KOHTUJURISTI ETTEPANEK
M. POIARES MADURO
esitatud 14. detsembril 2006(1)
Kohtuasi C-305/05
Ordre des barreaux francophones et germanophone,
Ordre français des avocats du barreau de Bruxelles,
Ordre des barreaux flamands ja
Ordre néerlandais des avocats du barreau de Bruxelles
versus
Conseil des ministres
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour d’arbitrage (Belgia))
Rahandussüsteemi rahapesu eesmärgil kasutamise vältimine – Õigus õiglasele kohtulikule arutamisele – Advokaatide kohustus informeerida rahapesu tõkestamise eest vastutavaid ametiasutusi
1. Kas ühenduse õiguse ja sellega kaitstud aluspõhimõtetega on kooskõlas kehtestada advokaatidele nõukogu 10. juuni 1991. aasta direktiivis 91/308/EMÜ rahandussüsteemi rahapesu eesmärgil kasutamise vältimise kohta, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. detsembri 2001. aasta direktiiviga 2001/97/EÜ (EÜT L, lk 76), ette nähtud kohustus teavitada pädevaid ametiasutusi kõikidest neile teadaolevatest rahapesule viitavatest asjaoludest? Küsimus, mille käesolev kohtuasi tõstatab, peaks Euroopa Kohtu viima Euroopa Liitu moodustavate õigusriikide ühe põhiväärtuse, advokaadi kutsesaladuse uurimiseni.(2) Kuigi see väärtus näib vaieldamatu, jääb selle kaitse õiguslik regulatsioon siiski ebakindlaks ja vaieldavaks. Mis alusel peaks kaitset kohaldama? Kas sellest võib lubada erandeid ja mis tingimustel? Millise kriteeriumi järgi tuleb praktikas eristada seda, mis kuulub kutsesaladuse alla ja mis mitte?
2. Euroopa Kohus ei ole esimene, kes neid küsimusi uurima hakkab. Mõni siseriiklik kohus Euroopa Liidus ja väljaspool Euroopa Liitu on käsitlenud sarnaseid probleeme.(3) Peale selle võib Euroopa Kohus tõhusalt tugineda mõningatele oma pretsedentidele. Kohtupraktika kohaselt on ta kinnistanud juba advokaadi ja tema kliendi vahelise kirjavahetuse konfidentsiaalsuse põhimõtte(4) ning tunnustanud advokaadi kutseala ja selle suhtes kehtivate eeskirjade eripära.(5)
I. Kohtuasja kontekst
3. Selleks et mõista käesoleva kohtuasja tähtsust, tundub mulle otstarbekas esitada kõigepealt vaidlusaluse sätte kujunemislugu ja selle vaidlustamise tingimused.
A. Ühenduse kontekst
4. Öeldakse, et termin „rahapesu” on pärit Ameerika Ühendriikides välja kujunenud praktikast, kus organiseeritud kuritegevusega tegelevad isikud omandasid selvepesulaid ja sõidukite pesemise teenust osutavaid ettevõtteid, eesmärgiga segada õiguspärasel teel saadud sissetulekud tuluga, mis oli saadud eelkõige alkoholi salakaubaveost Prohibition’i ajal. Kuigi termini päritolu on vaieldav, on selle tähendus ühemõtteline. Rahapesu tähistab tegevuste rühma, mille eesmärk on muuta kuritegelikul teel saadud sissetulekud pealtnäha seaduslikuks.
5. Rahapesu on maailmakaubanduse liberaliseerimisega seotud ja isegi sellest kasu saav nähtus ning rahapesuga on vaja vastavalt selle kasvule võidelda rahvusvahelises koostöös.(6) Euroopa Nõukogu võttis 1980. aastal vastu soovituse ebaseaduslikul teel omandatud kapitali üleandmise ja varjamise vastaste meetmete kohta.(7) Kuigi sellel oli vaid stimuleeriv iseloom, algatati tänu sellele tekstile rahvusvaheline rahapesuvastase võitluse liikumine. 19. detsembril 1988. aastal võeti Viinis vastu narkootiliste ja psühhotroopsete ainete ebaseadusliku ringluse vastane ÜRO konventsioon.(8) Selle konventsiooniga tunnistati rahapesu kuriteoks ja selle eest kehtestati karistused. 1990. aastal võttis Euroopa Nõukogu vastu konventsiooni rahapesu ning kriminaaltulu avastamise, arestimise ja konfiskeerimise kohta.(9) Konventsioon süvendas koostööd piirkondlikul tasandil, selle tulemusel laiendati rahapesu mõiste määratlust ja kohustati allakirjutanud riike rakendama sunnivahendeid. Samal ajal asutati rahapesuvastane töökond (edaspidi „FATF”), rahvusvaheline organ, mis loodi 1989. aastal Pariisis G7 riikide initsiatiivil kavatsusega välja töötada ja edendada võitlusstrateegiaid nimetatud nähtuse vastu. Alates 1990. aastast on FATF avaldanud nelikümmend soovitust, mis peaksid olema aluseks rahvusvahelisel tasandil kooskõlastatud võitlusele.(10)
6. Selles juba üsna tihedas normatiivses kontekstis on Euroopa Ühendus otsustanud asuda tegutsema. Tema jaoks ei seisnud asi mitte ainult nimetatud rahvusvahelise võitluse liikumises osalemises, vaid ka Euroopa ühtse turu puutumatuse kaitsmises.(11) Nii võeti vastu Euroopa Nõukogu 10. juuni 1991. aasta direktiiv 91/308/EMÜ rahandussüsteemi rahapesu eesmärgil kasutamise vältimise kohta (EÜT L 166, lk 77; ELT eriväljaanne 09/01, lk 153), millega ühenduse seadusandja kehtestab ühenduses rahapesu keelamise põhimõtte ja nõuab, et liikmesriigid näeksid ette eeskirjad, millega kohustatakse krediidi- ja finantseerimisasutusi kahtlaseid tehinguid kindlaks tegema, nendest teavitama ja nende tegemist ära hoidma.
7. Käesolevas kohtuasjas vaidlustatud säte tekkis direktiivi 91/308 tehtud muudatuse tulemusel. Direktiivi 2001/97 ajend oli tegelikult ühenduse seadusandja tahe ajakohastada direktiiv 91/308, võttes arvesse komisjoni järeldusi ja Euroopa Parlamendi ja liikmesriikide väljendatud soove, ning, pidades silmas selle kohaldamise esimeste aastate kestel saadud kogemust, laiendada seda uutele valdkondadele ja uutele tegevustele. Sealt pärineb eelkõige direktiivi 91/308 artiklis 6 märgitud kohustuse – teavitada vastutavaid ametiasutusi võimalikest rahapesu kahtlustest – kohaldamisala laiendamine „notaritele ja teistele sõltumatutel juriidilistel ametikohtadel töötajatele” nende teatud toimingute tegemisel.
8. Nimetatud laiendamine, mis on käesoleva kohtuasja keskmes, on mitmesugustes organites peetud pikaajalise arutelu tulemus. 1996. aastal nõudis FATF oma soovitusi üle vaadates siseriiklikelt ametiasutustelt, et need laiendaksid rahapesuvastase võitluse meetmete kohaldamisala rahanduse valdkonda mittekuuluvatel kutsealadel tehtavale finantstegevusele. 2001. aastal kordas FATF, et võttes arvesse „kurjategijate sagenevat pöördumist spetsialistide või teiste vahendajate poole nõuannete või muu abi saamiseks, et legaliseerida kuritegelikul teel saadud raha,” tuleb tema arvates „neljakümne soovituse kohaldamisala laiendada nii, et see kataks seitset liiki rahanduse valdkonda mittekuuluvat kutseala,” k.a „advokaadid ja notarid”.(12)
9. Taoline soovitus ei saanud ühenduse raames tähelepandamatuks jääda. Direktiiv 91/308 nägi ise artiklis 12 ette, et „liikmesriigid peavad tagama, et käesoleva direktiivi sätteid laiendatakse osaliselt või täielikult sellistele kutsealadele ja ettevõttekategooriatele, kelle tegevust saab eriti tõenäoliselt kasutada rahapesuks, välja arvatud artiklis 1 osutatud krediidi- ja finantseerimisasutused.” Peale selle asutati nimetatud direktiivi artikli 13 järgi komisjoni juurde kontaktkomitee, kelle ülesanne oli eelkõige „teha kindlaks, kas kutseala või ettevõtluskategooria peaks kuuluma artikli 12 reguleerimisalasse, kui selgub, et seda kutseala või kategooriat on teatavas liikmesriigis kasutatud rahapesu eesmärgil”.
10. Komisjoni esimeste direktiivi kohaldamise aruannete tulemusel olid Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu nõus sellega, et direktiivi artiklis 6 nimetatud teabe edastamise kohustust laiendatakse isikutele ja ettevõttekategooriatele, mis ei ole krediidiasutused.(13) 1999. aasta märtsis kutsus parlament oma resolutsioonis komisjoni teise aruande kohta komisjoni sõnaselgelt üles esitama seadusandlikku ettepanekut eesmärgiga muuta direktiivi nii, et oleks ette nähtud, „et direktiivi kohaldamisala hõlmaks kutsealasid, mis võivad olla seotud rahapesuga või mida võivad kuritarvitada rahapesuga tegelevad isikud, nagu kinnisvaramaaklerid, kunstiteostega kauplejad, oksjonipidajad, kasiinod, valuutavahetuspunktide pidajad, sularahavedajad, notarid, raamatupidajad, advokaadid, maksunõustajad ja audiitorid, ning et sel eesmärgil:
– kohaldataks neile täielikult või osaliselt direktiivi sätteid, ning vajadusel
– kohaldataks neile uusi õigusnorme, võttes arvesse nende kutsealade erilisi asjaolusid ja austades täielikult kutsesaladuse hoidmise kohustust, mis on neile eriomane [...]”(14)
11. Sellel alusel esitas komisjon 1999. aasta juulis ettepaneku direktiivi muutmiseks.(15) Ettepanekus nõutakse, et liikmesriigid tagaksid direktiivis ette nähtud sätete kohaldamise „notaritele ja teistele sõltumatutel juriidilistel ametikohtadel töötajatele, kui nad esindavad või aitavad oma kliente” mitme rahalise ja ärilise tegevuse raames. Ometi näeb see ette ka ühe piiratud ulatusega erandi: liikmesriigid ei ole kohustatud kehtestama direktiiviga ette nähtud teavitamiskohustust juriidilistel ametikohtadel töötajatele „teabe osas, mida klient on neile edastanud selleks, et nad saaksid teda kohtumenetluses esindada.” Seevastu ei hõlma see erand „juhtumeid, kus on põhjust kahtlustada, et nõuandeid küsiti rahapesu hõlbustamiseks.”
12. Selle ettepaneku üle on palju arutletud. Arutelu sisu kajastub selle lõplikus sõnastuses. Euroopa Parlament välistab komisjoni ettepaneku kohta käivas arvamuses täielikult, et mainitud teavitamise kohustus laieneks sõltumatutele advokaatidele või õigusbüroodele või reglementeeritud juriidilistel ametikohtadel töötajatele mitte ainult kohtus esindades, vaid ka õigusnõu andes.(16) See arvamus kaldus niisiis kahes mõttes ettepanekust kõrvale: esiteks, muutes liikmesriikidele pakutud võimaluse seda erandit luua kohustuseks see erand kehtestada, ja teiseks, laiendades erandi ulatust kohtus esindamisest õigusnõu andmiseni.
13. Nõukogu ühine seisukoht, mis võeti vastu 2000. aasta novembris, oli kompromisslahendus.(17) Selles soovitati vaidlusalune säte sõnastada alljärgnevalt:
„Liikmesriigid ei ole kohustatud kohaldama lõikes 1 sätestatud kohustusi notarite, sõltumatutel juriidilistel ametikohtadel töötajate, audiitorite, rahandusekspertide ega maksunõustajate suhtes teabe osas, mida need saavad mõnelt oma kliendilt või mõne oma kliendi kohta, kui nad selgitavad oma kliendi õiguslikku olukorda või kaitsevad või esindavad kõnealust klienti kohtumenetluses või sellega seoses, sealhulgas juhul, kui nad annavad kohtumenetluse algatamist või vältimist käsitlevat nõu, olenemata sellest, kas kõnealune teave on saadud enne sellist menetlust, selle ajal või pärast seda.”(18)
14. Kuigi erand jääb lihtsalt üheks liikmesriikidele antud õiguseks, on selle kohaldamisala märgatavalt laienenud. Komisjoni sõnade kohaselt ei ole see seisukoht mitte ainult kokkusobiv inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (edaspidi „EIÕK”), vaid see on ka vastavuses parlamendi muudatusettepanekutega.(19) Parlamendi arvamus ei olnud siiski selline. Oma resolutsioonis nõukogu ühise seisukoha kohta kordas ta sõnastust, mis esines nõukogu ühises seisukohas erandi kohaldamisala kohta, rõhutades oma soovi muuta liikmesriikide õigus erandit kehtestada neile siduvaks õigusnormiks.(20)
15. Komisjon võttis selle küsimusega seoses ebaselge seisukoha.(21) Ühest küljest möönis ta, et „kuna on vaja tagada direktiivi vastavus EIÕK-le, pooldab ta parlamendi soovi keelata ära võimalus nõuda teatamist isikutest, kelle suhtes on advokaatidel või notaritel kliendi kohtus esindamise või tema õigusliku olukorra selgitamise käigus saadud teabe põhjal tekkinud rahapesu kahtlus.” Aga teisest küljest „peab ta vastuvõetamatuks, et samad kaalutlused kehtivad üldiselt ka mittejuriidilistel ametikohtadel töötajate puhul”. Sel põhjusel lükati parlamendi poolt esitatud muudatusettepanek tagasi.
16. Kuna nõukogu oli otsustanud selles osas komisjoni järgida, asutati lepituskomitee. Nagu märgib parlament, ilmnes leppimise käigus, et „Ühendriikides 11. septembril 2001 toimunu muutis oluliselt seisukohti nimetatud küsimuses, sest sellest ajast peale on rahapesualast direktiivi peetud terrorismivastase võitluse oluliseks osaks.”(22) Selles uues kontekstis kujunes välja kompromiss, mille tulemusel võttis parlament teksti vastu 13. novembril 2001. aastal kolmandal lugemisel suure häälteenamusega ning nõukogu kiitis selle heaks 19. novembril 2001. aastal.
17. Kompromiss võttis järgmise kuju. Direktiivi 91/308 uued artiklid 2a ja 6, viimati muudetud direktiiviga 2001/97 (edaspidi „direktiiv”), jäid muutumatuks.
18. Artikkel 2a näeb ette:
„Liikmesriigid tagavad, et direktiivis sätestatud kohustused pannakse järgmistele isikutele/asutustele:
[...]
5) notarid ja muud sõltumatutel juriidilistel ametikohtadel töötajad, kui nad:
a) aitavad kliendil kavandada või sooritada tehinguid, mis käsitlevad:
i) kinnisvara või majandusüksuste ostu ja müüki,
ii) kliendi raha, väärtpaberite või muu vara haldamist,
iii) panga-, hoiu- või väärtpaberikontode avamist või haldamist,
iv) äriühingute asutamiseks, tegevuseks või juhtimiseks vajalike vahendite hankimist,
v) usaldusrahastute, muude äriühingute või sarnaste üksuste asutamist, tegevust või juhtimist;
b) või tegutsevad oma kliendi nimel ja arvel mis tahes rahalises või kinnisvaratehingus”.
19. Artiklis 6 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid tagavad, et käesoleva direktiiviga hõlmatud asutused ja isikud ning nende juhid ja töötajad teevad täielikku koostööd rahapesu tõkestamise eest vastutavate asutustega:
a) teavitades neid asutusi omal algatusel kõigist võimalikule rahapesule viitavatest asjaoludest,
b) esitades nende asutuste taotluse korral neile kogu vajaliku teabe kohaldatavates õigusaktides sätestatud korras.
2. Lõikes 1 osutatud teave edastatakse rahapesu tõkestamise eest vastutavatele asutustele selles liikmesriigis, kelle territooriumil teavet edastav asutus või isik asub. Tavaliselt edastab teavet isik või edastavad teavet isikud, kelle asutused ja isikud on määranud artikli 11 lõike 1 punktis a sätestatud korras.
3. Artikli 2a lõikes 5 osutatud notarite ja sõltumatutel juriidilistel ametikohtadel töötajate puhul võivad liikmesriigid määrata asutuseks, kellele teatatakse lõike 1 punktis a kirjeldatud asjaoludest, asjakohast kutseala esindava isereguleeruva organi; sel juhul piiritlevad nad kõnealuse organi ja rahapesu tõkestamise eest vastutavate asutuste vahelise koostöö sobivad vormid.
Liikmesriigid ei ole kohustatud kohaldama lõikes 1 sätestatud kohustusi notarite, sõltumatutel juriidilistel ametikohtadel töötajate, audiitorite, välisraamatupidajate ega maksunõustajate suhtes teabe osas, mida viimased saavad mõnelt oma kliendilt või mõne oma kliendi kohta, kui nad selgitavad oma kliendi õiguslikku olukorda või kaitsevad või esindavad kõnealust klienti kohtumenetluses või sellega seoses, kaasa arvatud juhul, kui nad annavad kohtumenetluse algatamist või vältimist käsitlevat nõu, olenemata sellest, kas kõnealune teave on saadud enne sellist menetlust, selle ajal või pärast seda.”
20. Seevastu tõi leppimine kaasa selle, et sisse viidi teatud sõnastusmuudatused direktiivi põhjendustesse, mis käsitlevad juriidilistele kutsealadele kehtestatavat korda. Põhjenduses 16 on esitatud põhimõte, mille kohaselt „direktiivi sätteid tuleks kohaldada liikmesriikide määratletud notarite ja sõltumatutel juriidilistel ametikohtadel töötajate suhtes, kui need osalevad finantstehingutes või tehingutes äriühingute arvel, sealhulgas maksunõustamine, mille puhul on suur oht, et nende õigusnõustajate teenuseid võidakse ära kasutada kuritegevusest saadud tulu legaliseerimiseks”. Järgmine põhjendus täpsustab, et „siiski ei oleks asjakohane direktiivi alusel kohustada seaduslikult tunnustatud ja kontrollitavate kutsealade sõltumatuid esindajaid, nagu advokaadid, kes annavad õigusnõu, teatama rahapesu kahtlusest, kui nad selgitavad kliendi õiguslikku olukorda või esindavad klienti kohtumenetluses. Enne kohtumenetlust, selle käigus või pärast seda või kliendi õigusliku olukorra selgitamisel saadud teabe osas tuleb teha teatamiskohustuse suhtes erand. Seetõttu kehtib õigusnõustamisel kutsesaladuse hoidmise kohustus, välja arvatud juhul, kui õigusnõustaja osaleb rahapesus või õigusnõu antakse rahapesu eesmärgil või kui advokaat teab, et klient soovib õigusnõu rahapesu eesmärgil”.
21. Täpsustan lõpuks, et direktiiv 91/308 tunnistati hiljuti direktiiviga 2005/60 kehtetuks. Selles direktiivis sisalduvad käesolevas kohtuasjas vaidlustatud sätted muutmata kujul.(23)
B. Siseriiklik kontekst
22. See kohtuasi sai alguse kahest üheaegselt Cour d’arbitrage'i (Belgia) esitatud hagiavaldusest, millest ühe esitasid Ordre des barreaux francophones et germanophones (edaspidi „OBFG”) ja Ordre français des avocats du barreau de Bruxelles ning teise Ordre des barreaux flamands ja Ordre néerlandais des avocats du barreau de Bruxelles. Nende hagiavalduste eesmärk oli 12. jaanuari 2004. aasta seaduse – millega muudetakse 11. jaanuari 1993. aasta seadust rahandussüsteemi rahapesu eesmärgil kasutamise vältimise kohta, 22. märtsi 1993. aasta seadust krediidiasutuste staatuse ja järelevalve kohta ja 6. aprilli 1995. aasta seadust investeerimisfondide staatuse ja järelevalve, finantsteenuste vahendajate ja investeerimisnõustajate kohta – teatud sätete tühistamine. Nende hagiavaldustega liitusid Euroopa Liidu Advokatuuride ja Õigusliitude Nõukogu (edaspidi „CCBE”) ja Ordre des avocats du barreau de Liège ning Ministrite Nõukogu.
23. Tuleb täpsustada, et 12. jaanuari 2004. aasta seaduse eesmärk on võtta Belgia õiguskorda üle direktiiv 2001/97, millega muudetakse direktiivi 91/308. See sisaldab ka uut artiklit (2b), mille sõnastus on samane direktiivi artikli 2a punkti 5 sõnastusega. Peale selle lisab seadus direktiivi artikli 6 lõike 3 teises lõigus antud võimalust kasutades Belgia õigusesse uue artikli 14a lõike 3, mis sätestab, et „artiklis 2b märgitud isikud ei edasta nimetatud teavet, kui nad saavad selle mõnelt oma kliendilt või mõne oma kliendi kohta ajal, mil nad selgitavad oma kliendi õiguslikku olukorda või kaitsevad või esindavad seda klienti kohtumenetluses või sellega seoses, kaasa arvatud juhul, kui nad annavad kohtumenetluse algatamist või vältimist käsitlevat nõu, olenemata sellest, kas see teave on saadud enne sellist menetlust, selle ajal või pärast seda”.
24. Eelotsusetaotlusest järeldub, et hagejad heidavad nimetatud seadusele ette põhiliselt seda, et sellega laiendatakse advokaatidele 11. jaanuari 1993. aasta seadusega määratud kohustusi. Hagejate sõnul rikub taoline laiendamine kutsesaladuse hoidmise ja advokaadi sõltumatuse põhimõtteid, mis on kaitstud põhiseaduses ja EIÕK-s tunnustatud õigustega. Cour d'arbitrage nendib oma otsuses, et „kuigi kutsesaladus on üks kaitseõiguse põhielemente”, võib sellest loobuda, „kui see on hädavajalik või kui sellest kõrgemale asetatud väärtus läheb sellega vastuollu”, aga siiski vaid juhul, kui see loobumine on kaalukate põhjustega õigustatud ja rangelt proportsionaalne.
25. Siiski tuleb arvestada tõsiasja, et vaidlusalused sätted on direktiivi 2001/97 ülevõtmisega kehtestatud kohustuste laiendamise tulemus. Seega sõltub Belgia seaduse põhiseadusele vastavuse üle toimuv arutelu ühest ühenduse direktiivi kehtivust puudutavast küsimusest. See Euroopa Kohtule EL artikli 234 kolmanda lõigu alusel esitatud küsimus on järgmine:
„Kas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. detsembri 2001. aasta direktiivi 2001/97/EÜ (mis muudab nõukogu direktiivi 91/308/EMÜ rahandussüsteemi rahapesu eesmärgil kasutamise vältimise kohta) artikli 1 punkt 2 rikub EIÕK artikliga 6 tagatud õigust õiglasele kohtulikule arutamisele ning järelikult EL artikli 6 lõiget 2 seeläbi, et selle sättega lisati direktiivi 91/308/EMÜ uus artikkel 2a lõige 5, milles sätestatakse, et sõltumatutele õigusnõustajatele, välistamata sealjuures advokaate, laienevad selle direktiivi sätted, mis sisuliselt kohustavad direktiivis loetletud isikuid ning asutusi teavitama rahapesu tõkestamise eest vastutavaid asutusi kõigist võimalikule rahapesule viitavatest asjaoludest (direktiivi 91/308/EMÜ artikkel 6, mis on asendatud direktiivi 2001/97/EÜ artikli 1 punktiga 5)?”
II. Kehtivuse kontrolli raamistik
26. Hindamaks vaidlusaluse sätte kehtivust ühenduse õiguses, tuleb kõigepealt täpselt kindlaks määrata õigusnorm, mida silmas pidades seda sätet kontrollima peab. Cour d'arbitrage viitab oma eelotsusetaotluses EIÕK artiklile 6, mis käsitleb õigust õiglasele kohtulikule arutamisele ja sellest tulenevalt EL artikli 6 lõikele 2.
27. Tuletame meelde, et EL artikkel 6 on sõnastatud alljärgnevalt:
„1. Liit on rajatud vabaduse, demokraatia, inimõiguste ja põhivabaduste austamise ning õigusriigi põhimõtetele, mis on ühised kõikidele liikmesriikidele.
2. Liit austab põhiõigusi kui ühenduse õiguse üldpõhimõtteid, nagu need on tagatud [EIÕK-ga] ning nagu need tulenevad liikmesriikide ühesugustest riigiõiguslikest tavadest.”
28. EIÕK artikli 6 sõnastus on järgmine:
„1. Igaühel on oma tsiviilõiguste ja -kohustuste või temale esitatud kriminaalsüüdistuse üle otsustamise korral õigus õiglasele ja avalikule asja arutamisele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus, seaduse alusel moodustatud õigusemõistmise volitustega institutsioonis. […]
[…]
3. Igal kuriteos süüdistataval on vähemalt järgmised õigused:
c) kaitsta end ise või enda poolt valitud kaitsja abil või saada tasuta õigusabi juhul, kui õigusemõistmise huvid seda nõuavad ja süüdistataval pole piisavalt vahendeid õigusabi eest tasumiseks […]”
29. Mõni kohtuasja pool leiab siiski, et tuleb laiendada kontrolliga seonduvaid õigusnorme. Esiteks on viide EIÕK artiklile 6 liiga kitsas, lisaks tuleb uurida vaidlusaluse sätte vastavust eelkõige advokaadi sõltumatuse põhimõttele, kutsesaladuse põhimõttele, lojaalsuskohustusele, kaitseõiguse põhimõttele (õigusele õigusabile ja õigusele ennast mitte süüdistada) ja proportsionaalsuse põhimõttele. Teiseks uurib CCBE direktiivi õiguslike aluste asjakohasust ja kehtivust.
30. Nimetatud poolte väidete kohaselt lubab EL artiklis 234 ette nähtud kehtivuse kontrolli olemus sellist laiendamist teha. Nad tuginevad selleks Euroopa Kohtu praktikale, mille kohaselt ei ole „Euroopa Kohtu pädevus lepingu artikli 177 [EL artikkel 234] alusel ühenduse institutsioonide õigusaktide kehtivuse küsimuste lahendamisel millegagi piiratud nende põhjuste osas, mille alusel nimetatud õigusaktide kehtivust võib vaidlustada”.(24)
31. See kohtupraktika ei ole vaieldav. Siiski ei ole sel seda tähendust, mida talle omistavad nimetatud pooled. Selle väitega ei väida Euroopa Kohus, et tal on täielik vabadus olemuslikult muuta eelotsust taotleva kohtu poolt tõstatatud kehtivuse küsimuse sisu. Ta tahab lihtsalt rõhutada, et neis tingimustes võib tema kontroll hõlmata kõiki õiguslikke aluseid, mis moodustavad EL artiklis 230 ette nähtud õiguspärasuse kontrolli raamistiku. Sellele vaatamata jääb põhimõtteks, et ühenduse õiguse sätte kehtivust peab uurima Euroopa Kohtule esitatud „eelotsuse küsimuse raames”.(25)
32. Kahtlemata võimaldab nii sõnastatud piir anda Euroopa Kohtule teatava paindlikkuse. Euroopa Kohtul on alati lubatud täpsustada eelotsuse küsimuse sisu, võttes arvesse põhikohtuasja poolte tehtud märkusi või tuginedes eelotsusetaotluse põhjendustele.(26) Samuti tuleb möönda võimalust, et Euroopa Kohus võib uurida väljaspool esitatud küsimuse raamistikku omal algatusel teatud olulisi puudusi.(27)
33. Käesoleval juhul ei tundu mulle siiski otstarbekas taotleda, et Euroopa Kohus seda paindlikkust kasutaks. Kahe esitatud väite osas on asi ilmne. Direktiivi õigusliku aluse vaidlustamine on kindlasti väljaspool esitatud küsimuse ulatust ja mõtet. Küsimus puudutab ainult teatud sätete vastavust ühenduse õiguskorra aluspõhimõtetele ja mitte seda, kas ühendus oli pädev neid kehtestama. Proportsionaalsuse põhimõte on ühenduse õiguskorras tunnustatud põhiõiguste teostamise ja kontrolli osa. Seetõttu peab seda igal juhul nende õiguste kohaldamisel arvesse võtma. Seega ei ole selle küsimuse uurimiseks vaja laiendada eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotletud kontrollraamistikku.
34. Teiste põhimõtete osas, millele menetlusse astujad tuginevad, on teisiti. Kuigi need ei ole esitatud küsimuse raames asjakohatud, ei näi nende eraldi analüüsimine vahendite kokkuhoiu huvides vajalik. Neid põhimõtteid saab kergesti hõlmata neist ühega, nimelt advokaadi kutsesaladuse põhimõttega. Vaidlusaluses direktiivis ette nähtud teabe andmise kohustus ohustab seda põhimõtet kõige otsesemalt. Eelotsust taotleva kohtu küsimuse põhjus oli küsimus teavitamiskohustuse kokkusobivusest advokaadi kutsesaladuse nõudega.
35. Mulle näib, et seetõttu oleks otstarbekas kõigepealt uurida, kas nendel nõuetel on ühenduse õiguskorraga kaitstud üldpõhimõtte või põhiõiguse staatus. Kui asi on nii, võib eeldada, et EL artikli 6 lõige 2 on piisavalt sisukas vastamaks kõigile kohtuasja poolte kahtlustele.
III. Advokaatide kutsesaladuse kaitse alused
36. Menetlusse astujate argumentatsiooni järgides võib tunduda kasutu määratleda täpne õigusallikas, mis sätestab advokaatide kutsesaladuse. Viimasel on „aksioomi” väärtus.(28) Jälgi sellest võib leida „kõigis demokraatiates” ja kõikidel ajastutel: seda võib leida nii Piiblis kui ka antiikaja ja teiste ajastute kirjutistes. Kui advokaadi kutsesaladus pälvib ühenduse õiguskorras tunnustust, on asi lihtsalt selles, et selle juured on Euroopa ühiskondliku korra alustes.
37. Lisaks on soovitatav viidata eeskirjadele, mida aktsepteerivad kõik advokaatide kutseühingud kõikides liikmesriikides. Saladuse hoidmine on advokaadi erialaga lahutamatult seotud. Seda mainitakse kõikides kutse-eetika käitumiskoodeksites, võttes eeskujuks CCBE poolt vastu võetud Euroopa advokaatide kutse-eetika koodeksi(29), mis näeb kutsesaladust puudutavas artiklis 2.3 ette, et „advokaadi ülesannete olemuses on olla oma kliendi saladuste hoidja ja konfidentsiaalse teabe adressaat. Kui konfidentsiaalsus ei ole tagatud, ei teki ka usaldust. Kutsesaladus on järelikult advokaadi peamine õigus ja kohustus.” Kutsesaladuse reeglit tuleb sellest küljest vaadatuna võtta kui kutse-eetika juurde kuuluvat vaikimiskohustust.
38. Selleks et pidada kinni ühenduse kaitse nõudest, ei saa Euroopa Kohtu praktika rahulduda ühiskondliku aksioomi või kutsealase eeskirjaga. Olemine ja olema pidamine on kaks teineteisest selgesti eristuvat asja. Euroopa Kohus ei saa kahtlemata ignoreerida põhimõtte olemasolu, mis on nii elementaarne, et tundub olevat üldtunnustatud. Ometi ei järeldu sellest, et ühel eeskirjal paistab teatud ühiskondlikes või erasfäärides olevat ülimuslik väärtus, et seda tuleb tunnustada kui ühenduse õiguse üldpõhimõtet. Lisaks on vaja uurida, kas selles ühiskondlikus korras on olemas iseseisev allikas, mis kindlustab sellele eeskirjale kaitse.
39. Seetõttu võib küsida, kas selles valdkonnas on olemas liikmesriikide ühesugune riigiõiguslik tava. Nagu Euroopa Kohus meenutas eespool viidatud kohtuotsuses AM & S, „peab ühenduse õigus, pärinedes liikmesriikide mitte üksnes majanduslikust, vaid ka juriidilisest põimumisest, arvesse võtma nende riikide õiguste ühiseid põhimõtteid ja käsitusi”.(30) Ühenduse liikmesriikide õiguste võrdlev uurimine näitab selgelt, et advokaatide kutsesaladus eksisteerib enamikus nendest riikidest, seda peetakse aluspõhimõtteks ja sel on avaliku korra eeskirja staatus.(31) Samast uurimusest järeldub siiski, et kutsesaladuse ulatus ja üksikasjalikud eeskirjad varieeruvad õiguskordade vahel üsna suurel määral. Kuigi advokaadi kutsesaladuse mõiste tõlgendamisel on vaja arvesse võtta eri õigusakte ja siseriiklikku kohtupraktikat, tundub mulle, et arvestades selle põhimõtte kohaldamist puudutavaid erinevusi ja variatsioone liikmesriikide õiguskordades, tuleb pöörduda pigem mõne teise kaitseallika poole.
40. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on EIÕK-ga kinnitatud põhiõigustel „eriline tähendus” ja need on üldpõhimõtete – mille järgimise Euroopa Kohus tagab – lahutamatu osa.(32) Sellest ei tulene ilmtingimata, et põhiõiguste kaitse ulatus ühenduse õiguskorras on sama EIÕK-s tagatuga. Teisest küljest ei ole ühenduses vastuvõetavad meetmed, mis ei ole vastavuses viimase poolt tunnustatud inimõiguste järgimisega.(33)
41. Kuigi EIÕK ei viita otseselt advokaadi kutsesaladusele, sisaldab see ometi sätteid, mis võivad tagada selle kaitse. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika pakub sellega seoses kahte eri lähenemisviisi. Ühest küljest kuulub advokaadi kutsesaladus, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on väitnud, raamistiku tõttu, kus selle mõju peab avalduma, õiguse õiglasele kohtulikule arutamisele alla. Kohtuotsuses Niemietz vs. Saksamaa otsustas Euroopa Inimõiguste Kohus, et advokaatide puhul võib kutsesaladusse sekkumisel „olla mõju heale õigusemõistmisele ja järelikult artikliga 6 tagatud õigustele”.(34) Kutsesaladuse hoidmine on usalduse eeltingimus, mis aitab kaasa konfidentsiaalsusele ning panustab tõe ja õiguse väljaselgitamisse. Kuid kuna selle eesmärk on kaitsta, on see teisest küljest eraelu puutumatuse õiguse üks põhielemente.(35) Euroopa Inimõiguste Kohus rõhutab otsuses Foxley vs. Ühendkuningriik EIÕK artiklis 8 sätestatud advokaadi ja tema kliendi suhteid käsitlevate konfidentsiaalsuse ja kutsesaladuse põhimõtete tähtsust.(36) Kutsesaladus kaitseb kodanikku ebadiskreetsete paljastuste eest, mis võiksid tema inimväärikust ja mainet kahjustada.
42. Euroopa Kohus ei saa ignoreerida sellist kohtupraktikat. Tal on olnud võimalus rõhutada, et ta peab põhiõiguste tõlgendamisel arvestama Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikaga.(37) Järelikult saab õigust õiglasele kohtulikule arutamisele ja õigust eraelu puutumatusele pidada advokaadi kutsesaladuse kaitse kahekordseks aluseks ühenduse õiguskorras.
43. Teoorias ei ole ükskõik, kumb nendest kahest alusest valida. Tuleb märkida, et selle kaitse ulatus võib erineda sõltuvalt sellest, kas siduda kutsesaladuse kaitse ühe või teisega neist õigustest. Kui võtta kutsesaladuse aluseks õigus õiglasele kohtulikule arutamisele, siis piiratakse selle ulatus vaikimisi kohtuliku ja kohtulaadse menetlusega. Selline oli Euroopa Kohtu valik eespool viidatud otsuses AM & S. Tema valiku tagajärg oli see, et kirjavahetust tuli selle juhtumi tingimustes kaitsta ainult „kaitseõiguse raames ja eesmärgil”.(38) Kui aga valida õigus eraelu puutumatusele, tähendab see a priori laiendada kaitset kõigile kliendi poolt spetsialistile usaldatud saladustele, olenemata suhte raamistikust.
44. Siiski ei tundu mulle selles analüüsistaadiumis selline valik asjakohane. Vastupidi, kahekordse aluse pooldamise eelis on see, et nii hõlmatakse menetlusse astujate kõik tõstatatud kahtlused. Advokaadi kutsesaladuse kaitse on kahe aspektiga põhimõte, millest üks on menetluslik ja saadud põhiõigusest õiglasele kohtulikule arutamisele ning teine materiaalõiguslik ja võetud põhiõigusest eraelu puutumatusele. Selle menetlusliku aspektiga on kerge seostada kaitseõigusi, õigust õigusabile ja õigust mitte end süüdistada.(39) Selle materiaalõigusliku aspektiga on vastavuses nõue, et „igal isikul peab olema võimalus vabalt pöörduda oma advokaadi poole, kelle kutseala olemusega käib kaasas ülesanne anda sõltumatult õigusnõu kõigile, kellel on seda vaja”(40) ja sellega kaasnev advokaadi kohustus olla lojaalne oma kliendile. Kutsesaladuse hoidmise põhimõte tuleneb advokaadikutse eripärast.
45. Kui ühenduse õiguse vaidlusaluses sättes ette nähtud teavitamiskohustus seab kahtluse alla advokaadi sõltumatuse, kaitseõiguste ja ütluste andmisest keeldumise õiguse põhimõtted, siis on see nii esiteks seetõttu, et neid hõlmab advokaadi kutsesaladuse põhimõte. Selles kohtuasjas on küsimus niisiis selles, kas vaidlusaluse direktiiviga Euroopa Liidu advokaatidele pandud teavitamiskohustus rikub seda ühenduse õiguskorra aluspõhimõtetega kaitstud põhimõtet.
46. Kui selle analüüsi lõpus tuleks tunnustada advokaadi kutsesaladuse kaitse põhimõtte olemasolu ühenduse õiguses, ei saa sellest siiski teha järeldust, et sellisena on tegemist advokaadi kutsealale antud absoluutse eelisõigusega.
IV. Advokaadi kutsesaladuse kaitse piirid
47. Seoses õigusega advokaadi ja tema kliendi vahelise suhtluse konfidentsiaalsuse kaitsele märkis kohtuasja AM & S raames juba kohtujurist Warner, et „tegemist on õigusega, mida tsiviliseeritud maade õigusaktid üldiselt tunnustavad, õigusega, mida ei ole kerge eitada, aga mitte sel määral kaitstud õigusega, et ühenduse sees ei saaks nõukogu kunagi seadusandjana tegutseda, et sellest erandit ette näha või seda muuta.”(41) Sama kehtib kindlasti kutsesaladuse kaitse kohta, nagu pealegi tõendab kõikide ühenduse liikmesriikide asjakohaste õigusaktide uurimine. Ei saa välistada, et teatud konkreetsetel asjaoludel jääb kutsesaladus kõrgemal asetseva üldise huvi nõuete suhtes tagaplaanile. Järelikult ei saa käesoleval juhul vaidlusalust sätet ainult sel põhjusel kehtetuks pidada, et see seab advokaadi kutsesaladuse kaitsele teatud piirid. Veel tuleb kontrollida, kas niisugused piirid on vastavuses selliste õiguste piiramise korraga, millel põhineb ühenduse õiguses advokaadi kutsesaladus. Kuna taolised piirangud seavad kahtluse alla ühenduse õiguskorras kaitstud õiguste tagamise, peavad need olema kitsalt piiritletud ja õigustatud.
48. Ma teen ettepaneku kasutada hagejate poolt vaidlustatud piirangute põhjendatuse uurimisel Euroopa Liidu põhiõiguste hartas esitatud analüüsiraamistikku. Euroopa Kohtul oli võimalus kinnitada, et kuigi see harta „ei ole õiguslikult siduv meede”, on selle peamine eesmärk, nagu nähtub harta preambulist, kinnitada „õigusi, mis tulenevad eelkõige liikmesriikide ühistest riigiõiguslikest tavadest ja rahvusvahelistest kohustustest, Euroopa Liidu lepingust ja ühenduste asutamislepingutest, [EIÕK‑st], ühenduse ja Euroopa Nõukogu vastuvõetud sotsiaalhartadest ning Euroopa […] Kohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktikast”.(42) Sellest lausest tuleneb, et kuigi mainitud harta ei saa olla ise piisav õiguslik alus, et anda eraisikutele õigusi, millele nad vahetult tugineda saaksid, on sellel EL artikli 6 lõikes 2 mainitud õiguste kaitse meetmete tõlgendamise kriteeriumina siiski teatav tähtsus. Sellest vaatevinklist võib sellel hartal olla topeltfunktsioon. Esiteks võib see luua eeldused õigusele, mis peab siis saama oma olemasolule kinnitust kas liikmesriikide ühistest riigiõiguslikest tavadest või EIÕK sätetest. Teiseks, kui õigus määratletakse ühenduse õiguskorra poolt kaitstud põhiõigusena, on harta eriti kasulik vahend, määramaks kindlaks sellele õigusele antavat sisu, kohaldamisala ja ulatust. Meenutan veel, et harta sätted, mille väljatöötamine põhineb laiaulatuslikul Euroopa tasemel toimunud arutelul, vastavad suures osas Euroopa Kohtu praktika kodifikatsioonile.
49. Euroopa Kohtul tuleb selles raamistikus ühelt poolt kindlaks teha, et direktiivi vaidlusaluse sättega kehtestatud piirid ei piira advokaadi kutsesaladuse kaitset sel viisil või sel määral, et kahjustavad selle olemust, ja teisalt, et nende piiridega taotletakse Euroopa Liidu poolt tunnustatud üldise huvi eesmärki ja need on selle eesmärgiga proportsionaalsed.(43)
A. Kas vaidlusalune säte kahjustab advokaadi kutsesaladuse olemust?
50. Põhiõiguse olemuse kaitsmine seisneb teiste põhiõiguste olemusega kõige rohkem vastavuses oleva õiguse kaitse kindlustamises või selliste asjaolude ja tingimuste määratlemises, mille puhul see õigus väärib tugevdatud kaitset.
51. Käsitletava kohtuasja kogu keerukus seisneb selles, et selgitada välja, millistel asjaoludel ja tingimustel ei saa advokaadi kutsesaladust piirata. Pealegi erinevad just selles osas poolte tõlgendused kõige rohkem.
52. Ühest küljest on komisjon seisukohal, et advokaadi kutsesaladuse olemus kuulub täielikult „kohtulikku” valdkonda. Selleks et nõustuda selle kutsesaladuse kaitsega, on vaja luua seos menetlusega. Kutsesaladus väärib kaitsmist ainult kohtuliku arutamise või vähemalt kohtumenetluse või kohtulaadse menetluse raames. Nii tuleks tõlgendada eespool viidatud Euroopa Kohtu otsust AM & S, sest seal nõutakse „seost” kohtumenetluse laadi menetlusega. Sellest vaatenurgast lähtudes ei saa direktiivile selle eest, et see piirab advokaadi kutsesaladuse kaitset kohtumenetlusega, midagi ette heita.
53. Vastupidisel seisukohal on advokatuuride liitusid esindavad pooled, kelle jaoks on kutsesaladuse hoidmise reegel advokaadi kutse lahutamatu osa, mis annab sellele erilise staatuse ja väärikuse. Igal juhul peaksid advokaadid olema ainsad otsustajad piiride üle, mida sellele kehtestada võib. Kutsesaladuse hoidmise ulatuse piiramine ühega advokaatide tegevustest oleks üheaegselt vastuolus nii aluspõhimõtetega kui ka praktikas teostamatu, sest need tegevused on nii komplekssed kui ka teineteisest eraldamatud. Selle nurga alt vaadatuna on selge, et kui nõuda teatud advokaadi tegevuste puhul saladuste avaldamist, on direktiivi tagajärg põhiõiguste rikkumine.
54. Nendel kahel omavahel vastuolus oleval tõlgendusel on siiski üks kokkupuutepunkt, millest tuleb alustada. Kõik pooled nõustuvad, et advokaadi kutsesaladuse olemasolu põhjus peitub konfidentsiaalsussuhtes, mis peab kliendi ja advokaadi vahel olema.(44) Sellise suhte säilitamine on tegelikult kahes mõttes kasulik. Esiteks on see kasulik kliendile, saladuse hoidjale, kes nii saab kindel olla, et annab selle edasi usaldusväärsele kolmandale isikule, oma advokaadile. Samuti on see aga kasulik ühiskonnale tervikuna, sest see soodustab õiguse tundmist ja kaitseõiguste teostamist, aitab kaasa heale õigusemõistmisele ja tõe väljaselgitamisele. Sellele vaatamata on see suhe õrn. See peab saama areneda kaitstud raamistikus. Selles kohtuasjas on seetõttu tähtis seada hoolikalt raamistiku piirid. Raamistik ei tohi olla liiga kitsas, et mitte hävitada tingimusi tõeliseks konfidentsiaalsussuhteks advokaadi ja tema kliendi vahel. Teisest küljest ei tohi see aga olla liiga lai, et vältida ohtu teha kutsesaladusest lihtne advokaadi kutseala tunnus. Kutsesaladus ei saa olla advokaadi omand. Seda tuleb pidada pigem väärtuseks ja kohustuseks. Lord Denningi sõnade kohaselt ei ole sellest saladusest tulenev privileeg „mitte advokaadi, vaid tema kliendi privileeg”(45). Sellel privileegil on mõte ainult siis, kui see teenib õigusemõistmise ja õiguse järgimise huve. See antakse advokaadile ainult tema õiguse teenistuses olija rolli tõttu.
55. Kohtuasjas on muu hulgas üks punkt, mille üle ei saa vaielda. Kõik pooled on nõus tõsiasjaga, et kutsesaladusel peab kliendi esindamise ja kaitsmise kohustuste täitmise raames olema tugevdatud kaitse. Nagu sõnab kohtujurist Léger kohtuasjas Wouters jt tehtud kohtujuristi ettepanekus, „on advokaatidel kui õigussubjektide ja kohtute vahelistel vahendajatel selles raamistikus õigusemõistmises keskne koht”.(46) Euroopa Kohus ei nimeta neid mitte juhuslikult „abilisteks” ja „õigusemõistmisele kaasaaitajateks”.(47)
56. Vaidlus keskendub niisiis sellele, kas taoline kaitse pälvib kitsast esindamise ja kaitse vajaduste raamistikust väljapoole laiendamist ja kui kaugele seda laiendada tuleks. Sellega seoses tuleb märkida, et olukord eri liikmesriikide õigusaktides on vastuoluline.
57. Esmapilgul tundub, et vaidlusaluses direktiivis on jäädud vahepealsele seisukohale. Komisjoni esitatud direktiivi ettepanekut uurides soovis parlament selgesõnaliselt erandi laiendamist õigusnõustamisele. Nagu juba märgitud, ei võetud seda ettepanekut vastu. Artikli 6 lõike 3 teises lõigus näeb vastu võetud direktiiv lihtsalt ette, et advokaadid vabastatakse igasugusest teavitamiskohustusest mitte ainult „kliendi kohtumenetluses kaitsmise või esindamise ajal”, vaid ka „kliendi õigusliku olukorra selgitamise käigus”. Seda viimast väljendit on vaja tõlgendada. Sellest annab pealegi tunnistust selle sätte üle võtnud siseriiklike õigusaktide lahknevus.(48)
58. Selleks et vastata eelotsust taotleva kohtu esitatud kehtivuse küsimusele, tuleb esiteks selgeks teha selle mõiste tähendus.
1. „Kliendi õigusliku olukorra selgitamise” mõiste.
59. Komisjoni silmis ei ole selle mõiste tõlgendamine, selleks et määrata direktiivi kehtivus, mingil juhul asjakohane. Kuna advokaatide kutsesaladus ei puuduta põhimõtteliselt midagi muud peale nende kohtuliku tegevuse või kohtuliku tegevusega seotud tegevuse, piisab, kui konstateerida, et direktiiv vabastab sellised tegevused igasugusest teavitamiskohustusest. Teiste sõnadega peaks direktiivi kehtivaks pidama isegi siis, kui õigusliku selgitamise puhul kehtiks teavitamiskohustus. Kohtuistungil esindatud advokatuuride liitude liikmed leiavad aga, et kutsesaladus hõlmab ka nõustamistegevust. Nad teevad seetõttu ettepaneku kinni pidada kliendi õigusliku olukorra selgitamise mõiste laiast tõlgendusest. Kui Euroopa Kohus peaks otsustama, et vaidlusalune säte ei sisalda nõustamise mõistet, tuleks see lugeda kehtetuks.
60. Minu meelest hõlmab kutsesaladuse põhimõte, nagu kinnitavad menetlusse astunud advokatuuride liidud, õigusnõustamist. Selleks on kahekordne põhjus ning see tugineb nii põhimõttelistele kui ka praktilistele kaalutlustele. Põhimõtteliselt on vaja arvesse võtta „tsiviliseeritud ühiskonnas iga isiku põhivajadust pöörduda oma advokaadi poole soovi korral nõuande ja abi saamiseks ning pärast kohtumenetluse algust esindamiseks”.(49) Igal advokaadil on esindaja ja kaitsjana ka tähtis abistamis- ja nõustamisfunktsioon. Sel moel ei kindlusta ta isikutele mitte ainult võimaluse osaleda kohtumenetluses, vaid ka õigusalase teabe kättesaadavuse. Sellises keerulises ühiskonnas nagu Euroopa ühiskond ei ole viimane tagatis esimesest vähem hinnaline. Iga kodaniku võimalus saada sõltumatut õigusnõu eesmärgiga hankida teavet kehtiva õiguse kohta, mis tema konkreetset olukorda puudutab, on üks õigusriigi tähtis tagatis. Nendes tingimustes väärib kutsesaladuse kaitsega tagatud usalduse pakt laiendamist õigusabi ja õigusnõustamise suhtele.(50) Selline laiendamine on pealegi kooskõlas Euroopa Kohtu praktika arenguga. Kohtuotsuses AM & S on selgelt viidatud tähtsusele, mis on klientide jaoks õigusnõu ja õigusabi täiesti sõltumatul saamisel.(51)
61. Praktikas tundub igal juhul olevat raske eristada juristi ülesannete täitmise raames nõustamiseks ja esindamiseks kulunud aega. On kindel, et kui sellist vahet peaks tegema iga kord, mil direktiivi eesmärgid seda nõuavad, võib spetsialisti ja tema kliendi vaheline konfidentsiaalsussuhe selle all kannatada.
62. Sellest analüüsist järeldub, et advokaadi kutsesaladuse tugevdatud kaitse peab laienema esindamise, kaitse ja abistamise ülesannetele ning õigusnõu andmisele. Seega soovitan teha järelduse, et advokaadile ei saa nende ülesannete täitmise valdkonnas kehtestada mingit rahapesu tõkestamisega seotud teavitamiskohustust. Igat seda liiki rikkumist tuleb pidada ühenduse õiguskorraga kaitstud õiguste olemust kahjustavaks.
63. Kas käsitletavas asjas kõne all oleva direktiivi vaidlusaluse sätte sõnastus on sellise analüüsiga kooskõlas? Tuletame meelde, et Euroopa Kohus on pidevalt otsustanud, et „kui ühenduse teisese õiguse sõnastust saab tõlgendada mitut moodi, tuleks eelistada tõlgendust, mis on asutamislepinguga kooskõlas, mitte tõlgendust, mis läheb asutamislepinguga vastuollu”.(52) Mulle tundub, et käesoleval juhul võib direktiivis kasutatud „kliendi õigusliku olukorra selgitamise” mõistest kergesti aru saada nii, et see hõlmab õigusnõustamist. Selline tõlgendus on vastavuses põhiõiguste ja ühenduse õiguskorraga kaitstud õigusriigi põhimõtete järgimisega. Pealegi on see kooskõlas direktiivi põhjenduse 17 sõnastusega, mis näeb ette, et põhimõtteliselt „kehtib õigusnõustamisel kutsesaladuse hoidmise kohustus”. Sellest tulenevalt teen ma ettepaneku tõlgendada artikli 6 lõike 3 teist lõiku nii, et see vabastab õigusnõu andvad advokaadid igasugusest teavitamiskohustusest.
64. Sellele vaatamata tuleb kontrollida, et direktiivi sätted on kõikide punktide osas selle tõlgendusega kooskõlas. Advokatuuride liidud väidavad, et kui kehtestada artikli 2a punktis 5 mainitud tegevuste puhul teavitamiskohustus, rikuks direktiiv nii tõlgendatud kutsesaladuse põhimõtet. Nad on arvamusel, et advokaat peab kõikide oma tegevuste puhul kliendi õiguslikku olukorda analüüsima ja selgitama. Neis tingimustes ei ole asjakohane jätta kutsesaladuse kaitse mainitud tegevuste seast välja.
65. Tuleb tunnistada, et praktikas võib olla raske eristada advokaatide õigusalast ja „mitteõiguslikku” tegevust. Siiski on võimalik töötada välja selge kriteerium, mis lubaks eristada juhtumeid, kus advokaadil on „advokaadina tegutsedes” kutsesaladuse kaitse, juhtumitest, mille puhul seda kaitset ei ole vaja kohaldada. Minu meelest saab vaid sel tingimusel olla tagatud tasakaal advokaadi ja tema kliendi vahelise usalduse kaitse nõude ja ühiskonna üldiste huvide kaitse nõude vahel, järgides ühenduse õiguskorraga kaitstud õigusi. Mulle tundub, et samuti on raske õigustada advokaadi kutsesaladuse laiendamist ainult praktilist laadi raskustega ja arvestamata tõsiasja, et advokaadi amet hõlmab tänapäeval tegevusi, mis lähevad väga kaugele temale eriomastest esindamise ja nõustamise ülesannetest.
2. Kutsesaladusega kaitstud tegevuse eristamise kriteerium
66. Euroopa Kohtus peetud kohtuistungil pakkusid menetlusse astujad välja erinevaid eristamiskriteeriume. Nõukogu soovitas aluseks võtta teavitamiskohustusele allutatud tegevuse materiaalse olemuse. Teiseks väitis ta oma kirjalikes märkustes, et tuleb arvestada advokaatide mainitud toimingutes aktiivse osalemise kriteeriumi. Selline on ka parlamendi poolt kohtuistungil väljendatud arvamus: täiesti võimalik on eristada nõustamisalast tegevust kliendi nimel ja arvel osalemisest. Itaalia valitsus väidab omalt poolt, et kaitset väärivad ainult need nõuanded, mida antakse sõltumatult.
67. Nende analüüsidega silmitsi seistes mainisid kohtuistungil esindatud advokatuuride liidud, et artikli 2a punktis 5 osutatud tegevusi saab tõepoolest teineteisest eristada. Kuigi on tõsi, et alapunktis b osutatud esindaja tegevuste tulemusel kaob igasugune vahe advokaadi ja tema kliendi huvide vahel sel määral, et esimene jääb ilma oma sõltumatusest, ei kehti sama alapunktis a osutatud abistamistegevuste puhul, mis nõuavad advokaadi sõltumatuse austamist.
68. Niisiis ilmneb, et vaidluse eri poolte a priori vastandlikud seisukohad on teineteisele lähenenud. Tundub, et jõuti kokkuleppele selles suhtes, et kutsesaladust tuleks piirata advokaatidele eriomase pädevusvaldkonnaga. Sellest järeldub, et vaadetevaheline lahknevus on vähenenud.
69. Minu meelest oleks ohtlik püüda toiminguid eristada vastavalt advokaadi seotuse astmele kõnealuse toiminguga. Mulle ei ole selge, mille poolest pälvib abistamine esindamisest rohkem erilist kaitset, kui ei ole tõendatud, et seda tegevust sooritatakse täiesti sõltumatult. Tegevuse sooritamise laad on tähtsam kui tegevus ise.
70. Ei ole kahtlust, et advokaadilt võidakse nõuda kliendi õigusliku seisundi selgitamist kõikide juhtumite puhul, millega ta tegeleb. Siiski võib see selgitamine võtta erinevaid suundi. Üks asi on esitada kavandatud toimingu õiguslik raamistik ja õiguslikud tagajärjed ning teine asi välja selgitada kliendi huvides parim strateegia, et edendada majanduslikku või ärilist tegevust või sooritada majandus- või äritehing. Kui selgitamise eesmärk on lihtsalt aidata kliendil tegevusi korraldada „seadust järgides” ja allutada tema eesmärgid õigusnormidele(53), tuleb seda pidada nõustamiseks ja see peab olema vaba igasugusest teavitamiskohustusest, olenemata teabe saamise kontekstist. Seevastu kui selgitamise peaeesmärk on sooritada äriline või rahaline tehing või seda ette valmistada ja kui seda tehakse eelkõige majanduslikult kõige soodsama lahenduse leidmiseks vastavalt kliendi juhistele, ei tegutse advokaat teisiti kui „äriagendina”, kes annab oma teadmised täielikult mittejuriidilise tegevuse teenistusse, ning seal ei ole vaja kutsesaladust kohaldada. Esimesel juhul võib öelda, et advokaat ei tegutse mitte ainult oma kliendi huvides, vaid ka õiguse huvides. Teisel juhul on ülekaalus ainult kliendi huvi. Siis ei tegutse advokaat sõltumatu advokaadina, vaid on rahalise nõustaja või ettevõtte juristiga ühesuguses olukorras.
71. Siiski tuleb nõustuda, et nende kahte tüüpi olukorra eristamist on raske määratleda. Euroopa Kohtult selles kohtuasjas nõutud üldine määratlus ei saa lahendada kõiki praktilisi raskusi, mida selline määratlus võib tekitada. Parim, mida Euroopa Kohus selle kohtuasja puhul teha saab, on anda kõik tema käsutuses olevad tõlgendamiseks vajalikud juhtnöörid, et juhendada eeskirja kohaldamist pädevate siseriiklike ametiasutuste poolt. Pealegi tuleb märkida, et sarnast lähenemist on kasutanud teised kohtud, ilma et kohaldamise käigus oleks sellega seoses erilisi probleeme tekkinud. Nende kohtuasjade puhul nõuavad kohtud iga juhtumi puhul eraldi analüüsi ametipädevuse kohta, mille alusel advokaat tegutseb.(54)
72. Kutsesaladuse kaitse põhiolemust arvestades on õige eeldada, et advokaat tegutseb talle eriomaselt nõustaja või kaitsjana. Ainult siis, kui on ilmne, et ta on palgatud täitma tema sõltumatust kahtluse alla seadvat ülesannet, on asjakohane arvata, et ta võib olla kohustatud direktiivis ette nähtud teavet edastama. See tuleb välja selgitada iga juhtumi puhul eraldi, kusjuures tagatud peab olema kohtulik kontroll.
3. Vahejäreldus
73. Kogu eelnevast analüüsist ei ole ilmnenud midagi, mis annaks põhjust tunnistada direktiiviga 2001/97 muudetud direktiivi 91/308 artikli 2a punkti 5 ja artikli 6 kehtetuks, eeldusel, et neid tõlgendatakse nii, et need välistavad advokaatide esindamise ja õigusalase nõustamise puhul igasuguse teavitamiskohustuse. Eriti vajalik on vabastada taolisest kohustusest nõuanded, mis antakse selleks, et aidata kliendil korraldada oma tegevust „seadust järgides”.
74. Ei piisa möönmisest, et kui välja arvata need juhtumid, kus igasugune teavitamiskohustus on välistatud, võib advokaadi kutsesaladusele piire seada. Tuleb veel uurida, kas nende piiridega taotletakse üldisest huvist tulenevat õiguspärast eesmärki ja kas need on selle eesmärgi taotlemisega proportsionaalsed.
B. Kas advokaadi kutsesaladuse kaitsele seatud piirid taotlevad üldisest huvist kantud eesmärki?
75. Vaidlusaluse direktiivi eesmärgi õiguspärasuses näib Euroopa Kohtus kahtlevat ainult üks pool. Ordre des avocats du barreau de Liège’i kohaselt saab kutsesaladus taganeda vaid inimelu kaitsega seotud kõrgemate huvide ees.
76. See seisukoht ei ole põhjendatud. Esiteks ei tundu mulle olevat sugugi välistatud, et inimelu kaitsega mitteseotud vajadused võivad loomu poolest olla sellised õiguspärased eesmärgid, mis saavad õigustada kutsesaladusele seatud piire. Teiseks võib rahapesuvastast võitlust pidada eesmärgiks, mis on väärt, et ühendus selle poole püüdleks.
77. Direktiivi 91/308 põhjendusest 1 tuleneb, et viimase eesmärk on vältida krediidi- ja finantseerimisasutuste kasutamist kuritegelikul teel saadud sissetuleku legaliseerimise eesmärgil, sest see võib tõsiselt ohustada finantssüsteemi usaldusväärsust ja kahjustada üldsuse usaldust selle süsteemi kui terviku vastu. On tõsi, et rahapesul võib olla potentsiaalselt hävitav mõju liikmesriikide poliitilistele süsteemidele ning majandus- ja sotsiaalsüsteemidele. Püüe seda eesmärki juristidele laiendada ei tundu ebaseaduslik, kui arvesse võtta, et nad võivad täita palju väga erinevaid ülesandeid, mis väljuvad märgatavalt õigusnõustamise ja õigusliku esindamise raamidest. Selles kontekstis tekib oht, et advokaatidest võivad saada teiste kutsealade esindajate eeskuju järgides „uste avajad”, kes võimaldavad rahapesuga tegelejatel nende õigusvastaste eesmärkideni jõuda.
78. Neis tingimustes võib rahapesuvastase võitluse eesmärki pidada üldise huvi eesmärgiks, mis õigustab advokaadi kutsesaladuse piiramist, eeldusel, et see piiramine ei mõjuta advokaadi peamiseid ülesandeid, nagu eelnevalt määratletud. Lõpuks jääb üle kindlaks teha, et nii seatud piirid järgivad tõesti proportsionaalsuse põhimõtet.
C. Kas advokaadi kutsesaladusele seatud piirid järgivad proportsionaalsuse põhimõtet?
79. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt saab advokaadi kutsesaladusele piire seada ainult siis, kui need on vajalikud. CCBE ja OFBG vaidlustavad käesolevas kohtuasjas teavitamiskohustuse vajalikkuse. Nad märgivad, et taotletava eesmärgi võib saavutada kutsesaladust vähem kahjustavate vahenditega, nagu distsiplinaar- ja kriminaalmenetlustega. Pealegi on tõsiasi, et teavitamiskohustus kehtib teistele sellise riskiga seotud tegevustes osalevatele spetsialistidele, piisav tagatis taotletava eesmärgi saavutamiseks.
80. See argumentatsioon ei ole veenev. Esiteks on selge, et kirjeldatud menetlused ei täida sama funktsiooni mis teavitamiskohustus. Nimetatud menetlused puudutavad tegelikult ainult karistust seadusvastase käitumise eest, samas kui teavitamiskohustuse eesmärk on vaid pädevate ametiasutuste teavitamine asjaoludest, mis võivad viidata rahapesule, ilma et teavitaja osaleks seadusvastaste tegude sooritamises. Niivõrd kui need järgivad eri eesmärke, ei saa neid kahte meedet rahapesu vastu võitlemise eesmärkidel võrdsustada. Teiseks ei tähenda tõsiasi, et teiste kutsealade esindajate puhul kehtib sama kohustus, mingil juhul seda, et ka juristidele tuleb see kehtestada juhul, kui nad on otseselt seotud kõrge riskiga toimingutega. Järelikult võib möönda, et säte, mis näeb ette sellise kohustuse kohaldamise juristidele, võib olla vajalik rahapesuvastase organiseeritud võitluse kontekstis.
81. Advokaadi kutsesaladus on siiski aluspõhimõte, mis puudutab otseselt õigust õiglasele kohtulikule arutamisele ja eraelu puutumatusele. Järelikult saab seda piirata ainult erandjuhtudel ja juhul, kui on sobivad ja piisavad kuritarvitust välistavad tagatised.(55)
82. Selles suhtes tuleb märkida, et vaidlusaluse kohustusega käivad kaasas teatud tagatised, mis võtavad arvesse advokaadi kutse eripära. Direktiiv näeb selles suhtes ette kahte sorti tagatisi. Esiteks võivad liikmesriigid artikli 6 lõike 3 esimese lõigu alusel moodustada nimetatud kutsealale kohase isereguleeruva organi, mis on teavitatav ametiasutus. Sel organil on teatud kontrolli- ja filtreerimisfunktsioon, et säiliks advokaatidel lasuv klientidega seonduv ametialane vaikimiskohustus. Teiseks näeb direktiiv artiklis 8 ette, et liikmesriikidel on võimalus mitte kehtestada advokaatidele keeldu avaldada oma klientidele, et teave edastati direktiivi kohaselt pädevale ametiasutusele. Nii on võimalik tagada suhetes klientidega konfidentsiaalsus ja lojaalsus, mis on advokaadi ameti praktiseerimise eeltingimus. Neid tagatisi võib pidada piisavateks ja tõhusateks, kaitsmaks advokaatide ja nende klientide vahelise suhte terviklikkust.
V. Ettepanek
83. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Cour d'arbitrage'i esitatud küsimusele järgmiselt:
Nõukogu 10. juuni 1991. aasta direktiivi 91/308/EMÜ rahandussüsteemi rahapesu eesmärgil kasutamise vältimise kohta (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. detsembri 2001. aasta direktiiviga 2001/97/EÜ) artikli 2a punkt 5 ja artikkel 6 on kehtivad tingimusel, et neid tõlgendatakse vastavalt nimetatud direktiivi põhjendusele 17 ja järgides advokaadi kutsesaladusega seotud põhiõigusi selles mõttes, et advokaadid tuleb vabastada igasugusest enne kohtumenetlust, selle ajal või pärast seda või õigusnõustamise ajal saadud teabe edastamise kohustusest.