TEISINGUMO TEISMO (ketvirtoji kolegija) SPRENDIMAS
2012 m. liepos 12 d.(*)
„SESV 56 straipsnis – Laisvės teikti paslaugas apribojimas – Azartiniai lošimai – Valstybės narės teisės aktai, pagal kuriuos kitose valstybėse įsteigtų lošimo namų reklama šioje valstybėje narėje draudžiama, jei lošėjų teisinės apsaugos lygis tose valstybėse neatitinka šioje valstybėje užtikrinamo apsaugos lygio – Pateisinimas – Privalomieji bendrojo intereso pagrindai – Proporcingumas“
Byloje C‑176/11
dėl Verwaltungsgerichtshof (Austrija) 2011 m. kovo 28 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2011 m. balandžio 14 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
HIT hoteli, igralnice, turizem dd Nova Gorica,
HIT LARIX, prirejanje posebnih iger na srečo in turizem dd
prieš
Bundesminister für Finanzen
TEISINGUMO TEISMAS (ketvirtoji kolegija),
kurį sudaro kolegijos pirmininkas J.‑C. Bonichot, teisėjai A. Prechal, L. Bay Larsen, C. Toader (pranešėjas) ir E. Jarašiūnas,
generalinis advokatas J. Mazák,
posėdžio sekretorius K. Malacek, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2012 m. vasario 9 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– HIT hoteli, igralnice, turizem dd Nova Gorica ir HIT LARIX, prirejanje posebnih iger na srečo in turizem dd, atstovaujamų Rechtsanwalt R. Vouk,
– Austrijos vyriausybės, atstovaujamos C. Pesendorfer ir J. Bauer,
– Belgijos vyriausybės, atstovaujamos L. Van den Broeck ir M. Jacobs, padedamų advocaat P. Vlaemminck,
– Graikijos vyriausybės, atstovaujamos E.‑M. Mamouna,
– Ispanijos vyriausybės, atstovaujamos S. Centeno Huerta,
– Portugalijos vyriausybės, atstovaujamos L. Inez Fernandes, A. Barros, A. Silva Coelho ir P. I. Valente,
– Europos Komisijos, atstovaujamos G. Braun ir I. Rogalski,
susipažinęs su 2012 m. balandžio 17 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su SESV 56 straipsnio išaiškinimu.
2 Šis prašymas pateiktas nagrinėjant ginčą tarp HIT hoteli, igralnice, turizem dd Nova Gorica ir HIT LARIX, prirejanje posebnih iger na srečo in turizem dd (toliau kartu – HIT ir HIT LARIX) ir Bundesminister für Finanzen (federalinis finansų ministras, toliau – ministras) dėl to, kad šis atmetė prašymus leisti Austrijoje reklamuoti lošimo namus, kuriuos šios bendrovės eksploatuoja Slovėnijoje.
Teisinis pagrindas
Nacionalinės teisės aktai
3 1989 m. lapkričio 28 d. Federalinio azartinių lošimų įstatymo (Glücksspielgesetz; BGBl. I, Nr. 620/1989, BGBl. I, Nr. 54/2010 paskelbta redakcija, toliau – GSpG) 21 straipsnyje „Lošimo namai, koncesija“ nustatytos koncesijų užsiimti lošimo namų veikla Austrijoje suteikimo sąlygos. Šiame straipsnyje visų pirma numatyta, kad koncesininkė turi būti stebėtojų tarybą turinti akcinė bendrovė, įsteigta Austrijoje, kad ji turi turėti turi 22 milijonų eurų dydžio apmokėtą kapitalą ir, atsižvelgiant į aplinkybes, turi būti galima tikėtis, kad ji geriausiai naudosis koncesija laikydamasi GSpG nuostatų dėl lošėjų apsaugos ir pinigų plovimo prevencijos.
4 GSpG 25 straipsnyje „Lošimo namų klientai“ iš esmės išvardytos kelios priemonės, kuriomis siekiama apsaugoti lošėjus nuo su lošimais susijusių pavojų, kaip antai priklausomybė nuo lošimo ar skatinimas pernelyg išlaidauti lošiant (visų pirma leidimas lankytis lošimo namuose tik pilnamečiams asmenims, lošimo namų administracijos pareiga iš nepriklausomos įstaigos, įgaliotos teikti informaciją apie mokumą, surinkti informaciją apie lošėjus, kurie atrodo priklausomi nuo lošimų, prireikus pasikalbėti su lošėju ir nustatyti, ar lošimas kelia pavojų jo pragyvenimo minimumui, uždrausti jam visam laikui ar tam tikrą laiką lankytis lošimo namuose).
5 Šiame straipsnyje taip pat numatyta galimybė lošimo namų klientams per trejus metus nuo tada, kai patyrė nuostolių, pareikšti civilinį ieškinį lošimo namų administracijai, nevykdžiusiai nustatytų pareigų, skirtų apsaugoti lošėjus. Lošimo namų administracijos atsakomybė, susijusi su lošimo sutarties galiojimu ar dėl lošimo patirtais nuostoliais, išsamiai reglamentuojama šiame straipsnyje ir apribojama konkrečiu pragyvenimo minimumu.
6 GSpG 56 straipsnyje „Leistina reklama“ numatyta:
„1. Skelbdami savo reklaminius pranešimus, koncesininkai ir leidimų turėtojai, kaip tai suprantama pagal šį įstatymą, privalo elgtis atsakingai. Tokį atsakingą elgesį kontroliuoja tik federalinis finansų ministras ir dėl šio elgesio negalima pareikšti ieškinio pagal Austrijos federalinio kovos su nesąžininga konkurencija įstatymo 1 ir paskesnius straipsnius. Šios dalies pirmame sakinyje numatyta pareiga nėra apsauganti norma, kaip tai suprantama pagal Civilinio kodekso 1311 straipsnį.
2. Vadovaujantis 1 dalyje nustatytais principais, Europos Sąjungos arba Europos ekonominės erdvės valstybių narių lošimo namai naudodami reklamą gali skatinti Austrijos klientus apsilankyti jų užsienio įstaigose, esančiose <...> Sąjungos arba Europos ekonominės erdvės valstybėse narėse, jei lošimo namus eksploatuojančiam asmeniui [ministras] išdavė tokį leidimą. Toks leidimas turi būti išduotas, jei lošimo namus eksploatuojantis asmuo [ministrui] įrodo, kad:
1) koncesija, suteikta eksploatuoti lošimo namus, atitinka šio įstatymo 21 straipsnyje numatytas sąlygas ir ja yra naudojamasi suteikimo valstybėje, kuri yra <...> Sąjungos arba Europos ekonominės erdvės valstybė narė; ir
2) šios valstybės narės teisės nuostatos dėl lošėjų apsaugos atitinka bent jau Austrijos teisės nuostatas.
Jei reklamos priemonės neatitinka 1 dalyje nustatytų sąlygų, [ministras] užsienio lošimo namus eksploatuojančiam asmeniui gali uždrausti bet kokią reklamą.“
Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės ir prejudicinis klausimas
7 HIT ir HIT LARIX yra dvi akcinės bendrovės, įsteigtos Slovėnijoje. Jos turi koncesijas organizuoti kai kuriuos azartinius lošimus Slovėnijoje ir siūlo šias paslaugas keliuose šioje valstybėje narėje esančiuose padaliniuose.
8 HIT ir HIT LARIX pateikė prašymus išduoti GSpG 56 straipsnyje numatytą leidimą Austrijoje reklamuoti savo lošimo įstaigas, esančias Slovėnijoje, visų pirma lošimo namus. 2009 m. liepos 14 d. priimtais dviem sprendimais ministras atmetė šiuos prašymus motyvuodamas tuo, kad HIT ir HIT LARIX neįrodė, jog Slovėnijos teisės aktų nuostatomis dėl azartinių lošimų (toliau – Slovėnijos teisės aktų nuostatos) užtikrinamas lošėjų apsaugos lygis panašus į Austrijoje užtikrinamą apsaugos lygį, o ši sąlyga pagal GSpG 56 straipsnio 2 dalį būtinai turi būti įvykdyta, kad būtų galima išduoti prašomus leidimus.
9 HIT ir HIT LARIX pareiškė ieškinį dėl šių sprendimų ir iš esmės tvirtino, kad priimant šiuos sprendimus pažeista laisvė teikti paslaugas, kuri šioms bendrovėms suteikta pagal Sąjungos teisę.
10 Ministras prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme tvirtino, kad HIT ir HIT LARIX neįrodė, jog Slovėnijos teisės aktuose numatyta lošimo namų administracijos pareiga įspėti ir drausti tam tikriems lošėjams lošti arba monitoringo sistema, kurios būtų panašios į įtvirtintas Austrijos teisės sistemoje. Taip pat neįrodyta, kad Slovėnijos įstatymuose įtvirtintos detalios nuostatos dėl nepilnamečių apsaugos lošimo salonuose ar kad lošimo namų klientai gali tiesiogiai kreiptis į civilines bylas nagrinėjančius Slovėnijos teismus, jei koncesininkas nevykdo savo pareigų.
11 Ministras tvirtina, kad Austrijos Respublikai tenkanti pareiga saugoti jos teritorijoje esančius vartotojus nedingsta, kai jiems reklamuojami pasiūlymai apsilankyti lošimo namuose, esančiuose kitose valstybėse, kuriose lošėjų apsaugos reikalavimai gerokai mažesni už Austrijoje galiojančius reikalavimus, nes tokia reklama ir dėl to atsiradęs ja susiviliojusių Austrijos gyventojų noras lankytis tokiuose lošimo namuose gali turėti asmeniui ir visuomenei morališkai ir finansiškai žalingų pasekmių ir taip kelti didelę grėsmę Austrijoje gyvenantiems asmenims, šeimoms ir visuomenės sveikatai. Be to, būtinybė patikrinti, ar egzistuoja panašios apsaugos priemonės, kyla iš Sąjungos teisėje įtvirtinto nuoseklumo reikalavimo.
12 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodo nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką ir teigia, kad pagal ją GSpG 56 straipsnio 2 dalis iš principo yra laisvės teikti paslaugas apribojimas, kaip jis suprantamas pagal SESV 56 straipsnį. Tačiau toks apribojimas gali būti pateisinamas privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais su sąlyga, kad yra proporcingas.
13 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat primena, kad pagal Teisingumo Teismo praktiką azartinių lošimų ir loterijų srityje priimtais nacionalinės teisės aktais siekiami tikslai, susiję su atitinkamų paslaugų gavėjų ir apskritai vartotojų apsauga bei su socialinės tvarkos apsauga, priskiriami prie privalomųjų bendrojo intereso pagrindų, kuriais galima pateisinti laisvės teikti paslaugas apribojimą. Jis pažymi, kad, nesant Europos lygmeniu suderintų teisės aktų azartinių lošimų srityje, valstybės narės pačios nustato lošėjų apsaugos lygį, kurį siekia užtikrinti.
14 Šiuo atveju prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neatmeta galimybės, kad priežastimis, dėl kurių priimtos nagrinėjamos teisės normos, galima pateisinti laisvės teikti paslaugas apribojimą, atsižvelgiant į valstybių narių diskreciją šioje srityje, pripažintą Teisingumo Teismo praktikoje.
15 Tokiomis aplinkybėmis Verwaltungsgerichtshof nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:
„Ar valstybės narės teisės norma, pagal kurią užsienyje įsteigtų lošimo namų reklama šioje valstybėje narėje leidžiama tik tada, jeigu šioms įstaigoms taikomos teisės nuostatos dėl lošėjų apsaugos atitinka šios valstybės narės teisės nuostatas, yra suderinama su laisve teikti paslaugas?“
Dėl prejudicinio klausimo
Dėl laisvės teikti paslaugas apribojimo buvimo
16 Pagal SESV 56 straipsnį reikalaujama panaikinti bet kokius laisvės teikti paslaugas apribojimus – net vienodai taikomus ir nacionaliniams, ir kitų valstybių narių paslaugų teikėjams – jeigu jie gali užkirsti kelią, trukdyti ar padaryti mažiau patrauklią kitoje valstybėje narėje įsteigto paslaugų teikėjo veiklą, kur jis teisėtai teikia analogiškas paslaugas. Be to, laisve teikti paslaugas naudojasi ir paslaugų teikėjas, ir jų gavėjas (žr., be kita ko, 2011 m. spalio 4 d. Sprendimo Football Association Premier League ir kt., C‑403/08 ir C‑429/08, Rink. p. I‑9083, 85 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
17 Konkrečiau kalbant apie azartinių lošimų reklamą, Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad nacionalinės teisės normos, kuriomis draudžiama valstybėje narėje reklamuoti kitose valstybėse teisėtai organizuojamus azartinius lošimus, yra laisvės teikti paslaugas apribojimas (šiuo klausimu žr. 2010 m. liepos 8 d. Sprendimo Sjöberg ir Gerdin, C‑447/08 ir C‑448/08, Rink. p. I‑6921, 33 ir 34 punktus).
18 Be to, tokios nacionalinės teisės normos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, yra laisvės teikti paslaugas apribojimas, nes jomis trukdoma Austrijoje gyvenantiems vartotojams naudotis kitoje valstybėje narėje esančių lošimo namų paslaugomis: norint reklamuoti šią veiklą Austrijoje, reikia gauti leidimą, o tam visų pirma reikalaujama, kad atitinkamus lošimo namus eksploatuojantis asmuo įrodytų, jog valstybės narės, kurioje eksploatuojami tie lošimo namai, teisės nuostatos dėl lošėjų apsaugos bent jau atitinka Austrijos teisės nuostatas šioje srityje (toliau – ginčijama sąlyga).
19 Todėl konstatuotina, kad tokios nacionalinės teisės normos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, yra laisvės teikti paslaugas, kuri užtikrinama SESV 56 straipsnyje, apribojimas.
Dėl laisvės teikti paslaugas apribojimo pateisinimo
20 Reikia išnagrinėti, kiek nagrinėjamas apribojimas gali būti leidžiamas remiantis SESV 51 ir 52 straipsniuose aiškiai numatytomis nukrypti leidžiančiomis nuostatomis, kurios šiuo atveju taikomos pagal SESV 62 straipsnį, arba pateisinamas Teisingumo Teismo praktikoje numatytais privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais.
21 Šiuo klausimu iš Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad azartinių lošimų veiklos apribojimus galima pateisinti privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, kaip antai vartotojų apsauga, sukčiavimo ir piliečių skatinimo pernelyg išlaidauti lošiant prevencija (šiuo klausimu žr. 2010 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Carmen Media Group, C‑46/08, Rink. p. I‑8149, 55 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
22 Tačiau valstybių narių nustatyti apribojimai turi atitikti Teisingumo Teismo praktikoje nustatytus proporcingumo reikalavimus, t. y. jie turi būti tinkami nustatytam tikslui įgyvendinti ir neviršyti to, kas būtina šiam tikslui pasiekti. Be to, šiomis aplinkybėmis reikia priminti, kad nacionalinės teisės aktai gali garantuoti nurodyto tikslo įgyvendinimą, tik jeigu jais iš tikrųjų nuosekliai ir sistemiškai siekiama šio tikslo. Bet kuriuo atveju šie apribojimai turi būti taikomi nediskriminuojant (šiuo klausimu žr. 2009 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Liga Portuguesa de Futebol Profissional ir Bwin International, C‑42/07, Rink. p. I‑7633, 59–61 punktus ir juose nurodytą teismo praktiką).
23 Šioje byloje yra aišku, kad nagrinėjamomis nacionalinės teisės normomis, visų pirma ginčijama sąlyga, siekiama vartotojų apsaugos nuo rizikos, susijusios su azartiniais lošimais, o tai, kaip minėta šio sprendimo 21 punkte, gali būti privalomasis bendrojo intereso pagrindas, kuriuo galima pateisinti laisvės teikti paslaugas apribojimus.
24 Šiuo klausimu Teisingumo Teismas kelis kartus yra nusprendęs, kad azartinių lošimų reglamentavimas – tai viena iš sričių, kuriose valstybėms narėms būdingi dideli moraliniai, religiniai ar kultūriniai skirtumai. Kadangi nėra suderintų atitinkamų Sąjungos nuostatų, kiekviena valstybė narė, remdamasi savo vertybėmis, turi šiose srityse įvertinti, kokiais reikalavimais reikia apsaugoti atitinkamus interesus (minėto Sprendimo Liga Portuguesa de Futebol Profissional ir Bwin International 57 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
25 Vien aplinkybė, kad valstybė narė pasirinko kitokią apsaugos sistemą nei kita valstybė narė, neturi paveikti atitinkamu klausimu priimtų nuostatų proporcingumo vertinimo. Jos turi būti vertinamos atsižvelgiant tik į atitinkamos valstybės narės kompetentingų valdžios institucijų siekiamus tikslus ir jų siekiamą užtikrinti apsaugos lygį (minėto Sprendimo Liga Portuguesa de Futebol Profissional ir Bwin International 58 punktas ir jame nurodyta teismo praktika).
26 Šiuo atveju Austrijos vyriausybė teigia, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamas laisvės teikti paslaugas apribojimas nėra neproporcingas siekiamų tikslų atžvilgiu. Be to, Austrijoje lošimo namų skaičius ribojamas – jų gali būti ne daugiau kaip 15, o lošimo namus eksploatuojantys asmenys privalo laikytis griežtų nuostatų dėl lošėjų apsaugos, kaip antai pareigos duomenis apie lošėjų tapatybę saugoti bent penkerius metus arba lošimo namų administracijos pareigos stebėti lošėjo elgesį ir nustatyti, ar lošėjo dažnas ir intensyvus lošimas kelia grėsmę jo pragyvenimo minimumui.
27 Anot šios vyriausybės, praktiškai taikant šias prevencines normas labai sumažėjo lošėjų skaičius: 2011 m. daugiau kaip 80 000 asmenų apribotas arba uždraustas apsilankymas Austrijos lošimo namuose. Taigi, jei nebūtų minėtos ginčijamos sąlygos, lošėjai būtų labiau skatinami kirsti sieną ir patirti didesnę riziką kitose valstybėse narėse esančiuose lošimo namuose, kur panašios apsaugos garantijos teisės aktais galbūt nesuteikiamos.
28 Šiuo klausimu iš ginčijamos sąlygos matyti, kad leidimo Austrijoje reklamuoti užsienyje esančius lošimo namus suteikimas priklauso nuo išankstinio lošėjų apsaugos lygių atitinkamose skirtingose teisinėse sistemose palyginimo.
29 Tokia leidimų išdavimo tvarka iš principo gali atitikti proporcingumo reikalavimą, jei pagal ją leidimas reklamuoti kitoje valstybėje narėje įsteigtas azartinių lošimų įstaigas tik siejamas su sąlyga, jog tos valstybės narės teisės aktais teikiamos garantijos iš esmės yra lygiavertės nacionalinės teisės aktais teikiamoms garantijoms, susijusioms su teisėtu tikslu apsaugoti savo gyventojus nuo rizikos, susijusios su azartiniais lošimais.
30 Neatrodo, kad tokia sąlyga būtų pernelyg didelė našta ūkio subjektams, atsižvelgiant į tikslą apsaugoti gyventojus nuo rizikos, susijusios su azartiniais lošimais, kurį Teisingumo Teismas yra pripažinęs privalomuoju bendrojo intereso pagrindu.
31 Kadangi valstybės narės gali nekliudomos nustatyti savo politikos azartinių lošimų srityje tikslus ir tiksliai apibrėžti siektiną apsaugos lygį (žr. minėto Sprendimo Liga Portuguesa de Futebol Profissional ir Bwin International 59 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką), konstatuotina, kad teisės normos, kaip antai nagrinėjamos pagrindinėje byloje, neviršija to, kas būtina, nes pagal jas tam, kad būtų išduotas leidimas reklamuoti, reikalaujama įrodyti, jog kitoje valstybėje narėje taikomais teisės aktais užtikrinamas apsaugos nuo lošimo rizikos lygis iš esmės lygiavertis joje užtikrinamam apsaugos lygiui.
32 Tačiau būtų kitaip ir šios teisės normos būtų laikomos neproporcingomis, jeigu jomis būtų reikalaujama, kad kitoje valstybėje narėje normos būtų identiškos, arba jei būtų įtvirtintos taisyklės, tiesiogiai nesusijusios su apsauga nuo lošimo rizikos.
33 Vykdant SESV 267 straipsnyje nustatytą procedūrą, grindžiamą griežtu nacionalinių teismų ir Teisingumo Teismo kompetencijos atskyrimu, nagrinėjamas faktines aplinkybes turi vertinti nacionalinis teismas (žr. 2010 m. rugsėjo 8 d. Sprendimo Stoß ir kt., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 ir C‑410/07, Rink. p. I‑8069, 46 punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
34 Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įsitikinti, kad ginčijama sąlyga leidimas reklamuoti kitoje valstybėje narėje įsteigtas azartinių lošimų įstaigas tik siejamas su sąlyga, kad tos valstybės narės teisės aktais teikiamos garantijos iš esmės yra lygiavertės nacionalinės teisės aktais teikiamoms garantijoms, susijusioms su teisėtu tikslu apsaugoti savo gyventojus nuo rizikos, kylančios iš azartinių lošimų.
35 Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas visų pirma gali kelti klausimą, ar GSpG 56 straipsnio 2 dalies 1 punkte, pateikiant nuorodą į šio įstatymo 21 straipsnį, nustatytos vartotojų apsaugą viršijančios sąlygos.
36 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pateiktą klausimą reikia atsakyti: SESV 56 straipsnis aiškintinas taip, kad pagal jį nedraudžiamos tokios valstybės narės teisės normos, pagal kurias kitoje valstybėje narėje įsteigtų lošimo namų reklama šioje valstybėje leidžiama tik tada, jeigu tos kitos valstybės narės teisės nuostatomis dėl lošėjų apsaugos teikiamos garantijos iš esmės yra lygiavertės atitinkamomis pirmojoje valstybėje narėje galiojančiomis teisės nuostatomis teikiamoms garantijoms.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
37 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:
SESV 56 straipsnį reikia aiškinti taip, kad pagal jį nedraudžiamos tokios valstybės narės teisės normos, pagal kurias kitoje valstybėje narėje įsteigtų lošimo namų reklama šioje valstybėje leidžiama tik tada, jeigu tos kitos valstybės narės teisės nuostatomis dėl lošėjų apsaugos teikiamos garantijos iš esmės yra lygiavertės atitinkamomis pirmojoje valstybėje narėje galiojančiomis teisės nuostatomis teikiamoms garantijoms.
Parašai.