KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MICHAL BOBEK
esitatud 5. septembril 2018(1)
Kohtuasi C‑215/17
Nova Kreditna Banka Maribor d.d.
versus
Republika Slovenija
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Sloveenia Vabariigi kõrgeim kohus))
Eelotsusetaotlus – Avaliku sektori valduses oleva teabe taaskasutamine – Krediidiasutuste ja investeerimisühingute suhtes kohaldatavad usaldatavusnõuded – Riigi valitseva mõju all olevad krediidiasutused – Liikmesriigi õigusnormid, mis tagavad piiramata juurdepääsu teatavale teabele selliste asutuste sõlmitud kaubanduslike lepingute kohta
I. Sissejuhatus
1. Nova Kreditna Banka Maribor d.d. (edaspidi „NKBM“) on Sloveenia pank. Ajakirjanik taotles sellelt pangalt võimalust tutvuda loeteluga, mis sisaldas teatavat infot lepingute kohta, mida NKBM sõlmis konsultatsioonifirmadega, õigusbüroodega ja intellektuaalteenuseid osutavate äriühingutega. Selle taotluse esitas ta vastavalt Sloveenia õigusnormidele, mis käsitlevad juurdepääsu dokumentidele. Palve esitamise ajal kuulus enamik NKBMi aktsiaid Sloveenia Vabariigile. Samuti oli ta selle panga rekapitaliseerinud. Nendel põhjustel olid selle panga suhtes tol ajal kohaldatavad õigusaktid, mis käsitlesid juurdepääsu dokumentidele, ja nagu ilmneb, oleks tulnud ajakirjaniku taotletud info liikmesriigi õiguse kohaselt anda.
2. NKBM jättis ajakirjaniku taotluse rahuldamata. Ajakirjanik pöördus kaebusega haldusasutusse, kes tegeleb Sloveenias juurdepääsuga teabele ja kes kohustas panka võimaldama taotletud teabega tutvuda. NKBM vaidlustas selle otsuse liikmesriigi kohtutes. Praegu arutab seda juhtumit kassatsioonimenetluses Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Sloveenia Vabariigi kõrgeim kohus). Nimetatud kohus taotleb Euroopa Kohtult eelotsust kahes küsimuses, mis puudutavad dokumentidele juurdepääsu käsitlevate Sloveenia õigusaktide vastavust nii direktiivile 2003/98/EÜ(2) kui ka määrusele (EL) nr 575/2013(3).
II. Õigusraamistik
A. Liidu õigus
1. Direktiiv 2003/98
3. Direktiivi 2003/98 eesmärk, nagu artikli 1 lõikes 1 ette nähtud, on kehtestada „miinimumreeglid, mis reguleerivad liikmesriikide avaliku sektori asutuste valduses olevate olemasolevate dokumentide taaskasutamist ja nende taaskasutamist soodustavaid praktilisi abinõusid“.
4. Selle direktiivi artikli 1 lõige 2 sisaldab loetelu eranditest, mis jäävad direktiivi kohaldamisalast välja. Muu hulgas on punktis c sätestatud, et direktiivi ei kohaldada „selliste dokumentide suhtes, millele juurdepääs on liikmesriikide juurdepääsukorra kohaselt keelatud, sealhulgas järgmistel põhjustel: […] ärisaladus (nt äri‑, kutseala‑ ja ettevõtte saladused)“.
5. Samuti on direktiivi artikli 1 lõikes 3 märgitud, et see „rajaneb liikmesriikide juurdepääsukordadel ega mõjuta nende kohaldamist“.
6. Direktiivi artiklis 2 on muu hulgas ette nähtud järgmised direktiivis kasutatud mõistete määratlused:
„1. avaliku sektori asutused – riigi, piirkondlikud või kohalikud asutused, avalik‑õiguslikud isikud ning ühest või mitmest kõnealusest asutusest või avalik‑õiguslikust isikust koosnevad ühendused;
2. avalik‑õiguslik isik – mis tahes isik:
a) mis on asutatud üldistes huvides ega tegele tööstuse ega kaubandusega ja
b) millel on juriidilise isiku staatus ja
c) mida põhiliselt rahastavad riik, piirkondlikud või kohalikud omavalitsused või teised avalik-õiguslikud isikud või mille juhtimist need isikud kontrollivad või millel on haldus‑, juhtimis‑ või järelevalveorgan, millesse riik, piirkondlik või kohalik omavalitsus või teised avalik‑õiguslikud isikud nimetavad üle poole liikmetest;
[…]“.
2. Määrus nr 575/2013
7. Määruse nr 575/2013 kohaldamisala piiritleb selle määruse artikkel 1, kus on ette nähtud:
„Käesolevas määruses sätestatakse ühtsed eeskirjad üldiste usaldatavusnõuete kohta, mida krediidiasutused ja investeerimisühingud, kelle üle teostatakse järelevalvet direktiivi 2013/36/EL alusel, peavad täitma seoses järgmisega:
[…]
e) avalikustamise nõuded.
[…]“.
8. Selle määruse VIII osa „Avalikustamine krediidiasutuste ja investeerimisühingute poolt“ koosneb artiklitest 431–455. Artiklis 431 on ette nähtud avalikustamiskohustuse ulatus. Artikli 432 lõige 2 lubab teatavatel tingimustel jätta avalikustamata ärisaladusi ja konfidentsiaalset teavet. Artiklis 433 on lisatud, et krediidiasutused ja investeerimisühingud avaldavad VIII osa kohaselt nõutud avalikustatava teabe vähemalt kord aastas.
B. Sloveenia õigus
1. Avaliku teabe seadus
9. Avalikule teabele juurdepääsu seaduse (Zakon o dostopu do informacij javnega značaja; edaspidi „avaliku teabe seadus“ või „ZDIJZ“) artiklis 1a on sätestatud:
„(1) Käesolev seadus reguleerib ka korda, mille kohaselt saab igaüks vabalt tutvuda üldsuse jaoks olulise teabega, mida valdavad äriühingud ja teised eraõiguslikud isikud, kes on otseselt või kaudselt Sloveenia Vabariigi, kohalike omavalitsuste või muude avalik-õiguslike isikute valitseva mõju all (edaspidi „avalik-õiguslike isikute valitseva mõju all olevad ettevõtjad“)
(2) Eelmise lõike tähenduses valitsev mõju esineb juhul, kui Sloveenia Vabariik, kohalikud omavalitsused või muud avalik-õiguslikud isikud üksi või ühiselt:
– otseselt või kaudselt – teiste äriühingute või muude eraõiguslike isikute kaudu – saavad märgitud kapitali enamusosaluse alusel avaldada valitsevat mõju või valdavad äriühingu suhtes õigust kontrollida haldus‑ või järelevalveorgani liikmete enamust või määrata ametisse rohkem kui pooled haldus‑ või järelevalveorgani liikmed,
[…]
(3) Käesoleva artikli lõike 1 tähenduses valitseva mõju all olevaks loetakse ka pank, mille suhtes on võetud meetmeid vastavalt seadusele, mis reguleerib Sloveenia Vabariigi võetavaid meetmeid pankade stabiilsuse tugevdamiseks.
(4) Ettevõtjal on käesoleva artikli lõikes 1 ette nähtud kohustus ka viie aasta jooksul pärast käesoleva artikli lõikes 2 viidatud valitseva mõju lõppemist, kui üldsuse jaoks oluline teave on pärit ajast, mil see ettevõtja oli valitseva mõju all.
(5) Avalik-õiguslike isikute valitseva mõju all oleval ettevõtjal on kohustus võimaldada tutvumist üldsuse jaoks olulise teabega käesoleva seaduse artikli 4a tähenduses.
(6) Lisaks artikli 2 lõikes 1 ette nähtud eesmärkidele on käesoleva seaduse eesmärk edendada läbipaistvust ning avaliku sektori raha ja avalik-õiguslike isikute valitseva mõju all olevate ettevõtjate raha vastutustundlikku majandamist.
[…]“.
10. ZDIJZ artikli 4a lõikes 1 on sätestatud:
„Avalik-õiguslike isikute valitseva mõju all olevate ettevõtjate puhul tähendab üldsuse jaoks oluline teave:
– teavet tehingu, sealhulgas ettevõtja materiaalsete varade omandamise, võõrandamise või haldamise kohta või ettevõtja kulude kohta seoses kaupade, tööde, agenditeenuste, nõustamis‑ vm teenuste tellimisega, samuti rahastamise, sponsimise, nõustamise ja autoriõiguse lepingute vm samalaadsete tulemustega tehingutega;
[…]“.
11. ZDIJZ artiklis 6a on sätestatud:
„(1) Olenemata eelneva artikli lõikes 1 sätestatust, võimaldatakse tutvuda taotletava, üldsuse jaoks olulise teabega avalik-õiguslike isikute valitseva mõju all olevate ettevõtjate kohta põhiandmete osas, mis puudutavad lõpetatud tehinguid, millele on viidatud käesoleva seaduse artikli 4a lõike 1 esimeses taandes, s.o:
– tehingu liik;
– lepingupartner, juriidilise isiku korral isiku nimi või ärinimi, registreeritud asukoht ja tegevuskoha aadress; või füüsilise isiku korral isiku nimi ja elukoht;
– lepingu tehinguväärtus ja tehtud üksikmaksete summad;
– lepingu sõlmimise kuupäev ja tehingu kestus; ning
– teatav info, mida sisaldavad niisuguste lepingute lisad.
[…]
(3) Olenemata käesoleva artikli lõikes 1 sätestatust, kui üldsuse jaoks oluline teave ei ole käesoleva seaduse artikli 10a lõike 4 kohaselt internetis saadaval, keeldub isik, kes on kohustatud võimaldama teabega tutvuda, lõikes 1 viidatud tehingualaste andmetega tutvuda võimaldamast, kui ta tõendab, et teabe avalikustamine kahjustaks tõsiselt tema konkurentsipositsiooni turul, välja arvatud juhul kui need andmed puudutavad tehinguid, millega kaasneb teenuste osutamine rahastajate, sponsorite, nõustajate või autorite poolt või muude samalaadsete tulemustega teenuste osutamine.
[…]“.
2. Äriühinguseadus
12. Äriühinguseaduse (Zakon o gospodarskih družbah; edaspidi „äriühinguseadus“ või „ZGD‑1“) artiklis 39 on sätestatud:
„(1) Andmeid, mida äriühing kirjalikus otsuses kirjeldab kui ärisaladust, tuleb sellisena käsitleda. Otsus peab olema teatavaks tehtud liikmetele, töötajatele, äriühingu juhtorganite liikmetele ja muudele isikutele, kes on kohustatud ärisaladust hoidma.
(2) Samuti loetakse ärisaladuseks andmed, mille puhul on olenemata sellest, kas neid on lõike 1 tähenduses sellisena kirjeldatud, selge, et nende avalikustamine volitamata isikule põhjustaks tõsist kahju. Äriühingu liikmed, töötajad, juhtorganite liikmed ja muud isikud vastutavad ärisaladuse avaldamise eest, kui nad teadsid või pidanuksid teadma, et tegu on sedalaadi andmetega.
(3) Ärisaladuseks ei loeta andmeid, mis on seadusest tulenevalt avalikud või on seotud õigusrikkumise või hea kaubandustava rikkumisega.“
III. Faktilised asjaolud, riigisisene menetlus ja eelotsuse küsimused
13. Nova Kreditna Banka Maribor d.d. on Sloveenia pank. Ajakirjanik taotles sellelt pangalt võimalust tutvuda loeteluga, mis sisaldas muu hulgas teavet lepingute kohta, mida NKBM sõlmis konsultatsioonifirmadega, õigusbüroodega ja intellektuaalteenuseid osutavate äriühingutega ajavahemikus 1. oktoobrist 2012 kuni 17. aprillini 2014. Taotletud andmed puudutasid konkreetselt järgmisi asjaolusid: sõlmitud tehingu liik; lepingupartner (juriidilise isiku korral isiku nimi või ärinimi, registreeritud asukoht ja tegevuskoha aadress); lepingu tehinguväärtus; üksikmaksete summa; lepingu sõlmimise kuupäev; ärisuhte kestus; jms lepingu lisades sisalduv teave.
14. ZDIJZ artikli 6a lõikest 1 tulenevalt liigitatakse taotletavad andmed, kui need on seotud teatavat liiki lepinguliste tehingutega – sealhulgas niisuguste lepingutega, nagu on käesolevas asjas vaidluse all –, „põhiandmeteks“. Kui sellised andmed puudutavad avalik-õigusliku isiku valitseva mõju all olevaid äriühinguid, loetakse need andmed „üldsuse jaoks oluliseks teabeks“.
15. Ajavahemikul, mida käsitlevate andmetega tutvumist taotleti, oli NKBM avalik-õigusliku isiku, nimelt Sloveenia Vabariigi valitseva mõju all. Põhjus oli selles, et 1) enamik NKBMi aktsiaid olid otseselt või kaudselt Sloveenia valduses ja 2) NKBM nagu mitu muudki panka rekapitaliseeriti riigi sekkumise tõttu oluliselt.
16. ZDIJZ artikli 6a lõike 3 kohaselt tuleb põhimõtteliselt võimaldada tutvuda eespool nimetatud „põhiandmetega“. Teabega tutvuda võimaldamast saab aga keelduda, kui äriühing tõendab, et selle teabe avalikustamine kahjustaks tõsiselt tema konkurentsipositsiooni turul.
17. Siiski on olemas erand ka sellest erandist: andmetega tuleb võimaldada tutvuda alati, kui need „põhiandmed“ puudutavad „tehinguid, millega kaasneb teenuste osutamine rahastajate, sponsorite, nõustajate või autorite poolt või muude samalaadsete tulemustega teenuste osutamine“. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul puudutab ajakirjaniku taotletud loetelu sellesse kategooriasse kuuluvaid lepinguid.
18. NKBM muutus 21. aprillil 2016 osaühinguks ja lakkas sellisena olemast riigi valitseva mõju all. ZDIJZ artikli 1a lõike 4 kohaselt aga jäi talle kohustus võimaldada veel viie aasta jooksul tutvumist andmetega ajavahemiku kohta, mil NKBM oli riigi valitseva mõju all. Igal juhul taotles ajakirjanik andmetega tutvumist kuupäeval, mida ei ole eelotsusetaotluses otseselt nimetatud, kuid mis kindlasti eelnes NKBMi osaühinguks muutumisele: nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on märkinud, andis NKBM sellele taotlusele (eitava) vastuse 19. mail 2014.
19. NKBM jättis ajakirjaniku päringu rahuldamata. Ajakirjanik esitas selle otsuse peale kaebuse Informacijski pooblaščenec’ile (Sloveenia teabevolinik). Teabevolinik rahuldas kaebuse ja kohustas NKBMi andma ajakirjanikule andmed, mida ta taotles.
20. NKBM esitas selle otsuse peale kaebuse, mille esimese astme kohus rahuldamata jättis. Seejärel pöördus NKBM kassatsioonkaebusega Vrhovno sodišče Republike Slovenijesse (Sloveenia Vabariigi kõrgeim kohus). Selle kohtu menetluses väitis NKBM, et ZDIJZ rikub konstitutsioonilisi õigusi ja see on vastuolus liidu õigusnormidega. Väited, mis käsitlesid siseriikliku õigusakti vastuolu Sloveenia konstitutsiooniga, vaatas läbi Ustavno sodišče Republike Slovenije (Sloveenia Vabariigi konstitutsioonikohus), kelle menetlusse andis eelotsusetaotluse esitanud kohus siseriikliku õiguse põhiseaduslikkuse küsimuse. Ustavno sodišče Republike Slovenije (Sloveenia Vabariigi konstitutsioonikohus) otsustas, et kõnealused liikmesriigi õigusnormid ei ole Sloveenia konstitutsiooniga vastuolus.(4)
21. Nendel asjaoludel otsustas Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Sloveenia Vabariigi kõrgeim kohus) menetluse peatada ja taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes:
„1. Kas direktiivi 2013/37 (konsolideeritud redaktsiooniga) muudetud direktiivi 2003/98 artikli 1 lõike 2 punkti c kolmandat taanet tuleb minimaalse ühtlustamise põhimõtet arvestades tõlgendada nii, et liikmesriigi õigusnormid võivad tagada piiramata (absoluutse) juurdepääsu kogu autoriõigusi käsitlevale ja nõustamislepingutega seotud teabele ka siis, kui see teave liigitub ärisaladuseks, ning see juurdepääs on nendes õigusnormides ette nähtud ainult isikute puhul, kes on riigi valitseva mõju all, kuid mitte teiste kohustatud isikute puhul, ning kas tõlgendust mõjutab ka määrus (EL) nr 575/2013 teabe avalikustamist käsitlevate õigusnormide osas, eelkõige nii, et juurdepääs avalikule teabele direktiivi 2003/98 tähenduses ei saa olla ulatuslikum kui on nähtud ette selles määruses sätestatud andmete avalikustamist käsitlevates ühtlustatud õigusnormides?
2. Kas määrust nr 575/2013 tuleb pankade äritegevust puudutava teabe avalikustamist käsitlevate õigusnormide, täpsemalt selle määruse VIII osa artikli 446 ja artikli 432 lõike 2 seisukohast tõlgendada nii, et nende sätetega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis kohustavad panka, kes on või oli avalik‑õigusliku isiku valitseva mõju all, avalikustama teabe lepingute kohta, mis on sõlmitud nõustamis‑, õigus‑ ja intellektuaalteenuste saamiseks, ning täpsemalt teabe, mis puudutab sõlmitud tehingu liiki, lepingupartnerit (juriidilise isiku korral isiku nimi või ärinimi, registreeritud asukoht ja tegevuskoha aadress), lepingu tehinguväärtust, eespool nimetatud teenuste eest tehtud üksikmaksete summat, lepingu sõlmimise kuupäeva ja ärisuhte kestust, ning muud samalaadsed lepingute lisadest ilmnevad andmed – kogu teabe, mis tekkis valitseva mõju all olemise perioodil –, ilma et oleks nähtud ette ühtegi erandit sellest kohustusest ega võimalust kaaluda, kas ülekaalus on avalik huvi saada juurdepääs andmetele või panga huvi, et tema ärisaladust kaitstakse, kui juhtumis piiriüleseid asjaolusid ei esine?“
22. NKBM, teabevolinik, Ungari ja Sloveenia valitsus ning Euroopa Komisjon on esitanud kirjalikud seisukohad. Kohtuistungil, mis peeti 7. juunil 2018, esitasid NKBM, Sloveenia valitsus ja komisjon suulised seisukohad.
IV. Hinnang
23. Olen seisukohal, et põhikohtuasjas vaidluse all olev õigusakt ei ole direktiiviga 2003/98 ega määrusega nr 575/2013 vastuolus. Käsitlen esimest (A) ja teist (B) eelotsuse küsimust analüüsides kumbagi liidu õigusakti eraldi.
A. Esimene küsimus: direktiiv 2003/98
24. Esimene küsimus on kaheharuline. Esimene haru puudutab küsimust, kas liikmesriigi õigusnormid, mis tagavad piiramata (absoluutse) juurdepääsu kogu autoriõigusi käsitlevale ja nõustamislepingutega seotud teabele ka siis, kui need lepingud liigituvad ärisaladuseks, on kooskõlas direktiivi 2003/98 artikli 1 lõike 2 punkti c kolmanda taandega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on märkinud, et õigusaktides on see ette nähtud üksnes riigi valitseva mõju all olevate isikute suhtes. Sama küsimuse teine haru puudutab seda, kas nimetatud direktiivi tõlgendamist mõjutab määrus nr 575/2013.
25. Sissejuhatavalt tuleks tähele panna, et Sloveenia valitsus märkis oma kirjalikes seisukohtades ja kinnitas kohtuistungil, et selle küsimuse sõnastus ei ole täiesti täpne.
26. Esiteks on selles küsimuses märgitud, et kõnealune Sloveenia õigusakt tagab piiramata juurdepääsu kogu teabele teatavat liiki lepingute kohta. Sloveenia valitsuse sõnul aga tagab ZDIJZ piiramata juurdepääsu ainult teatavatele andmetele, nimelt „põhiandmetele“ nende lepingute kohta. Samuti selgitas Sloveenia valitsus kohtuistungil, et need andmed tuleb esitada koondina, mis tähendab, et andmeid taotlev isik saab teabe, et näiteks pank X sõlmis äriühinguga Y lepingu, mille ese oli Z, ning makstud kogusumma kohta, kuid ei saa täpsemaid andmeid nende lepingute sisu kohta. Seega võib juurdepääs kõikidele lepingu ülejäänud osadele (mis ei ole „põhiandmed“) olla keelatud, kui äriühing need ärisaladuseks liigitab.
27. Igal juhul soovin toonitada, et nagu eelotsusetaotlusest selgub, puudutab ajakirjaniku taotlus andmetega tutvuda ainult niisuguseid „põhiandmeid“ nõustamis‑ ja autoriõiguse lepingute kohta, s.o teabe kohta, mille suhtes kehtib ZDIJZ artikli 6a lõike 3 lõpuosa kohaselt piiramata juurdepääsu õigus.
28. Teiseks on eelotsusetaotlus esimeses küsimuses märkinud, et kõnealused liikmesriigi õigusnormid tagavad piiramata juurdepääsu ka siis, kui need lepingud liigituvad ärisaladuseks. Jällegi on Sloveenia valitsus seisukohal, et küsimuse sõnastus ei ole liikmesriigi õigusaktiga vastavuses. Nimelt väidab ta, et NKBM ei saa ajakirjaniku taotletud andmeid ärisaladuseks liigitada, sest ZGD‑1 artikli 39 lõige 3 ei võimalda andmeid ärisaladuseks liigitada, kui need andmed on seadusest tulenevalt avalikud. Ajakirjaniku taotletud andmed on ZDIJZ artikli 6a lõike 3 kohaselt avalikud.
29. Igal juhul, isegi kui küsimuse sõnastus võib näida selles suhtes liiga lai, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus eelotsusetaotluses märkinud, et NKBM oleks liigitanud või püüdnud liigitada ajakirjaniku taotletud andmeid ärisaladuseks.
30. Kui jätta kõrvale faktilise asjaolude ja liikmesriigi õigusnormidega seotud üksikasjad, näib olevat väljaspool vaidlust, et Sloveenia õiguse kohaselt peab NKBM võimaldama piiramata juurdepääsu koondloetelule, mis sisaldab ajakirjaniku taotletud andmeid. See loetelu puudutab lepinguid, mida NKBM on sõlminud konsultatsioonifirmade, õigusbüroode ja intellektuaalteenuseid osutavate äriühingutega. Andmed, millega ajakirjanik peab saama tutvuda, hõlmavad üksnes „põhiandmeid“. Samuti ei vaielda selle üle, et niisugune piiramata juurdepääs ei oleks võimalik, kui NKBM ei oleks asjasse puutuval ajal riigi valitseva mõju all olnud. See näib olevat eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimese küsimuse esimese haru sõlmpunkt: kas niisugune piiramata juurdepääs on kooskõlas direktiivi 2003/98 artikli 1 lõike 2 punkti c kolmanda taandega?
31. Minu vaatenurgast on põhjus üsnagi lihtne: mulle tundub, et põhikohtuasjas tekkinud olukorra reguleerimine ei ole direktiivi 2003/98 esemelist kohaldamisala arvestades selle direktiivi eesmärk. Siiski tuleb lisaks käsitleda ka direktiivi isikulist kohaldamisala ja seda küsimust tuleks vahest käsitleda isegi enne kui direktiivi esemelist kohaldamisala.
1. Isikuline kohaldamisala
32. Direktiivi 2003/98 artikli 1 lõike 1 kohaselt on kehtestatud selle direktiiviga normid, „mis reguleerivad liikmesriikide avaliku sektori asutuste valduses olevate olemasolevate dokumentide taaskasutamist ja nende taaskasutamist soodustavaid praktilisi abinõusid“ (kohtujuristi kursiiv). Direktiivi artikli 2 lõike 1 kohaselt on „avaliku sektori asutused“ „riigi, piirkondlikud või kohalikud asutused, avalik‑õiguslikud isikud […]“. Artikli 2 lõikes 2 on määratletud „avalik‑õiguslik isik“ kui mis tahes isik, kes vastab kolmele kumuleeruvale tingimusele. Esimene tingimus seisneb selles, et niisugune isik on „asutatud üldistes huvides ega tegele tööstuse ega kaubandusega“ (kohtujuristi kursiiv).(5)
33. Loomulikult on juhtumi faktiliste asjaolude tuvastamine liikmesriigi kohtu ülesanne. Pean siiski tunnistama, et mul on raskusi kujutlemisel, kuidas saaks pidada isikut, keda on kirjeldatud kui (tavalist kommerts)panka ja kes oli kõigest ajutiselt riigi kontrolli all, et ta rekapitaliseerida ja seejärel turul müüa, direktiivi tähenduses „avalik-õiguslikuks isikuks“. Isegi kui ta oli mõnda aega riigi kontrolli all, siis vaevalt muutis see ta „avalik‑õiguslikuks isikuks“ direktiivi 2003/98 artikli 2 lõike 1 tähenduses. Pealegi on tõenäoline, et kommertspank, mida NKBM näib olevat, ei vasta ka direktiivi artikli 2 lõike 2 punkti a nõuetele: vaevalt muudab see, et riik niisugust isikut ajutiselt kontrollib ja rekapitaliseerib, ta isikuks, „mis on asutatud üldistes huvides“, nii et ta ei „tegele tööstuse ega kaubandusega“.
2. Esemeline kohaldamisala
34. Hoolimata eelotsusetaotluse esitanud kohtu järeldusest selle kohta, kas NKBM kvalifitseerus asjasse puutuval ajal direktiivi 2003/98 tähenduses avalik‑õiguslikuks isikuks, olen siiski seisukohal, et igal juhul ei kuulu küsimused, mida käsitleb põhikohtuasjas kohaldatav Sloveenia õigusakt, selle direktiivi esemelisse kohaldamisalasse.
35. Nimetatud direktiiv, nagu on ette nähtud selle artikli 1 lõikes 3, „rajaneb liikmesriikide juurdepääsukordadel ega mõjuta nende kohaldamist“. Samamoodi on direktiivi 2003/98 põhjenduses 9 märgitud, et see direktiiv „rajaneb liikmesriikide olemasoleval juurdepääsukorral ning ei muuda siseriiklikke dokumentidele juurdepääsu norme“.
36. Seda on veelgi selgitatud direktiivi 2003/98 muutnud direktiivi 2013/37 põhjenduses 7. Nimetatud põhjenduses on märgitud, et „[d]irektiiviga 2003/98 ei ole ette nähtud dokumentidele juurdepääsu andmise ega nende taaskasutamise lubamise kohustust“. Samuti nähtub direktiivi 2013/37 põhjendusest 8, et selle direktiiviga tehtud muudatuste „eesmärk ei ole kindlaks määrata liikmesriikides kehtiv juurdepääsukord ega seda muuta, see on jätkuvalt liikmesriikide ülesanne“.
37. Seega on direktiivis 2003/98 selgelt eristatud juurdepääsu dokumentidele ja nende dokumentide taaskasutamist. Ilma juurdepääsuta ei saa taaskasutamist olla, ent see ei tähenda, nagu saaks juurdepääsu ja taaskasutamist pidada samaväärseteks mõisteteks.(6) Direktiiv kehtestab kohustused seoses dokumentide taaskasutamisega, kuid ei käsitle (liikmesriigi) õigusnorme dokumentidele juurdepääsu kohta. Samal ajal rajaneb direktiivi kohaldatavus dokumentidele juurdepääsu käsitlevatel liikmesriigi õigusnormidel ja oleneb nendest. Samuti peab paika, et alati kui juurdepääs on liikmesriigi õigusega tagatud, peaks taaskasutamine põhimõtteliselt(7) olema automaatselt lubatud vastavalt direktiivis sätestatud tingimustele.(8) See aga ei muuda tõsiasja, et direktiiv ei piira ega ole mõeldud muutma norme, mis käsitlevad juurdepääsu liikmesriigi avaliku sektori asutuste valduses olevatele dokumentidele: selle valdkonna eest vastutavad ainult liikmesriigid.
38. Nagu Sloveenia valitsus oma kirjalikes seisukohtades märkis, kujutab põhikohtuasjas vaidluse all olev Sloveenia õigusakt, nimelt ZDIJZ endast liikmesriigis dokumentidele juurdepääsu reguleerivat õigusakti. Tõsi on seegi, et ZDIJZ on ka õigusakt, millesse liikmesriigi seadusandja otsustas lisada mõned sätted direktiivi 2003/98 ülevõtmise eesmärgil. Arvestades põhikohtuasjas kohaldatavate ZDIJZ erisätete, sealhulgas artikli 6a lõike 3 sisu, on minu arvates siiski selge, et need sätted on reeglid, mis tagavad piiramata juurdepääsu teatavatele dokumentidele, mitte reeglid dokumentide taaskasutamise kohta.(9)
39. Seega on selge, et põhikohtuasjas käsitletav olukord ja kohaldatavad liikmesriigi õigusnormid puudutavad juurdepääsu, mitte taaskasutamist direktiivi 2003/98 tähenduses.(10) Kuna esialgse juurdepääsu saamise küsimused on selgelt liikmesriikide otsustada, ei saa seejärel potentsiaalselt kohaldatavat „täiendust“ direktiivi 2003/98 näol kasutada tagurpidiseks põhjendamiseks ega selle esialgse juurdepääsu ulatuse piiramiseks. Seetõttu ei saa direktiiv takistada liikmesriigi õigusnormidega piiramata juurdepääsu andmist teatavatele dokumentidele, isegi kui need dokumendid on ärisaladuseks liigitatud.
40. Seda järeldust ei muuda direktiivi 2003/98 artikli 1 lõike 2 punkti c kolmas taane, millele viitab liikmesriigi kohus. Selle sätte kohaselt ei ole direktiiv kohaldatav niisuguste dokumentide suhtes, millele juurdepääs on liikmesriigi õiguse kohaselt keelatud. Põhjus on just selles, nagu olen juba märkinud, et taaskasutamine on (direktiivi kohaselt) võimalik vaid juhul, kui juurdepääs dokumentidele on (liikmesriigi õiguse kohaselt) olemas. Niisiis saab seda, et artikli 1 lõike 2 punkti c kolmandas taandes on viidatud „ärisaladus[ele] (nt äri‑, kutseala‑ ja ettevõtte saladus[tele])“ kui ühele näitele,(11) mis võib anda aluse juurdepääs dokumentidele (liikmesriigi õiguse kaudu) tõkestada (millega kaasneb – vajaduse korral – see, et need dokumendid ei kuulu direktiivi reguleerimisalasse), vaevalt tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike kehtestama nendel alustel juurdepääsu suhtes piirangud.
41. Lõpuks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus esimese küsimuse teises harus teada saada sisuliselt seda, kas direktiivi 2003/98 tõlgendamist mõjutab määrus nr 575/2013 – eeskätt selles mõttes, et juurdepääs avaliku sektori teabele ei või olla ulatuslikum kui see, mida võimaldavad määruses sätestatud ühtsed eeskirjad teabe avaldamise kohta.
42. See esimese küsimuse osa juhatab sisse arutelu liikmesriigi kohtu esitatud teises küsimuses: nimelt, kas määrus on krediidiasutustele kehtestatud avaldamiskohustuste osas ammendav, ja kui on, siis kas sellest tulenevalt on keelatud kehtestada riigisiseseid eeskirju, mis lubavad juurdepääsu lisateabele, mida need avaldamisnõuded ei hõlma. Selle küsimuse juurde nüüd asungi.
B. Teine küsimus: määrus nr 575/2013
43. Teine küsimus puudutab määruse nr 575/2013 VIII osas, täpsemalt artiklis 446 ja artikli 432 lõikes 2 sätestatud teabe avaldamise eeskirju. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada sisuliselt seda, kas nende eeskirjadega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis kohustavad avalik‑õigusliku isiku valitseva mõju all olevat panka avalikustama teatava info (mis vastab ZDIJZ tähenduses „põhiandmetele“) lepingute kohta, mis on sõlmitud nõustamis‑, õigus‑ ja intellektuaalteenuste saamiseks, ilma et oleks ette nähtud ühtegi erandit sellest kohustusest ega võimalust kaaluda, kas ülekaalus on avalik huvi saada juurdepääs andmetele või panga huvi enda ärisaladuste kaitsmise vastu. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on lisanud, et ta esitas selle küsimuse olukorras, milles ei esine piiriüleseid asjaolusid.
44. Määrus nr 575/2013 on üksikasjalik õigusakt. Selles on sätestatud ühtsed eeskirjad üldiste usaldatavusnõuete kohta, mida isikud, kelle üle teostatakse järelevalvet direktiivi 2013/36/EL(12) alusel, – s.o krediidiasutused ja investeerimisühingud – peavad täitma seoses mitme aspektiga, mis on loetletud määruse artiklis 1. Need on põhimõtteliselt seotud nende isikute riskiprofiiliga. Põhjenduses 7 on selgitatud, et „[k]äesolev määrus peaks muu hulgas sisaldama krediidiasutuste ja investeerimisühingute suhtes kohaldatavaid usaldatavusnõudeid, mis on otseselt seotud pangandusturu ja finantsteenuste turu toimimisega ning mille eesmärk on tagada kõnealustel turgudel tegutsevate ettevõtjate finantsstabiilsus, samuti investorite ja hoiustajate kõrge kaitstuse tase“. Määruses sätestatud usaldatavusnõuete eesmärk on tagada mitte ainult krediidiasutuste ja investeerimisühingute finantsseisundi kindlus, vaid ka investorite ja hoiustajate piisav teavitamine iga krediidiasutuse ja investeerimisühingu riskiprofiili käsitleva standarditud teabe avaldamise süsteemi abil.
45. Määrusega on kehtestatud rida materiaalõiguslikke struktuurilisi, majanduslikke, raamatupidamisalaseid ja finantskohustusi seoses niisuguste küsimustega nagu omavahendid (II osa), omavahendite nõuded (III osa), riskide kontsentreerumine (IV osa), riskipositsioonid seoses ülekantud riskiga (V osa), likviidsus (VI osa) ja finantsvõimendus (VII osa). Samuti on määruse nr 575/2013 VIII osas seoses mõnega nendest materiaalõiguslikest kohustustest sätestatud teabe avalikustamise kohustus. Põhjenduses 68 on märgitud, et „avalikustamisnõuete eesmärk [peaks] olema turuosalistele täpse ja põhjaliku teabe edastamises krediidiasutuste ja investeerimisühingute riskiprofiili kohta“.(13)
46. Määruse nr 575/2013 artikli 431 lõike 3 kohaselt peavad krediidiasutused vastu võtma ametlikud eeskirjad nende avalikustamisnõuete täitmiseks. Artikli 433 kohaselt tuleb asjakohane teave avaldada vähemalt kord aastas, kuigi seda võib avaldada ka sagedamini. Artiklis 434 on sätestatud, et krediidiasutustel ja investeerimisühingutel on vabadus valida avaldamise vahend, ehkki võimaluse piires tuleks kogu avalikustatav teave edastada ühe teabekanali kaudu või ühes kohas.
47. Määruse nr 575/2013 artikli 432 lõikes 2, millele on teises eelotsuse küsimuses viidatud, on sätestatud, et krediidiasutustel ja investeerimisühingutel on võimalus mitte avaldada osa sellest teabest,(14) kui seda käsitatakse „ärisaladusena või konfidentsiaalsena“.(15)
48. ZDIJZ artikli 6a lõige 3 lubab, nagu juba märgitud,(16) keelduda võimaldamast tutvuda üldsuse jaoks olulise teabega, kui selle avalikustamine tõsiselt kahjustaks asjaomase isiku või äriühingu konkurentsipositsiooni turul. See erand avaldamiskohustusest on sõnastatud mõnevõrra samalaadselt nagu määruse nr 575/2013 artikli 432 lõikes 2 sätestatud erand ärisaladuse avalikustamise kohustusest. Ent erinevalt ZDIJZist ei luba määrus seda erandit üldsuse huvides kohaldamata jätta. Just sel põhjusel näib eelotsusetaotluse esitanud kohtul olevat kahtlusi seoses liikmesriigi õigusnormi vastavusega liidu õigusele.
49. Olen kirjeldanud vaidlusaluseid liidu ja liikmesriigi õiguse sätteid küllaltki üksikasjalikult eesmärgiga rõhutada, et kuigi mõlemad sisaldavad sarnaseid „märksõnu“ („avalikustamine“, „pangad“ ja „konfidentsiaalne teave“), käsitlevad need ja on mõeldud reguleerima väga erinevaid teemasid. Seda toonitab veelgi kolm aspekti, mis on seotud mõlema õigusakti üldise ülesehituse ja loogikaga.
50. Esiteks on ZDIJZis ette nähtud võimalus individuaalselt tutvuda konkreetsete dokumentidega, lähtudes individuaalsest taotlusest igal korral eraldi. Määrusega nr 575/2013 seevastu on kehtestatud kohustus avalikustada sama määrusega ette kindlaks määratudoluline hulk andmeid, mis tuleb avalikustada ühepoolselt (st ilma et oleks vaja ühegi huvitatud isiku taotlust), süstemaatiliselt, igal aastal (või sagedaminigi) ja põhimõtteliselt koondina, avaldades selle internetis või trükis.
51. Teiseks, mis puudutab isikuid, kelle suhtes kehtivad avalikustamiskohustused, on ZDIJZ üldiselt kohaldatav kõikideavalik‑õiguslike isikute suhtes, samuti avalik‑õiguslike isikute valitseva mõju all olevate eraõiguslike isikute suhtes, samas kui määrus on kohaldatav ainult krediidiasutuste ja investeerimisühingute suhtes.
52. Kolmandaks, mis puudutab avalikustamiskohustuste eesmärki, on ZDIJZ artikli 1a lõikes 6 sätestatud, et „käesoleva seaduse eesmärk [on] edendada läbipaistvust ning avaliku sektori raha ja avalik-õiguslik isikute valitseva mõju all olevate ettevõtjate raha vastutustundlikku majandamist“ (kohtujuristi kursiiv). Seevastu määruse põhjenduse 68 kohaselt peaks „avalikustamisnõuete eesmärk olema turuosalistele täpse ja põhjaliku teabe edastamiseskrediidiasutuste ja investeerimisühingute riskiprofiili kohta“ (kohtujuristi kursiiv).
53. Minu arvates on määruses nr 575/2013 ette nähtud avalikustamise laadi ja ZDIJZiga tagatud piiramata juurdepääsu õigusel erinevad tagapõhjad ja eesmärgid, need on koostatud erinevalt ning nendega on kehtestatud õigusi ja kohustusi erinevatele isikutele. Need käsitlevad väga erinevaid teemasid.
54. Seetõttu arvan, et määruse artikli 432 lõikes 2 lubatud ühtseid, spetsiifilises kontekstis ja spetsiifilisel eesmärgil koostatud ja sõnastatud eeskirju avalikustamise erandite kohta ei saa ühendada liikmesriigi õigusaktiga, mis käsitleb juurdepääsu dokumentidele, nimelt ZDIJZiga. Määruse ja ZDIJZ vahel lihtsalt ei ole esemelist ega süsteemset suhet, millega niisugust võimalikku piiramist põhjendada.
55. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu teise küsimuse alusargumendi tõelise (ja problemaatilise) olemuse demonstreerimiseks võib olla abi näitest. Kujutlegem õigusakti, millega on asutatud liikmesriigi ametiasutus. Selles õigusaktis, milles on piiritletud selle asutuse pädevus ja haldusala, on ka märgitud, et asjaomane ametiasutus teeb igal aastal oma veebisaidil kõikidele kättesaadavaks aruande, mis sisaldab nii‑ ja niisugust teavet. Kas see ametiasutus saab seejärel niisugusele õigusaktile tuginedes keelduda võimaldamast juurdepääsu ühele infokillule, mida taotleb üks või teine isik üldkohaldatavate õigusnormide alusel, mis käsitlevad juurdepääsu dokumentidele, ja põhjendada seda nii, et kuna seadusandja ei hõlmanud sedalaadi infot loetellu teabe kohta, mis tuleb igal aastal automaatselt avaldada, välistas seadusandja seega selle info individuaalse avaldamise üleüldse?
56. Vastus on loomulikult eitav. Kui kaks laeva öösel teineteisest mööduvad ja möödudes ka teineteisele signaliseerivad, ei tähenda see (juhul kui sellele ei lisandu üsna selgeid samme) kindlasti seda, et üks laev on teise kontrolli all.
57. Selleks et täielikult kajastada kõiki eelotsusetaotluse esitanud kohtu argumente ja täielikult abistada Euroopa Kohut juhul, kui sellist abi peaks seoses teise küsimusega vaja olema – lisaks sellele, mida olen juba välja pakkunud –, on lõpetuseks asjakohased kolm märkust.
58. Esiteks viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus oma küsimuses mitte ainult määruse nr 575/2013 artikli 432 lõikele 2, vaid ka artiklile 446. Selles artiklis, mille pealkiri on „Operatsioonirisk“, on sisuliselt kehtestatud kohustus avaldada iga krediidiasutuse ja investeerimisühingu operatsiooniriskiga seotud omavahendite nõuete arvutamiseks kasutatavad lähenemisviisid ja meetodid, millele ta kvalifitseerub.(17)
59. Ent peale selle sätte tsiteerimise ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitanud, miks ta on seisukohal, et Sloveenia õigus võib selle sättega vastuolus olla. Ma ei arva, et see säte teise küsimuse kohta juba tehtud üldjärelduses midagi muudaks. Igal juhul võib meenutada, et Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94, millega on määratud kindlaks eelotsusetaotluste sisu, on punktis c ette nähtud, et eelotsusetaotluses peab muu hulgas sisalduma „selgitus, millistel põhjustel siseriiklik kohus tõstatas liidu õigusnormide tõlgendamise või kehtivuse küsimuse ning millist seost ta nende õigusnormide ja põhikohtuasjas kohaldatavate siseriiklike õigusnormide vahel näeb“. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole seda kohustust täitnud, loen teise eelotsuse küsimuse selle osa vastuvõetamatuks.(18)
60. Teiseks mainib eelotsusetaotluse esitanud kohus määruse nr 575/2013 artiklit 450 kui veel ühte allikat, millest võib tuleneda ZDIJZ vastuolu liidu õigusega. Selles artiklis, mille pealkiri on „Tasustamispoliitika“, on sätestatud kohustus avaldada teatav teave iga krediidiasutuse või investeerimisühingu nende töötajate kategooriate suhtes rakendatava tasustamispoliitika ja -tavade kohta, kelle ametialane tegevus mõjutab oluliselt krediidiasutuse või investeerimisühingu riskiprofiili.
61. Selle kohta soovin märkida, et Sloveenia valitsus kinnitas kohtuistungil, et ajakirjaniku taotletud andmete loetelu ei oleks sisaldanud teavet NKBMi tasustamispoliitika kohta, vaid ainult teavet lepingute kohta, mida ta on kolmandate isikutega sõlminud ja mis ei puuduta NKBMi tasustamispoliitikat. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus rohkem selgitanud ei ole, näib, et määruse artikli 450 mainimine ei ole seetõttu põhikohtuasjas asjakohane.
62. Kolmandaks ja viimaseks on eelotsusetaotluse esitanud kohus teise küsimuse lõpus sõnaselgelt märkinud, et see küsimus on esitatud olukorras, kus „piiriüleseid asjaolusid ei esine“. Seevastu eelotsusetaotluses on seoses argumentidega, millele NKBM tugineb, märgitud: „Riigiülene asjaolu seisneb selles, et [NKBMil] on tütarettevõtja asukohaga Viinis [(Austria)] (Adria Bank AG).“ Samuti on eelotsusetaotluses märgitud, et NKBMi praegune omanik on teise liikmesriigi ettevõtja, keda ei ole siiski nimetatud. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates võib see olla asjakohane Sloveenia õigusnormide hindamisel asutamisõigusest (ELTL artikkel 49), teenuste osutamise vabadusest (ELTL artikkel 56) või kapitali vabast liikumisest (ELTL artikkel 63), samuti ettevõtlusvabadusest (Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 16) lähtudes.
63. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on siiski kohe märkinud, et põhivabaduste küsimus „on ainult hüpoteetiline“, sest asjasse puutuval ajal ei olnud NKBM teise liikmesriigi ettevõtja omandis. Siiski palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sellele küsimusele vastata, „sest see ei ole autonoomne küsimus, vaid on tihedalt seotud direktiiviga 2003/98 läbi viidud minimaalse ühtlustamise mõjuga“.
64. Arvestades eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidatud faktilisi asjaolusid ja ka tunnistamist, et see osa küsimusest on hüpoteetiline, olen seisukohal, et võimalike põhivabaduste piirangute küsimust ei ole vaja käsitleda.(19) Olulisemgi on vahest see, et sel teemal ei ole konkreetset küsimust esitatud ja nii ei olegi vaja anda vastust.
V. Ettepanek
65. Seda arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Sloveenia Vabariigi kõrgeim kohus) küsimustele järgmiselt:
– Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/98/EÜ avaliku sektori valduses oleva teabe taaskasutamise kohta – mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiiviga 2013/37/EL, millega muudetakse direktiivi 2003/98 – artikli 1 lõike 2 punkti c kolmanda taandega ei ole vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjas, mis tagavad piiramata (absoluutse) juurdepääsu teatavale autoriõigusi käsitlevale ja nõustamislepingutega seotud teabele üksnes seoses riigi valitseva mõju all olevate isikutega.
– Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrusega (EL) nr 575/2013 krediidiasutuste ja investeerimisühingute suhtes kohaldatavate usaldatavusnõuete kohta ja määruse (EL) nr 648/2012 muutmise kohta, eeskätt selle määruse artikli 432 lõikega 2 ei ole vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjas, mis kohustavad avalik‑õigusliku isiku valitseva mõju all olevat panka avalikustama teatava teabe lepingute kohta, mis on sõlmitud nõustamis‑, õigus‑ ja intellektuaalteenuste saamiseks, ilma et sellest nõudest oleks ette nähtud ühtegi erandit.