua houkuttelevalta rajata päästöt (saksaksi ”Emissionen”) koskemaan ilmakehään joutuvia päästöjä ja päästöt ilmaan, veteen ja maaperään (saksaksi ”Ableitungen”) puolestaan nestemäisiin päästöihin, mutta näiden kahden käsitteen tällainen rajaus olisi pikemminkin keinotekoinen.
61. Tästä osoituksena ovat päästöjen määritelmät muissa unionin oikeuden säädöksissä, joissa päästöjen käsite rinnastetaan pitkälti vapauttamisen käsitteeseen. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 3 artiklan 4 kohdan määritelmän mukaan päästöllä tarkoitetaan ”laitoksesta yhdestä tai useammasta lähteestä suoraan tai epäsuorasti ilmaan, veteen tai maaperään päästettyjä aineita, tärinää, lämpöä tai melua”. Ympäristövastuudirektiivin(21) 2 artiklan 8 kohdan mukaan päästöllä tarkoitetaan ihmisen toimista aiheutuvaa aineiden, valmisteiden, organismien tai mikro-organismien päästämistä ympäristöön. Nämä määritelmät eivät mahdollista päästöjen, päästöjen ilmaan, veteen ja maaperään sekä ympäristöpäästöjen käsitteiden erottamista.
62. Myöskään sen, että näitä kolmea käsitettä käytetään yhdessä ympäristötietodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, tarkoituksena ei ole rajata päästöjen käsitettä. On pikemminkin katsottava, että sillä pyritään ensisijaisesti kuvaamaan mahdollisimman laajasti aineiden vapauttamista ympäristöön. Tämä vastaa ympäristötietodirektiivin tavoitetta, joka sen 1 artiklan b alakohdan mukaan on se, että saavutetaan kyseisen tiedon mahdollisimman laaja järjestelmällinen saatavuus ja levittäminen yleisölle.(22) Ympäristötiedon käsitteelle on siten annettava laaja merkitys.(23)
63. Tästä syystä päästöjen, päästöjen ilmaan, veteen ja maaperään sekä muiden ympäristöpäästöjen käsitteet ovat väistämättä päällekkäisiä, mikä ei ole vierasta ympäristötietodirektiiville.(24) Niillä ei sitä vastoin pyritä muodostamaan selvärajaisia ympäristötiedon luokkia, joilla olisi erilaisia oikeudellisia seurauksia niiden saatavuuden osalta.
64. Sillä, että päästölausekkeessa käytettiin tilapäisesti näitä kolmea käsitettä ympäristötietodirektiivistä käytyjen neuvottelujen kuluessa, ei ole voinut olla mitään muuta tarkoitusta. Päästöjen käsitteen rajaamiselle tai näiden kolmen käsitteen erilaisille oikeudellisille seurauksille ei ole minkäänlaista perustaa. Se, ettei kaikkia kolmea käsitettä käytetä rinnakkain, selittyy pikemminkin yhtäältä pyrkimyksellä yhtenevään sanamuotoon Århusin yleissopimuksen kanssa ja toisaalta sillä, että jo päästöjen käsite kuvaa riittävästi tarkasteltavaa vapauttamista.
65. Näin ollen ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan neljänteen virkkeeseen sisältyvän päästölausekkeen yhteydessä ei eroteta päästöjä, päästöjä ilmaan, veteen ja maaperään sekä muita ympäristöpäästöjä.
2. Päästöjen määritelmä muissa direktiiveissä
66. Edellä tarkasteltu teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 3 artiklan 4 kohtaan sisältyvä päästön määritelmä johtaa kolmannen kysymyksen ensimmäiseen osaan, jossa tiedustellaan, onko päästölauseketta sovellettava ainoastaan laitosten päästöihin. Siinä tapauksessa kasvinsuojeluaineiden ja biosidituotteiden käyttöä ei pidettäisi yleensä päästönä, koska näitä aineita ei vapauteta laitoksesta.
67. Tälle käsitykselle ei löydy perusteita ympäristötietodirektiivin sanamuodosta, sillä siinä ei viitata päästön käsitteen määritelmän osalta muihin direktiiveihin. Asia on pikemminkin päinvastoin: komission alkuperäistä ehdotusta rajata päästölauseke koskemaan ”päästöjä – – ympäristöön, jotka ovat yhteisön lainsäädännön alaisia”, eli päästöjä, sellaisina kuin ne määritellään muissa direktiiveissä, ei hyväksytty.(25)
68. Osa menettelyn osapuolista perustelee päästölausekkeen rajaamista laitosten päästöihin kuitenkin Århusin yleissopimuksen täytäntöönpanoa koskevalla oppaalla. Oppaassa ehdotettiin alun perin, että Århusin yleissopimuksen päästölauseketta sovellettaessa käytetään ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä annetun direktiivin 2 artiklan 5 kohdan määritelmää.(26) Oppaan toisessa painoksessa viitataan sen sijaan teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 3 artiklan 4 kohdan samansisältöiseen päästöjen määritelmään.(27) Molemmissa määritelmissä päästöjen käsite rajataan laitoksista lähtöisin oleviin päästöihin.
69. Århusin yleissopimuksen soveltamisopasta voidaan pitää selittävänä asiakirjana, jota voidaan mahdollisesti käyttää muiden merkityksellisten näkökohtien rinnalla yleissopimuksen tulkintaan. Siihen sisältyvillä analyyseillä ei kuitenkaan ole sitovaa vaikutusta eikä Århusin yleissopimuksen määräyksille kuuluvaa oikeusnormin asemaa.(28)
70. Käsiteltävän kysymyksen yhteydessä on korostettava, ettei oppaassa perustella sitä, miksi on sovellettava nimenomaan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä annetussa direktiivissä ja teollisuuden päästöistä annetussa direktiivissä esitettyä määritelmää. Yhtä hyvin voitaisiin käyttää esimerkiksi ympäristövastuudirektiivin 2 artiklan 8 kohdan mukaista määritelmää, jossa päästön lähtökohtana ei ole laitos vaan ainoastaan se, perustuuko päästö ihmisen toimintaan.
71. Ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä annetun direktiivin tai teollisuuden päästöistä annetun direktiivin ja oikeuden saada ympäristötietoa välillä ei ole myöskään mitään erityistä yhteyttä, joka oikeuttaisi nimenomaan laitoksiin rajoittuvan päästömääritelmän soveltamisen. On kyllä totta, että ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä annetulla direktiivillä ja teollisuuden päästöistä annetun direktiivin vastaavilla kohdilla myötävaikutetaan Århusin yleissopimuksen täytäntöönpanoon.(29) Århusin yleissopimuksen laitoksia koskevien määräysten soveltamisala on kuitenkin selvästi suppeampi kuin oikeuden saada ympäristötietoa.
72. Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen d kohdan päästölausekkeen lähemmästä tarkastelusta ilmenee, että rajoittuminen laitosten päästöihin on jopa yleissopimuksen tarkoituksen vastaista. Kyseisen kohdan mukaan sellaiset päästöjä koskevat tiedot, jotka ovat ympäristönsuojelun kannalta oleellisia, on ilmaistava. Se, ovatko päästöt lähtöisin laitoksista, on merkityksetöntä niiden ympäristövaikutusten kannalta. Tässä yhteydessä voidaan ajatella esimerkiksi liikenteen päästöjä.(30) Oppaassa todetaankin näin ollen juuri ennen viittausta teollisuuden päästöistä annetun direktiivin päästömääritelmään, että periaatteessa kaikkien päästötietojen pitäisi kuulua yleissopimuksen päästölausekkeen soveltamisalaan.(31)
73. Koska päästölauseke on näin ollen ymmärrettävä laajasti, on järkevämpää käyttää käsitteen eri määritelmiä esimerkkinä ja jättää huomiotta rajaukset, jotka ovat seurausta ainoastaan kulloisestakin sääntelytarkoituksesta.
74. Tiettyjen keskisuurista polttolaitoksista ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamisesta annetun direktiivin(32) 3 artiklan 1 kohtaan sisältyvästä päästön määritelmästä voidaan siten päätellä, että päästön käsitteeseen sisältyy joka tapauksessa aineiden päästäminen. Määritelmässä tehty rajaus polttolaitosten päästöihin ilmaan on sitä vastoin seurausta yksinomaan kyseisen direktiivin erittäin rajatusta tarkoituksesta ja se on näin ollen merkityksetön.
75. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 3 artiklan 4 kohtaan sisältyvä päästön määritelmä vahvistaa, että päästöt käsittävät aineiden päästämisen. Siitä voidaan lisäksi päätellä, että myös tärinän, lämmön tai melun päästäminen kuuluu päästön määritelmään, sillä ne voivat selvästikin olla oleellisia ympäristönsuojelun kannalta Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen d kohdassa tarkoitetulla tavalla. Selvää on, että ympäristönsuojelun kannalta oleellisia ovat paitsi päästöt ilmaan myös päästöt veteen tai maaperään.
76. Päästöjen nimenomainen rajaaminen laitosten päästöihin sitä vastoin vain vastaa teollisuuden päästöistä annetun direktiivin tarkoitusta säännellä näitä erityisiä päästöjä. Tällä tarkoituksella ei ole kuitenkaan merkitystä, kun on kyse oikeudesta tutustua tietoihin, jotka ovat ympäristönsuojelun kannalta oleellisia.
77. Ympäristövastuudirektiivin 2 artiklan 8 kohtaan sisältyvä päästön määritelmä vahvistaa, ettei merkityksellistä voi olla se, aiheutuvatko päästöt laitoksista. Ratkaisevaa on pikemminkin se, aiheutuvatko ne ihmisen toimista. Mainitusta määritelmästä voidaan lisäksi päätellä, että päästö voi koostua myös organismien tai mikro-organismien päästämisestä ympäristöön, sillä myös se voi olla oleellista ympäristönsuojelun kannalta. Sen perusteella, ettei siinä mainita tärinää, lämpöä tai melua, ei sitä vastoin pidä rajata niitä päästölausekkeen ulkopuolelle.
78. Ehdotan näin ollen, että päästölauseke ymmärretään siten, että siihen kuuluvat tiedot ihmisen toimista aiheutuvasta aineiden, organismien, mikro-organismien, tärinän, lämmön tai melun päästämisestä ympäristöön, etenkin ilmaan, veteen tai maaperään.
3. Rajaaminen tosiasiallisia päästöjä koskeviin tietoihin
79. Kolmannen kysymyksen toisella osalla pyritään selvittämään, onko päästölauseke rajattava koskemaan tosiasiallisia päästöjä. Tältä osin kyse on yhtäältä tosiasiallisten ja hypoteettisten päästöjen rajaamisesta (jäljempänä a kohta) ja toisaalta siitä, käsittävätkö päästöjä koskevat tiedot ainoastaan päästöt sinänsä vai myös tiedot niiden vaikutuksista (jäljempänä b kohta).
a) Tosiasiallisten ja hypoteettisten päästöjen rajaaminen
80. Etenkin komissio vetoaa ratkaisuehdotukseeni Ville de Lyon ja väittää, että päästölauseke koskee ainoastaan todellisia, ei hypoteettisia päästöjä. Komission mielestä käsiteltävänä olevat tiedot eivät kuitenkaan koske todellisia päästöjä.
81. Pitää paikkansa, että esitin kyseisessä ratkaisuehdotuksessa näkemyksen, jonka mukaan liikesalaisuuksien suoja päättyy vasta, kun päästetään aineita, joihin salassa pidettävät tiedot liittyvät.(33)
82. Jo ympäristötietojen käsite edellyttää päästöjen tapauksessa myös, että päästöt vaikuttavat tai todennäköisesti vaikuttavat ympäristötietodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainittuihin ympäristön osa-alueisiin. Jos vaikutus on ainoastaan hypoteettinen, ei ole edes mahdollista soveltaa ympäristötiedon saantia koskevia sääntöjä.
83. Sen vuoksi on oltava yhtä mieltä komission kanssa siitä, etteivät tiedot hypoteettisista päästöistä kuulu päästölausekkeen soveltamisalaan.
84. Sallittuja kasvinsuojeluaineita päästetään kuitenkin yleensä ympäristöön määräysten mukaisesti. Sen vuoksi lähtökohtana on oltava se, että niiden lupia koskevat tiedot eivät voi koskea hypoteettisia päästöjä.
b) Tiedot päästöjen vaikutuksista
85. Paljon tärkeämpi on kysymys siitä, merkitseekö päästölausekkeen rajaaminen tosiasiallisiin päästöihin sitä, että lauseke koskee ainoastaan tietoja päästöistä sinänsä, eli ainoastaan tietoja siitä, missä ja milloin tietty päästö tapahtui. Tässä tapauksessa päästölausekkeen soveltamisalaan kuuluisi vain hyvin pieni osa kasvinsuojeluaineiden tai biosidituotteiden hyväksymismenettelyistä peräisin olevista tiedoista. Kyseessä olisivat lähinnä tiedot aineen vapauttamisesta kenttäkokeissa. Tällaisten kokeiden tuloksiakaan ei enää pidettäisi päästöjä koskevina tietoina.
86. Kuten olen kuitenkin jo ratkaisuehdotuksessani Stichting Natuur en Milieu ym. todennut,(34) päästöjen vaikutukset ovat nimenomaan syy julkistaa yleensä tietoa ympäristöön joutuneista päästöistä. Yleisöllä on nimittäin entistä suurempi intressi saada tietää, millaisia vaikutuksia päästöllä voi olla siihen. Ennen päästöä vaikutukset ihmisiin ja ympäristöön olivat varsin epätodennäköisiä tai ainakin rajoittuivat liikesalaisuuksien haltijan elämänpiiriin. Päästetyt aineet sitä vastoin ovat pakostakin vuorovaikutuksessa ympäristön ja ehkä myös ihmisten kanssa. Tämän vuoksi Århusin yleissopimuksen täytäntöönpanoa koskevassa oppaassa tähdennetään, että liikesalaisuuksien suojeleminen on lopetettava, jos päästetään aineita, joihin salassa pidetyt tiedot liittyvät.(35) Mahdollisia ympäristövaikutuksia ei oppaan mukaan tule pitää liikesalaisuuksina.
87. Bijenstichtingin tilanne havainnollistaa tämän tulkinnan tarpeellisuutta. Se pelkää, että tietyt kasvinsuojeluaineet vaikuttavat kielteisesti mehiläisiin, joita se pyrkii suojelemaan. Voidakseen tuoda huolensa esille se tarvitsee mahdollisimman laajan pääsyn kyseisten aineiden hyväksymismenettelyä koskevaan asiakirja-aineistoon. Ainoastaan tämän aineiston avulla on nimittäin mahdollista ymmärtää perusteet kasvinsuojeluaineiden hyväksymiselle, tutkia niitä ja tarvittaessa riitauttaa ne siksi, ettei riskejä ole otettu riittävästi huomioon.(36)
88. Päästölausekkeen soveltamisalaan kuuluvat näin ollen paitsi tiedot päästöistä sinänsä myös tiedot päästöjen vaikutuksista.
4. Kasvinsuojeluaineasetus
89. Päästölausekkeen jälkeen annettu kasvinsuojeluaineasetus muuttaa kuitenkin oikeustilaa, sillä sen 63 artiklan 2 kohdassa määritellään tietyt tiedot, joiden luovuttaminen voisi vahingoittaa taloudellisten etujen suojaa.
90. Kasvinsuojeluaineasetusta voidaan soveltaa ajallisesti pääasiassa. Sen 84 artiklan 1 kohdan mukaan asetusta on nimittäin sovellettava 14.6.2011 lähtien, mikä vahvistetaan vireillä olevia lupa- ja muutosmenettelyjä koskevan 80 artiklan 5 kohdan siirtymäsäännöksessä.
91. Kasvinsuojeluaineasetuksen 63 artiklan 3 kohdan luettelo salassa pidettävistä tiedoista ei ole muodollisesti esteenä ympäristötietodirektiivin päästölausekkeen soveltamiselle.
92. Ensinnäkään luettelo ei kasvinsuojeluaineasetuksen 63 artiklan 3 kohdan mukaan rajoita ympäristötietodirektiivin soveltamista, joten se ei vaikuta päästölausekkeeseen.
93. Toiseksi luettelossa ainoastaan selvennetään, mitkä tiedot kuuluvat ympäristötietojen saantioikeutta koskevien tiettyjen poikkeusten suojan alaan. Sillä ei näin ollen vaikuteta siihen, pitääkö ne silti julkaista ylivoimaisen yleisen edun vuoksi. Päästölausekkeessa säännellään nimenomaan tätä kysymystä ympäristöpäästöjä koskevien tietojen osalta niihin liittyvää ylivoimaista yleistä etua koskevan laillisen olettaman mukaisesti.
94. Tällaisen muodollisen lähestymistavan yhteydessä jätettäisiin kuitenkin huomiotta se, että lainsäätäjän täytyi luetteloa laatiessaan tietää, että tiedot saadaan kasvinsuojeluaineiden hyväksymisen yhteydessä. Jos lähtökohtana olisi ollut, että hyväksymismenettelyn tiedot kuuluvat päästölausekkeen soveltamisalaan, koska kasvinsuojeluaineet on tarkoitettu päästettäväksi ympäristöön, lainsäätäjä olisi vahvistanut erittäin arkaluonteisten tietojen luettelon, jolla ei olisi mitään käytännön vaikutusta. Näihin tietoihin liittyisi nimittäin aina olettama, jonka mukaan tietojen tutustuttavaksi antamiseen liittyy ylivoimainen yleinen etu. Kuten komissio oikeutetusti huomauttaa, ei voida olettaa, että lainsäätäjän tarkoituksena oli hyväksyä sääntely, jolla ei ole käytännön vaikutusta.
95. Näin ollen lähtökohtana on oltava, että lainsäätäjä arvioi implisiittisesti uudelleen kyseessä olevien perusoikeuksien ja periaatteiden ennakoitua painotusta ja määritteli tämän vuoksi päästölausekkeen soveltamisalan suppeasti.
96. Tässä uudelleenarvioinnissa pidettiin kiinni erityisesti kasvinsuojeluaineen koko koostumusta ja tehoaineen epäpuhtauksia koskevien tietojen suojelun tarpeesta. Kuten asiassa komissio v. Stichting Greenpeace Nederland ja Pan Europe todettiin, kyseiset tiedot ovat arkaluonteisia ennen kaikkea sen vuoksi, että niiden perusteella voidaan tehdä päätelmiä valmistustavasta ja helpottaa näin ollen jäljentämistä.(37) Tämä lainsäätäjän tekemä uudelleenarviointi vastaa näin ollen unionin tuomioistuimen tarkastelua tuomiossa ABNA ym.,(38) johon Bayer CropScience vetoaa.
97. Päästölauseketta ei näin ollen voida soveltaa kasvinsuojeluaineasetuksen 63 artiklan 2 kohdassa mainittuihin tietoihin. Näiden tietojen saatavuudesta on tämän vuoksi päätettävä ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan kolmannen virkkeen mukaisesti kussakin yksittäistapauksessa tehtävän arvioinnin perusteella.
98. Täydellisyyden vuoksi huomautettakoon, että biosidiasetuksen 66 artiklaan sisältyy muita erityissäännöksiä, jotka koskevat oikeutta tutustua tietoihin, mutta joita ei kuitenkaan voida soveltaa pääasiassa ajallisista syistä myöskään biosidituotteen osalta.
5. Päätelmä
99. Ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan neljänteen virkkeeseen sisältyvää käsitettä ”ympäristöön joutuneita päästöjä koskevat tiedot” on näin ollen tulkittava siten, että siihen kuuluvat tiedot ihmisen toimista aiheutuvasta aineiden, organismien, mikro-organismien, tärinän, lämmön tai melun päästämisestä ympäristöön, etenkin ilmaan, veteen tai maaperään, sekä tiedot näiden päästöjen vaikutuksista mutta eivät kuitenkaan kasvinsuojeluaineasetuksen 63 artiklan 2 kohdassa mainitut tiedot.
100. Perusoikeuksien mukainen liikesalaisuuksien suoja ympäristöön joutuneita päästöjä koskevien tietojen osalta sen enempää kuin TRIPS-sopimuksen 39 artiklan 3 kohtakaan eivät välttämättä ole esteenä tälle tulkinnalle. Lainsäätäjä saattoi nimittäin antaa enemmän painoarvoa päästöjen ympäristövaikutuksia koskevalle edulle kuin kaupallisten tai teollisten tietojen luottamuksellisuuden suojaamista koskeville taloudellisille eduille.(39)
101. Kun tarkastellaan erityisesti TRIPS-sopimusta, unionin lainsäätäjä saattoi katsoa, että kasvinsuojeluaineiden ja biosidituotteiden kohdalla yleisön suojelu edellyttää kyseisten tietojen saatavuutta ja että kasvinsuojeluaineasetuksen 63 artiklan 2 kohtaan sisältyvä luettelo erityisen arkaluonteisista tiedoista takaa riittävän suojan. Tästä erillinen on kysymys epärehellisestä kaupallisesta käytännöstä, josta on annettu omat sääntönsä, esimerkiksi kasvinsuojelulainsäädäntöön sisältyvän ”tietosuojan” osalta.
102. Lopuksi on huomattava, että asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden soveltamisalalla unionin tuomioistuin on toistuvasti luopunut tapauskohtaisesta arvioinnista ja hyväksynyt yleisiä olettamia.(40) Nämä olettamat koskivat tosin kussakin tapauksessa kyseisen oikeuden epäämistä, mutta myös sen myöntämistä tukevat olettamat lienevät aivan yhtä mahdollisia.
C Erilaiset yksittäiset kysymykset
103. Ennakkoratkaisupyynnön neljäs, viides, kuudes, seitsemäs ja kahdeksas kysymys koskevat erilaisia yksityiskohtaisia ongelmia, joihin on verrattain helppo vastata edellä ehdotetun päästölausekkeen tulkinnan perusteella. Kaikki nämä kysymykset koskevat näet tietoja, joiden avulla voidaan arvioida aineiden päästämisen seurauksia. Kyseiset tiedot eivät ensi näkemältä kuulu kasvinsuojeluaineasetuksen 63 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan, mistä kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin varmistuttava mahdollisten tätä koskevien väitteiden yhteydessä.
104. Ympäristötietodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan neljänteen virkkeeseen sisältyvä käsite ”ympäristöön joutuneita päästöjä koskevat tiedot” käsittää siten erityisesti
– tiedot, joihin sisältyy arvio kasvinsuojeluaineen käytön seurauksena tapahtuvista kasvinsuojeluaineen, sen tehoaineen/-aineiden ja muiden ainesosien päästöistä ympäristöön, riippumatta siitä, onko nämä tiedot saatu (puolittaisilla) kenttäkokeilla tai muuntyyppisillä kokeilla (kuten laboratoriotutkimuksilla ja kulkeutumistutkimuksilla)
– tiedot laboratoriotutkimuksista, joissa kokeen tarkoituksena on tutkia yksittäisiä näkökohtia standardisoiduissa olosuhteissa, jolloin kokeen ulkopuolelle suljetaan monia tekijöitä (kuten klimatologiset vaikutukset) ja kokeet tehdään usein tavanomaisesti käytettyihin pitoisuuksiin verrattuina suurilla pitoisuuksilla
– ainejäämät, joita on aineen kokeessa soveltamisen jälkeen esimerkiksi ilmassa tai maaperässä, kasvien (jotka ovat kehittyneet käsitellystä siemenestä) lehdissä, siitepölyssä tai medessä, hunajassa tai muissa organismeissa, jotka eivät olleet kokeen kohteena
– (aineen) kulkeutumisen määrän kasvinsuojeluaineen kokeessa soveltamisen yhteydessä
– koko tietolähteen eikä pelkästään (mittaus)tietoja, jotka siitä voidaan mahdollisesti erotella.
V Ratkaisuehdotus
105. Ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1) Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta 16.2.1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY 4 artiklan 2 kohdan nojalla kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta 15.7.1991 annetun neuvoston direktiivin 91/414/ETY tai biosidituotteiden markkinoille saattamisesta 16.2.1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/8/EY mukaisessa hyväksymismenettelyssä esitettyjen tietojen luottamuksellinen käsittely ei edellytä sitä, että luottamuksellista käsittelyä on pyydetty aiemmin direktiivin 91/414 14 artiklan, direktiivin 98/8 19 artiklan tai kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta 21.10.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 63 artiklan 1 kohdan nojalla.
2) Direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan neljänteen virkkeeseen sisältyvää käsitettä ”ympäristöön joutuneita päästöjä koskevat tiedot” on tulkittava siten, että siihen kuuluvat tiedot ihmisen toimista aiheutuvasta aineiden, organismien, mikro-organismien, tärinän, lämmön tai melun päästämisestä ympäristöön, etenkin ilmaan, veteen tai maaperään, sekä tiedot näiden päästöjen vaikutuksista mutta eivät kuitenkaan asetuksen N:o 1107/2009 63 artiklan 2 kohdassa mainitut tiedot.
3) Direktiivin 2003/4 4 artiklan 2 kohdan neljänteen virkkeeseen sisältyvä käsite ”ympäristöön joutuneita päästöjä koskevat tiedot” käsittää erityisesti:
– tiedot, joihin sisältyy arvio kasvinsuojeluaineen käytön seurauksena tapahtuvista kasvinsuojeluaineen, sen tehoaineen/-aineiden ja muiden ainesosien päästöistä ympäristöön, riippumatta siitä, onko nämä tiedot saatu (puolittaisilla) kenttäkokeilla tai muuntyyppisillä kokeilla (kuten laboratoriotutkimuksilla ja kulkeutumistutkimuksilla)
– tiedot laboratoriotutkimuksista, joissa kokeen tarkoituksena on tutkia yksittäisiä näkökohtia standardisoiduissa olosuhteissa, jolloin kokeen ulkopuolelle suljetaan monia tekijöitä (kuten klimatologiset vaikutukset) ja kokeet tehdään usein tavanomaisesti käytettyihin pitoisuuksiin verrattuina suurilla pitoisuuksilla
– ainejäämät, joita on aineen kokeessa soveltamisen jälkeen esimerkiksi ilmassa tai maaperässä, kasvien (jotka ovat kehittyneet käsitellystä siemenestä) lehdissä, siitepölyssä tai medessä, hunajassa tai muissa organismeissa, jotka eivät olleet kokeen kohteena
– (aineen) kulkeutumisen määrän kasvinsuojeluaineen kokeessa soveltamisen yhteydessä sekä
– koko tietolähteen eikä pelkästään (mittaus)tietoja, jotka siitä voidaan mahdollisesti erotella.