SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 4. decembra 2018(1)
Zadeva C‑621/18
Andy Wightman,
Ross Greer,
Alyn Smith,
David Martin,
Catherine Stihler,
Jolyon Maugham,
Joanna Cherry
proti
Secretary of State for Exiting the European Union,
ob udeležbi
Chrisa Leslieja,
Toma Braka
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Court of Session, Inner House, First Division (Scotland) (višje sodišče Škotske, pritožbeni oddelek, prvi senat, Združeno kraljestvo)
„Predhodno odločanje – Dopustnost – Člen 50 PEU – Pravica do izstopa iz Unije – Uradno obvestilo o nameri za izstop – Izstop Združenega kraljestva (brexit) – Preklicnost uradnega obvestila o nameri za izstop – Enostranski preklic – Pogoji za enostranski preklic – Sporazumni preklic“
1. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska (v nadaljevanju: Združeno kraljestvo) je 29. marca 2017 Evropski svet uradno obvestilo, da namerava izstopiti iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo (v nadaljevanju: uradno obvestilo o nameri za izstop).(2)
2. S tem uradnim obvestilom se je prvič v zgodovini Evropske unije sprožil postopek iz člena 50 PEU, ki (v odstavkih 2 in 3) določa pogajanje o „sporazumu o izstopu“ med Unijo in državo članico, ki Unijo zapušča, in sklenitev tega sporazuma. V primeru neobstoja tega sporazuma se Pogodbi za navedeno državo članico prenehata uporabljati dve leti po uradnem obvestilu o nameri za izstop, razen če Evropski svet soglasno sklene, da se to obdobje podaljša.
3. Škotsko sodišče je prosilo Sodišče, naj kot najvišji razlagalec prava Unije odpravi dvome glede vprašanja, ki ga člen 50 PEU ne obravnava. Ugotoviti je namreč treba, ali lahko država članica – po tem, ko je podala uradno obvestilo o nameri za izstop iz Unije – to uradno obvestilo (morebiti enostransko) prekliče.
4. Kot bom pojasnil v nadaljevanju, v zvezi z zastavljenim vprašanjem – poleg njegovega pomena z vidika doktrine in prihodnjega pomena – ni mogoče zanikati njegovih praktičnih posledic, prav tako pa ne njegovega vpliva na spor o glavni stvari. Če bi Sodišče sprejelo možnost enostranskega preklica, bi Združeno kraljestvo lahko Evropskemu svetu poslalo tovrstno sporočilo, kar bi povzročilo, da bi ostalo članica Unije. Ker mora parlament Združenega kraljestva dati končno odobritev – in to ne glede na to, ali je sporazum o izstopu sklenjen ali ne – več poslancev tega parlamenta meni, da bi se lahko s preklicem uradnega obvestila o nameri za izstop odprla tretja možnost, in sicer ostati v Uniji zaradi nezadovoljivega brexita. Zdi se, da predložitveno sodišče sprejema takšno stališče, pri čemer dodaja, da bo odgovor Sodišča poslancem Združenega kraljestva omogočil celosten pregled možnosti, ki so jim na voljo pri glasovanju.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. Člen 50 PEU določa:
„1. Vsaka država članica se lahko v skladu s svojimi ustavnimi pravili odloči za izstop iz Unije.
2. Država članica, ki se odloči izstopiti, o svoji nameri uradno obvesti Evropski svet. Na podlagi smernic, ki jih določi Evropski svet, se Unija pogaja in sklene s to državo sporazum o podrobnostih izstopa, ki upošteva okvir njenih prihodnjih odnosov z Unijo. Pogajanja o tem sporazumu potekajo v skladu s členom 218(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije. Svet s kvalificirano večino po odobritvi Evropskega parlamenta sklene sporazum v imenu Unije.
3. Pogodbi se za zadevno državo prenehata uporabljati z dnem začetka veljavnosti sporazuma o izstopu, sicer pa dve leti po uradnem obvestilu iz odstavka 2, razen če Evropski svet po dogovoru z zadevno državo članico soglasno ne sklene, da se to obdobje podaljša.
4. Za namene odstavkov 2 in 3 član Evropskega sveta in Sveta, ki predstavlja državo članico, ki izstopa, v Svetu in v Evropskem svetu ne sodeluje niti v razpravah niti pri sprejemanju sklepov v tej zadevi.
Kvalificirana večina se določi v skladu s členom 238(3)(b) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
5. Če država, ki je izstopila iz Unije, zaprosi za ponoven pristop, prošnjo vloži po postopku iz člena 49.“
B. Mednarodno pravo
6. Dunajska konvencija o pravu mednarodnih pogodb, ki je bila sklenjena 23. maja 1969 na Dunaju(3) (v nadaljevanju: Dunajska konvencija), določa postopek sklenitve mednarodnih pogodb med državami.
7. Člen 54 določa:
„Mednarodna pogodba lahko preneha veljati ali pogodbenica od nje odstopi:
a) v skladu z določbami mednarodne pogodbe ali
b) kadar koli s privolitvijo vseh pogodbenic po posvetovanju z drugimi državami skleniteljicami.“
8. Člen 65 („Postopek v zvezi z ničnostjo mednarodne pogodbe, prenehanjem njene veljavnosti, odstopom od nje ali začasnim prenehanjem njene uporabe“) določa:
„1. Pogodbenica, ki se na podlagi določb te konvencije sklicuje na napako v svoji privolitvi, da jo mednarodna pogodba zavezuje, ali na razlog za izpodbijanje veljavnosti mednarodne pogodbe, prenehanje njene veljavnosti, odstop od nje ali začasno prenehanje njene uporabe, mora o svoji zahtevi uradno obvestiti druge pogodbenice. V uradnem obvestilu mora navesti predlagani ukrep glede mednarodne pogodbe in razloge zanj.
2. Če po preteku obdobja, ki razen v posebno nujnem primeru ne sme biti krajše od treh mesecev od prejema uradnega obvestila, nobena pogodbenica temu ni nasprotovala, lahko pogodbenica, ki je poslala uradno obvestilo, predlagani ukrep izvede tako, kot je določeno v 67. členu.
3. Če katera koli druga pogodbenica temu nasprotuje, morajo pogodbenice poiskati rešitev s sredstvi, kot jih določa 33. člen Ustanovne listine Združenih narodov.
[…]“
9. Člen 67 določa:
„1. Uradno obvestilo iz prvega odstavka 65. člena mora biti pisno.
2. Vsako dejanje, s katerim se v skladu z določbami mednarodne pogodbe ali določbami drugega ali tretjega odstavka 65. člena razglasi ničnost mednarodne pogodbe, prenehanje njene veljavnosti, odstop od nje ali začasno prenehanje njene uporabe, se opravi z listino, poslano drugim pogodbenicam. Če listine ne podpiše voditelj države, vodja vlade ali minister za zunanje zadeve, se lahko od predstavnika države, ki listino pošilja, zahteva, da predloži pooblastilo.“
10. Člen 68 („Preklic uradnih obvestil in listin iz 65. in 67. člena“) določa:
„Preden uradno obvestilo ali listina iz 65. in 67. člena začne učinkovati, se lahko kadar koli prekliče.“
C. Pravo Združenega kraljestva: European Union (Withdrawal) Act 2018 (zakon iz leta 2018 o izstopu iz Evropske unije)(4)
11. Člen 13 določa:
„(1) Sporazum o izstopu se lahko ratificira le, če
(a) je minister vsakemu od domov parlamenta posredoval
(i) izjavo o tem, da je bil dosežen politični dogovor,
(ii) kopijo izpogajanega sporazuma o izstopu in
(iii)kopijo okvira prihodnjih odnosov,
(b) sta bila izpogajani sporazum o izstopu in okvir prihodnjih odnosov potrjena z resolucijo House of Commons [(spodnji dom parlamenta)] na podlagi predloga, ki ga poda minister,
(c) je minister House of Lords [(lordska zbornica)] podal predlog za seznanitev s sporazumom o izstopu in okvirom prihodnjih odnosov ter
(i) je lordska zbornica o predlogu razpravljala ali
(ii) lordska zbornica razprave o predlogu ni končala pred koncem petdnevnega obdobja za seje lordske zbornice, ki začne teči na prvi dan seje po dnevu, ko je spodnji dom parlamenta sprejel resolucijo iz točke (b), in
(d) je parlament sprejel zakon, ki vsebuje določbe o izvedbi sporazuma o izstopu.
(2) Kolikor je mogoče, minister sprejme ustrezne ukrepe, da se omogoči, da spodnji dom parlamenta predlog iz odstavka 1(b) obravnava in o njem glasuje, preden Evropski parlament odloči o tem, ali odobri, da se na podlagi člena 50(2) Pogodbe o Evropski uniji v imenu Evropske unije sklene sporazum o izstopu.
(3) Odstavek 4 se uporablja, če spodnji dom parlamenta odloči, da ne sprejme resolucije iz odstavka 1(b).
(4) Minister mora v roku enaindvajsetih dni od dneva, ko je spodnji dom parlamenta odločil, da ne sprejme resolucije, podati izjavo, v kateri pojasni, kako namerava vlada ravnati v zvezi s pogajanji za izstop Združenega kraljestva iz Evropske unije v skladu s členom 50(2) Pogodbe o Evropski uniji.
[…]
(6) Minister sprejme ustrezne ukrepe, da
(a) spodnjemu domu parlamenta v sedemdnevnem obdobju za seje spodnjega doma parlamenta, ki začne teči na dan, ko je podana izjava iz odstavka 4, poda nevtralno formuliran predlog sklepa, da je spodnji dom parlamenta navedeno izjavo obravnaval, in
(b) lordski zbornici v sedemdnevnem obdobju za seje lordske zbornice, ki začne teči na dan, ko je podana izjava, poda predlog za seznanitev z izjavo.
(7) Odstavek 8 se uporabi, če predsednik vlade do konca 21. januarja 2019 poda izjavo, da v okviru pogajanj na podlagi člena 50(2) Pogodbe o Evropski uniji ni mogoče doseči nobenega načelnega dogovora glede
(a) podrobnosti izstopa Združenega kraljestva iz Evropske unije in
(b) okvira prihodnjih odnosov med Evropsko unijo in Združenim kraljestvom po izstopu.
(8) Minister mora v štirinajstih dneh po datumu izjave iz odstavka 7
(a) podati izjavo, v kateri pojasni, kako namerava vlada ravnati, ter
(b) sprejeti ustrezne ukrepe, da
(i) spodnjemu domu parlamenta v sedemdnevnem obdobju za seje spodnjega doma parlamenta, ki začne teči na dan, ko je podana izjava iz točke (a), poda nevtralno formuliran predlog sklepa, da je spodnji dom parlamenta izjavo, navedeno v točki (a), obravnaval, in
(ii) lordski zbornici v sedemdnevnem obdobju za seje lordske zbornice, ki začne teči na dan, ko je podana izjava iz točke (a), poda predlog za seznanitev z izjavo iz točke (a).
[…]
(10) Odstavek 11 se uporabi, če do izteka 21. januarja 2019 v okviru pogajanj na podlagi člena 50(2) Pogodbe o Evropski uniji ni sprejet noben načelni dogovor glede
(a) podrobnosti izstopa Združenega kraljestva iz Evropske unije in
(b) okvira prihodnjih odnosov med Evropsko unijo in Združenim kraljestvom po izstopu.
(11) Minister mora v petih dneh po izteku 21. januarja 2019
(a) podati izjavo, v kateri pojasni, kako namerava vlada ravnati, ter
(b) sprejeti ustrezne ukrepe, da
(i) spodnjemu domu parlamenta v petdnevnem obdobju za seje spodnjega doma parlamenta, ki začne teči z iztekom 21. januarja 2019, poda nevtralno formuliran predlog sklepa, da je spodnji dom parlamenta izjavo, navedeno v točki (a), obravnaval, in
(ii) lordski zbornici v petdnevnem obdobju za seje lordske zbornice, ki začne teči z iztekom 21. januarja 2019, poda predlog za seznanitev z izjavo iz točke (a).
[…]“
II. Dejansko stanje, potek postopka v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
12. Državljani Združenega kraljestva so se na referendumu 23. junija 2016 izrekli za odhod („exit“) svoje države iz Evropske unije (51,9 % za in 48,1 % proti).
13. United Kingdom Supreme Court (vrhovno sodišče Združenega kraljestva) je v sodbi z dne 24. januarja 2017, Miller(5), odločilo, da vlada Združenega kraljestva potrebuje predhodno odobritev parlamenta za uradno obvestitev Evropskega sveta o svoji nameri izstopa iz Unije. V sodbi pa ni odločalo o preklicnosti tega uradnega obvestila, saj ta takrat ni bila predmet spora: stranke so se strinjale, da je to uradno obvestilo nepreklicno.(6)
14. Parlament Združenega kraljestva je 13. marca 2017 sprejel European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (zakon iz leta 2017 o uradnem obvestilu o izstopu iz Evropske unije)(7), s katerim je bila predsednica vlade pooblaščena, da uradno sporoči namen Združenega kraljestva, da v skladu s členom 50(2) PEU izstopi iz Unije.
15. Predsednica vlade je 29. marca 2017 Evropskemu svetu posredovala uradno obvestilo o nameri za izstop.
16. Evropski svet (člen 50) je 29. aprila 2017 sprejel smernice, ki opredeljujejo okvir za pogajanja na podlagi člena 50 PEU in določajo splošna stališča in načela, za katera si bo Unija prizadevala med navedenimi pogajanji.(8) Svet je na podlagi priporočila Komisije z dne 3. maja 2017 ter v skladu s členom 50 PEU in členom 218(3) PDEU 22. maja 2017 sprejel sklep, s katerim je Komisija pooblaščena za začetek pogajanj z Združenim kraljestvom za sklenitev sporazuma o njegovem izstopu iz Unije in ESAE.(9)
17. Pogajanja so se 14. novembra 2018 zaključila z osnutkom sporazuma o izstopu Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Evropske unije in Evropske skupnosti za atomsko energijo.(10) Politična izjava o okviru prihodnjih odnosov med Evropsko unijo in Združenim kraljestvom pa je bila sprejeta 22. novembra 2018.(11) Ta sporazum in izjavo je Evropski svet potrdil 25. novembra 2018.
18. Dokler postopki za ratifikacijo tega osnutka sporazuma v Združenem kraljestvu in v Evropski uniji niso uspešno končani, torej ostajata možnosti iz člena 50(3) PEU.
19. Več poslancev škotskega parlamenta, parlamenta Združenega kraljestva in Evropskega parlamenta je pri Court of Session, Outer House (višje sodišče Škotske, prvostopenjski oddelek, Združeno kraljestvo), 19. decembra 2017 vložilo zahtevo za „judicial review“, s katero so želeli dobiti pojasnilo, ali se uradno obvestilo o nameri za izstop lahko enostransko prekliče pred iztekom dveletnega obdobja iz člena 50 PEU, tako da bi v primeru preklica uradnega obvestila Združeno kraljestvo ostalo v Uniji.
20. To zahtevo je Lord Ordinary (prvostopenjski sodnik) z odločbo z dne 6. februarja 2018(12) zavrnil, ker je posegla v suverenost parlamenta Združenega kraljestva in ker je zadevala hipotetično vprašanje, saj ni bilo nobenega dokaza, da nameravata vlada ali parlament Združenega kraljestva uradno obvestilo o nameri za izstop preklicati.
21. Tožeče stranke so se pritožile pri Court of Session, Inner House (višje sodišče Škotske, pritožbeni oddelek), ki je z odločbo z dne 20. marca 2018(13) dovolilo nadaljevanje postopka, pri čemer je zadevo vrnilo v vsebinsko razsojanje prvostopenjskemu organu.
22. Lord Ordinary (prvostopenjski sodnik) s sodišča Court of Session (višje sodišče Škotske) je z odločbo z dne 8. junija 2018(14) predlog, naj se sproži postopek predhodnega odločanja pred Sodiščem, zavrnil in prav tako prvotno zahtevo.(15)
23. Tožeče stranke so zoper to odločbo vložile pritožbo pri Court of Session, Inner House, First Division (višje sodišče Škotske, pritožbeni oddelek, prvi senat), ki je pritožbo najprej razglasilo za dopustno, nato pa s sklepom z dne 21. septembra 2018(16) ugodilo predlogu za predložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU.
24. Predložitveno sodišče v bistvu:
– meni, da vprašanje, ali je mogoče zakonito enostransko preklicati uradno obvestilo, tako da bi Združeno kraljestvo ostalo v Uniji, ni niti prezgodnje niti akademsko vprašanje;
– poudarja negotovost v zvezi s tem vprašanjem in meni, da bo odgovor poslancem Združenega kraljestva omogočil predstavo o možnostih, ki so jim na voljo ob glasovanju. Po mnenju predložitvenega sodišča je v interesu poslancev parlamenta Združenega kraljestva – ne glede na interese poslancev škotskega parlamenta in Evropskega parlamenta – da se na to vprašanje odgovori.
25. Predložitveno sodišče je svoj sklep oprlo na ugotovitev, da je 26. junija 2018 kraljica podala soglasje k European Union (Withdrawal) Act 2018 (zakon iz leta 2018 o izstopu iz Evropske unije), katerega člen 13 podrobno določa, kako parlament poda soglasje k izidu pogajanj med Združenim kraljestvom in Evropsko unijo na podlagi člena 50 PEU. Natančneje, sporazum o izstopu se lahko ratificira le, če sta bila ta dogovor in okvir prihodnjih odnosov med Združenim kraljestvom in Evropsko unijo potrjena z resolucijo House of Commons (spodnji dom parlamenta) in je o njiju razpravljala House of Lords (lordska zbornica). Če potrditve ni, mora vlada sporočiti predloge o nadaljnjih ukrepih v zvezi s pogajanji. Če predsednik vlade do 21. januarja 2019 sporoči, da dogovor načeloma ni mogoč, mora vlada znova sporočiti predlog o nadaljnjih ukrepih. Ta predlog mora posredovati obema domovoma parlamenta.
26. Člen 13 European Union (Withdrawal) Act 2018 (zakon iz leta 2018 o izstopu iz Evropske unije) določa, da če spodnji dom sporazum o izstopu zavrne in se ne zgodi nič drugega, se 29. marca 2019 Pogodbi prenehata uporabljati za Združeno kraljestvo. Enako velja, če se pred tem datumom ne sklene sporazum o izstopu med Združenim kraljestvom in Unijo.
27. V teh okoliščinah je Court of Session, Inner House, First Division (višje sodišče Škotske, pritožbeni oddelek, prvi senat), Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:(17)
„Če je država članica na podlagi člena 50 Pogodbe o Evropski uniji Evropski svet uradno obvestila, da namerava izstopiti iz Evropske unije, ali pravo Unije dopušča, da ta država članica to uradno obvestilo enostransko prekliče, in če to dopušča, kateri so pogoji za preklic in katere so posledice glede neizstopa te države članice iz Evropske unije?“
III. Potek postopka pred Sodiščem
28. Predložitvena odločba je v sodno tajništvo Sodišča prispela 3. oktobra 2018.
29. Predložitveno sodišče je predlagalo, naj se glede na nujnost zadeve predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava po hitrem postopku iz člena 105(1) Poslovnika Sodišča, saj mora do razprave in nato do glasovanja parlamenta o izstopu Združenega kraljestva iz Unije priti precej pred 29. marcem 2019.
30. Kot izhaja iz sklepa z dne 19. oktobra 2018, je predsednik Sodišča temu predlogu ugodil, pri čemer je uporabo hitrega postopka upravičil z nujnostjo, da se področje uporabe člena 50 PEU pojasni, preden poslanci nacionalnega parlamenta odločajo o sporazumu o izstopu, in s temeljnim pomenom, ki ga ima ta določba tako za Združeno kraljestvo kot tudi za ustavni red Unije.(18)
31. Tožeče stranke v postopku v glavni stvari (Andy Wightman in drugi, prav tako pa tudi Tom Brake in Chris Leslie), vlada Združenega kraljestva, Komisija in Svet so v postopku predhodnega odločanja predložili pisna stališča. Vsi so se udeležili obravnave pred Sodiščem 27. novembra 2018.
IV. Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
32. Vlada Združenega kraljestva meni, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten. Komisija v zvezi s tem izraža dvom, vendar ne kot formalen ugovor nedopustnosti.
33. Vlada Združenega kraljestva v bistvu trdi, da:
– je vprašanje nedopustno, saj je hipotetično in teoretično (akademsko), in sicer ker ni nobenega znaka, da bosta vlada ali parlament Združenega kraljestva uradno obvestilo o nameri za izstop preklicala;
– potrditev dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe bi bila v nasprotju s sistemom pravnih sredstev, določenih v ustanovnih pogodbah, v katerih ni določena možnost, da Sodišče izda svetovalna mnenja o vprašanjih ustavnega pomena, kakršno je izstop države članice iz Unije.
34. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je samo nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki jo mora sprejeti, pristojno, da glede na posebnosti zadeve presodi potrebo za sprejetje predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in ustreznost vprašanj, ki jih predlaga Sodišču. Zato Sodišče načeloma mora odločati, če se predložena vprašanja nanašajo na razlago ali veljavnost pravila prava Unije. Iz tega izhaja, da se predpostavlja upoštevnost vprašanja za predhodno odločanje o pravu Unije.
35. Na podlagi iste sodne prakse Sodišče lahko zavrne odgovor na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga poda nacionalno sodišče, le če je očitno, da zahtevana razlaga ali zahtevana presoja veljavnosti pravila prava Unije ni v nikakršni zvezi z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih okoliščin, ki jih potrebuje, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore.(19)
36. Menim, da ta zadeva ne izpolnjuje nobenega od pogojev, ki so potrebni za to, da se predlog za sprejetje predhodne odločbe zavrne že na prvi pogled.
37. Prvič, Sodišče mora izhajati iz predpostavke, da je predložitveno sodišče predložitveno odločbo sprejelo v skladu z veljavnimi pravili nacionalnega prava, ki urejajo postopek, pristojnost in sodno ureditev.(20) Natančneje, zdaj ni primerno dvomiti o tem, ali postopkovna ureditev instituta judicial review, kakršna velja na Škotskem,(21) v obravnavani zadevi (kakor v drugih zadevah, o katerih je Sodišče že odločilo)(22) dopušča tako predložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe kot tudi naknadne odločbe sodišča, ki ga je predložilo.(23)
38. Drugič, spor je dejanski in med pravni argumenti, ki jih zagovarjata ena in druga stran, si jasno nasprotujejo. Dejansko poteka resnična postopkovna razprava, v kateri so predstavljeni nasprotujoči si argumenti in zahtevki:
– tožeče stranke od predložitvenega sodišča zahtevajo, naj ugotovi, da člen 50 PEU dopušča enostranski preklic uradnega obvestila o nameri za izstop, in mu predlagajo, naj glede tega najprej za odgovor prosi Sodišče;
– vlada Združenega kraljestva tej zahtevi nasprotuje.
39. Tretjič, vprašanje predložitvenega sodišča je nujno za rešitev spora o glavni stvari. Mogoče bi bilo celo reči, da je to vprašanje sam predmet tega spora. Sodišče je tisto, ki je pristojno za dokončno in enotno razlago člena 50 PEU, pri čemer je potreben velik razlagalni napor, da se ugotovi, ali ta člen dopušča enostranski preklic uradnega obvestila o nameri za izstop ali ne. Predložitveno sodišče bi brez podpore, ki izhaja iz avtoritete Sodišča, težko razsodilo v sporu, o katerem mora odločiti.
40. Četrtič, predloženo vprašanje ni zgolj akademsko.(24) Sodišče je pozvano, naj izda sodbo za razlago določbe (člen 50 PEU), ki je dejansko v uporabi in katere prihodnje pravne posledice se neizprosno približujejo. Namen predloga za sprejetje predhodne odločbe je ravno v tem, da se ugotovi resnični obseg te določbe glede zelo spornega vidika.(25)
41. Očitno je, da ima odgovor Sodišča praktičen, in ne samo teoretičen pomen, saj ima brexit tako za Združeno kraljestvo kot za Unijo, pa tudi za pravice tako britanskih kot nebritanskih državljanov, ki jih bo izstop prizadel, izjemne pravne, ekonomske, družbene in politične posledice. Poudarjam, da to ni le vprašanje s področja doktrine, ki bi bilo zanimivo za le nekaj strokovnjakov prava Unije; vprašanje, predloženo Sodišču, je lahko resnično pomembno za Združeno kraljestvo in samo Evropsko unijo.
42. Petič, strinjam se s presojo, podano v predložitveni odločbi, in sicer da vprašanje ni prezgodnje. Poleg tega se mi tako kot predložitvenemu sodišču(26) zdi, da je najustreznejši čas za odpravo dvomov glede tega, ali je uradno obvestilo o nameri za izstop dopustno preklicati ali ne, pred izvedbo brexita, in ne po njej, ko bodo neizprosno nastopile posledice za Združeno kraljestvo.
43. Šestič, vprašanja ni mogoče šteti za odvečno ali nekoristno, saj bo odgovor poslancem parlamenta Združenega kraljestva omogočil, da se seznanijo z obstoječimi možnostmi, preden oddajo svoj glas.(27)
44. V skladu s členom 13 European Union (Withdrawal) Act 2018 (zakon iz leta 2018 o izstopu iz Evropske unije) mora parlament Združenega kraljestva do 21. januarja 2019 potrditi ali zavrniti morebitni sporazum o izstopu med Združenim kraljestvom in Unijo ter v primeru neobstoja dogovora potem odločiti o nadaljnjih ukrepih, ki jim mora slediti vlada Združenega kraljestva. V primeru zavrnitve takšnega sporazuma ali v primeru neobstoja takšnega dogovora bo Združeno kraljestvo 29. marca 2019 prenehalo biti članica Evropske unije, razen če Evropski svet po dogovoru s to državo članico soglasno sklene, da se to obdobje podaljša (člen 50(3) PEU).
45. Tako bo odgovor na vprašanje za predhodno odločanje poslancem parlamenta Združenega kraljestva omogočil razumeti, ali imajo tretjo možnost, in ne le izbire med možnostma, ki sta jim trenutno na voljo (zavrnitev ali potrditev sporazuma o izstopu in izjava vlade Združenega kraljestva o tem, kako bo ravnala, če navedenega sporazuma ne bo). Ta tretja možnost bi Parlamentu omogočila, da vladi Združenega kraljestva naloži, naj prekliče uradno obvestilo o nameri za izstop, tako da bi Združeno kraljestvo ostalo pogodbenica ustanovnih pogodb Evropske unije in njena članica.(28)
46. Sedmič, od Sodišča se ne želi dobiti le preprostega mnenja zgolj svetovalne narave, kot se zdi, da zatrjuje Komisija (z nekaterimi pridržki). Ta se v svojem pisnem stališču strinja, da je odgovor Sodišča nujen za to, da predložitveno sodišče izreče „declarator“(29), ki se zahteva od njega, vendar trdi, da bo ta zgolj svetovalne narave in ne bo imel takojšnjih učinkov na stranke.
47. S tem stališčem se ne strinjam, saj ima, kot sem pravkar poudaril, odločitev predložitvenega sodišča lahko pravne učinke, če bi tožečim strankam, ki so poslanci parlamenta Združenega kraljestva, omogočala, da dajo pobudo, ki temelji na pravu Unije, v korist enostranskega preklica uradnega obvestila o nameri za izstop.
48. Vlada Združenega kraljestva prav tako trdi, da je bil Sodišču predložen predlog za izdajo svetovalnega mnenja glede hipotetičnega preklica, ki ga sama niti ni pripravljena izvesti. Po njenem mnenju ustanovni pogodbi ne omogočata uporabe postopka predhodnega odločanja v takih okoliščinah, saj v členu 50 PEU – v nasprotju s členom 218(11) PDEU – ni predvidena možnost, da je Sodišče zaprošeno za mnenje. Dodaja, da je treba zakonitost takega (morebitnega) preklica izpodbijati z direktno tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti ali za razglasitev ničnosti, in sicer po tem, ko do preklica pride. Po mnenju te vlade bi svetovalno mnenje Sodišča v tako politično občutljivi zadevi, kakršna je brexit, povzročilo vmešavanje v sprejemanje odločitev, o katerih še vedno potekajo pogajanja ter ki jih morata sprejeti izvršilna in zakonodajna oblast Združenega kraljestva.
49. Tudi s temi trditvami se ne strinjam. Kot sem že navedel, Sodišče ne sme dajati svetovalnega mnenja, ampak sodeluje s predložitvenim sodiščem, da bi rešilo dejanski spor med dvema strankama, ki imata jasno opredeljena pravna stališča, in za rešitev katerega je potrebna razlaga člena 50 PDEU. Glede na dvome o tem, ali postopek iz te določbe omogoča enostranski preklic uradnega obvestila o nameri za izstop, mora predložitveno sodišče izdati ugotovitveno sodbo, ki bo imela pomembne posledice, ki pa so odvisne od razlage pravila PEU.
50. V tem okviru je predhodno odločanje iz člena 267 PDEU primerno za ex ante odpravo zadevnega dvoma, torej brez čakanja na uresničitev preklica. Že samo sprejetje možnosti takšnega preklica, če bi jo Sodišče potrdilo, lahko samo po sebi povzroči pomembne pravne učinke, saj poslancem, ki so tožeče stranke, omogoča, da se na to možnost sklicujejo pri odločanju za eno od možnih rešitev.
51. Sodišče z odgovorom na vprašanje za predhodno odločanje torej ne bo izvajalo svetovalnih funkcij, temveč bo odgovorilo na podlagi svoje sodne pristojnosti (in sicer funkcije izrekanja prava), tako da bi na tej podlagi predložitveno sodišče lahko s sodbo, ki ima dejanski pravni učinek, razsodilo glede ugotovitvenega zahtevka, ki so mu ga predložile tožeče stranke.
52. Sodišče s tem, da na tak način odloči o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ne prekorači naloge, ki mu jo dajeta člena 19 PEU in 267 PDEU. Njegova razlaga člena 50 PEU ne posega v politični proces pogajanj o izstopu Združenega kraljestva iz Unije. Še več, s stališča prava Unije služi pojasnitvi pravnega okvira tega izstopa, katerega aktivna protagonista sta izvršilna in zakonodajna oblast Združenega kraljestva.
53. Poleg tega – tako kot v drugih primerih posebne občutljivosti za države članice – Sodišče ne more opustiti svojih obveznosti in se izogniti temu, da odgovori na pravilno oblikovano vprašanje (torej v skladu s členom 267 PDEU), to pa preprosto zato, ker bi bil ta odgovor lahko predmet političnega, in ne strogo sodnega branja s strani ene ali druge stranke.
54. Nazadnje moram omeniti sodbo v zadevi American Express(30), navedeno v predložitveni odločbi, pa čeprav bom to storil le, da bi ovrgel domnevno protislovje med mojim sedanjim stališčem in tistim, ki sem ga zagovarjal v sklepnih predlogih, predstavljenih v navedeni zadevi.(31) Najprej sem sicer hvalil prožnost postopkov judicial review, nato pa sem izrazil pridržke in grajal prekomerno širokogrudnost Sodišča, ko je dopustilo vprašanja za predhodno odločanje, ki so bila postavljena v teh postopkih, „kadar je šlo za presojo veljavnosti predpisov Unije“.
55. V navedeni zadevi sem trdil, da med družbo American Express in upravo Združenega kraljestva ni bilo dejanskega spora: obe sta se sporazumno dogovorili, da se obrneta na sodišče, da bi Sodišču predložilo vprašanji, ki sta ju pripravili stranki sami. Dejstvo, da stranki nista zagovarjali nasprotnih stališč, je jasno pokazalo, da nikakor ne gre za dejanski spor, ampak da sta stranki umetno izpeljali medsebojni postopek le zato, da bi pridobili odločitev Sodišča.
56. Kot sem poudaril v zgornjih preudarkih, pa v obravnavani zadevi ni nobenega od teh dejavnikov. Naj dodam, da je Sodišče vsekakor razsodilo, da je bil predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten, in to tudi pod pogoji, ki sem jih ravnokar predstavil.
57. Iz vseh teh razlogov menim, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
V. Analiza vprašanja za predhodno odločanje
58. Ali lahko država članica (v obravnavani zadevi Združeno kraljestvo) uradno obvestilo o nameri svojega izstopa iz Unije prekliče, potem ko ga je že posredovala Evropskemu svetu?
59. Ker v členu 50 PEU ni izrecnega odgovora na to na videz preprosto vprašanje, so možne tri rešitve: (a) ne, nikakor; (b) da, brezpogojno; ali (c) da, pod nekaterimi pogoji. Vsak od teh odgovorov temelji na nedvomno kompleksnem razlogovanju, kar dokazuje razprava v državah članicah (zlasti v Združenem kraljestvu) in v pravni literaturi.(32)
60. Polemika je pripeljala do tega postopka predhodnega odločanja, v katerem:
– tožeče stranke (Wightman in drugi) in osebi, ki intervenirata v njihovo podporo (Tom Brake in Chris Leslie), zagovarjajo možnost enostranskega preklica, in sicer pod nekaterimi pogoji;
– nasprotno, Komisija in Svet možnosti enostranskega preklica nasprotujeta, vendar menita, da člen 50 PEU dopušča možnost preklica (ki ga bom imenoval sporazumni), ki ga soglasno potrdi Evropski svet.
61. V resnici je razprava odraz polemike, ki se je pojavila že ob samih začetkih prava, kot ga poznamo danes, in sicer glede učinkov enostranskih izjav volje, kadar so naslovljene na tretje osebe, in njihovega morebitnega kasnejšega preklica. V rimskem pravu so v zvezi s tem poleg togih stališč (optione facta, ius eligendi consumitur)(33) hkrati obstajala prožnejša stališča, ki so dopuščala umik ali odstop od teh izjav (mutatio consilii), če to ni bilo v škodo ali breme tretjih oseb.
62. Glede vsebinske presoje nameravam predstaviti naslednje razlogovanje:
– najprej bom preučil pravila mednarodnega javnega prava, ki se nanašajo na odstop držav od mednarodnih pogodb, vključno s tistimi, ki se nanašajo na preklic odstopa. Na podlagi te preučitve bo mogoče ugotoviti, ali se ta pravila uporabljajo v obravnavani zadevi;
– nato se bom lotil razlage člena 50 PEU kot lex specialis, da bi ugotovil, ali v skladu s to določbo nič ne preprečuje enostranskega preklica obvestila o nameri za izstop. Če je tako, bom analiziral zahteve, ki jih morajo države članice spoštovati za izvedbo tega enostranskega preklica;
– nazadnje bom obravnaval možnost sporazumnega preklica, na katero sta opozorila Komisija in Svet.
A. Odstop od mednarodnih pogodb v mednarodnem pravu
1. Pravila Dunajske konvencije, običajna pravna pravila in praksa držav glede pravice do odstopa
63. Ker ureditev mednarodnih pogodb temelji na načelu pacta sunt servanda, ki je zapisano v členu 26 Dunajske konvencije, države niso bile naklonjene sprejemanju pravice enostranskega odstopa države, ki je pogodbenica mednarodne pogodbe. Člen 42 Dunajske konvencije tako določa, da je „prenehanje veljavnosti mednarodne pogodbe, njena odpoved ali odstop ene od pogodbenic […] mogoč le na podlagi določb mednarodne pogodbe ali te konvencije“.
64. Možnost odstopa od pogodbe je v Dunajski konvenciji izrecno določena:
– člen 54 omogoča, da država pogodbenica od nje odstopi „v skladu z določbami [zadevne] mednarodne pogodbe“(34) ali „kadar koli s privolitvijo vseh pogodbenic po posvetovanju z drugimi državami skleniteljicami“;(35)
– člen 56 določa, da če v mednarodni pogodbi ni predvidena možnost njene odpovedi ali odstopa od nje, te pogodbe ni mogoče odpovedati ali od nje odstopiti, razen če se ugotovi, da so pogodbenice nameravale dopustiti možnost odstopa, ali če je iz narave mednarodne pogodbe mogoče sklepati, da obstaja pravica do odstopa.(36)
65. Mednarodna praksa enostranskega odstopa od večstranskih mednarodnih pogodb sicer ni bila zelo obsežna, vendar je nekaj primerov vseeno bilo. V zadnjih letih se je ta praksa povečala zaradi očitne zadržanosti nekaterih vlad, ki so izrazile nasprotovanje mednarodnim pogodbam in sodelovanju v mednarodnih organizacijah.(37)
66. Prav tako so bili primeri, ko so države od mednarodne pogodbe odstopile za neko obdobje, potem pa k njej ponovno pristopile. Tega so se na začetku hladne vojne največ posluževale evropske komunistične države, ko so zapustile Svetovno zdravstveno organizacijo (WHO) in Organizacijo Združenih narodov za izobraževanje, znanost in kulturo (Unesco). Ker ustanovni listini obeh mednarodnih organizacij nista vsebovali klavzule o izstopu, so zahodne države trdile, da je za to potrebno soglasje drugih držav pogodbenic. Komunistične države so v utemeljitev svojega stališča trdile, da mora kot splošno načelo mednarodnega prava veljati, da države ne morejo biti prisiljene, da ostanejo pogodbenice pogodbe proti svoji volji.(38)
67. Zaradi teh dogodkov je prišlo do spremembe ustanovne listine Unesca, in sicer je bila vanjo vključena določba, ki priznava enostransko pravico do izstopa.(39) To klavzulo so uporabili Združeno kraljestvo (ki je zapustilo Unesco 31. decembra 1985 in ponovno pristopilo 1. julija 1997) in Združene države (ki so izstopile 31. decembra 1984 in se ponovno včlanile 3. oktobra 2003). Leta 2017 so Združene države ponovno izstopile iz te mednarodne organizacije, enako je storil Izrael.(40)
68. V zvezi s preklicem uradnih obvestil o odstopu od mednarodnih pogodb poleg nekaterih zgodovinskih primerov(41) obstajajo tudi novejši primeri, ki bi lahko bili zanimivi v obravnavani zadevi. Natančneje, omenil bom primere Paname, Gambije in Južnoafriške republike.(42)
69. Vlada Paname je 19. avgusta 2009 podala uradno obvestilo(43), da odstopa od Pogodbe o ustanovitvi srednjeameriškega parlamenta in drugih političnih institucij (v nadaljevanju: Parlacen)(44), pri čemer se je sklicevala na člen 54(b) Dunajske konvencije. Ker so člani Parlacena to zavrnili, je vlada Paname panamski nacionalni skupščini predlagala, naj sprejme zakon št. 78 z dne 11. decembra 2011, ki je bil odraz tega uradnega obvestila in s katerim se je predlagala razglasitev ničnosti panamskih aktov za ratifikacijo navedene mednarodne pogodbe. Corte Suprema de Justicia de Panamá (vrhovno sodišče, Panama) pa je ta zakon razglasilo za protiustaven zaradi kršitve člena 4 panamske ustave („Republika Panama spoštuje pravila mednarodnega prava“), ker v pogodbi o Parlacenu ni bilo izrecne klavzule o odstopu, tako da ta odstop ni bil mogoč na podlagi členov 54 in 56 Dunajske konvencije.(45) Zaradi te sodbe je bilo uradno obvestilo o panamskem odstopu preklicano in ta država je še naprej sodelovala v Parlacenu.(46)
70. Druga dva primera se nanašata na Pogodbo o ustanovitvi Mednarodnega kazenskega sodišča (ICC), to je Rimski statut iz leta 1998(47):
– vlada Gambije je februarja 2017, potem ko je na oblast prišel novi predsednik, preklicala uradno obvestilo o odstopu, ki ga je predložila novembra 2016;(48)
– vlada Južnoafriške republike, ki je oktobra 2016 podala uradno obvestilo, da odstopa od Rimskega statuta,(49) je to uradno obvestilo preklicala marca 2017,(50) potem ko ga je za nično razglasilo južnoafriško High Court (višje sodišče).(51)
71. Ob upoštevanju te mednarodne prakse bi se bilo mogoče vprašati, ali je možnost preklica uradnega obvestila o odstopu pridobila značaj običajnega pravnega pravila mednarodnega prava. Povedano drugače, ali člen 68 Dunajske konvencije, v skladu s katerim se uradno obvestilo ali listina iz členov 65 in 67 lahko prekliče kadar koli, preden začne učinkovati, vključuje običajno pravno pravilo mednarodnega prava.
72. Členi od 65 do 68 tvorijo oddelek 4 dela V Dunajske konvencije, ki vsebuje postopkovna pravila v zvezi z ničnostjo mednarodne pogodbe, prenehanjem njene veljavnosti, odstopom od nje ali začasnim prenehanjem njene uporabe:
– člen 65 državo, ki želi odstopiti od mednarodne pogodbe, zavezuje, da o svoji zahtevi obvesti druge države pogodbenice ter navede predlagani ukrep glede mednarodne pogodbe in razloge zanj. Te druge države imajo najmanj tri mesece časa, da izrazijo nasprotovanje odstopu;
– če ni nobenih nasprotovanj, člen 67 državi, ki želi odstopiti od mednarodne pogodbe, omogoča, da v pisni obliki o svojem aktu odstopa obvesti druge države pogodbenice;
– člen 68 določa, da „[p]reden uradno obvestilo ali listina iz 65. in 67. člena začne učinkovati, se lahko kadar koli prekliče“.
73. Člen 68 Dunajske konvencije je bil brez glasov proti sprejet na glasovanju držav, ki so sodelovale na medvladni konferenci, ki je to konvencijo pripravila na podlagi osnutka členov, ki ga je pripravila komisija za mednarodno pravo in ki ga je prav tako sprejela brez nasprotovanj.(52)
74. Na podlagi te okoliščine bi bilo mogoče sklepati, da člen 68 Dunajske konvencije kodificira običajno pravno pravilo.(53) Vendar pa se načelo, ki se zdi povezano s členoma 65 in 67, lahko šteje bolj za postopkovno pravilo, ki odraža postopen razvoj, ne pa za kodifikacijo mednarodnega običaja.(54) Tako je v zvezi s členom 65 Dunajske konvencije presodilo Sodišče v sodbi Racke(55) in menim, da je to presojo mogoče prenesti tudi na člen 68 Dunajske konvencije (pri čemer se zavedam, da glede tega vprašanja obstajajo razhajanja).(56)
75. V tem položaju relativne negotovosti, ki je nedavna praksa držav glede preklica uradnih obvestil o odstopu od mednarodnih pogodb ne odpravlja, se mi zdi malo verjetno, da bi Sodišče vsebino člena 68 Dunajske konvencije, torej pravila, na podlagi katerega se uradno obvestilo o odstopu od mednarodne pogodbe, ki ga je podala država članica, lahko kadar koli prekliče, preden začne učinkovati, lahko razglasilo za veljavno običajno pravno pravilo.
76. Vendar pa je člen 68 Dunajske konvencije ne glede na to, ali je običajno pravno pravilo mednarodnega prava ali ne, lahko nezanemarljiv vir navdiha pri razlagi, kot bom pojasnil v nadaljevanju.
2. Uporaba zahtev iz Dunajske konvencije glede odstopa od mednarodnih pogodb za Evropsko unijo in njene države članice
77. Ali pravila Dunajske konvencije o odstopu od mednarodnih pogodb veljajo za izstop države članice iz Evropske unije? Če veljajo, kakšno je razmerje med Dunajsko konvencijo in določbami člena 50 PEU?
78. Pogodba EU je mednarodna pogodba, sklenjena med državami, in hkrati ustanovni akt mednarodne organizacije (Evropske unije). Zato bi zanjo kot tako na podlagi člena 5 Dunajske konvencije ta konvencija veljala.(57) Vendar pa je treba opozoriti, da Unija ni pogodbenica Dunajske konvencije in prav tako ne nekatere od njenih članic (Francija, Romunija). Določbe Dunajske konvencije v zvezi z odstopom od mednarodne pogodbe in z morebitnim preklicem takega odstopa, natančneje njen člen 68, v pravu Unije zato ne veljajo kot pravila mednarodnih konvencij.
79. So pa pravila mednarodnega običajnega prava zavezujoča za države članice in Evropsko unijo ter so lahko vir pravic in obveznosti v pravu Unije.(58)
80. Potem ko sem predstavil svoje zadržke glede možnosti, da bi se pravilo preklicnosti uradnih obvestil o odstopu od pogodb, kot je podano v členu 68 Dunajske konvencije, lahko opredelilo za pravilo mednarodnega običajnega prava, mislim, da ga ne bilo mogoče uporabiti kot pravno podlago za to, da bi država članica izstopila iz Unije zunaj postopka, določenega v členu 50 PEU.
81. V ustanovnih pogodbah Evropske unije je namreč izrecna klavzula o izstopu (člen 50 PEU), ki je lex specialis glede na pravila iz konvencij (členi 54, 56 in od 64 do 68 Dunajske konvencije), ki so del mednarodnega prava s tega področja. Zato je odstop države članice od ustanovnih pogodb Unije treba načeloma opraviti v skladu z določbami člena 50 PEU.
82. Vendar nič ne nasprotuje temu, da se na člene 54, 56, 65, 67 in zlasti 68 Dunajske konvencije opre pri razlagalnih smernicah, ki so v pomoč pri odpravi dvomov glede vprašanj, ki jih člen 50 PEU izrecno ne ureja. To velja glede preklica uradnih obvestil o izstopu, glede česar člen 50 ne določa ničesar.
83. Ta interakcija ni neobičajna. Sodišče je pravila Dunajske konvencije, ki se nanašajo na razlago mednarodnih pogodb, zlasti njena člena 31 in 32(59), uporabilo, da bi razjasnilo pomen določb ustanovnih pogodb Unije,(60) mednarodnih pogodb, ki jih je Unija sklenila s tretjimi državami, pravil sekundarnega prava(61) in celo dvostranskih pogodb med državami članicami, če je bil spor predložen v skladu s posebnim sporazumom med strankami (člen 273 PDEU).(62)
84. V obravnavani zadevi je potrebna razlaga člena 50 PEU, ki ureja pravico do izstopa. Izstop – tako kot tudi sprememba ustanovnih pogodb Unije (člen 48 PEU), pristop k njim (člen 49 PEU) in njihova ratifikacija (člen 54 PEU) – je povezan z nastankom teh pogodb in je tipično vprašanje mednarodnega prava.
85. Naj ponovim, da je člen 50 PEU, katerega besedilo se zgleduje po členih od 65 do 68 Dunajske konvencije,(63)lex specialis glede na splošna pravila mednarodnega prava o odstopu od mednarodnih pogodb, vendar pa ni samozadostna določba, ki bi izčrpno urejala vsak vidik postopka izstopa.(64) Nič zato ne preprečuje, da se zaradi zapolnitve praznin člena 50 PEU upošteva člen 68 Dunajske konvencije, pa čeprav stricto sensu ne odraža pravila mednarodnega običajnega prava.
B. Enostranski preklic uradnega obvestila o nameri za izstop v okviru člena 50 PEU
86. Postopek iz člena 50 PEU, ki je bil v to pogodbo vnesen s spremembo z Lizbonsko pogodbo, se začne z odločitvijo, ki jo država članica sprejme „v skladu s svojimi ustavnimi pravili“.
87. Naslednje faze postopka je Sodišče povzelo tako, da „[postopek izstopa] zajema, prvič, uradno obvestilo Evropskemu svetu o nameri za izstop, drugič, pogajanje in sklenitev sporazuma o podrobnostih izstopa, ki upošteva okvir prihodnjih odnosov med zadevno državo in Unijo, ter tretjič, izstop iz same Unije na dan začetka veljavnosti tega sporazuma, sicer pa dve leti po uradnem obvestilu Evropskemu svetu, razen če slednji po dogovoru z zadevno državo članico soglasno […] sklene, da se to obdobje podaljša“.(65)
88. Glede na molk člena 50 PEU o tem vidiku je treba, da bi se ugotovilo, ali ta določba omogoča enostranski preklic uradnega obvestila o nameri za izstop, uporabiti metode razlage, ki jih Sodišče(66) običajno uporablja, in podredno tiste, določene v členih 31 in 32 Dunajske konvencije.
89. Vnaprej napovedujem, da po mojem mnenju člen 50 PEU omogoča enostranski preklic s strani države članice, ki je podala uradno obvestilo, in sicer do trenutka sklenitve sporazuma o izstopu iz Unije.
1. Dobesedna in sistematična razlaga člena 50 PEU
90. Na splošno je mogoče zagovarjati tako trditev, da je vse, česar pravilo ne prepoveduje, dovoljeno, kot tudi trditev, da molk zakona pomeni odsotnost pravice.(67) Ker člen 50 PEU ne daje neposrednega odgovora na vprašanje predložitvenega sodišča, dejansko ni mogoče uporabiti dobesednega merila, tako da je navedeni člen treba analizirati v njegovem kontekstu, torej z iskanjem njegovega pomena z upoštevanjem njegove logike znotraj širšega normativnega okvira, katerega del je.
91. Člen 50(1) PEU ureja prvo fazo postopka in določa, da se „[v]saka država članica […] lahko v skladu s svojimi ustavnimi pravili odloči za izstop iz Unije“. Ta prva faza (nacionalna) je zato izključno stvar odhajajoče države članice, saj je izstop pravica, ki je priznana vsaki državi, ki je pogodbenica ustanovnih pogodb Unije.
92. Odločitev o izstopu, ki jo ob izvajanju svoje suverenosti enostransko sprejme odhajajoča država članica,(68) je v skladu s členom 50 PEU pogojena samo s tem, da je bila sprejeta v skladu z ustavnimi pravili te države. Obveznost uradno obvestiti Evropski svet o nameri za izstop in dveletno obdobje, namenjeno pogajanjem o sporazumu, ki določa podrobnosti izstopa, sta samo formalna elementa in ne omejujeta enostranske narave prvotne odločitve o izstopu.
93. Kot sem že pojasnil, se oblika, v kateri je izražena pravica do izstopa iz člena 50 PEU, zgleduje po pravilih mednarodnega prava (zlasti členih 54 in 56 Dunajske konvencije). To se mi zdi logično, saj je odstop od mednarodne pogodbe po definiciji enostranski akt države pogodbenice. Tako kot pristojnost za sklenitev mednarodne pogodbe (treaty making power) je tudi pravica, da se razbremeni obveznosti (odstop ali preklic) spoštovanja mednarodne pogodbe, katere pogodbenica je država, izraz suverenosti te države. Če je odločitev države o sklenitvi mednarodne pogodbe enostranska, velja enako za njen odstop od te pogodbe.
94. Enostranska narava odločitve o izstopu govori v prid možnosti enostranskega preklica te odločitve, in sicer vse do trenutka, ko začne ta odločitev dokončno učinkovati. S tega vidika bi bil tudi enostranski preklic izraz suverenosti odhajajoče države, ki se odloči, da bo svojo prvotno odločitev razveljavila.
95. Menim torej, da se enostranska narava prve faze razširja tudi na drugo fazo postopka iz člena 50 PEU, torej fazo pogajanj, ki se začne z uradno obvestitvijo Evropskega sveta o nameri za izstop in ki se konča dve leti kasneje, razen če se Evropski svet soglasno odloči za podaljšanje. Vendar pa je res, da v tej drugi fazi enostranskosti stoji nasproti ravnanje institucij Unije, k čemur se bom vrnil v nadaljevanju.
96. Menim, da se v utemeljitev priznanja preklicnosti uradnih obvestil o izstopu lahko izpostavijo razlogi, ki jih navajam spodaj in ki so prepričljivejši od razlogov za nasprotno (čeprav priznam, da tudi ti niso brez teže).
97. Prvič, člen 50 PEU državi članici, ki se odloči izstopiti, nalaga zelo malo vsebinskih in postopkovnih obveznosti:
– o svoji nameri mora uradno obvestiti Evropski svet (razume se, da pisno, čeprav to nikjer ni določeno), vendar te namere ni dolžna utemeljiti niti navesti razlogov, iz katerih zapušča Unijo;
– počakati mora dve leti od datuma uradnega obvestila, potem pa lahko zapusti Unijo brez dodatnih formalnosti,(69) saj sklenitev sporazuma ni pogoj za uresničitev izstopa.(70)
98. Te značilnosti faze pogajanja so prvi indic, da država, ki je podala uradno obvestilo o svoji nameri za izstop, v tem dveletnem obdobju ohrani – recimo temu – nadzor nad voljo, izraženo v tem uradnem obvestilu. Tako kot na drugih pravnih področjih velja, da če ni izrecne prepovedi ali pravila, ki določa drugače, lahko oseba, ki je enostransko podala izjavo volje drugi osebi, to izjavo umakne vse do trenutka, ko ta izjava s tem, da jo naslovnik sprejme, kar se odraža v ravnanju ali v sklenitvi pogodbe, začne učinkovati.
99. Drugič, člen 50(2) PEU določa, da „[d]ržava članica, ki se odloči izstopiti, o svoji nameri uradno obvesti Evropski svet“, s čimer se sproži druga faza postopka. Ta določba govori o obvestilu o „nameri“ za izstop, ne pa o samem izstopu, saj do izstopa lahko pride le po sklenitvi sporazuma oziroma – če sporazuma ni – po preteku dveletnega obdobja.
100. Namere niso dokončne in se lahko spremenijo. Vsakdo, ki o svoji nameri obvesti tretjo osebo, lahko pri njej ustvari pričakovanje, vendar ga to nikakor ne zavezuje, da to pričakovanje nepreklicno ohranja. Da bi se dosegel tak učinek, bi morala obvestitev o tej nameri spremljati izrecna navedba njene nepreklicnosti.
101. Res je sicer, da ta argument, ki se bolj opira na samo besedilo, nima takšne moči, kot se zdi na prvi pogled, saj je v členu 50(2) PEU uporabljen tudi izraz odločitev („Država članica, ki se odloči izstopiti, o svoji nameri uradno obvesti Evropski svet“), prav tako kot v odstavku 1 („Vsaka država članica se lahko […] odloči“). Vendar pa bi bil v odstavku 2 lahko uporabljen izraz „uradno obvesti o tej odločitvi“ (ali kak podoben izraz). Temu zadnjemu izrazu, ki gotovo ni uporabljen po naključju, je treba določiti pomen.
102. Zato je mogoče domnevati, da uporaba besede „namera“ in glagola v sedanjiku („se odloči“, in ne „se je odločila“) v členu 50(2) PEU državi omogoča, da med postopkom „stopi korak nazaj“ in da ne izvrši svoje prvotne namere o izstopu, pri čemer mora še vedno spoštovati svoja ustavna pravila.(71)
103. Tretjič, med prvo in drugo fazo postopka obstaja razmerje medsebojne odvisnosti, ki prav tako dokazuje, kako prevlada enostranskosti v začetni fazi vpliva na naslednjo fazo. Pogajanja se lahko začnejo šele po uradnem obvestilu o nameri za izstop, za kar je bistveno, da je država članica ravnala v skladu s svojimi ustavnimi pravili.
104. Vendar pa se odločitev o preklicu lahko razveljavi, če organ, ki je pristojen za to (običajno so to najvišja sodišča zadevne države), ugotovi, da odločitev ni bila sprejeta v skladu z ustavnimi pravili. V tem okviru po mojem ni sporno, da mora država, ki je uradno obvestila o svoji nameri, sporočiti tudi, da to uradno obvestilo enostransko preklicuje, ker njena prvotna odločitev ni izpolnjevala potrebnega pogoja.
105. Čeprav položaj ni povsem enak položaju, opisanem v prejšnji točki, menim, da če se kot posledica ravnanja, opravljenega na podlagi ustavnih pravil države članice (na primer referenduma, pomembnega glasovanja v parlamentu, ali izvedbe splošnih volitev, ki pripelje do spremembe večinske volje), prvotna odločitev države članice spremeni in posledično ustavnopravna podlaga, na kateri je temeljila, izgine, je po mojem mnenju prav tako logično, da ta država lahko in tudi mora v skladu s členom 50(1) PEU o tej spremembi uradno obvestiti Evropski svet.
106. V obeh primerih prva faza postopka izgubi svojo podlago, bodisi ker je bila prvotna odločitev sprejeta nezakonito bodisi ker je bila zaradi uporabe notranjih ustavnih mehanizmov razveljavljena ali ji je bil odvzet učinek.(72) Logično mora to vplivati tudi na drugo fazo postopka, saj je premisa, na katerem temelji, odpadla. Ker ni več ustavne podlage za izstop, mora država Evropski svet obvestiti, da torej preklicuje svoje prejšnje uradno obvestilo o nameri za izstop.(73)
107. Zgoraj predstavljena mednarodna praksa(74) ta sklep potrjuje. Iz primerov, ki sem jih navedel, jasno izhaja, da je preklic uradnega obvestila o odstopu od mednarodne pogodbe mogoč, če je dokazana kršitev ustavnih pravil države ali če pride do politične spremembe, ki povzroči spremembo volje odhajajoče države, tako da se ta odloči, da jo bo navedenega pogodba še naprej zavezovala.
108. Ti primeri sledijo usmeritvi iz člena 68 Dunajske konvencije, ki – kot smo že videli – dopušča preklicnost uradnih obvestil o odstopu, in sicer dokler takšen izstop ne začne učinkovati. Ne glede na to, ali je ta člen izraz običajnega pravila mednarodnega prava, pa je jasno, da je bila Dunajska konvencija podlaga za člen 50 PEU, in ne vidim razloga, da se ne bi isto pravilo po analogiji uporabilo v okviru postopka izstopa iz Unije.
109. Vztrajanje pri tem, da se je o sporazumu o odstopu od ustanovnih pogodb Unije treba pogajati z državo članico, ki si po tem, ko so bili sproženi njeni ustavni mehanizmi za izpodbitje prvotne odločitve, Unije ne želi več zapustiti, se mi poleg tega zdi zaključek, ki je v nasprotju z zdravo pametjo in do katerega sistematična razlaga člena 50 PEU ne bi smela pripeljati.
110. Gledano z drugega vidika, če ti mehanizmi vključujejo odločitev nacionalnega parlamenta, ki tako prispeva k vzpostavljanju značilnosti „nacionalne identitete [države članice], ki je neločljivo povezana [s] […] političnimi in ustavnimi strukturami“, pri čemer se ta identiteta veže na članstvo te države v Uniji, bi bilo treba zaradi načel iz člena 4 PEU podpirati sprejetje te nove odločitve, in sicer kot znak „spoštovanja“, ki je omenjeno v odstavku 2 navedenega člena.
111. Četrtič, strinjam se s stališči A. Wightmana in drugih glede tega, da bi zavrnitev možnosti preklica uradnih obvestil o nameri za izstop, kadar je država članica svojo voljo spremenila v skladu z ustavnimi pravili in želi ostati v Uniji, dejansko pripeljala do de facto prisilnega odhoda te države iz te mednarodne organizacije.
112. Takšna zavrnitev bi namreč pomenila posredno izključitev iz Unije, medtem ko v členu 50 PEU ni ničesar, kar bi nakazovalo, da lahko postopek izstopa postane način izključitve države članice. Poleg tega na Konvenciji o prihodnosti Evrope ni bil sprejet amandma, s katerim je bilo predlagano, da se pravica do prostovoljnega izstopa držav članic dopolni s pravico, da se iz Unije izključi države članice, ki vztrajno kršijo njene vrednote.(75)
113. Petič, preklicnosti uradnega obvestila o nameri za izstop ni mogoče zavrniti s trditvijo, da ima država članica, ki želi ostati v Uniji, možnost (člen 50(5) PEU), da zaprosi za ponovni pristop k Uniji, in sicer po postopku iz člena 49 PEU.
114. Po mojem v členu 50 PEU ni ničesar, kar bi nakazovalo, da gre za enosmerni postopek brez možnosti vrnitve („one way street with no exits“), na podlagi katerega bi državi članici, ki bi po tem, ko je podala uradno obvestilo o svoji nameri, spremenila svojo odločitev, preostalo le to, da počaka dve leti, da izstopi iz Unije, in potem nemudoma zaprosi za pristop.(76) Prav tako se mi zdi, da bi bilo v nasprotju s ciljem člena 50 PEU, da bi se o prihodnjem pristopu pogajalo v drugi fazi postopka – znotraj njegovega dveletnega okvira – in sicer po tem, ko se je volja države članice spremenila in ta država ne želi več zapustiti Evropske unije. Sistematična razlaga člena 50 PEU ne bi smela povzročiti tako nelogičnih (ali celo nesmiselnih) primerov, do katerih bi prišlo samo zato, ker bi se štelo, da enostranski preklic uradnega obvestila o nameri za izstop ni mogoč.
115. Šestič, faza pogajanj, ki se začne z uradnim obvestilom o nameri za izstop, ne spremeni statusa notificirajoče države kot države članice Unije v vseh pogledih. To je Sodišče potrdilo v sodbi RO, v kateri je presodilo, da posledica uradnega obvestila „ni opustitev uporabe prava Unije v državi članici, ki je podala uradno obvestilo, da namerava izstopiti iz Unije, in zato to pravo […] v tej državi v celoti ostane v veljavi do njenega dejanskega izstopa iz Unije“.(77)
116. Država članica, ki je sprožila postopek iz člena 50 PEU za svoj izstop iz Unije, ta postopek lahko torej zaustavi, če v skladu s svojimi ustavnimi pravili spremeni svojo voljo, saj člen 50(1) PEU, ki se tukaj uporablja a contrario, za to državo še naprej velja. Z uradnim obvestilom o nameri za izstop se začne dveletno obdobje pogajanj, vendar se zaradi tega obvestila notificirajoči državi ne odvzame status države članice in vseh pripadajočih pravic, razen omejitve njenega sodelovanja – v Evropskem svetu in Svetu – v razpravah in pri sprejemanju sklepov v zvezi z lastnim izstopom (člen 50(4) PEU).
117. Menim, da imajo argumenti, ki sem jih ravnokar navedel v okviru te analize člena 50 PEU, večjo težo kot nasprotni argumenti, ki jih v pisnih stališčih zagovarjata Komisija in Svet, prav tako pa jih zagovarja del doktrine.(78)
118. Če sem pravilno razumel razlogovanji Komisije in Sveta, ki se v bistvu prekrivata, obe instituciji podpirata takšno razlago člena 50 PEU, ki začetni fazi ter vmesni in končni fazi postopka izstopa pripisuje povsem različne značilnosti.
119. Po njunem mnenju je začetna faza popolnoma enostranska in pod nadzorom države članice. Nasprotno pa naj bi bila vmesna faza (pogajanja) dvostranska oziroma večstranska, tako da naj bi prevladale pristojnosti institucij Unije. Ob začetku te druge faze naj bi notificirajoča država članica izgubila nadzor nad postopkom, zaradi česar ne bi mogla enostransko preklicati svojega uradnega obvestila o izstopu. Takšen preklic naj bi bil mogoč le, če bi bil dogovorjen v obliki soglasne odločitve Evropskega sveta.
120. S takšno razlago se ne strinjam.
121. Res je sicer, da imajo institucije pomembno vlogo v drugi fazi pogajanj v okviru postopka o izstopu:
– Evropski svet prejme uradno obvestilo o nameri za izstop, ki mu ga posreduje odhajajoča država članica;
– institucije Unije so pooblaščene za to, da se z odhajajočo državo članico pogajajo o sporazumu o izstopu, pri čemer upoštevajo okvir njenih prihodnjih odnosov z Unijo;
– postopek vključuje pogajanja, ki potekajo v skladu s členom 218(3) PDEU, in (morebitno) sklenitev sporazuma s strani Sveta v imenu Unije, in sicer s kvalificirano večino po potrditvi Evropskega parlamenta. O možnosti podaljšanja dveletnega pogajalskega obdobja odloča Evropski svet v dogovoru z odhajajočo državo članico.
122. Vendar te pristojnosti institucij Unije, zaradi katerih je postopek izstopa večstranski, ne odpravijo popolnoma enostranskosti v tej drugi fazi, saj po eni strani ta faza temelji na predpostavki uradnega obvestila o odločitvi (ali, povedano natančneje, o nameri) za izstop, ki ga poda država članica, njegova neveljavnost ali enostranski umik pa naslednjim fazam postopka odvzame podlago. Po drugi strani ta država za to, da izstopi iz Unije, ni dolžna doseči dogovora in bi bilo zanjo dovolj, da počaka na potek obveznega dveletnega obdobja pogajanj, da bi izstopila, kar prav tako krepi enostransko komponento v tej fazi postopka.
123. Dveletni rok (ki je maksimalen, če ni podaljšan) za pogajanja o pogojih izstopa je običajen v klavzulah drugih mednarodnih pogodb.(79) Iz obstoja tega roka ni mogoče sklepati, da uradnega obvestila o nameri za izstop ni mogoče enostransko preklicati. Poleg tega to obdobje ni namenjeno le pripravi na izstop, temveč je tudi „obdobje razmisleka“, tako da lahko odhajajoča država članica po potrebi ponovno pretehta svojo prvotno namero in spremeni svoje stališče.(80)
124. Prav tako dejstvo, da ima Evropski svet pristojnost navedeno obdobje podaljšati, ne pomeni, da je to podaljšanje zunaj nadzora notificirajoče države in da jo neizogibno zavezuje k izstopu iz Unije, čeprav si je premislila. O podaljšanju dveletnega obdobja na podlagi člena 50(3) PEU odloči Evropski svet soglasno, vendar „po dogovoru z zadevno državo članico“. Povedano drugače, Evropski svet podaljšanja ne more naložiti državi članici, ki ima s tem tako možnost doseči, da s potekom roka izstop začne učinkovati, kot tudi možnost preklicati svoje uradno obvestilo, dokler ni sklenjen sporazum o izstopu.
125. Svet možnosti enostranskega preklica nasprotuje tudi s trditvijo, da uradno obvestilo o nameri za izstop začne ustvarjati nekatere pravne učinka od začetka druge faze postopka in med njo.(81) Vendar menim, da pravni akti, ki jih Unija sprejme med fazo pogajanj, strogo gledano niso učinki uradnega obvestila o izstopu, temveč ukrepi, ki so povezani s pogajanji (to je tudi razlog za neudeležbo Združenega kraljestva pri sestavah Evropskega sveta in Sveta, ki razpravljajo o pogajalskem procesu ali smernicah za usmerjanje tega postopka) ali dogovori, sklenjenimi v pričakovanju prihodnjega izstopa (prenos sedeža nekaterih agencij za zagotovitev njihove neprekinjene kontinuitete).(82)
126. Naj ponovim, da so ti akti Unije, ki so večinoma formalne narave, povezani s postopkom pogajanj(83) in njihov obstoj ne upravičuje zavrnitve možnosti preklica uradnega obvestila o nameri za izstop. Na povezane akte, kakršni so akti v zvezi s premestitvijo sedežev agencij, ta preklic ne bi vplival in bi vzrok sporov bili lahko samo finančni stroški, ki bi jih ti povezani akti povzročili.
127. Priprava in izvajanje formalnih aktov glede pogajanj o izstopu Združenega kraljestva in povezanih aktov sta namreč povzročila finančne stroške za Unijo, prav tako kot ustanovitev pogajalske ekipe, ki se je posvetila zgolj brexitu. Svet trdi, da bi v primeru enostranskega preklica te stroške morala nositi Unija, kar je po njegovem mnenju argument proti takšni možnosti.
128. Menim, da to razlogovanje ni prepričljivo. Kot odgovor na vprašanje, kdo nosi stroške (kot „stransko škodo“), ne obstaja zgolj rešitev, za katero se zdi, da jo predlaga Svet. Pogajanja v zvezi s sklenitvijo katere koli mednarodne pogodbe oziroma o odstopu od nje državam pogodbenicam povzročijo stroške, ki jih morajo te nositi, in to pravilo se ne bi smelo spremeniti zaradi enostranskega preklica uradnega obvestila o izstopu. Nazadnje, menim, da se ne motim, ko trdim, da bi bili finančni stroški (za Unijo in njene državljane), ki nastanejo ob izstopu države članice, veliko višji od (minimalnih) stroškov preklica.
2. Teleološka razlaga člena 50 PEU
129. Člen 1, drugi odstavek, PEU določa, da „[t]a pogodba označuje novo stopnjo v procesu oblikovanja vse tesnejše zveze med narodi Evrope […]“.
130. Kot sem že omenil, je Unija na podlagi člena 4(2) PEU dolžna spoštovati nacionalno identiteto držav članic, „ki je neločljivo povezana z njihovimi temeljnimi političnimi in ustavnimi strukturami“. V tretjem odstavku preambule Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) je opozorjeno, da mora Unija pri svojem delovanju spoštovati nacionalne identitete držav članic.
131. Člen 50(1) PEU je dejansko pomemben izraz spoštovanja nacionalne identitete držav in tem priznava pravico do izstopa iz Unije v skladu z njihovimi ustavnimi pravili. Enako kot lahko država članica v danem trenutku meni, da je njena nacionalna identiteta nezdružljiva s članstvom v Uniji, ji nič ne preprečuje, da isto identiteto (ki se ne bi smela razumeti kot nespremenljiv in okamnel koncept) veže na svojo vključenost v Unijo.
132. Zgoraj sem pojasnil, kako načelo spoštovanja ustavne identitete držav krepi sistematično razlago člena 50 PEU, ki jo predlagam. Do enakega rezultata pridemo s teleološko razlago. Menim, da je takšno branje člena 50 PEU, ki podpira preklic namere za izstop, bolj v skladu s konceptom, ki je del tega načela, saj dopušča upoštevanje spremembe suverene volje držav članic, do katere je prišlo v skladu z njenimi ustavnimi pravili,(84) da se tako ustavi postopek izstopa iz Unije, glede katerega se je ta država članica premislila.
133. Tudi cilj uresničitve „vse tesnejše zveze med narodi Evrope“ podpira takšno razlago člena 50 PEU, ki vključuje možnost, da se uradno obvestilo o nameri za izstop prekliče. Ta cilj daje prednost takšni razlagi pravil prava Unije, katere namen je Unijo okrepiti, ne pa je razkrojiti. Zato se mi to, da se ne postavljajo ovire za nadaljnje članstvo v Uniji državi članici, ki se je odločila, da jo zapusti, in ki je kasneje v skladu s svojimi ustavnimi pravili stališče spremenila ter želi ostati članica, zdi posebej primerno razlagalno merilo.
134. Izstop države članice je, nasprotno, vedno neuspeh z vidika cilja integracije. Ob prisotnosti argumentov enake teže na obeh straneh tehtnice se je načelo favor societatis (v korist družbe) štelo za bistven element presoje pri določitvi rešitve, najbolj skladne z obstankom vsakršne oblike združevanja, v kateri so nastale zelo trdne vezi, ne pa z njeno (delno) dezintegracijo.
135. Ta razlaga je poleg tega najprimernejša za varstvo pridobljenih pravic državljanov Unije, ki bi jih izstop države članice neizogibno omejil. Preklic uradnega obvestila o izstopu s tem, da zaustavi odhod notificirajoče države članice iz Unije, državljanom te države članice in državljanom drugih držav članic zagotavlja, da še naprej uživajo pravice iz naslova državljanstva, ki jih urejata PDEU in Listina.
136. Nasprotno pa bi nepreklicnost uradnega obvestila, če se je država članica odločila, da se vrne na prvotno pot, vodila do prisilnega odhoda te države, kar bi za državljane odhajajoče države, ki stalno prebivajo v Uniji, in za državljane drugih držav članic, ki stalno prebivajo v odhajajoči državi članici, povzročilo zmanjšanje ali izgubo teh pravic iz naslova državljanstva.
137. Če povzamem, razlaga člena 50 PEU, ki jo predlagam (enostranski preklic uradnega obvestila o nameri za izstop), je razlaga, ki najbolje omogoča sočasno spoštovanje ustavne identitete držav članic in cilj razvoja integracijskih procesov,(85) hkrati pa zagotavlja varstvo pravic državljanov Unije.
3. Zgodovinska razlaga člena 50 PEU
138. Predhodnik člena 50 PEU je člen I‑60 neratificirane Pogodbe o Ustavi za Evropo, glede katere so bila pripravljalna dela(86) opravljena na Konvenciji o prihodnosti Evrope.
139. Menim, da ta pripravljalna dela potrjujejo enostransko naravo pravice do izstopa in podpirajo razlago člena 50 PEU, ki jo predlagam. Pripombe k členu 46 osnutka predsedstva Konvencije(87) namreč potrjujejo prevlado enostranskosti v postopku izstopa, vključno med fazo pogajanj, saj je v njih navedeno, da sklenitev sporazuma (ki je običajno imenovan ločitvenisporazum) ne bi smela biti pogoj za izstop, ker bi v tem primeru koncept prostovoljnega izstopa izgubil pomen.
140. Konvenciji o prihodnosti Evrope so bili predloženi tudi številni amandmaji, s katerimi se je želelo odločitev o izstopu pogojevati z vsebinskimi zahtevami ali s sklenitvijo sporazuma med odhajajočo državo in Unijo.(88) Vsi ti amandmaji so bili zavrnjeni, kar poudarja pomen enostranskosti v postopku iz člena 50 PEU.
141. Na podlagi zgoraj predstavljenih analiz – dobesedne, sistematične, teleološke in zgodovinske – člena 50 PEU sem prišel do zaključka, da ta določba dopušča, da država članica vse do trenutka sklenitve sporazuma o izstopu enostransko prekliče uradno obvestilo o svoji nameri za izstop.
4. Pogoji in omejitve, ki veljajo za enostranski preklic uradnega obvestila o izstopu
142. Po sprejetju možnosti enostranskega preklica uradnega obvestila o nameri za izstop v okviru člena 50 PEU je treba še ugotoviti, ali za ta preklic veljajo kakšni pogoji in omejitve, in jaz mislim, da veljajo.
143. Prvi pogoj zadeva obličnost. Enako kot uradno obvestilo o nameri za izstop se mora tudi njegov preklic opraviti s formalnim aktom države članice, naslovljenim na Evropski svet (člen 50(2) PEU). Preklic je tako kot uradno obvestilo o izstopu formalni akt, ki zadeva življenje pogodbe, in med njima mora obstajati postopkovna vzporednost.(89)
144. Drugi pogoj je spoštovanje nacionalnih ustavnih pravil. Zahteve ustavnega prava države članice, ki veljajo za sprejetje odločitve o izstopu, ki se nato sporoči Evropskemu svetu (člen 50(1) PEU), je treba spoštovati tudi, če se država članica odloči to uradno obvestilo preklicati.
145. Čeprav gre, če nacionalna ustavna pravila kot pogoj za uradno obvestitev o nameri za izstop iz Unije določajo predhodno pooblastilo parlamenta (kar velja v Združenem kraljestvu, kot je razvidno iz sodbe Miller),(90) za težavo, katere rešitev je v pristojnosti vsake države članice, pa se mi zdi logično, da bi bila tudi za preklic tega uradnega obvestila potrebna enaka odobritev parlamenta. S tem se državam članicam prepreči, da bi bil predmet uradnega obvestila zavajajoč, dvoumen ali nejasen preklic,(91) iz katerega ne bi bilo mogoče jasno razumeti stališča države članice.
146. Glede nujnosti utemeljitve preklica uradnega obvestila o izstopu je treba navesti, da ker člen 50 PEU utemeljitve ne zahteva pri sporočitvi prvotne namere, ni nujna niti pri preklicu tega uradnega obvestila. Kljub temu pa bi bilo smiselno, da država drugim državam članicam Unije navede razloge za spremembo stališča, ki zato, ker je v nasprotju s prejšnjim ravnanjem, terja pojasnilo.
147. Iz člena 50(3) PEU je mogoče razbrati rok za preklic uradnega obvestila o nameri za izstop: ta bo mogoč le znotraj obdobja dveletnih pogajanj, ki se začne, ko je Evropski svet uradno obveščen o nameri za izstop. Logično je, da s trenutkom sklenitve sporazuma o izstopu, za kar je potreben dogovor obeh strani, preklic uradnega obvestila postane nemogoč, saj je to obvestilo dejansko že začelo v popolnosti učinkovati.
148. Druga omejitev izvajanja pravice do enostranskega preklica izhaja iz načel dobre vere in lojalnega sodelovanja (člen 4(3) PEU).(92)
149. Komisija in Svet sta dejansko poudarila, da bi dovolitev enostranskega preklica lahko povzročila zlorabo postopka iz člena 50 PEU. Po njunem mnenju bi preklic državi članici omogočil, da se o svojem sporazumu o izstopu pogaja iz ugodnejšega položaja v primerjavi z institucijami Unije in drugimi državami članicami, saj bi ta država lahko svoje uradno obvestilo preklicala in ustavila pogajanja, če ta zanjo ne bi bila ugodna.
150. Poleg tega bi lahko po mnenju Komisije in Sveta država članica ponovno predložila uradno obvestilo o nameri za izstop, s čimer bi se začelo novo dveletno obdobje pogajanj. Po mnenju Sveta bi tako država članica podaljšala obdobje pogajanja, s čimer bi se izognila členu 50(3) PEU, ki daje Evropskemu svetu pristojnost, da soglasno odloči o podaljšanju tega obdobja. Po mnenju Komisije bi bila možnost taktičnega preklica v nasprotju z logiko postopka iz člena 50 PEU.
151. Ta argumenta (zlasti drugi) sta dejansko najtehtnejša argumenta za utemeljitev stališča, da enostranski preklic ni mogoč. Vendar menim, da nista tako odločilna.
152. Na prvem mestu, možnost zlorabe oziroma izkrivljanja pravice splošno gledano ni razlog za zanikanje obstoja navedene pravice. Namesto tega se je treba zlorabi zoperstaviti z uporabo ustreznih pravnih instrumentov.
153. Na drugem mestu, ukrep zoper zlorabo pravice do preklica je tudi splošno načelo prepovedi zlorabe pravic, ki ga je določilo Sodišče in iz katerega izhaja, da se posamezniki ne morejo sklicevati na predpise Unije za namen goljufije ali zlorabe in da uporabe predpisov prava Unije ni mogoče razširiti tako, da bi zajemala zlorabe gospodarskih subjektov.(93) To splošno načelo bi se lahko uporabilo v okviru člena 50 PEU, če bi država članica v želji po izboljšanju pogojev svojega izstopa iz Unije izvajala zlorabo z nizanjem zaporednih uradnih obvestil in preklicev.
154. V zvezi s taktičnimi preklici, ki sta jih omenila Komisija in Svet, me dva razloga utrjujeta v prepričanju, da nimajo takšnega pomena, kakršnega jim ga pripisujeta ti instituciji.
155. Prvi razlog je, da nič iz vprašanja za predhodno odločanje, ki je edino, na katero mora zdaj odgovoriti Sodišče, ne nakazuje na zlorabo (v smislu zlorabe pooblastil iz člena 263 PDEU, ki je razlog za ničnost akta, ki ga je sprejel javni organ) možnosti preklica prvotne odločitve. Poleg tega bi lahko do morebitne zlorabe prišlo le s predložitvijo drugega uradnega obvestila o nameri za izstop, ne pa z enostranskim preklicem prvega.
156. Drugi razlog je, da se mi zdi zelo težko, da bi lahko bili taktični preklici v praksi številni, kar bi razvrednotilo možnost, ki ima nedvomno resne posledice. Preklic je odločitev, ki jo je morala odhajajoča država članica sprejeti v skladu s svojimi ustavnimi pravili. Ker pa gre za spremembo prejšnje ustavne odločitve, bo za spremembo potrebna sprememba vladne večine, razpis referenduma, odločba najvišjega sodišča v državi, s katero se odločitev o izstopu razglasi za nično, ali kateri koli drug ukrep, katerega izvedba bo težavna in bo zahtevala dolgotrajne in zapletene pravne postopke. Obveznost, da država preklic opravi v skladu s svojimi ustavnimi pravili, je torej odvračalni filter, ki preprečuje, da bi se prek takšnih taktičnih preklicev zlorabljal postopek izstopa iz člena 50 PEU.
C. Sporazumni preklic uradnega obvestila o nameri za izstop v okviru člena 50 PEU
157. Predložitveno sodišče sprašuje Sodišče le po razlagi člena 50 PEU, da bi se ugotovilo, ali ta določba dopušča enostranski preklic uradnega obvestila o nameri za izstop. Torej ne prosi za presojo skladnosti sporazumnega preklica s tem členom.(94)
158. Vendar sta Komisija in Svet, potem ko sta v pisnih stališčih zanikala, da člen 50 PEU omogoča enostranski preklic, omenila možnost, da ta določba odpira pot preklicu na podlagi soglasne odločitve Evropskega sveta.
159. Če bo Sodišče sprejelo možnost enostranskega preklica, na trditve Komisije in Sveta ne bo treba odgovoriti. Kljub temu jih bom zaradi celovitosti obravnave analiziral.
160. Komisija meni, da če država članica želi preklicati svoje uradno obvestilo o nameri za izstop in ostati v Uniji, bo treba poiskati način, kako ugoditi njeni želji, saj enostranski preklic ni dopusten.
161. Ker člen 50 PEU v zvezi s tem ne določa ničesar, Komisija in Svet predlagata, naj se šteje, da je preklic, o katerem je soglasno odločil Evropski svet, dopusten. Ker člen 50(3) in (4) PEU pristojnost za podaljšanje faze pogajanj podeljuje Evropskemu svetu, ki odloči o tem soglasno in brez sodelovanja odhajajoče države, bi tudi preklic uradnega obvestila o nameri za izstop moral soglasno odobriti Evropski svet.
162. Komisija dodaja, da je priznanje takšne pristojnosti Evropskemu svetu potrebno, saj zaradi nujnosti hitre odločitve o dopustnosti preklica ne bi bilo mogoče zahtevati odobritve vseh držav članic v skladu z njihovimi ustavnimi pravili. Če je do izstopa že prišlo in se država želi vrniti v Unijo, člen 50(5) PEU dejansko njeno ponovno vključitev polaga v roke držav članic, in sicer s postopkom pristopa iz člena 49 PEU.
163. Menim, da člen 50 PEU omogoča preklic na podlagi medsebojnega dogovora med odhajajočo državo, ki spremeni svoje stališče, in institucijami Unije, ki se z njo pogajajo o njenem izstopu. Če se dopusti več (enostranski preklic), mora biti sprejemljivo tudi manj (sporazumni preklic). Poleg tega je ta sporazumni preklic v skladu z načelom iz člena 54, točka (b), Dunajske pogodbe, na podlagi katerega je odstop mogoč „kadar koli s privolitvijo vseh pogodbenic po posvetovanju z drugimi državami skleniteljicami“.
164. Možnost tega sporazumnega preklica torej ne bi posegala v pravico do enostranskega preklica uradnega obvestila o nameri za izstop, ki jo odhajajoča država članica vedno ohrani na podlagi člena 50 PEU.
165. Menim pa, da s členom 50 PEU ne bi bilo združljivo, če bi bila edina možnost za preklic uradnega obvestila o nameri za izstop soglasna odločitev Evropskega sveta (sestava člena 50 TEU), kot se zdi, da predlagata Komisija in Svet, možnost enostranskega preklica pa bi bila izključena.
166. Da bi bil preklic s soglasno odločitvijo Evropskega sveta sporazumen, bi ga morala predlagati odhajajoča država članica, tako da ji ga, če se ne bi strinjala, Evropski svet ne bi mogel vsiliti niti s soglasno odločitvijo.
167. Člen 50(3) PEU ne dovoljuje podaljšanja druge faze pogajanj, „razen če Evropski svet po dogovoru z zadevno državo članico soglasno ne sklene, da se to obdobje podaljša“. Po analogiji menim, da bi zahtevek odhajajoče države moral biti pogoj za to, da Evropski svet soglasno sprejme preklic njenega uradnega obvestila.
168. To jamstvo zagotavlja enostransko naravo preklica odločbe o izstopu. Če bi bilo sprejetje preklica obvestila o nameri za izstop odvisno izključno od glasovanja v Evropskem svetu v sestavi iz člena 50 PEU in soglasno, pravica do izstopa iz Unije (in, nasprotno, do ohranitve članstva) ne bi bila več pod nadzorom države članice, njene suverenosti in njenih ustavnih pravil, ampak v rokah Evropskega sveta.
169. Sprejetje tega, da bi Evropski svet s soglasnim odločanjem moral imeti zadnjo besedo pri preklicu uradnega obvestila o nameri za izstop, bi povečalo tveganje, da država članica Unijo zapusti proti svoji volji. Zadostovalo bi, da bi ena od preostalih 27 držav članic preprečila soglasno odločitev Evropskega sveta (v sestavi iz člena 50 PEU), da bi s tem onemogočila voljo države, ki je sporočila svojo željo, da ostane v Uniji. Takšna država bi v dveh letih od predložitve uradnega obvestila o nameri za izstop Unijo zapustila (bila bi izključena) v nasprotju s svojo voljo, da ostane v tej mednarodni organizaciji.
VI. Predlog
170. Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je predložilo Court of Session, Inner House, First Division (višje sodišče Škotske, pritožbeni oddelek), odgovori:
Če država članica Evropski svet uradno obvesti, da namerava izstopiti iz Evropske unije, člen 50 Pogodbe o Evropski uniji dopušča, da se do trenutka sklenitve sporazuma o izstopu to uradno obvestilo enostransko prekliče, če je bila ta odločitev o preklicu sprejeta v skladu z ustavnimi pravili države članice, če je bila formalno sporočena Evropskemu svetu in če pri tem ne gre za zlorabo.