HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. október 25.(1)
C‑350/17. és C‑351/17. sz. egyesített ügyek
Mobit Soc. cons. arl
kontra
Regione Toscana (C‑350/17),
az Autolinee Toscane SpA
és a Régie autonome des transports parisiens (RATP)
részvételével
és
Autolinee Toscane SpA
kontra
Mobit Soc. cons. arl (C‑351/17),
a Regione Toscana
és a Régie autonome des transports parisiens (RATP)
részvételével
(a Consiglio di Stato [államtanács, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – 1370/2007/EK rendelet – Vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatások – 5. cikk – Közszolgáltatási szerződések odaítélése – A 8. cikk (2) bekezdése – Átmeneti szabályozás – Az 5. cikknek a 2009. december 3‑a és 2019. december 2‑a közötti odaítélésekre való alkalmazhatatlansága – A 8. cikk (3) bekezdése – Átmeneti szabályozás – Az 5. cikknek a 2009. december 3‑a előtti odaítélésekre való alkalmazhatatlansága – Az 5. cikk (2) bekezdése – Közvetlen odaítélés – A belső szolgáltató tevékenységének körülhatárolására vonatkozó követelmény – Be nem tartás – Versenytárgyalási eljárásra gyakorolt hatás hiánya – Az »illetékes hatóság és a belső szolgáltató« fogalma”
I. Bevezetés
1. 2017. április 6‑án kelt két határozata útján a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) előzetes döntéshozatal céljából két kérelemmel fordult a Bírósághoz a vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. október 23‑i 1370/2007 európai parlamenti és tanácsi rendelet(2) 5. cikke (2) bekezdésének, valamint 8. cikke (3) bekezdésének értelmezése tekintetében.
2. E kérelmeket egyrészről a Mobit Soc. cons. arl, egy, a közlekedési ágazatban működő több vállalkozást tömörítő olasz konzorcium (a továbbiakban: Mobit) és a Regione Toscana (Toszkána tartomány, Olaszország) között, egy helyi közlekedési közszolgáltatásra irányuló szerződésnek a Régie autonome des transports parisiens (RATP) által ellenőrzött vállalkozás, az Autolinee Toscane SpA részére történő végleges odaítélése tárgyában folyamatban lévő jogvita, és másrészről ugyanezen tényállásra vonatkozóan az Autolinee Toscane és a Mobit között folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
3. E kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az 1370/2007 rendelet 5. és 8. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy az olyan szolgáltatót, mint az alapjogvitában szereplő Autolinee Toscane, ki kell zárni valamely versenytárgyalási eljárásból azon okból, hogy e szolgáltató az e rendelet hatálybalépését megelőzően közvetlen módon odaítélt szerződésre jogosult másik szolgáltató – a jelen ügyben az RATP – ellenőrzése alatt áll.(3)
4. A jelen indítvány további részében kifejtendő indokok alapján úgy vélem, hogy az 1370/2007 rendelet egyik rendelkezésével sem ellentétes az, hogy az alapügy körülményei között egy közlekedési közszolgáltatások ellátására irányuló szerződést versenytárgyalási eljárás során olyan szolgáltatónak ítéljenek oda, mint az Autolinee Toscane.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
5. Az 1370/2007 rendelet 1. cikke (1) bekezdésének első albekezdése értelmében a rendelet célja annak meghatározása, hogy az [uniós] jog szabályainak megfelelően az illetékes hatóságok hogyan avatkozhatnak be a személyszállítás területén az olyan általános érdekű szolgáltatások nyújtásának biztosítása érdekében, amelyek többek között számosabbak [helyesen: egyenletesebb üteműek], biztonságosabbak, magasabb minőségűek vagy alacsonyabb költséggel járnak, mint azok, amelyek nyújtását a piaci verseny lehetővé tenné.
6. E rendelet 2. cikke többek között az alábbi fogalommeghatározásokat tartalmazza:
„[…]
b) »illetékes hatóság«: valamely tagállam vagy tagállamok bármely hatósága vagy hatóságcsoportja, amely egy adott földrajzi területen hatáskörrel rendelkezik a személyszállítás területén való beavatkozásra, vagy ilyen hatáskörrel felruházott bármely szerv;
[…]
h) »közvetlen odaítélés«: közszolgáltatási szerződésnek egy adott közszolgáltató számára előzetes versenytárgyalási eljárás nélkül történő odaítélése;
[…]
j) »belső szolgáltató«: olyan elkülönült jogi egység, amely felett az illetékes helyi hatóság – illetve hatóságcsoport esetén legalább egy illetékes helyi hatóság – a saját szervezeti egységei feletti ellenőrzéshez hasonló ellenőrzést gyakorol;
[…]”
7. Az 1370/2007 rendelet 3. cikkének (1) bekezdése értelmében, „[a]mennyiben valamely illetékes hatóság úgy dönt, hogy a választása szerinti szolgáltatónak a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítésének fejében kizárólagos jogot és/vagy bármilyen jellegű ellentételezést biztosít, ezt közszolgáltatási szerződés keretében kell megtennie”.
8. Az 1370/2007 rendelet „Közszolgáltatási szerződések odaítélése” című 5. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A közszolgáltatási szerződéseket az e rendeletben megállapított szabályokkal összhangban kell odaítélni. […]
(2) Amennyiben a nemzeti jog nem tiltja, bármely illetékes helyi hatóság – függetlenül attól, hogy az önálló hatóság vagy integrált személyszállítási közszolgáltatást nyújtó hatóságcsoport‑e – dönthet úgy, hogy saját maga nyújt személyszállítási közszolgáltatásokat vagy közvetlenül ítél oda közszolgáltatási szerződéseket olyan jogilag elkülönült jogi személy részére, amely felett az illetékes helyi hatóság – illetve hatóságcsoport esetén legalább egy illetékes helyi hatóság – a saját szervezeti egységei feletti ellenőrzéshez hasonló ellenőrzést gyakorol. Amennyiben az illetékes helyi hatóság így határoz, az alábbi rendelkezéseket kell alkalmazni:
a) annak megállapításához, hogy az illetékes helyi hatóság gyakorol‑e ellenőrzést, olyan tényezőket kell figyelembe venni, mint az igazgatási, irányítási vagy felügyeleti testületekben való képviselet mértéke, az alapszabályok erre vonatkozó előírásai, a tulajdon, a stratégiai döntésekre és az egyedi irányítási döntésekre gyakorolt tényleges hatás és ellenőrzés. A közösségi jognak megfelelően az e bekezdés szerinti ellenőrzés megvalósításának nem kötelező követelménye az, hogy az illetékes hatóság 100%‑os tulajdonnal rendelkezzen – különösen a köz‑ és magánszféra partnersége esetén –, feltéve hogy az állami befolyás meghatározó, és az ellenőrzés más kritériumok alapján megvalósítható;
b) ezen bekezdés alkalmazásának feltétele, hogy a belső szolgáltató, és bármely olyan egység, amelyre ezen szolgáltató akár minimális befolyást is gyakorol, személyszállítási közszolgáltatási tevékenységét – a tevékenységnek a szomszédos helyi illetékes hatóságok területére belépő kimenő útvonalaktól vagy egyéb kisegítő elemeitől függetlenül – a helyi illetékes hatóság területén végzi, és nem vesz részt az illetékes helyi hatóság területén kívül szervezett, személyszállítási közszolgáltatás nyújtására irányuló versenytárgyalási eljárásokban;
c) a b) ponttól eltérve a belső szolgáltató részt vehet tisztességes versenytárgyalási eljárásokon a közvetlenül odaítélt közszolgáltatási szerződésének lejártát megelőző két évben azzal a feltétellel, hogy végső határozat született a belső szolgáltató szerződésének hatálya alá tartozó személyszállítási közszolgáltatások méltányos versenytárgyalási eljárás keretében történő kiírására, és hogy a belső szolgáltató nem kötött egyéb, közvetlenül odaítélt közszolgáltatási szerződést;
d) illetékes helyi hatóság hiányában, az a), b) és c) pontot kell alkalmazni valamely nemzeti hatóságra, amely egy adott földrajzi terület tekintetében jár el, amely nem nemzeti terület, feltéve, hogy a belső szolgáltató nem vesz részt személyszállítási közszolgáltatási szerződés odaítélésére irányuló olyan versenytárgyalási eljárásokban, amelyeket azon a területen kívül szerveztek, amelyre a közszolgáltatási szerződést odaítélték;
[…]
(3) Bármely illetékes hatóságnak, amely belső szolgáltatótól eltérő harmadik személy szolgáltatásait veszi igénybe, a közszolgáltatási szerződéseket – a (4), (5) és (6) bekezdésben meghatározott esetek kivételével – versenytárgyalási eljárás alapján kell odaítélnie. Az ajánlatok benyújtását és az előzetes kiválasztást követően az eljárás keretében – az említett elvekkel összhangban folytatott – tárgyalásokra kerülhet sor annak érdekében, hogy meghatározzák a sajátos vagy összetett szükségletek teljesítésének legjobb módját.
[…]”
9. Az 1370/2007 rendelet „Átmenet” című 8. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A közszolgáltatási szerződéseket az e rendeletben megállapított szabályokkal összhangban kell odaítélni. […]
(2) A (3) bekezdés sérelme nélkül, a vasúti és közúti közszolgáltatási szerződések odaítélésének 2019. december 3‑tól meg kell felelnie az 5. cikknek. Ezen átmeneti időszak során a tagállamok intézkedéseket hoznak az 5. cikknek való fokozatos megfelelés érdekében, elkerülendő a súlyos szerkezeti problémákat, különösen a szállítási kapacitást illetően.
Az átmeneti időszak első felét követő hat hónapon belül a tagállamok jelentést nyújtanak be a Bizottságnak az elért haladásról, amelyben kiemelik a közszolgáltatási szerződések 5. cikknek megfelelően történő, fokozatos odaítélésének végrehajtását. A tagállamoknak az elért haladásról készített jelentései alapján a Bizottság megfelelő, a tagállamoknak címzett intézkedéseket javasolhat.
(3) A (2) bekezdés alkalmazásában nem kell figyelembe venni azon közszolgáltatási szerződéseket, amelyeket a közösségi és nemzeti joggal összhangban ítéltek oda:
a) 2000. július 26‑a előtt tisztességes versenytárgyalási eljárás alapján;
b) 2000. július 26‑a előtt tisztességes versenytárgyalási eljárástól eltérő eljárás alapján;
c) 2000. július 26‑tól és 2009. december 3‑a előtt, tisztességes versenytárgyalási eljárás alapján;
d) 2000. július 26‑tól és 2009. december 3‑a előtt, tisztességes versenytárgyalási eljárástól eltérő eljárás alapján.
Az a) pontban említett szerződések lejáratukig hatályban maradnak. A b) és c) pontban említett szerződések lejáratukig, de legfeljebb harminc évig maradnak hatályban. A d) pontban említett szerződések lejáratukig hatályban maradnak, feltéve, hogy azok az e rendelet 4. cikkében meghatározott időtartamokhoz hasonlítható határozott időtartamra szólnak.
A közszolgáltatási szerződések lejáratukig hatályban maradhatnak, amennyiben megszűnésük túlzottan hátrányos jogi vagy gazdasági következményekkel járna, és amennyiben a Bizottság ehhez hozzájárult.
[…]”
B. Az olasz jog
10. A kérdést előterjesztő bíróság pontosította, hogy az alapjogviták elbírálása szempontjából az 1370/2007 rendelet rendelkezései mellett a decreto‑legislativo n° 422, del 19 novembre 1997,, conferimento alle regionied agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge n°59, del 15 marzo 1997, (az 1997. március 15‑i 59. sz. törvény 4. cikkének (4) bekezdése értelmében a helyi tömegközlekedéssel kapcsolatos tevékenységeknek és feladatoknak a tartományokra és a helyi szervezetekre történő átruházásáról szóló, 1997. november 19‑i 422. sz. törvényerejű rendelet; a továbbiakban: az 1997. november 19‑i törvényerejű rendelet) rendelkezései relevánsak.
11. Az 1997. november 19‑i törvényerejű rendeletnek „A regionális és helyi szintű tömegközlekedés szervezése” című 18. cikke a következőképpen rendelkezik:
„[…]
(2) A regionális és helyi szintű közlekedési szolgáltatások működtetésében a monopolisztikus struktúrák meghaladása és a versenyszerű működést biztosító szabályok bevezetése céljából a szolgáltatási szerződések odaítélésénél a regionális és a helyi önkormányzatok tiszteletben tartják az 1995. november 14‑i 481. sz. törvény 2. cikkében foglalt elveket, és különösen az alábbiakat garantálják:
a) a szolgáltató versenytárgyalási eljárás során történő kiválasztása a szolgáltatási szerződés 19. cikk szerinti elemeinek alapulvételével, és a közszolgáltatási szerződésekre vonatkozó nemzeti és közösségi jogszabályoknak megfelelően […]. Azon társaságok, továbbá anyavállalataik, leányvállalataik, valamint a velük azonos vállalatcsoporthoz tartozó tagtársaságok, amelyeknek Olaszországban vagy külföldön nem az [1370/2007 rendelet] 5. cikkében és 8. cikkének (3) bekezdésében foglalt, együttesen értelmezett rendelkezéseknek megfelelően ítéltek oda 2019. december 3‑át követően lejáró közszolgáltatási szerződést, semmiféle – akár már korábban kiírt – szolgáltató kiválasztására irányuló közbeszerzési eljárásban nem vehetnek részt. A kizárás nem alkalmazandó azokra a vállalkozásokra, amelyeknek pályázati eljárásban ítélték oda a szolgáltatást […]”
III. Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
12. A Mobit a közlekedési ágazatban működő több vállalkozást tömörítő olasz konzorcium („società consortile”).
13. Az Autolinee Toscane olasz társaság, amely felett az RATP az RATP DEV SA és az RATP DEV Italia Srl. révén ellenőrzést gyakorol. A kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott információk alapján az RATP a francia állam által létrehozott és annak ellenőrzése alatt álló közjogi szervezet, amelyet ezen állam 1948 óta bíz meg közlekedési közszolgáltatási szerződésekkel. Az a tényállás szempontjából releváns időpontban hatályos szerződés, amelyet Franciaországban ítéltek oda az RATP‑nek, 2039. december 31‑én jár le.
14. Az Európai Unió Hivatalos Lapjában 2013. október 5‑én közzétett hirdetmény útján a Regione Toscana a helyi tömegközlekedési szolgáltatásoknak a területén történő koncesszióba adására vonatkozóan közbeszerzési eljárást írt ki.
15. A Regione Toscana ajánlattételre hívta fel azt a két jogalanyt, azaz a Mobitot és az Autolinee Toscanét, amely az eljárásban való részvételi szándékát jelezte.
16. 2015. november 24‑én a szerződést előzetesen az Autolinee Toscanénak ítélték oda. Az Autolinee Toscanénak való végleges odaítélésről 2016. március 2‑án határoztak.
17. 2016. április 15‑én a Mobit a Tribunale amministrativo della Toscana (toszkánai közigazgatási bíróság, Olaszország) előtt megtámadta az e végleges odaítélésről szóló határozatot. Keresetében a Mobit az Autolinee Toscane s.p.a. pályázaton való részvételének jogellenességére és a vonatkozó ajánlat hibáira, valamint másodlagosan a teljes eljárás jogellenességére hivatkozva vitatta az eljárás jogszerűségét.
18. Az Autolinee Toscane viszontkeresetet terjesztett elő a Mobit által benyújtott ajánlat kizárása iránt. Az RATP az Autolinee Toscane oldalán beavatkozott.
19. 2016. október 28‑i ítéletében a Tribunale amministrativo della Toscana (toszkánai közigazgatási bíróság) a Mobit által előterjesztett alapkeresetnek és az Autolinee Toscane viszontkeresetének is helyt adott. E bíróság megsemmisítette valamennyi megtámadott aktust és intézkedést, az Autolinee Toscanénak való odaítélésről szóló határozattal kezdve, amely társaság ajánlata nem felelt meg a pályázati ajánlattételre vonatkozó szabályozásban rögzített feltételeknek. Egyben a Mobit ajánlatát is kizárta, így az az eljárásban nem léphetett az Autolinee Toscane által tett ajánlat helyébe.
20. A Mobit fellebbezést nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz ezen ítélettel szemben, többek között az 1370/2007 rendelet 2. cikke b) és j) pontjának, 5. cikke (2) bekezdésének, valamint 8. cikke (3) bekezdésének megsértésére hivatkozva.
21. A Mobit elsősorban arra hivatkozott, hogy az Autolinee Toscanét már az eljárás elejétől kezdve ki kellett volna zárni az 1370/2007 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének b) és d) pontja alapján, mivel olyan vállalkozás – az RATP – ellenőrzése alá tartozik, amely Franciaországban közvetlen módon odaítélt szerződés jogosultja, ily módon belső szolgáltatónak minősül a hivatkozott rendelkezések értelmében.
22. A kérdést előterjesztő bíróság szerint, amennyiben e rendeletet úgy kell értelmezni egy versenytárgyalási eljárás keretében, hogy az kizárja a közvetlen módon odaítélt szerződés jogosultjait, akkor meg kell változtatnia az elsőfokú ítéletet, kimondva azt, hogy az Autolinee Toscane nem lehetett a közbeszerzési eljárás nyertese.
23. Következésképpen a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1) Alkalmazni kell‑e az 1370/2007/EK rendelet 5. cikkének (2) bekezdését (különösen, ami a belső gazdasági szereplő pályázatokon extra moenia való részvételének – a b) és d) pontban foglalt – tilalmát illeti) az e rendelet hatálybalépését megelőző időszakban odaítélt szerződésekre is?
2) Visszavezethető‑e elvben – a rendelet értelmében vett és az »in house« közbeszerzés intézményével kapcsolatban kialakult ítélkezési gyakorlattal esetlegesen analógiát mutató célra tekintettel – a »belső szolgáltatói« minősége az olyan közjogi jogalanynak, amelynek javára az állami hatóság a helyi közlekedési szolgáltatásra irányuló szerződést közvetlen módon ítélte oda, amennyiben e jogalany szervezeti és ellenőrzési szempontból az állami hatósághoz közvetlenül kapcsolódik és annak tőkéjével (teljes egészében vagy más közjogi szervezetekkel együtt részesedésének megfelelő arányban) maga az állam rendelkezik?
3) Az 1370/2007/EK rendelet szabályozási körébe tartozó szolgáltatások közvetlen odaítélése esetén az a tény, hogy az említett állami hatóság a szerződés odaítélését követően a szóban forgó szolgáltatásokra irányuló szervezési hatáskörökkel felruházott olyan közigazgatási szervezetet hoz létre (oly módon, hogy a koncessziós jogosultsággal egyébiránt továbbra is kizárólag az állam rendelkezhet), amely egyáltalán nem gyakorol »hasonló ellenőrzést« a szolgáltatási szerződést közvetlenül elnyerő jogalany felett, alkalmas e arra, hogy a szóban forgó odaítélést kivonhassa a rendelet 5. cikkének (2) bekezdésében foglalt szabályozás hatálya alól?
4) A közvetlenül odaítélt szerződésnek a 2039. december 3‑ig tartó harmincéves (az 1370/2007/EK rendelet hatálybalépésének napjától folyó) időtartamot meghaladó eredeti lejárati idejéből mindenképpen az következik‑e, hogy az odaítélés nem felel meg a rendelet 8. cikkének (3) bekezdésével összefüggésben értelmezett 5. cikke szerinti elveknek, vagy az említett szabálytalanságot – minden jogi szempontból – automatikusan orvosoltnak kell‑e tekinteni e harmincéves időtartamnak a »törvényen alapuló« közvetett módon történő csökkentése révén (8. cikk (3) bekezdésének második mondata)?”
IV. A Bíróság előtti eljárás
24. A Bíróság Hivatala az előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket 2017. június 12‑én vette nyilvántartásba.
25. Írásbeli észrevételeket a Mobit, az Autolinee Toscane, a Regione Toscana, az RATP, a francia és a portugál kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő.
26. A Mobit, az Autolinee Toscane, a Regione Toscana, az RATP, az olasz és a francia kormány, valamint a Bizottság jelentek meg a 2018. június 21‑én tartott tárgyaláson, hogy ott előadják észrevételeiket.
V. Elemzés
27. A kérdést előterjesztő bíróság az 1370/2007 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének és 8. cikke (3) bekezdésének értelmezésére vonatkozóan négy kérdést terjesztett elő annak meghatározása céljából, hogy az alapügyben szereplő Autolinee Toscanéhoz hasonló szolgáltatót ki kell‑e zárni a versenytárgyalási eljárásokból azon oknál fogva, hogy egy másik szolgáltató – a jelen ügyben az RATP – ellenőrzése alatt áll, amely utóbbi szolgáltató az e rendelet hatálybalépését megelőzően közvetlen módon odaítélt szerződés jogosultja.
28. Meglátásom szerint az 1370/2007 rendelet egyik rendelkezésével sem ellentétes az, hogy az alapjogvita körülményei között egy közlekedési közszolgáltatások ellátására irányuló szerződést versenytárgyalási eljárás során egy olyan szolgáltatónak ítéljenek oda, mint az Autolinee Toscane.
29. Ezen álláspont kialakításának három elkülönülő és önálló indokból ered, nevezetesen az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésével bevezetett átmeneti szabályozásból (A. szakasz), a rendelet 8. cikkének (3) bekezdésében foglalt átmeneti szabályozásból (B. szakasz), valamint az említett rendelet 5. cikkének (2) bekezdése és 5. cikkének (3) bekezdése közötti kapcsolatból (C. szakasz).
30. A teljesség kedvéért a D. szakaszban megvizsgálom a „belső szolgáltató” és az „illetékes hatóság” fogalmát, amely fogalmak a második és harmadik kérdés tárgyát képezik.
A. Az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésével bevezetett átmeneti szabályozásnak az alapjogvitában szereplőhöz hasonló odaítélési eljárásra való alkalmazhatóságáról
31. A kérdést előterjesztő bíróság első kérdése az 1370/2007 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének az e rendelet hatálybalépését megelőző időszakban odaítélt szerződésekre való alkalmazhatóságára vonatkozik. Az alapügy összefüggésében ez a kérdés arra a közvetlen odaítélésre vonatkozik, amelynek az RATP lett jogosultja Franciaországban, és amely, bár nem képezi e jogvita tárgyát, a Mobit által kifejtett érvelés szerint, az említett rendelet 5. cikke (2) bekezdésének b) pontja alapján az Autolinee Toscanénak az említett jogvitában szóban forgó odaítélési eljárásból való kizárását eredményezheti.(4)
32. Márpedig, mielőtt e kérdés vizsgálatába fognánk, azt a kérdést kell feltenni, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló, 2016. március 2‑án lezárt odaítélési eljárás keretében az olyan illetékes hatóságnak, mint a Regione Toscana, meg kell‑e felelnie az 1370/2007 rendelet 5. cikkének.(5)
33. Először is, véleményem szerint az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésével bevezetett átmeneti szabályozásból az következik, hogy e rendelet 5. cikke nem alkalmazható egy olyan odaítélési eljárás keretében, mint amilyen az alapügy tárgyát képezi (1. alszakasz).
34. Ezt követően, a teljesség kedvéért a Mobit által felhozott azon érvet vizsgálom, amely szerint ezen átmeneti szabályozás – tekintet nélkül az említett rendelet 8. cikke (2) bekezdésének világos szövegezésére – kizárólag ugyanezen rendelet 5. cikkének (3) bekezdésére vonatkozik (2. alszakasz).
35. Végezetül azon indokokat fejtem ki, amelyek alapján különbséget kell tenni az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésével és a 8. cikkének (3) bekezdésével bevezetett átmeneti szabályozás között (3. alszakasz), ez utóbbi szabályozás a jelen indítvány B. szakaszának tárgyát képezi.
1. Az 1370/2007 rendelet 5. cikkének az alapjogvitában szereplőhöz hasonló odaítélési eljárásra való alkalmazhatatlanságáról
36. Emlékeztetek arra, hogy az 1370/2007 rendelet 12. cikke kimondja, hogy ez a rendelet 2009. december 3‑án lép hatályba. Mindazonáltal az említett rendelet 8. cikke (2) bekezdése első albekezdésének első mondata úgy rendelkezik, hogy a vasúti és közúti közszolgáltatási szerződések odaítélésének 2019. december 3‑tól kell megfelelnie ugyanezen rendelet 5. cikkének.
37. Másként fogalmazva, az 1370/2007 rendelet 8. cikke (2) bekezdése első albekezdésének első mondata a rendelet hatálybalépésétől kezdődő tízéves átmeneti időszakot vezet be 2019. december 2‑ig, amely időszak alatt a tagállamoknak a vasúti és közúti közszolgáltatási – tehát az alapjogvita tárgyát képező – szerződések odaítélése során nem kell megfelelniük az említett rendelet 5. cikkének.
38. Márpedig az alapügy egy 2016. március 2‑án, vagyis ezen átmeneti időszak lejárata előtt odaítélt szerződésre vonatkozik.(6) Ebből arra következtetek, hogy a Regione Toscana e jogvita körülményei között nem volt köteles arra, hogy megfeleljen az 1370/2007 rendelet 5. cikkének.
39. Ez csak akkor lenne másképp, ha az alapügyben szóban forgó szerződés odaítélésére az 1370/2007 rendelet 5. cikkének előrehozott végrehajtását elrendelő nemzeti szabályozás lenne az irányadó, amelyre a rendelet 8. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében foglalt második mondat kifejezetten lehetőséget ad, sőt ösztönöz is. Ez esetben meg kellene állapítani, hogy a Regione Toscana e jogvita körülményei között, az adott nemzeti szabályozásban meghatározottak szerint, ténylegesen köteles volt arra, hogy megfeleljen az említett 5. cikknek.
40. Ugyanakkor a Bíróság elé terjesztett iratokból egyáltalán nem tűnik ki az, hogy az Olasz Köztársaság vagy a Regione Toscana az 1370/2007 rendelet 5. cikkének előrehozott, azaz az átmeneti időszak lejárata előtti végrehajtását határozta volna el. A tárgyalás során ezzel kapcsolatban feltett kérdésre az olasz kormány és a Regione Toscana is megerősítette, hogy nem volt szó ilyen előrehozott végrehajtásról. Ugyanakkor a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak ellenőrzése, hogy ez valóban így van‑e.
41. Következésképpen, elsődlegesen azt javaslom a Bíróságnak, hogy a feltett kérdésekre a következő választ adja: Az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy e rendelet 5. cikkét az említett rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében meghatározott átmeneti időszak lejárata előtt lefolytatott, az alapjogvitában szereplőhöz hasonló odaítélési eljárásra csak abban az esetben lehet alkalmazni, ha ez az odaítélés az említett 5. cikk előrehozott végrehajtását elrendelő nemzeti rendszer hatálya alá tartozik, és az e rendszer által meghatározott mértékben.
2. Az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése és az 5. cikke közötti kapcsolatról
42. Magából az 1370/2007 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének megszövegezéséből kitűnik, hogy e rendelkezés átmeneti mentességet enged a rendelet 5. cikkének egésze alól, amint arra az Autolinee Toscane, a Regione Toscana, az RATP és a francia kormány is rámutatott.
43. Mindazonáltal, a Bizottság az 1370/2007 rendeletre vonatkozó iránymutatásaiban kifejtette, hogy „ebben az összefüggésben kizárólag az 5. cikk (3) bekezdése releváns […]”(7). A Mobit írásbeli észrevételeiben ezt az értelmezést támogatta.
44. Ezen értelmezés alátámasztására a Bizottság iránymutatásaiban egy rendszertani érvet terjesztett elő. Eszerint az 1370/2007 rendelet 5. cikkének rendelkezései a (3) bekezdésében foglaltak kivételével „kevésbé szigorúak, mint a szerződés általános elvei és az ahhoz kapcsolódó ítélkezési gyakorlat”. Másként fogalmazva, e rendelkezések alkalmazásának az átmeneti időszakra történő „befagyasztása” az illetékes hatóságokat arra kötelezné, hogy szigorúbb, vagyis a szerződés általános elveiből és a kapcsolódó ítélkezési gyakorlatból eredő kötelezettségeknek feleljenek meg.
45. Véleményem szerint ezt az értelmezést az alábbi három indok alapján el kell utasítani.
46. Először is az ellentmond az 1370/2007 rendelet 8. cikke (2) bekezdése első albekezdése egyértelmű szövegezésének, amely – további pontosítás nélkül – e rendelet 5. cikkére vonatkozik.
47. Továbbá nem a Bíróság feladata, hogy az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésével bevezetetthez hasonló átmeneti szabályozás terjedelmét két külön jogi eszközből „jósolja meg”, a jelen esetben a hivatkozott rendeletből és az EUM‑Szerződésből eredő kötelezettségek rendszertani összehasonlítása útján. Az ilyen eljárás álláspontom szerint veszélyes precedenst teremtene a hatalmi ágak szétválasztásának és a jogbiztonság elve szempontjából.
48. Végezetül nekem úgy tűnik, hogy a Bizottság ezen értelmezés útján az uniós jogalkotó által már elvetett korlátozást próbál újra bevezetni. Ugyanis az 1370/2007 rendelet 8. cikke (2) bekezdése hatályának korlátozása nem csak a 2007. október 23‑án elfogadott első változatban nem jelenik meg, hanem azt az uniós jogalkotó az 1370/2007/EK rendeletnek a belföldi vasúti személyszállítási szolgáltatások piacának megnyitása tekintetében történő módosításáról szóló, 2016. december 14‑i (EU) 2016/2338 európai parlamenti és tanácsi rendelet elfogadása során is elutasította.(8)
49. A módosító rendeletre vonatkozó javaslatában ugyanis a Bizottság kifejezetten az 1370/2007 rendelet 8. cikke (2) bekezdése hatályának a rendelet 5. cikke (3) bekezdésére való korlátozását javasolta.(9) Márpedig, a módosító javaslatnak a Tanács és az Európai Parlament által elfogadott végleges szövege nem tartalmaz ilyen korlátozást.(10)
50. A fentiekből azt a következtetést vonom le, hogy az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése olyan átmeneti időszakot vezet be, amely időszak alatt az e rendelet 5. cikkének egyik rendelkezése sem kötelező erejű.
3. Az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése és 8. cikkének (3) bekezdése közötti kapcsolatról
51. Az alábbi indokok alapján úgy vélem, hogy az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése, illetve 8. cikkének (3) bekezdése két egymástól elkülönülő átmeneti szabályozást vezet be, amint arra lényegében az RATP, a francia kormány és a Bizottság is hivatkozott.
52. Elsődlegesen hangsúlyozom, hogy a Bizottság 2000. július 26‑i javaslatával kezdeményezett jogalkotási folyamat, amelynek során az 1370/2007 rendeletet elfogadták, különösen hosszú és nehéz volt. Miután a Bizottság eredeti szövegjavaslatát a Tanácsban hosszú ideig blokkolták,(11) jelentős módosításokat hajtottak rajta végre. Különösen a rendelet 8. cikkének (2) és (3) bekezdésében előírt átmeneti mechanizmusok nagyrészt a Tanács által 2006. december 11‑én elfogadott közös álláspontból származnak.(12)
53. Először is, ez a két rendelkezés különböző időszakokban történt odaítélésekre vonatkozik. Az 1370/2007 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének az a célja, hogy az újonnan, vagyis 2009. december 3‑át, a rendelet hatálybalépését követő odaítélésekre vonatkozóan biztosítsa az átmenetet.(13) Ezzel szemben az említett rendelet 8. cikkének (3) bekezdése a fennálló, azaz a 2009. december 3‑a előtti odaítélésekre vonatkozó átmeneti szabályokat tartalmazza.
54. Másodszor, e két átmeneti mechanizmus határideje eltérő. Egyrészt, az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésével bevezetett mechanizmus 2019. december 2‑ával jár le. E rendelkezés szövegéből kitűnik ugyanis, hogy az 5. cikkben foglaltak tiszteletben tartását 2019. december 3‑ától kezdődően követeli meg.
55. Másrészt, a rendelet 8. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a múltban odaítélt szerződések lejáratukig hatályban maradhatnak, ugyanakkor nagy részükre vonatkozóan határidőt állapít meg. Konkrét példát véve: a francia állam által az RATP‑nek közvetlenül odaítélt azon szerződés, amelyre a Mobit az alapjogvitában hivatkozott, 2039. december 31‑én jár le, viszont a fenti rendelkezéssel bevezetett mechanizmus csupán a 2039. december 3‑i határidőig alkalmazható rá.(14) Ennélfogva nyilvánvaló, hogy e második átmeneti mechanizmus időtartama nem esik egybe az első átmeneti mechanizmuséval, amely 2019. december 2‑án jár le.
56. Ily módon az első átmeneti mechanizmus az 1370/2007 rendelet 5. cikkének alkalmazását az új odaítélések tekintetében 2019. december 3‑ig késlelteti, míg a második átmeneti mechanizmus a rendelet alkalmazását a fennálló szerződésekre vonatkozóan azok lejártáig, illetve bizonyos határidőig kizárja.
57. Harmadszor, az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésével bevezetett átmeneti mechanizmus hatálya a rendelet 5. cikkére korlátozódik, amelynek alkalmazását az új, azaz a 2009. december 3‑a és 2019. december 2‑a közötti odaítélések tekintetében késleltetik. Ezzel szemben az említett rendelet 8. cikkének (3) bekezdésével bevezetett átmeneti mechanizmus – szerintem – nem egy konkrét rendelkezésre korlátozódik, ennélfogva a rendeletben foglalt rendelkezések összességére vonatkozik, amelyek egyike sem alkalmazható a fennálló szerződésekre.(15)
58. Negyedszer, az 1370/2007 rendelet 8. cikke (2) bekezdésének kezdő fordulata, vagyis „a (3) bekezdés sérelme nélkül” kifejezés a (3) bekezdéssel bevezetett kiegészítő átmeneti mechanizmus fennállására utal. Hasonlóképpen, a „(2) bekezdés alkalmazásában” kifejezés használata a rendelet 8. cikkének (3) bekezdésében arra enged következtetni, hogy az utóbbi rendelkezésben foglalt átmeneti mechanizmus kiegészítő jellegű.
59. Ötödször, az arra vonatkozó szándék, hogy két külön átmeneti mechanizmust vezessenek be, a Tanács által elfogadott közös álláspontból(16) is kitűnik, amelyen az 1370/2007 rendelet 8. cikkének szövege alapul.
60. Összefoglalva, és amint azt a francia kormány a tárgyaláson világosan kifejtette, az 1370/2007 rendelet – az odaítélés időpontjától függően – három különböző átmeneti mechanizmust vezetett be annak érdekében, hogy összeegyeztesse a verseny előtti nyitás, a jogbiztonság és a jogos bizalom feltétlen követelményét.
61. A végleges szabályozás a 2019. december 3‑át követő odaítélésekre vonatkozik, amelyeknek teljes egészükben meg kell felelniük az 1370/2007 rendeletnek.
62. Az első átmeneti rendszer a 2009. december 3‑a és 2019. december 2‑a közötti új odaítélésekre vonatkozik, amelyek tekintetében az említett rendelet 8. cikkének (2) bekezdése értelmében e rendelet 5. cikkének alkalmazását felfüggesztették.
63. A második átmeneti rendszer kizárja a rendelet alkalmazását a 2009. december 3‑a előtti odaítélések tekintetében, az ugyanezen rendelet 8. cikkének (3) bekezdésében foglalt részletszabályok szerint.
64. A következő szakaszban a legutóbbi rendszernek az alapügyben fennállóhoz hasonló körülmények közötti alkalmazhatóságát vizsgálom.
B. Az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (3) bekezdésével bevezetett átmeneti szabályozás alkalmazhatóságáról a rendelet 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjában szabályozott olyan szerződések tekintetében, amelyek az e rendelkezésben előírt harmincéves határidőt követően járnak le (első és negyedik kérdés)
65. Első és negyedik kérdésével, amelyeket együtt célszerű vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (3) bekezdését,, hogy e rendelet 5. cikkének (2) bekezdését kell alkalmazni valamely szerződésnek az említett rendelet hatálybalépése előtt történt közvetlen odaítélésére, amennyiben az adott szerződés a rendelet 8. cikk (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjában szabályozott szerződésekre irányadó harmincéves időtartamot követően jár le.
66. Ismételten hangsúlyozom, hogy az e kérdéssel érintett „közvetlen odaítélésre” nem a Regione Toscana által és nem az alapügyben szóban forgó eljárás keretében került sor, mivel ez utóbbit az 1370/2007 rendelet hatálybalépését követően, versenytárgyalási eljárás tartásával folytatták le.
67. Valójában ez a kérdés azon közvetlen odaítélés kedvezményére vonatkozik, amelyet az RATP Franciaországban e rendelet hatálybalépését megelőzően élvezett. E tekintetben emlékeztetek arra, hogy a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy az Autolinee Toscanét ki kell‑e zárni az alapügyben szóban forgó odaítélési eljárásból azon indoknál fogva, hogy az az RATP ellenőrzése alatt áll.(17)
68. A francia kormány, valamint a Bizottság által képviselt állásponthoz hasonlóan magam is úgy vélem, hogy az 1370/2007 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése, különösen annak b) pontja nem alkalmazandó a rendelet hatálybalépését megelőzően történt közvetlen odaítélésekre az e rendelet 8. cikkének (3) bekezdésében foglalt részletszabályok alapján, mégpedig az alábbi indokokra tekintettel.
69. Először is, az 1370/2007 rendelet 8. cikke (3) bekezdése 1. albekezdésének a)–d) pontjából kitűnik, hogy ezen átmeneti rendszer a rendelet hatálybalépése, azaz 2009. december 3‑a előtt odaítélt valamennyi szerződésre vonatkozik.(18)
70. Másodsorban, az 1370/2007 rendelet 8. cikke (3) bekezdésének az a célja, hogy az e rendelkezésben foglalt részletszabályok szerint e rendelet alkalmazását kizárja a 2009. december 3‑a előtt odaítélt szerződésekre vonatkozóan. E kizárás véleményem szerint két különböző formában valósulhat meg.
71. Egyrészt, az ilyen szerződések érvényességét az 1370/2007 rendelet, és különösen 5. cikkének megsértésére alapozva nem lehet vitatni. Ez a rendelet 8. cikke (3) bekezdésének második albekezdéséből következik, amely szerint a hivatkozott szerződések „hatályban marad[hat]nak”.
72. Másrészt, az említett rendelet 8. cikke (3) bekezdésének első albekezdése értelmében „nem kell figyelembe venni” az ilyen szerződéseket. E rendelkezés alapján azt a következtetést vonom le, hogy a tagállamok illetékes hatóságainak az e rendelet 5. cikke alapján lefolytatott odaítélési eljárás során nem kell figyelembe venniük a rendelet hatálybalépését megelőzően odaítélt szerződéseket.
73. Az alapjogvita szempontjából egyedül e második joghatás releváns, mivel a kérdést előterjesztő bíróság annak lehetőségéről érdeklődik, hogy az Autolinee Toscanét kizárhatják‑e a szóban forgó odaítélési eljárásból a közvetlen odaítélés azon kedvezménye miatt, amelyet 2009. december 3‑a előtt az RATP élvezett.
74. Harmadszor, az 1370/2007 rendelet 8. cikke (3) bekezdésének második albekezdése meghatározza ezen átmeneti rendszer időtartamát, amely az odaítélés időpontjától és típusától függően különbözik.
75. E tekintetben a Tribunale amministrativo della Toscana (toszkánai közigazgatási bíróság) által tett ténymegállapításokból – amelyeket a kérdést előterjesztő bíróság átvett,(19) és a Bíróság elé észrevételeket terjesztő felek egyike sem vitatott – az tűnik ki, hogy:
– az a közvetlen odaítélés, amelyben az RATP részesül Franciaországban, az 1948‑as évre nyúlik vissza, és
– az RATP számára Franciaországban odaítélt szerződésnek a releváns tényállás megvalósulásának időszakban hatályos változata 2039. december 31‑én jár le.
76. Következésképpen az a szerződés, amelynek az RATP Franciaországban a jogosultja, az 1370/2007 rendelet 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjában szerepel, amint arra a kérdést előterjesztő bíróság is rámutatott.
77. E rendelet 8. cikke (3) bekezdésének második albekezdése szerint az ilyen típusú szerződések „lejáratukig, de legfeljebb harminc évig” maradnak hatályban.
78. Sajnálatos, hogy ez utóbbi rendelkezés nem pontosítja a harmincéves határidő kezdő időpontját, amint arra a Mobit és a Bizottság is rámutatott. Elméletben több kezdő időpont is szóba jöhet: a Bizottság által benyújtott eredeti rendeletjavaslat dátuma (2000. július 26.), amint azt a Mobit javasolta, az 1370/2007 rendelet hatálybalépésének időpontja (2009. december 3.), az e rendelet 8. cikkének (2) bekezdésével bevezetett átmeneti időszak lejáratát követő nap (2019. december 3.), a szóban forgó szerződés odaítélésének, vagy éppen hatálybalépésének időpontja.
79. Ugyanakkor úgy vélem, hogy az 1370/2007 rendelet hatálybalépésének időpontját kell e harmincéves időszak kezdő időpontjának tekinteni, mégpedig a következő két indoknál fogva. Egyrészről, az adott szerződéshez kapcsolódó időpont választása nem tenné lehetővé, hogy az e rendelet 8. cikkének (3) bekezdésében említett valamennyi szerződésre egységes megoldást lehessen alkalmazni. Egy ilyen helyzet az illetékes hatóságok számára alkalmazási nehézségeket, a közlekedési szektor aktív szolgáltatói számára pedig jogbizonytalanságot okozna.
80. Másrészről megjegyzem, hogy ez a rendelkezés valamennyi, 2009. december 3‑a, azaz a rendelet hatálybalépése előtt megkötött szerződésre vonatkozik. Következésképpen véleményem szerint észszerűen feltételezhető, hogy ez az időpont egyben az e rendelet 8. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében meghatározott harmincéves időszak kezdő időpontját is jelenti az említett rendelet 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) és c) pontjában szereplő szerződések tekintetében, amint azt a kérdést előterjesztő bíróság és a francia kormány is vélelmezte.
81. A releváns rendelkezések ezen értelmezése alapján meg kell tehát állapítani, hogy e harmincéves időszak 2039. december 3‑án jár le.(20)
82. Negyedik kérdésével az említett bíróság arra keresi a választ, hogy a francia állam által az RATP‑nek odaítélt szerződés az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (3) bekezdésével bevezetett átmeneti rendszer hatálya alá tartozik‑e, azon tény ellenére, hogy e szerződés 2039. december 31‑én, vagyis a harmincéves időszak 2039. december 3‑i elteltét követően jár le.
83. E tekintetben a Mobit arra hivatkozott, hogy az RATP‑nek odaítélt szerződés időtartama okán nem egyeztethető össze a fent hivatkozott rendelkezéssel. Ez az álláspont ugyanakkor véleményem szerint abból ered, hogy ezen átmeneti rendszer alkalmazási feltételeit összetévesztették annak joghatásaival.
84. Egyrészt ugyanis, az 1370/2007 rendelet 8. cikke (3) bekezdésének első albekezdéséből az következik, hogy az említett átmeneti rendszert valamennyi 2009. december 3‑a előtt odaítélt szerződésre, azok időtartamától függetlenül alkalmazni kell. Másrészt, e rendelet 8. cikke (3) bekezdésének második albekezdése nem az e szabályozás hatálya alá tartozó szerződések típusait, hanem csak az említett rendszer joghatásait és időtartamát határozza meg.
85. A releváns rendelkezések ezen értelmezése szerint nem merül fel kétség afelől, hogy a francia állam által az RATP‑nek odaítélt szerződés az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (3) bekezdésével bevezetett átmeneti rendszer hatálya alá tartozik, függetlenül attól, hogy e szerződés 2039. december 31‑én jár le, amint arra az Autolinee Toscane, az RATP, a Regione Toscana, a francia és a portugál kormány, valamint a Bizottság is hivatkozott. Mindazonáltal, az említett szerződés csupán az e rendelet 8. cikke (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjában szereplő szerződésekre előírt harmincéves időszak alatt tartozhat ezen átmeneti rendszer hatálya alá, amely 2039. december 3‑án jár le.
86. Következésképpen az 1370/2007 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének b) pontja csak 2039. december 4‑ét követően alkalmazható az olyan szerződésekre, mint amilyennek az RATP jogosultja. Ezen átmeneti rendszer viszonylagosan hosszú időtartamára többek között magyarázatot nyújthat az is, hogy e rendelet elfogadásával kapcsolatban milyen nehezen született megállapodás a Tanácson belül.(21)
87. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következő módon válaszoljon az első és a negyedik kérdésre. Az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy e rendelet 5. cikkének (2) és (3) bekezdése a 2039. december 3‑án lejáró harmincéves időszak alatt nem alkalmazható valamely, az említett rendelet (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjában szereplő szerződésre, azon tény ellenére, hogy az 2039. december 3‑át követően jár le.
88. A jelen indítvány A. szakaszában javasolt válaszhoz hasonlóan, ezen válasz alapján megválaszolható a kérdést előterjesztő bíróság valamennyi kérdése. Harmadlagosan, a következő szakaszban azt vizsgálom, hogy az 1370/2007 rendelet 5. cikkét lehet‑e úgy értelmezni, hogy valamely vállalkozás kizárható egy versenytárgyalási eljárásból azon indoknál fogva, hogy egy olyan vállalkozás ellenőrzése alatt áll, amely korábban a közvetlen odaítélés kedvezményében részesült.
C. A belső szolgáltatók tevékenységei körülhatárolásának az 1370/2007 rendelet 5. cikke (2) bekezdésében előírt követelményéhez fűzött szankció jellegéről
89. A kérdést előterjesztő bíróság által feltett második és harmadik kérdés olyan előfeltevésen alapul, amely külön vizsgálatot igényel, nevezetesen annak vizsgálatát, hogy fennáll‑e annak lehetősége – vagy akár erre vonatkozó kötelezettség –, hogy az 1370/2007 rendelet 5. cikkének (3) bekezdése értelmében vett versenytárgyalási eljárásból kizárjanak egy, az alapügyben szereplő Autolinee Toscanéhoz hasonló vállalkozást, azon okból, hogy e vállalkozás, vagy az azt ellenőrző vállalkozás – az alapügyben az RATP – a rendelet 5. cikkének (2) bekezdése értelmében vett, közvetlen odaítélés kedvezményezettje.
90. Az alábbiakban kifejtett indokok alapján úgy vélem, hogy ez az előfeltevés téves. Egyetértek ugyanis a Bizottság által előadott azon állásponttal, amely szerint egy vállalkozás nem zárható ki egy versenytárgyalási eljárásból azon okból, hogy egyébiránt közvetlen odaítélés kedvezményezettje.
91. Emlékeztetek arra, hogy az 1370/2007 rendelet 5. cikke az illetékes hatóságok számára biztosítja a rendelet 5. cikkének (2) bekezdésében szabályozott közvetlen odaítélés és az említett rendelet 5. cikkének (3) bekezdésében szereplő versenytárgyalási eljárás közötti választás szabadságát.
92. Mindazonáltal e választási szabadság feltétele, amennyiben az illetékes hatóság a közvetlen odaítélés alkalmazása mellett dönt, egy, a belső szolgáltató tevékenységének földrajzi körülhatárolására vonatkozó követelmény teljesülése. A körülhatárolás ezen elve, amelynek terjedelmét az 1370/2007 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése pontosítja, azon esetleges versenytorzulások kiküszöbölését szolgálja, amelyek abból eredhetnek, hogy egy másik, versenytárgyalási eljárás nélkül odaítélt szerződés keretében kedvezőbb gazdasági helyzetben lévő belső szolgáltató vesz részt a versenytárgyalási eljáráson.
93. A Bíróság elé észrevételeket terjesztő felek egyike sem vitatta a belső szolgáltatók tevékenységének földrajzi körülhatárolására vonatkozó követelmény elvét. Ezzel szemben, az említett felek eltérő nézőpontokat fejtettek ki az e követelmény megsértése esetére előírt szankcióra vonatkozóan.
94. A kérdést előterjesztő bíróság abból a feltevésből indult ki, amely szerint e szankció a belső szolgáltatók valamennyi versenytárgyalási eljárásból való kizárását jelenti. A Mobit és az olasz kormány is ezen álláspontot képviselte.
95. Ezzel szemben az Autolinee Toscane, a Regione Toscana, az RATP, a francia kormány és a Bizottság arra hivatkozott, hogy egy belső szolgáltató versenytárgyalási eljáráson való részvétele nem e szolgáltatónak az említett eljárásból való kizárását, hanem az általa elnyert közvetlen odaítélés érvénytelenségét vonja maga után.
96. Véleményem szerint az 1370/2007 rendelet 5. cikkének (2) bekezdésével bevezetett földrajzi körülhatárolás megsértése semmilyen hatással nem jár az e rendelet 5. cikkének (3) bekezdése értelmében vett versenytárgyalási eljárás tekintetében.
97. Először is megjegyzem, hogy a körülhatárolásra vonatkozó követelményt az 1370/2007 rendeletnek a közvetlen odaítélésekre irányadó 5. cikke (2) bekezdése írja elő, nem pedig a rendeletnek a versenytárgyalási eljárásokra vonatkozó 5. cikke (3) bekezdése.
98. Másodszor, ezen értelmezés az 1370/2007 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének szövegezéséből következik. Ugyanis e rendelet 5. cikke (2) bekezdésének b) pontjából, különösen az ott alkalmazott „ezen bekezdés alkalmazásának feltétele, hogy” fordulatból egyértelműen kitűnik, hogy a belső szolgáltató tevékenységének földrajzi körülhatárolására vonatkozó követelmény a közvetlen odaítélés egyik feltétele.
99. Harmadszor, az 1370/2007 rendelet 5. cikke (3) bekezdése második mondatának szövege szintén a közvetlen odaítélés kedvezményében részesülő szolgáltatók kizárása ellen szól, mivel kifejezetten azt írja elő, hogy ezen eljárásnak „valamennyi szolgáltató számára nyitva kell állnia”. E tekintetben hangsúlyozom, hogy e rendeletnek a versenytárgyalási eljárásra vonatkozó 5. cikke (3) bekezdése sem az említett rendelet 5. cikke (2) bekezdésének b) pontjával bevezetett körülhatárolásra nem utal, sem ahhoz hasonló követelményt nem támaszt.
100. Kétségtelen, hogy az 1370/2007 rendelet 5. cikkének (3) bekezdésében foglalt első mondat bevezető fordulatának – „bármely illetékes hatóságnak, amely belső szolgáltatótól eltérő harmadik személy szolgáltatásait veszi igénybe” – formális értelmezése azt sugallhatja, hogy minden belső szolgáltatót automatikusan kizárnak a versenytárgyalási eljárásokból. Valójában azonban ez a kifejezés szükségképpen csak az érintett illetékes hatóság, vagyis a versenytárgyalási eljárást lefolytató hatóság belső szolgáltatóira vonatkozik.
101. Ugyanis e megfogalmazás nem arra irányul, hogy az összes belső szolgáltatót kizárja a versenytárgyalási eljárásokból, hanem arra, hogy versenytárgyalási eljárás tartását írja elő minden olyan esetben, amikor valamely illetékes hatóság nem az említett rendelet 5. cikkének (2) bekezdése szerinti közvetlen odaítélést választja. Másként fogalmazva, az illetékes hatóságoknak vagy közvetlen odaítélést, vagy versenytárgyalási eljárást kell alkalmazniuk,(22) és amennyiben ez utóbbi eljárást választják, úgy kötelesek azt minden szolgáltató számára megnyitni.
102. Negyedszer, a Bizottság által javasolt értelmezés összhangban áll az 1370/2007 rendelet által követett egyik célkitűzéssel is, amely arra irányul, hogy növekedjen azon versenytárgyalási eljárások száma, amelyek során tömegközlekedési közszolgáltatások nyújtására vonatkozó szerződéseket ítélnek oda.(23) Ezen értelmezés szerint ugyanis egy belső szolgáltató versenytárgyaláson való részvétele az általa élvezett közvetlen odaítélések kedvezményének érvénytelenségével szankcionálható.(24) Meglátásom szerint nincs kétség afelől, hogy ez a szankció a belső szolgáltatókat eltántoríthatja attól, hogy versenytárgyalási eljáráson vegyenek részt. Mindazonáltal minden belső szolgáltatónak teljes egészében fennmarad azon joga, hogy versenytárgyalási eljáráson vegyen részt, amelynek ily módon nem sérül a tényleges érvényesülése.
103. A fentiek alapján azt a következtetést vonom le, hogy az 1370/2007 rendelet 5. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az, hogy valamely, az alapügyben szereplőhöz hasonló közlekedési közszolgáltatások ellátására irányuló szerződést versenytárgyalási eljárás során olyan szolgáltatónak ítéljenek oda, amely egy, az e rendelet hatálybalépését megelőzően a közvetlen odaítélés kedvezményében részesülő másik szolgáltató ellenőrzése alatt áll.
104. Ezzel szemben valamely belső szolgáltatónak egy versenytárgyalási eljáráson való részvétele adott esetben megkérdőjelezheti azon közvetlen odaítélés kedvezményének érvényességét, amelyet e vállalkozás vagy az azt ellenőrző vállalkozás korábban élvezett, feltéve, hogy az 5. cikket kell alkalmazni.(25) Hangsúlyozom, hogy ez a kérdés véleményem szerint az alapjogvita tárgyából adódik.
D. A „belső szolgáltatónak”, valamint az „illetékes hatóságnak” az 1370/2007 rendelet 2. cikke b) és j) pontjában, valamint 5. cikke (2) bekezdésében szereplő fogalmáról (második és harmadik kérdés)
105. Az RATP, az Autolinee Toscane, a francia kormány és a Bizottság által képviselt állásponttal egyetértve úgy vélem, hogy a második és a harmadik kérdést nem szükséges megválaszolni.
106. A jelen indítvány fenti szakaszaiban javasolt válaszokból ugyanis az tűnik ki, hogy az 1370/2007 rendelettel nem ellentétes az alapjogvita körülményei között az, hogy egy közlekedési közszolgáltatás ellátására irányuló szerződést versenytárgyalási eljárás keretében egy olyan szolgáltatónak ítéljenek oda, mint az Autolinee Toscane.
107. Mindazonáltal a teljesség kedvéért a jelen szakaszban röviden megválaszolom a második és a harmadik kérdést is.
108. Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az 1370/2007 rendelet 2. cikkének j) pontját, valamint 5. cikkének (2) bekezdését, hogy „belső szolgáltatónak” minősülhet az a közjogi jogalany, amely valamely, a hatóság által közvetlenül odaítélt, a helyi közlekedési szolgáltatásra irányuló szerződés jogosultja, és amely jogalany szervezeti és ellenőrzési szempontból közvetlenül kapcsolódik e hatósághoz, és annak tőkéjével az állam rendelkezik.
109. Az említett bíróság által szolgáltatott információk szerint ez a kérdés az RATP jogállását hivatott tisztázni a hivatkozott rendelet tekintetében.
110. Meglátásom szerint az e kérdésre adandó válasz nagyrészt a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozó ténymegállapításoktól függ.
111. Közelebbről, a nemzeti bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az 1370/2007 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének a) pontjában megállapított feltételekre figyelemmel, az illetékes hatóság a szóban forgó szolgáltató felett „a saját szervezeti egységei feletti ellenőrzéshez hasonló ellenőrzést” gyakorol‑e.
112. Amint azt a Mobit helytállóan megjegyezte, a belső szolgáltatói minőség megállapítása szempontjából nem releváns az a körülmény, hogy az RATP‑hez hasonló valamely szolgáltató közjogi jogalanyként működik. Az 1370/2007 rendelet ugyanis (12) preambulumbekezdésével összhangban semmilyen különbséget nem tesz a közjogi és a magánjogi jogalanyok között.
113. Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az 1370/2007 rendelet 2. cikkének b) pontját 5. cikkének (2) bekezdésével összefüggésben, hogy az e rendelkezéssel összhangban közvetlen módon odaítélt szerződés a továbbiakban kizárható annak hatálya alól azon okból, hogy az érintett közlekedési szolgáltatásokra irányuló szervezési hatásköröket olyan szervezetre ruházták át, amely nem gyakorol „hasonló ellenőrzést” a szolgáltatási szerződést közvetlenül elnyert jogalany felett.
114. A kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott információk alapján ezt a kérdést az RATP által nyújtott közlekedési szolgáltatások tekintetében illetékes hatóság meghatározásának szükségessége indokolja. Az említett bíróság szerint ezen illetékes hatóság vagy a francia állam, amely az RATP‑nek odaítélt koncesszió tekintetében megőrizte tényleges ellenőrzési jogosultságát, vagy a Syndicat des transports d’Île de France (a továbbiakban: STIF) lehet, egy olyan közigazgatási szervezet, amely 2004 óta már nem áll a francia állam ellenőrzése alatt, és amelyre a párizsi régió közlekedésével kapcsolatos szervezési funkciókat ruháztak át. Az említett bíróság ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a STIF az RATP javára ex lege biztosított koncesszió gyakorlását, módját, tárgyát és terjedelmét illetően nem rendelkezik hatáskörrel.
115. Újfent az a benyomásom, hogy e kérdés megválaszolása nagyrészt a nemzeti bíróság által elvégzendő ténybeli vizsgálatok függvénye.
116. Az „illetékes hatóságnak” az 1370/2007 rendelet 2. cikkének b) pontjában meghatározott fogalma alapján három eshetőség jöhet szóba a szóban forgó közlekedési szolgáltatások szervezésére vonatkozó hatásköröknek a STIF‑re történő átruházását követően:
– a francia állam fenntartotta azon kizárólagos jogát, hogy az érintett földrajzi területen a személyszállítási közszolgáltatásba beavatkozzon;
– ezen hatáskört a francia állam és a STIF már megosztva gyakorolja, vagy
– az említett hatáskört kizárólagosan a STIF gyakorolja.
117. Ily módon annak eldöntése érdekében, hogy az RATP javára közvetlen módon odaítélt szerződés továbbra is az 1370/2007 rendelet 5. cikke (2) bekezdésének hatálya alá tartozik‑e, a nemzeti bíróságnak elsőként azt kell megvizsgálnia, hogy a francia állam és/vagy a STIF illetékes hatóságnak minősül‑e. Másodikként azt kell vizsgálnia, hogy a „hasonló ellenőrzés”, valamint a belső szolgáltató tevékenysége körülhatárolásának feltételei fennállnak‑e.
118. Az előterjesztett kérdés megszövegezése alapján a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a STIF nem gyakorol az RATP felett az 1370/2007 rendelet 5. cikkének (2) bekezdése értelmében vett „hasonló ellenőrzést”. Következésképpen az RATP javára odaítélt szerződés továbbra is e rendelkezés hatálya alá tartozik, függetlenül attól, hogy az STIF‑re a szóban forgó közlekedési szolgáltatásokra irányuló szervezési hatásköröket ruháztak át, amennyiben egyrészt, az állami hatóság kizárólagosan vagy a STIF‑fel együttesen fenntartja azon jogát, hogy az érintett földrajzi területen a személyszállítási közszolgáltatásba beavatkozzon (és ennélfogva „illetékes hatóságnak” minősülhet), és másrészt, amennyiben ezen hatóság a szerződést elnyert jogalany felett továbbra is „hasonló ellenőrzést” gyakorol.
119. Következésképpen azt javasolom a Bíróságnak, hogy a második és a harmadik kérdésre a következő választ adja.
120. Az 1370/2007 rendelet 5. cikkének (2) bekezdését e rendelet 2. cikkének j) pontjával összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy egy hatóság által közvetlen módon odaítélt helyi közlekedési közszolgáltatás ellátására irányuló szerződést elnyert közjogi jogalany „belső szolgáltatónak” minősülhet, feltéve, hogy felette e hatóság a saját szervezeti egységei feletti ellenőrzéshez „hasonló ellenőrzést” gyakorol.
121. Egyébiránt az említett 1370/2007 rendelet 5. cikkének (2) bekezdését ugyanezen rendelet 2. cikkének b) pontjával összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy a közlekedési szolgáltatások szervezésére irányuló hatásköröknek egy hatóságról a szerződés jogosultja felett „hasonló ellenőrzést” nem gyakorló szervezetre történő átruházása az odaítélt szerződést nem zárja ki e rendelkezés hatálya alól feltéve, hogy egyrészt a hatóság kizárólagosan vagy ez utóbbi szervezettel együttesen fenntartja azon jogát, hogy az érintett földrajzi területen a személyszállítási közszolgáltatásba beavatkozzon (és ennélfogva „illetékes hatóságnak” minősülhet), másrészt pedig, e hatóság továbbra is „hasonló ellenőrzést” gyakorol a szerződést elnyert jogalany felett.
VI. Végkövetkeztetés
122. A fentiekre tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre az alábbi választ adja:
1) A vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. október 23‑i 1370/2007 európai parlamenti és tanácsi rendelet 8. cikkének (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy e rendelet 5. cikkét az említett rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében meghatározott átmeneti időszak lejárata előtt lefolytatott, az alapjogvitában szereplőhöz hasonló odaítélési eljárásra csak abban az esetben lehet alkalmazni, ha ez az odaítélés az említett 5. cikk előrehozott végrehajtását elrendelő nemzeti rendszer hatálya alá tartozik, és az e rendszer által meghatározott mértékben.
2) Másodlagosan, az 1370/2007 rendelet 8. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy e rendelet 5. cikkének (2) és (3) bekezdése a 2039. december 3‑án lejáró harmincéves időszak alatt nem alkalmazható valamely, az említett rendelet (3) bekezdése első albekezdésének b) pontjában szereplő szerződésre, azon tény ellenére, hogy az 2039. december 3‑át követően jár le.
3) Harmadlagosan, az 1370/2007 rendelet 5. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az, hogy valamely, az alapügyben szereplőhöz hasonló közlekedési közszolgáltatások ellátására irányuló szerződést versenytárgyalási eljárás során olyan szolgáltatónak ítéljenek oda, amely egy, az e rendelet hatálybalépését megelőzően a közvetlen odaítélés kedvezményében részesülő másik szolgáltató ellenőrzése alatt áll.
4) Negyedlegesen, az 1370/2007 rendelet 5. cikkének (2) bekezdését e rendelet 2. cikkének j) pontjával összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy egy hatóság által közvetlen módon odaítélt helyi közlekedési közszolgáltatás ellátására irányuló szerződést elnyert közjogi jogalany „belső szolgáltatónak” minősülhet, feltéve hogy felette e hatóság a saját szervezeti egységei feletti ellenőrzéshez „hasonló ellenőrzést” gyakorol.
Egyébiránt az említett rendelet 5. cikkének (2) bekezdését ugyanezen rendelet 2. cikkének b) pontjával összefüggésben úgy kell értelmezni, hogy a közlekedési szolgáltatások szervezésére irányuló hatásköröknek egy hatóságról a szerződés jogosultja felett „hasonló ellenőrzést” nem gyakorló szervezetre történő átruházása az odaítélt szerződést nem zárja ki e rendelkezés hatálya alól feltéve, hogy egyrészt a hatóság kizárólagosan vagy ez utóbbi szervezettel együttesen fenntartja azon jogát, hogy az érintett földrajzi területen a személyszállítási közszolgáltatásba beavatkozzon (és ennélfogva „illetékes hatóságnak” minősülhet), másrészt pedig, e hatóság továbbra is „hasonló ellenőrzést” gyakorol a szerződést elnyert jogalany felett.