ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA
z 25. júla 2002 (*)
„Štátny príslušník tretej krajiny, manžel štátneho príslušníka členského štátu – Vízová povinnosť – Právo vstupu manželov nedisponujúcich dokladom totožnosti alebo vízom – Právo pobytu manželov, ktorí vstúpili nelegálne – Právo pobytu manželov, ktorí vstúpili legálne, ale ktorým pred podaním žiadosti o pobyt skončila platnosť víza – Smernica 64/221/EHS, 68/360/EHS a 73/148/EHS a nariadenie (ES) č. 2317/95“
Vo veci C‑459/99,
ktorej predmetom je návrh Conseil d’État (Belgicko) podaný Súdnemu dvoru v súlade s článkom 234 ES, ktorým navrhuje vo vzťahu ku konaniu prebiehajúcemu na vnútroštátnom súde medzi
Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie ASBL (MRAX)
a
Belgickom,
aby rozhodol o prejudiciálnej otázke týkajúcej sa výkladu článku 1 ods. 2, článku 3 ods. 3 a článku 9 ods. 2 smernice Rady 64/221/EHS z 25. februára 1964 o koordinácii osobitných opatrení o pohybe a pobyte cudzích štátnych príslušníkov, prijatých z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia (Ú. v. ES 1964, 56, s. 850; Mim. vyd. 05/001, s. 11), článkov 3 a 4 smernice Rady 68/360/EHS z 15. októbra 1968 o odstránení prekážok pohybu a pobytu pracovníkov členských štátov a ich rodín v rámci spoločenstva (Ú. v. ES L 257, s. 13; Mim. vyd. 05/001, s. 27), článkov 3 a 6 smernice Rady 73/148/EHS z 21. mája 1973 o zrušení obmedzenia pohybu a pobytu v rámci spoločenstva pre štátnych príslušníkov členských štátov so zreteľom na usadenie sa a poskytovanie služieb (Ú. v. ES L 172, s. 14; Mim. vyd. 05/001, s. 167), ako aj nariadenia Rady (ES) č. 2317/95 z 25. septembra 1995 o určení tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov víza (Ú. v. ES L 234, s. 1),
SÚDNY DVOR,
v zložení: predseda G. C. Rodríguez Iglesias, predsedovia komôr N. Colneric a S. von Bahr, sudcovia C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.‑P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen a J. N. Cunha Rodrigues (spravodajca),
generálna advokátka: C. Stix Hackl,
tajomník: H. A. Rühl, hlavný referent,
so zreteľom na písomné pripomienky, ktoré predložili:
– Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme a la xénophobie ASBL (MRAX), v zastúpení: I. de Viron, advokát,
– Belgicko, v zastúpení: E. Matterne a E. Derriks, advokáti,
– rakúska vláda, v zastúpení: A. Längle, splnomocnený zástupca,
– Komisia Európskych spoločenstiev, v zastúpení: H. Michard, C. O’Reilly a N. Yerrell, splnomocnené zástupkyne,
so zreteľom na správu z pojednávania,
po vypočutí ústnych pripomienok Mouvement contre le racisme, l’antisémitisme a la xénophobie ASBL (MRAX), Belgicka a Komisie na pojednávaní 29. mája 2001,
po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 13. septembra 2001,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Conseil d’Etat (Štátna rada) rozsudkom z 23. novembra 1999, ktorý bol doručený Súdnemu dvoru 2. decembra 1999, podľa článku 234 ES položila štyri prejudiciálne otázky týkajúce sa výkladu článku 1 ods. 2, článku 3 ods. 3 a článku 9 ods. 2 smernice Rady 64/221/EHS z 25. februára 1964 o koordinácii osobitných opatrení o pohybe a pobyte cudzích štátnych príslušníkov, prijatých z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia (Ú. v. ES 1964, 56, s. 850; Mim. vyd. 05/001, s. 11), článkov 3 a 4 smernice Rady 68/360/EHS z 15. októbra 1968 o odstránení prekážok pohybu a pobytu pracovníkov členských štátov a ich rodín v rámci spoločenstva (Ú. v. ES L 257, s. 13; Mim. vyd. 05/001, s. 27), článkov 3 a 6 smernice Rady 73/148/EHS z 21. mája 1973 o zrušení obmedzenia pohybu a pobytu v rámci spoločenstva pre štátnych príslušníkov členských štátov so zreteľom na usadenie sa a poskytovanie služieb (Ú. v. ES L 172, s. 14; Mim. vyd. 05/001, s. 167), rovnako nariadenie Rady (ES) č. 2317/95 z 25. septembra 1995, ktorým sa uvádza zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci podliehajú vízovej povinnosti pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov (Ú. v. ES L 234, s. 1).
2 Tieto otázky vzišli zo sporu medzi Hnutím proti rasizmu, antisemitizmu a xenofóbii ASBL (ďalej len „MRAX“) a Belgickom, ktorého predmetom bola žaloba na zrušenie obežníka ministerstva vnútra a spravodlivosti z 28. augusta 1997, ktorý sa vzťahoval na konanie o zverejnenie ohlášok a na dokumenty, ktoré sa musia predložiť pri žiadosti o víza umožňujúce uzavrieť manželstvo v Belgickom kráľovstve alebo na účely zlúčenia rodiny na základe manželstva uzatvoreného v cudzine (Moniteur belge z 1. októbra 1997, s. 25905, ďalej len „obežník z 28. augusta 1997“).
Právny rámec
Právna úprava Spoločenstva
3 Článok 1 ods. 1 nariadenia Rady (EHS) č. 1612/68 z 15. októbra 1968 o slobode pohybu pracovníkov v rámci spoločenstva (Ú. v. ES L 257, s. 2; Mim. vyd. 05/001, s. 15) stanovuje:
„Každý štátny príslušník členského štátu, bez ohľadu na jeho bydlisko, má právo na prístup k zamestnaniu a jeho výkon na území iného členského štátu v súlade s ustanoveniami zákona, iného právneho predpisu alebo správneho opatrenia o zamestnávaní štátnych príslušníkov tohto štátu.“
4 Článok 10 nariadenia č. 1612/68 stanovuje:
„1. Spolu s pracovníkom, ktorý je štátnym príslušníkom jedného členského štátu a je zamestnaný na území iného členského štátu, majú bez ohľadu na svoju štátnu príslušnosť právo usadiť sa:
a) jeho manželka/jej manžel a potomkovia, ak majú menej ako 21 rokov alebo sú závislými osobami;
b) závislí príbuzní pracovníka/pracovníčky a jeho manželky/manžela vo vzostupnej línii.
2. Členské štáty uľahčia prijatie každého rodinného príslušníka, ktorý nepodlieha ustanoveniam odseku 1, ak je závislou osobou vyššie uvedeného pracovníka, alebo ak s ním žije v spoločnej domácnosti v štáte, odkiaľ prišiel.
3. Na účely odsekov 1 a 2 musí mať pracovník pre svoju rodinu k dispozícii také ubytovanie, aké zodpovedá bežným požiadavkám vlastných pracovníkov v regióne, kde je zamestnaný; toto ustanovenie však nesmie viesť k diskriminácii medzi vlastnými pracovníkmi a pracovníkmi z ostatných členských štátov.“
5 Členské štáty v zmysle článku 1 smernice 68/360 za podmienok, ktoré táto smernica stanovuje, zrušia obmedzenia pohybu a pobytu štátnych príslušníkov zmienených štátov a ich rodinných príslušníkov, na ktorých sa vzťahuje nariadenie č. 1612/68.
6 Článok 3 smernice 68/360 stanovuje:
„1 Členské štáty povolia osobám uvedeným v článku 1 vstup na svoje územie na základe predloženia platného preukazu totožnosti alebo pasu.
2. Vstupné vízum ani iný rovnocenný doklad nemožno vyžadovať, pokiaľ sa nejedná o rodinných príslušníkov, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi žiadneho členského štátu. Členské štáty poskytnú takýmto osobám maximálnu možnú pomoc pri získavaní potrebných víz.“
7 Článok 4 ods. 1 smernice 68/360 stanovuje, že členské štáty priznajú právo na pobyt na svojom území osobám uvedeným v článku 1, ktoré predložia doklady uvedené v článku 4 ods. 3.
8 Pre členov rodiny pracovníka v zmysle článku 4 ods. 3 druhej zarážky tej istej smernice týmito dokladmi sú:
„c) doklad, s ktorým vstúpili na ich územie;
d) doklad vydaný príslušným orgánom štátu pôvodu alebo štátu, odkiaľ prichádzajú, ktorý potvrdzuje ich príbuzenský vzťah;
e) v prípadoch uvedených v článku 10 odseku 1 a 2 nariadenia (EHS) č. 1612/68 doklad vydaný príslušným úradom štátu pôvodu alebo štátu, odkiaľ prichádzajú, ktorý potvrdzuje, že sú závislí na pracovníkovi, alebo že v tejto krajine s ním žijú v spoločnej domácnosti.“
9 Článok 10 smernice 68/360 stanovuje:
„Členské štáty sa neodchýlia od ustanovení tejto smernice, s výnimkou prípadov, ak by to bolo z dôvodu ochrany verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo z dôvodu ochrany verejného zdravia.“
10 V zmysle článku 1 ods. 1 smernice 73/148:
„Členské štáty konajúc tak, ako je to stanovené v tejto smernici, zrušia obmedzenia pohybu a pobytu:
a) štátnych príslušníkov členských štátov, ktorí sa usadili, alebo ktorí majú záujem sa usadiť v inom členskom štáte na účely pokračovania v činnosti ako súkromí podnikatelia, alebo ktorí majú záujem poskytovať služby v tom štáte;
b) štátnych príslušníkov, ktorí majú záujem prejsť do iného členského štátu ako prijímatelia služieb;
c) manželky/manželia a deti mladšie ako dvadsať jeden rokov, takýchto štátnych príslušníkov bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť;
d) príbuzní takých štátnych príslušníkov v líniách predkov alebo potomkov a ich manželky/manželia, ktorí sú na nich závislí, bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť.“
11 Článok 3 smernice 73/148 v podstate preberá obsah článku 3 smernice 68/360.
12 Článok 4 ods. 1 smernice 73/148 stanovuje:
„Každý členský štát poskytne právo na trvalý pobyt štátnym príslušníkom iných členských štátov, ktorí sa usadili na jeho území na účely pokračovania v činnosti ako samostatne zárobkovo činné osoby po zrušení obmedzenia týchto činností vzhľadom na zmluvu.
Ako dôkaz práva na pobyt bude vydaný dokument nazvaný ‚povolenie na pobyt pre štátnych príslušníkov členského štátu Európskych spoločenstiev‘. Tento dokument bude platný na dobu nie kratšiu ako päť rokov od dátumu vydania a bude automaticky obnoviteľný.
...“
13 Článok 6 smernice 73/148 stanovuje:
„Členský štát môže požadovať od žiadateľa o povolenie na pobyt alebo práva na pobyt iba:
a) preukaz totožnosti alebo pas, s ktorým vstúpil/vstúpila na jeho územie;
b) dôkaz, že on alebo ona prišli ako osoby zaradené do určitej triedy uvádzanej v článkoch 1 a 4.“
14 Článok 8 smernice 73/148 je v podstate obsahovo zhodný s článkom 10 smernice 68/360.
15 V zmysle článku 1 smernice 64/221:
„1. Ustanovenia tejto smernice sa vzťahujú na každého štátneho príslušníka členského štátu, ktorý má bydlisko v alebo cestuje do iného členského štátu spoločenstva, buď na účel výkonu zamestnania, alebo samostatnej zárobkovej činnosti, alebo ako prijímateľ služieb.
2. Tieto ustanovenia sa vzťahujú aj na manžela/manželku a rodinných príslušníkov, ktorí prichádzajú do úvahy v zmysle ustanovení nariadení a smerníc prijatých v tejto oblasti podľa zmluvy.“
16 Článok 2 smernice 64/221 stanovuje:
„1. Táto smernica sa vzťahuje na všetky opatrenia členských štátov prijatých na základe dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, ktoré priamo súvisia so vstupom na ich územie, vydávanie alebo obnovovanie povolení na pobyt alebo vyhostenia z ich územia.
2. Na takéto dôvody sa nie je možné odvolať pre hospodárske účely.“
17 Článok 3 smernice 64/221 upresňuje:
„1. Opatrenia podniknuté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti sa zakladajú výlučne na osobnom správaní dotknutej osoby.
2. Predchádzajúce odsúdenie v trestnom konaní nie je dôvodom pre podniknutie takýchto opatrení.
3. Uplynutie lehoty platnosti preukazu totožnosti alebo pasu používaného osobou na vstup do hostiteľskej krajiny a na získanie povolenia na pobyt nie je dôvodom na vyhostenie z územia.
4. Štát, ktorý vydal preukaz totožnosti alebo pas umožní držiteľovi takého dokumentu opätovný vstup na jeho územie bez formálnych požiadaviek, aj keď ten dokument už neplatí alebo štátna príslušnosť držiteľa je sporná.“
18 Podľa článku 8 smernice 64/221:
„Dotknutá osoba má právo použiť voči rozhodnutiu o povolení vstupu, zamietnutí vydania, či obnovenia povolenia na pobyt, alebo o vyhostení z územia rovnaké opravné prostriedky, aké majú štátni príslušníci predmetnej krajiny voči správnym aktom.“
19 Podľa článku 9 smernice 64/221:
„1. V prípade, ak nie je možné podať odvolanie na súd, alebo ak je možné podať odvolanie len voči zákonnosti rozhodnutia, alebo ak odvolanie nemá odkladný účinok, o zamietnutí obnovenia na pobyt, alebo o vyhostení držiteľa povolenia na pobyt rozhodne správny orgán, s výnimkou naliehavých prípadov, až po obdržaní stanoviska príslušného orgánu hostiteľského štátu, pred ktorým má dotknutá osoba právo na obhajobu a pomoc alebo zastupovanie v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi tohto štátu.
Tento orgán nesmie byť totožný s orgánom, ktorý rozhoduje o zamietnutí obnovenia povolenia na pobyt alebo o vyhostení.
2. Každé rozhodnutie o zamietnutí vydania prvého povolenia na pobyt alebo o vyhostení dotknutej osoby pred vydaním povolenia sa predloží na žiadosť tejto osoby orgánu, ktorého stanovisko je potrebné podľa odseku 1. Dotknutá osoba má potom právo obhajovať sa osobne, okrem prípadu, keď to bude v rozpore so záujmami bezpečnosti štátu.“
20 Nariadenie č. 2317/95 bolo zrušené rozsudkom z 10. júna 1997, Parlament/Rada (C‑392/95, Zb. s. I‑3213). Súdny dvor rozhodol, že účinky zrušeného nariadenia zostávajú v platnosti, až kým Rada Európskej únie neprijme novú úpravy.
21 Podľa článku 5 nariadenia č. 2317/95:
„Na účely tohto nariadenia výraz ‚vízum‘ znamená oprávnenie udelené alebo rozhodnutie prijaté členským štátom, ktoré sa vyžaduje pri vstupe na jeho územie s cieľom:
– plánovaného pobytu v tomto členskom štáte alebo v niekoľkých členských štátoch na dobu nepresahujúcu celkove tri mesiace,
– tranzitu cez územie tohto členského štátu alebo niekoľkých členských štátov, s výnimkou tranzitu cez medzinárodné pásma letísk a presunov medzi letiskami v členskom štáte.“
22 Rada prijala 12. marca 1999 nariadenie (ES) č. 574/1999 o určení tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov víza (Ú. v. ES L 72, s. 2; Mim. vyd. 19/001, s. 121). Toto nariadenie bolo nahradené nariadením Rady (ES) č. 539/2001 z 15. marca 2001 uvádzajúce zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov, a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti (Ú. v. ES L 81, s. 1; Mim. vyd. 19/004, s. 65).
Vnútroštátna právna úprava
23 Zákon o vstupe na územie, pobyte, usadení a vyhostení cudzincov z 15. decembra 1980 (Moniteur belge z 31. decembra 1980), zmenený a doplnený zákonom z 15. júla 1996 (Moniteur belge z 12. októbra 1996, ďalej len „zákon z 15. decembra 1980“) v článku 2 v prvom odseku ustanovuje:
„Na územie Kráľovstva je oprávnený vstúpiť cudzinec, ktorý je držiteľom:
...
(2) platného cestovného pasu alebo cestovného dokladu, ktorý nahrádza cestovný pas opatrený vízami alebo povolením namiesto víz, platnými pre Belgicko, vydanými belgickým diplomatickým zástupcom alebo konzulom, alebo štátom, ktorý je rovnako ako Belgicko stranou medzinárodného dohovoru vzťahujúceho sa na prechod vonkajších hraníc.“
24 Podľa článku 3 prvého odseku bodu 2 toho istého zákona sú „orgány poverené kontrolou hraníc“ oprávnené odoprieť vstup cudzincovi, ktorý „sa pokúsi preniknúť do Kráľovstva bez toho, aby bol držiteľom potrebných dokladov uvedených v článku 2“.
25 Na základe článku 7 prvého odseku bodov 1 a 2 tohto zákona je príslušný minister alebo jeho splnomocnenec oprávnený dať príkaz cudzincovi na opustenie územia pred stanoveným dátumom, ktorý nemá povolenie ani oprávnenie na pobyt na dobu dlhšiu ako tri mesiace alebo na usadenie sa v Kráľovstve:
„(1) ak žije na území Kráľovstva bez toho, aby bol držiteľom dokladov určených v článku 2;
(2) ak žije na území Kráľovstva po dobe určenej v súlade s článkom 6 alebo nemôže preukázať, že túto dobu neprekročil“.
26 V zmysle článku 40 ods. 2 až 6 zákona z 15. decembra 1980:
„2. Na účel tohoto zákona sa cudzincom E. S. rozumie každý štátny príslušník členského štátu Európskych spoločenstiev, ktorý býva alebo vstúpil do Kráľovstva a ktorý:
(1) tu vykonáva alebo má v úmysle vykonávať zamestnanie alebo neplatenú činnosť alebo;
(2) tu prijíma alebo má v úmysle prijímať služby alebo;
(3) sa tu zdržiava alebo má úmysle sa tu zdržiavať alebo;
(4) tu má pobyt alebo má úmysel získať pobyt po tom, ako prestal vykonávať povolanie na území Spoločenstva, alebo;
(5) sa tu odborne vzdeláva alebo má v úmysle sa odborne vzdelávať v akreditovanom zariadení, pričom štúdium je jeho hlavnou činnosťou, alebo;
(6) nepatrí do žiadnej z predošlých kategórii 1 až 5.
3. Bez ohľadu na štátnu príslušnosť sa nižšie uvedené osoby považujú za cudzincov E. S. podľa [odseku] 2 bodov 1, 2 a 3, pokiaľ nie je stanovené inak, za podmienky, že sa usadia alebo sú usadené spolu s cudzincom E. S.:
(1) jeho manžel(ka);
...
4. Bez ohľadu na štátnu príslušnosť sa nižšie uvedené osoby považujú za cudzincov E. S. podľa [odseku] 2 bodov 4 a 6, pokiaľ nie je stanovené inak, za podmienky, že sa usadia alebo sú usadení spolu s cudzincom E. S.:
(1) jeho manžel(ka);
...
5. Bez ohľadu na štátnu príslušnosť sa jeho manžel(ka) a jeho deti alebo deti jeho manžela(ky), ktoré sú na nich závislé, považujú za cudzincov E. S. podľa odseku 2 bodu 5, pokiaľ nie je stanovené inak, za podmienky, že sa usadia alebo sú usadení spolu s cudzincom E. S.
6. Manžel(ka) belgického štátneho občana, ktorý sa usadí alebo je usadený spolu s ním, sa považuje za cudzinca E. S. a rovnako aj ich potomkovia do veku 21 rokov alebo na nich závislí potomkovia, na nich závislí predkovia a manžel(ka) týchto potomkov alebo predkov, ktorí sa usadia alebo sú s nimi usadení.“
27 Článok 41 zákona z 15. decembra 1980 stanovuje:
„Cudzinec E. S. je oprávnený vstúpiť na územie Kráľovstva na základe predloženia platného preukazu totožnosti alebo cestovného pasu.
Manžel(ka) a členovia jeho(jej) rodiny uvedení v článku 40, ktorí nemajú štátnu príslušnosť jedného z členských štátov Európskeho spoločenstva, musia byť držiteľmi dokumentov uvedených v článku 2.
Držiteľ dokladu vydaného belgickými úradmi a osoba, ktorá má povolenie na vstup a pobyt do členského štátu Spoločenstva, môže vstúpiť na belgické územie bez formalít, a to aj v prípade, ak jeho štátna príslušnosť je sporná alebo tento doklad je po lehote platnosti.“
28 Článok 42 zákona z 15. decembra 1980 stanovuje:
„Cudzinci E. S. majú právo na pobyt za podmienok a na dobu určenú Kráľom v súlade s nariadeniami a smernicami Európskych spoločenstiev.
Kráľ určí prípady a podmienky v súlade s vyššie uvedenými nariadeniami a smernicami, na základe ktorých sa vydá doklad o priznaní práva na pobyt.
Rozhodnutie o vydaní povolenia na pobyt sa vydá v čo najkratšom čase, najneskôr do šiestich mesiacov od dňa podania žiadosti.“
29 Článok 43 zákona z 15. decembra 1980 upresňuje:
„Vstup a pobyt možno cudzincovi E. S. odmietnuť len z dôvodu verejného poriadku, bezpečnosti alebo zdravia za týchto podmienok:
...
(3) Skončenie platnosti dokladu, ktorý umožňuje vstup a pobyt na belgickom území, nemôže byť dôvodom na vyhostenie.
...“
30 V zmysle článku 44 prvého odseku zákona z 15. decembra 1980:
„O obnovu konania podľa článku 64 možno požiadať:
(1) v prípade, ak bolo odmietnuté povolenie na pobyt cudzincovi E. S., ktorému právo na pobyt bolo priznané v súlade s článkom 42, a rovnako aj v prípade, ak bolo rozhodnuté o zákaze vstupu na územie pred vydaním povolenia na pobyt“.
31 Podľa článku 64 zákona z 15. decembra 1980:
„Okrem rozhodnutí uvedených v článku 44 a 44 bis možno požiadať ministra o obnovu konania v súlade s nasledujúcimi ustanoveniami v prípade:
(1) ak bolo odmietnuté povolenie na pobyt na základe článku 11;
(2) odročenia konania;
(3) ak bola zamietnutá žiadosť o povolenie usadiť sa;
...
(7) rozhodnutia podľa článku 22, ktorým sa cudzincovi prikázalo, aby opustil určené miesto, zdržiaval sa mimo tohto miesta alebo mal pobyt na určenom mieste;
(8) rozhodnutia o zamietnutí povolenie na pobyt cudzincovi, ktorý mal úmysel študovať v Belgicku“.
32 Článok 69 zákona z 15. decembra 1980 stanovuje:
„Proti rozhodnutiam, ktorými bolo zamietnuté právo uvedené v tomto zákone, možno podať žalobu na neplatnosť upravenú podľa článku 14 zákona o Štátnej rade z 12. januára 1973.
Žiadosť o obnovu konania a žalobu na neplatnosť rozhodnutia, proti ktorému smeruje uvedená žiadosť, možno podať súbežne.
V takomto prípade konanie o žalobe na neplatnosť sa preruší až do rozhodnutia ministra o prijateľnosti žiadosti.“
33 Obežník z 28. augusta 1997 stanovuje:
„Predmetom tohto obežníka je úprava niektorých problémov týkajúcich sa konania o zverejnení ohlášok..., ktoré v poslednom čase vyvolalo spory. Okrem iného prináša objasnenia, pokiaľ ide o doklady, ktoré sa musia predložiť pri žiadosti o víza s cieľom uzavrieť manželstvo v Kráľovstve alebo s cieľom získať víza z dôvodu spojenia rodiny na základe manželstva uzatvoreného v cudzine.
...
4. Podanie žiadosti o pobyt po uzatvorení manželstva.
...
Napriek tomu treba pripomenúť, že vyžadované doklady týkajúce sa pobytu v Kráľovstve sa musia pripojiť k žiadosti o pobyt podanej na základe článku 10 ods. 1 bodov 1 alebo 4 alebo článku 40 [ods.] 3 až 6 zákona z 15. decembra 1980 o vstupe na územie, pobyte a usadení sa a vyhostení cudzincov.
Konkrétne to znamená, že cudzinec musí byť držiteľom platného cestovného pasu alebo cestovného lístka, ktorý nahrádza cestovný pas, opatreného vízami alebo povolením namiesto víz, platnými pre Belgicko, vydanými belgickým diplomatickým zástupcom, konzulom alebo štátom, ktorý je rovnako ako Belgicko stranou medzinárodného dohovoru vzťahujúceho sa na prekročenie vonkajších hraníc (článok 2 zákona z 15. decembra 1980).
Ak cudzinec nepredloží tieto doklady potrebné na vstup na územie, jeho žiadosť o pobyt sa zamietne.
...“
34 Obežník ministra vnútra z 12. októbra 1998 vzťahujúci sa na žiadosti o pobyt alebo usadenie v Kráľovstve, ktoré sú podané na základe článku 10 alebo 40 zákona z 15. decembra 1980 o vstupe na územie, pobyte, usadení sa a vyhostení cudzincov (Moniteur belge zo 6. novembra 1998, s. 36360, ďalej len „obežník z 12. októbra 1998“), po uzatvorení manželstva bol prijatý s cieľom upresniť pravidlá uvedené v bode 4 obežníka z 28. augusta 1997. Body 1 a 2 obežníka z 12. októbra 1998 stanovujú:
„1. Všeobecné pravidlo, podľa ktorého sa žiadosti o pobyt alebo usadenie v Kráľovstve z dôvodu spojenia rodiny nevyhovie, ak cudzinec v čase jej podania nie je držiteľom dokladu potrebného na vstup na územie, t. j. platného cestovného pasu alebo lístka, ktorý ho nahrádza, opatrený platnými vízami, zostáva v platnosti.
2. Toto všeobecné pravidlo sa neuplatní a žiadosť o usadenie podaná na základe článku 40 zákona z 15. decembra 1980 cudzincom (ktorý musí byť držiteľom víz), ktorého manžel je belgický štátny príslušník alebo štátny príslušník jednej z krajín EHP a ktorý nepredloží platný cestovný pas alebo cestovný lístok, ktorý ho nahrádza, ale ktorý je opatrený vízami po skončení ich platnosti, bude prijatá, ak spolu s touto žiadosťou predloží doklady preukazujúce jeho príbuzenský alebo manželský vzťah s belgickým štátnym príslušníkom alebo štátnym príslušníkom jednej z krajín EHP.
...“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
35 Podaným návrhom z 28. novembra 1997 MRAX žiadal Štátnu radu, aby zrušila obežník z 28. augusta 1997.
36 Vo svojom návrhu poukázal, že tento obežník, najmä bod 4, nie je zlučiteľný so smernicami Spoločenstva v oblasti pohybu a pobytu osôb vo vnútri Spoločenstva.
37 Vzhľadom na to, že výsledok prebiehajúceho sporu závisí od výkladu práva Spoločenstva, Štátna rada rozhodla prerušiť konanie a položiť nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Vzhľadom na zásady proporcionality, zákazu diskriminácie a práva na rešpektovanie rodinného života majú sa článok 3 smernice 68/360 z 15. októbra 1968, článok 3 smernice 73/148 z 21. mája 1973, ako aj nariadenie č. 2317/95 z 25. septembra 1995 vykladať v tom zmysle, že členské štáty môžu na hranici zakázať vstup cudzincom, ktorí majú vízovú povinnosť, a manželom štátnych príslušníkov Spoločenstva, ktorí majú v úmysle vstúpiť na územie jedného z členských štátov bez preukazu totožnosti alebo víza?
2. Vzhľadom na zásady proporcionality, zákazu diskriminácie a práva na rešpektovanie rodinného života má sa článok 4 smernice 68/360 a článok 6 smernice 73/148 v spojení s článkami 3 už citovaných smerníc vykladať v tom zmysle, že členské štáty môžu odmietnuť vydať povolenie na pobyt manžela štátneho príslušníka Spoločenstva, ktorý nelegálne vstúpil na ich územie, a môžu prijať opatrenia na jeho vyhostenie?
3. Článok 3 a článok 4 ods. 3 smernice 68/360, článok 3 smernice 73/148 a článok 3 ods. 3 smernice 64/221 z 25. februára 1964 stanovujú, že členské štáty nemôžu odmietnuť povolenie na pobyt ani vyhostiť cudzinca, ktorý je manželom štátneho príslušníka Spoločenstva, ak legálne vstúpil na výsostné územie, ale o uvedené povolenie požiadal v čase, keď jeho víza už boli neplatné?
4. Článok 1 a článok 9 ods. 2 smernice 64/221 sa majú vykladať v tom zmysle, že cudzinci, ktorí sú manželmi štátnych príslušníkov Spoločenstva a nemajú preukaz totožnosti, vízum alebo platné vízum, majú právo obrátiť sa na príslušný orgán uvedený v článku 9 ods. 1, ak požiadali o vydanie svojho prvého povolenia na pobyt alebo ak sa rozhoduje o ich vyhostení, pred výkonom tohto rozhodnutia?“
Úvodné pripomienky
38 Belgicko uvádza, že vnútroštátny zákonodarca považuje manžela belgického štátneho príslušníka za občana členského štátu preto, aby ten nemal nevýhodnejšie postavenie ako manžel alebo člen rodiny občana iného členského štátu. Napriek tomu podľa Belgicka Súdny dvor nie je príslušný posudzovať prípad, ktorého predmetom je postavenie občana tretej krajiny, ktorý je manželom belgického občana.
39 Z tohto hľadiska treba pripomenúť, že právna úprava Spoločenstva týkajúca sa voľného pohybu pracovníkov, slobody služieb a slobody usadenia sa nevzťahuje na prípady, v ktorých chýba akákoľvek väzba na hocijakú situáciu, ktorú predvída právo Spoločenstva. Z tohto dôvodu sa uvedená právna úprava nebude vzťahovať na prípady, v ktorých osoby nikdy nepožívali tieto slobody (pozri najmä rozsudky zo 16. decembra 1992, Koua Poirrez, C‑206/91, Zb. s. I‑6685, body 10 až 12, a z 11. júla 2002, Carpenter, C‑60/00, Zb. s. I‑6279, bod 28).
40 Z hľadiska týchto úvah treba odpovedať na otázky, ktoré boli položené Súdnemu dvoru, týkajúce sa dosahu viacerých ustanovení smerníc 64/221, 68/360, 73/148 a nariadenia č. 2317/95, pokiaľ ide o občanov tretích krajín, manželov štátnych príslušníkov členských štátov.
Prvá otázka
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
41 MRAX uvádza, že vyhostenie občana tretej krajiny, ktorý je manželom štátneho príslušníka jedného z členských štátov, z dôvodu, že nemá víza tohto štátu, má za následok porušenie článku 3 smernice 68/360, článku 3 smernice 73/148, článku 3 nariadenia č. 2317/95 a taktiež článku 8 ods. 2 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dohovor“).
42 Okrem iného sa MRAX domnieva, že preskúmanie, ktorého cieľom je zistiť, či sú splnené podmienky na udelenie víza občanovi tretej krajiny, ktorého manžel je štátny príslušník členského štátu, by malo prebiehať v Belgicku a nie v krajine tohto občana.
43 Pokiaľ ide o povinnosť, ktorá sa týka preukazu totožnosti, Belgicko tvrdí, že členským štátom prináleží právo kontrolovať, či občania tretích krajín, ktorí chcú vstúpiť na ich územie alebo ktorí sú už na tomto území a žiadajú o povolenie na pobyt, si môžu alebo nemusia uplatňovať právo Spoločenstva. Predloženie platného cestovného pasu pri vstupe na územie členského štátu je taktiež odôvodnené povinnosťou občana tretej krajiny preukázať svoju totožnosť a rodinný vzťah so štátnym príslušníkom členského štátu.
44 Pokiaľ ide o vízovú povinnosť, Belgicko uvádza, že povinnosť požiadať o víza pred vstupom na územie jedného z členských štátov dáva členským štátom prostriedok, ktorým môžu overiť, či občan tretej krajiny, ktorý chce vstúpiť na ich územie ako manžel štátneho príslušníka členského štátu, spĺňa požadované podmienky a zároveň či nespadá do kategórie osôb, ktorým by mohol byť odmietnutý vstup z dôvodu verejného poriadku, bezpečnosti alebo zdravia v súlade so smernicou 64/221. Článok 3 smernice 68/360 a článok 3 smernice 73/148, ktoré oprávňujú členské štáty, aby vyžadovali víza od občanov tretích krajín, členov rodiny štátneho príslušníka členského štátu, sa majú vykladať v tom zmysle, že členské štáty sú oprávnené vyhostiť tieto osoby, ak sa nepreukážu vízami. Opačným výkladom by tieto ustanovenia stratili svoj potrebný účinok.
45 Belgicko dodáva, že množstvo otázok, ktoré sa týkajú občana tretej krajiny, môžu objasniť len orgány zastupujúce Belgicko v tomto štáte. Z tohto dôvodu je vhodnejšie vydávať víza v tretej krajine ako na hraniciach s Belgickom.
46 Rakúska vláda uvádza, že vízová povinnosť pre občanov tretích krajín, ktorých manželia sú štátnymi príslušníkmi členských štátov, nezakladá diskrimináciu, pretože belgické právo a právo Spoločenstva stanovujú takúto povinnosť.
47 Na druhej strane, ak by mohli občania tretích krajín, ktorí sa nepodrobili povinnosti vzťahujúcej sa na vstupné víza, vstúpiť na územie Belgicka, tak by takýto prístup porušoval zásadu rovnosti na úkor ostatných občanov z tretích krajín, ktorí by takúto povinnosť splnili. Napriek tomu podľa rakúskej vlády z pohľadu zásad voľného pohybu osôb a proporcionality členský štát môže povoliť v prípadoch hodných osobitného zreteľa výnimky z tejto všeobecnej vízovej povinnosti, tak ako to predvída najmä článok 4 nariadenia č. 574/1999.
48 Komisia poukazuje na osobitnú situáciu občanov tretích krajín, ktorí sú členmi rodiny štátneho príslušníka členského štátu, oproti tím občanom tretích krajín, ktorí prichádzajú na vonkajšiu hranicu Spoločenstva. Z práva Spoločenstva by v podstate malo vyplývať právo usadiť sa spolu so štátnym príslušníkom členského štátu v Spoločenstve.
49 Podľa Komisie je možné odoprieť vstup do členských štátov, ak občan členského štátu nie je schopný preukázať svoju štátnu príslušnosť. Podobne treba uplatniť rovnaký prístup, ak občan tretej krajiny nevie preukázať rodinnú väzbu so štátnym príslušníkom členského štátu.
50 Naopak, ak občan členského štátu vie preukázať túto rodinnú väzbu, z právneho poriadku Spoločenstva vyplýva, že aj napriek tomu, že nie je držiteľom víza, táto skutočnosť sa nemôže dotknúť jeho práv a nemôže v žiadnom prípade byť dôvodom na vyhostenie. Takéto opatrenie by bolo neprimerané a porušovalo by vyššie uvedené práva.
51 Komisia sa domnieva, že v prítomnosti osoby, ktorá preukazuje rodinnú väzbu s európskym migrujúcim pracovníkom, má vízum len formálny charakter a členský štát, cez ktorý táto osoba vstúpi na územie Spoločenstva, ho musí udeliť takmer automaticky. Vízum v žiadnom prípade nezakladá právo cudzinca na vstup na územie Spoločenstva, ale toto právo sa v zmysle práva Spoločenstva odvíja od rodinnej väzby.
52 Komisia dodáva, že udeľovanie víz konzulátmi, ktoré sa nachádzajú v domovských štátoch občanov tretích krajín, je len organizačným opatrením, ktoré nie je spôsobilé tvoriť prekážku výkonu práv vyplývajúcich z právneho poriadku Spoločenstva.
Odpoveď Súdneho dvora
53 Treba pripomenúť, že najmä z nariadení Rady týkajúcich sa slobody pohybu pracovníkov vo vnútri Spoločenstva poberajúcich mzdu a samostatne zárobkovo činných osôb vyplýva, že zákonodarca Spoločenstva uznal z dôvodu odstránenia prekážok výkonu základných slobôd garantovaných zmluvami dôležitosť ochrany rodinného života občanov štátnych príslušníkov členských štátov (rozsudok Carpenter, už citovaný, bod 38).
54 To isté znenie ustanovení článku 10 nariadenia č. 1612/68, článku 1 smernice 68/360 a článku 1 smernice 73/148 rozširuje použitie práva Spoločenstva v oblasti vstupu a pobytu na územie členských štátov na manželov štátnych príslušníkov týchto štátov (rozsudok z 8. apríla 1976, Royer, 48/75, Zb. s. 497, bod 13).
55 V súlade s článkom 3 ods. 1 smernice 68/360 a článkom 3 ods. 1 smernice 73/148, ktoré majú rovnaké znenie, členské štáty dovolia vstup na svoje územia občanom členských štátov a členom ich rodín, na ktorých sa vzťahujú uvedené smernice, na základe predloženia preukazu totožnosti alebo platného cestovného pasu.
56 Napriek tomu podľa článku 3 ods. 2 smernice 68/360 a článku 3 ods. 2 smernice 73/148, ak štátny príslušník členského štátu cestuje vo vnútri Spoločenstva s cieľom vykonávať práva, ktoré mu priznávajú zmluvy a uvedené smernice, členské štáty môžu uložiť členom jeho rodiny, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi jedeného z členských štátov, povinnosť vstupných víz alebo inú obdobnú povinnosť. Zoznam tretích krajín, ktorých občania musia mať víza pri prekročení vonkajších hraníc členských štátov, bol stanovený nariadením č. 2317/95, ktoré bolo zrušené a nahradené nariadením č. 574/1999, ktoré bolo taktiež zrušené a nahradené nariadením č. 539/2001.
57 Právna úprava Spoločenstva nešpecifikuje, aké opatrenia môže prijať členský štát v prípade, ak občan tretej krajiny, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu, chce vstúpiť bez preukazu totožnosti alebo platného cestovného pasu alebo víza na územie Spoločenstva, pričom vyhostenie patrí medzi tie opatrenia, ktoré nemožno vylúčiť (pozri najmä v tomto zmysle, pokiaľ ide o článok 3 ods. 1 smernice 68/360 a článok 3 ods. 1 smernice 73/148, rozsudok z 30. mája 1991, Komisia/Holandsko, C‑68/89, Zb. s. I‑2637, bod 11).
58 Na jednej strane bez preukazu totožnosti alebo platného cestovného pasu, dokladov, ktoré umožňujú jeho držiteľovi preukázať jeho totožnosť a štátne občianstvo, dotknutá osoba v zásade nemôže platne preukázať svoju totožnosť ani svoje príbuzenské väzby.
59 Na druhej strane, tak ako podčiarkuje Komisia, ak právo na vstup občana tretej krajiny, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu, na územie členských štátov v súlade s právom Spoločenstva vyplýva zo samotného príbuzenského vzťahu, to neznamená, že podľa ustanovení článku 3 ods. 2 smernice 68/360 a článku 3 ods. 2 smernice 73/148 nemôže byť výkon tohto práva podmienený povinnosťou mať víza. Článok 5 nariadenia č. 2317/95 definuje víza ako oprávnenie udelené alebo rozhodnutie prijaté členským štátom, ktoré sa vyžaduje pri vstupe na jeho územie.
60 Článok 3 ods. 2 smernice 68/360 a článok 3 ods. 2 smernice 73/148 upresňujú, že „členské štáty budú poskytovať takým osobám všetky prostriedky potrebné na získanie akýchkoľvek potrebných víz“. To znamená, že ak nemá dôjsť k porušeniu plného účinku ustanovení smerníc 68/360 a 73/148, musia sa víza vydávať v čo najkratších lehotách, a pokiaľ je to možné, na hraničnom priechode vnútroštátneho územia.
61 Vzhľadom na to, akú dôležitosť pripisuje zákonodarca Spoločenstva ochrane rodinného života (pozri bod 53 tohto rozsudku), vyhostenie je v každom prípade neprimerané a zakázané, ak občan tretej krajiny, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu, je schopný preukázať svoju totožnosť a rovnako manželský vzťah a ak neexistuje okolnosť, na základe ktorej predstavuje nebezpečenstvo pre verejný poriadok, bezpečnosť alebo zdravie v zmysle článku 10 smernice 68/360 a článku 8 smernice 73/148.
62 Na prvú prejudiciálnu otázku treba odpovedať tak, že článok 3 smernice 68/360 smernice a článok 3 smernice 73/148, rovnako aj nariadenie č. 2317/95 sa majú vzhľadom na zásadu proporcionality vykladať v tom zmysle, že členský štát nemôže vyhostiť občana tretej krajiny, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu, ktorý sa snaží bez preukazu totožnosti alebo platného cestovného pasu alebo víza preniknúť na jeho územie, ak tento manžel je schopný preukázať svoju totožnosť a manželský vzťah, pričom neexistuje okolnosť, na základe ktorej by sa dalo určiť, že táto osoba predstavuje nebezpečenstvo pre verejný poriadok, bezpečnosť alebo zdravie v zmysle článku 10 smernice 68/360 a článku 8 smernice 73/148.
Druhá otázka
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
63 MRAX uvádza, že ak sa občan tretej krajiny, ktorý počas svojho ilegálneho pobytu v Belgicku uzatvoril manželstvo, usiluje získať povolenie na pobyt, musí sa nevyhnutne vrátiť do svojho domovského štátu, aby mohol získať vízum. Napriek tomu Belgicko v niektorých prípadoch na základe diskrečnej právomoci legalizuje pobyt manžela štátneho príslušníka členskej krajiny.
64 Podľa MRAX-a administratívna prax Belgicka neposkytuje žiadnu právnu istotu manželom štátnych príslušníkov členských krajín a môže sa javiť ako diskriminujúca.
65 MRAX uvádza, že napriek tomu, že Súdny dvor doposiaľ nerozhodoval o sankcii, ktorá sa môže uložiť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nelegálne vstúpil na územie jedného z členských štátov, mal už možnosť vysloviť, že štátnemu príslušníkovi členského štátu, ktorý nie je držiteľom dokladu (cestovného pasu), ktorý je potrebný pri jeho pobyte na území iného členského štátu, nemožno uložiť žiadne opatrenie spočívajúce vo vyhostení, ale možno ho odsúdiť na zaplatenie peňažného trestu (pozri rozsudok zo 14. júla 1977, Sagulo a i., 8/77, Zb. s. 1495). MRAX si kladie otázku, či opatrenia, ktoré sa môžu prijať voči štátnemu príslušníkovi členského štátu, by sa nemali taktiež použiť proti manželovi tohto občana a či by porušenie zákona pri vstupe a pobyte na území členského štátu nemali byť sankcionované pokutou alebo peňažným trestom, sankciami, ktoré by boli primeranejšie vzhľadom na zásadu voľného pohybu a práva na rešpektovanie súkromného života.
66 Belgicko uvádza, že článok 4 smernice 68/360 a článok 6 smernice 73/148 sa musia vykladať v tom zmysle, že členské štáty sú oprávnené štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu a ktorý nelegálne vstúpil na ich územie, zamietnuť žiadosť o vydanie povolenia na pobyt a nariadiť jeho vyhostenie. Pri inom výklade by ustanovenia článku 3 smernice 68/360 a článku 3 smernice 73/148 stratili zmysel a potrebný účinok.
67 Belgicko tvrdí, že opatrenie spočívajúce vo vyhostení v prípade, ktorý je uvedený v druhej prejudiciálnej otázke, nemôže byť považované za neprimerané vzhľadom na existujúce záujmy, t. j. z jednej strany požiadavky vyplývajúce z verejného poriadku a z druhej strany požiadavky na rešpektovanie súkromného a rodinného života. Ďalej sa domnieva, že pri odoprení vstupu na územie alebo vydaní rozhodnutia o vyhostení občana tretej krajiny, by bol zásah do jeho rodinného života nepatrný: ak je dotknutá osoba schopná preukázať svoj nárok vyplývajúci z ustanovení práva Spoločenstva, tak vízum by sa jej malo udeliť v čo najkratšej lehote a odluka manželov by v skutočnosti trvala len krátky čas.
68 Rakúska vláda uvádza, že ak primárne právo a sekundárne právo ustanovujú, že členský štát má právo ukončiť pobyt na svojom území, občanovi iného členského štátu, ktorý nespĺňa alebo prestal spĺňať podmienky, tak a fortiori má členský štát právomoc vyhostiť občana tretej krajiny, člena rodiny štátneho príslušníka členského štátu (pozri článok 10 smernice 68/360 a článok 8 smernice 73/148).
69 Komisia tvrdí, že ak občan tretej krajiny, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu, pri podaní žiadosti o povolenie na pobyt v súlade s článkom 4 ods. 1 smernice 68/360 preukáže túto rodinnú väzbu, jeho žiadosť by sa mu nemala zamietnuť len z toho dôvodu, že nelegálne vstúpil na územie dotknutého členského štátu.
70 Komisia pripomína, že Súdny dvor v už citovanom rozsudku Royer vyslovil, že správanie občana členského štátu, ktorý opomenie formality pri vstupe, pohybe a pobyte cudzincov, neohrozuje verejný poriadok a nemôže byť jediným dôvodom na jeho vyhostenie alebo na dočasné zaistenie. Podľa Komisie nič nebráni tomu, aby sa táto judikatúra per analógiám uplatňovala aj na občanov tretej krajiny, na ktorých sa z dôvodu ich príbuzenského vzťahu s migrujúcim pracovníkom Spoločenstva vzťahuje právo Spoločenstva.
71 Komisia uvádza, že v zmysle smernice 64/221 možno zamietnuť povolenie na pobyt alebo rozhodnúť o vyhostení len z dôvodov, ktoré sa týkajú verejného poriadku, bezpečnosti alebo zdravia, a takéto rozhodnutie musí vychádzať len z výlučne individuálneho správania dotknutej osoby. Nelegálnym vstupom na územie členského štátu nedochádza vždy aj k narušeniu verejného poriadku a k spochybneniu práva na pobyt.
72 Komisia dodáva, že v rozsudku zo 7. júla 1976, Watson a Belmann (118/75, Zb. s. 1185), Súdny dvor upresnil svoj postoj, pokiaľ ide o sankcie, ktoré členský štát môže prijať v prípade nerešpektovania niektorých formalít, ktoré predvída právny poriadok Spoločenstva. Vzhľadom na túto judikatúru v prípade nelegálneho vstupu na svoje územie členské štáty môžu stanoviť primerané sankcie, napríklad pokuty (rozsudok Sagulo a i., už citovaný, bod 6). Uloženie sankcie by však nemalo mať vplyv na vydanie povolenia na pobyt.
Odpoveď Súdneho dvora
73 Druhej otázke treba porozumieť tak, že sa vzhľadom na ustanovenie smerníc 68/360 a 73/148 týka postavenia občana tretej krajiny, ktorý nelegálne vstúpil na územie členského štátu a ktorý je spôsobilý preukázať svoju totožnosť a uzavretie manželstva so štátnym príslušníkom členského štátu.
74 Vydanie povolenia na pobyt štátnemu príslušníkovi členského štátu nemožno považovať, tak ako to už niekoľkokrát potvrdil Súdny dvor (pozri najmä rozsudok z 5. februára 1991, Roux, C‑363/89, Zb. s. I‑273, bod 12), za konštitutívny právny akt, ale musí byť považovaný za deklaratórny právny akt, ktorým členský štát potvrdzuje osobné postavenie štátneho príslušníka iného členského štátu s ohľadom na ustanovenia práva Spoločenstva. To isté treba konštatovať, aj pokiaľ ide občana tretej krajiny, ktorého manželom je štátny príslušník členského štátu, ktorého právo na pobyt vyplýva priamo z článku 4 smernice 68/360 a článku 4 smernice 73/148, nezávisle od vydania povolenia na pobyt príslušným orgánom členského štátu.
75 Spôsoby, akými sa upravuje vydávanie povolenie na pobyt pre zamestnancov a členov ich rodín, sa riadi smernicou 68/360 a pre o samostatne zárobkovo činné osoby a členov ich rodín smernicou 73/148.
76 Z článku 4 ods. 3 smernice 68/360 a článku 6 smernice 73/148 vyplýva, že členské štáty môžu podmieniť vydanie povolenia na pobyt predložením dokladu, na základe ktorého žiadateľ vstúpil na územie (pozri rozsudok Roux, už citovaný, body 14 a 15).
77 Rovnako treba pripomenúť, že v prípade porušenia predpisov týkajúcich sa kontroly cudzincov právo Spoločenstva nebráni členským štátom ukladať vhodné sankcie, ktoré sú nevyhnutné na zabezpečenie účinnosti týchto predpisov (rozsudok Royer, už citovaný, bod 42), s podmienkou, že tieto sankcie sú primerané (pozri najmä rozsudok z 3. júla 1980, Pieck, 157/79, Zb. s. 2171, bod 19).
78 Oproti tomu rozhodnutie o zamietnutí povolenia na pobyt, a to viac rozhodnutie o vyhostení, ktoré sú odôvodnené výlučne nesplním formalít stanovených zákonom vzťahujúcim sa na kontrolu cudzincov, podstatným spôsobom zasahujú do práva na pobyt, ktoré priamo zaručuje právo Spoločenstva, a sú evidentne neprimerané vo vzťahu k závažnosti porušenia predpisu (pozri analogicky najmä rozsudok Royer, bod 40.
79 Napriek tomu, že z dôvodov verejného poriadku, bezpečnosti alebo zdravia článok 10 smernice 68/360 a článok 8 smernice 73/148 nevylučujú právo členských štátov neuplatňovať tieto smernice, článok 3 ods. 1 smernice 64/221 stanovuje, že opatrenia podniknuté z dôvodov verejného poriadku alebo verejnej bezpečnosti sa zakladajú výlučne na osobnom správaní dotknutej osoby. Len samotná skutočnosť, že neboli splnené formálne podmienky stanovené zákonom vzťahujúcim sa na vstup, pohyb a pobyt cudzincov, nemôže mať za následok uplatenie vyššie uvedených opatrení v zmysle článku 3 smernice 64/221 (rozsudok Royer, už citovaný, body 47 a 48).
80 Na druhú prejudiciálnu otázku treba odpovedať tak, že článok 4 smernice 68/360 a článok 6 smernice 73/148 sa majú vykladať v tom zmysle, že neoprávňujú členský štát odmietnuť vydať povolenie na pobyt a vyhostiť občana tretej krajiny, ktorý je spôsobilý preukázať svoju totožnosť a uzavretie manželstva so štátnym príslušníkom členského štátu, len preto, že nelegálne vstúpil na územie tohto členského štátu.
Tretia otázka
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
81 MRAX tvrdí, že pri podaní žiadosti o povolenie na pobyt článok 4 smernice 68/360 nevyžaduje, aby doklad, na základe ktorého člen rodiny pracovníka spoločenstva legálne vstúpil na územie členského štátu, bol stále platný. Bod 4 obežníka z 28. augusta 1997, podľa ktorého sa žiadosť o povolenie na pobyt vyhlási za neprípustnú, ak sa predloží po skončení platnosti dokladu, porušuje právo Spoločenstva.
82 Podľa Belgicka v zmysle článku 3 ods. 3 smernice 64/221 nemôže byť dôvodom na vyhostenie skončenie platnosti dokladu totožnosti, ktorý umožnil vstup do prijímajúceho členského štátu a na základe ktorého bolo vydané povolenie na pobyt. A contrario, ak lehota platnosti dokladu skončí pred podaním žiadosti na povolenie na pobyt, členský štát má právo zamietnuť takúto žiadosť a vyhostiť štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu. Taktiež dokladom podľa článku 4 ods. 3 smernice 68/360, na základe ktorého uvedený manžel vstúpil na územie členského štátu, môže byť len cestovný pas opatrený platným vízom.
83 Rakúska vláda uvádza, že skončenie platnosti víza na území členského štátu je dôvodom na zamietnutie vydania povolenia na pobyt.
84 Komisia sa domnieva, že na tretiu prejudiciálnu otázku treba odpovedať kladne. Ak manžel štátneho príslušníka členského štátu preukáže túto rodinnú väzbu, smernice 68/360 a 73/148 sa aplikujú a členské štáty sú mu povinné vydať povolenie na pobyt, uvedené vyplýva rovnako aj z už citovanej judikatúry Royer. Podľa Komisie nemožno v zásade zamietnuť povolenie na pobyt, ak sa skončí platnosť víza po vstupe na územie. Pri žiadosti o vydanie povolenie na pobyt tento formálny nedostatok nemôže spochybniť platnosť cestovného pasu. Analýzu v tomto smere podporuje článok 3 ods. 3 smernice 64/221, ktorá poukazuje na úmysel zákonodarcu Spoločenstva dať prednosť predmetu žiadosti o povolenie pobytu pred jej čisto formálnymi aspektmi.
85 Podľa Komisie samotná skutočnosť, že žiadosť o povolenie na pobyt sa nepodala pred skončením platnosti víza, nevytvára také správanie, ktoré svojou povahou ohrozuje verejný poriadok a bezpečnosť a ktoré by bolo dôvodom na zamietnutie vydania povolenie na pobyt, a fortioiri, na vyhostenie.
Odpoveď Súdneho dvora
86 V prípade, ak občan tretej krajiny zostane na území členského štátu po skončení platnosti svojho víza, porušuje jeho právne predpisy týkajúce sa pobytu cudzincov.
87 Článok 3 ods. 3 smernice 64/221, na ktorý sa poukazuje v konaní pred Súdnym dvorom, ustanovuje, že dôvodom na vyhostenie nemôže byť skončenie platnosti dokladu totožnosti, ktorý umožnil vstup štátnemu príslušníkovi členského štátu alebo členovi jeho rodiny do prijímajúceho členského štátu a na základe ktorého bolo vydané povolenie na pobyt.
88 Tretia prejudiciálna otázka sa zameriava na situáciu manžela štátneho príslušníka členského štátu, ktorý má vízovú povinnosť a ktorý legálne vstúpil na územie, ale nepožiadal o povolenie na pobyt pred skončením platnosti svojho víza.
89 Treba skonštatovať, že ak článok 4 ods. 3 smernice 68/360 a článok 6 smernice 73/148 na jednej strane oprávňujú členské štáty vyžadovať pri žiadostiach o povolenie na pobyt predloženie dokladu, na základe ktorého žiadatelia vstúpili na ich územie, tak na druhej strane neustanovujú, že tento doklad musí byť platný. Za tohto predpokladu nemožno podmieňovať vydanie povolenia na pobyt občanovi tretej krajiny, ktorý má vízovú povinnosť, platnosťou víza. Pretože tak ako to Súdny dvor skonštatoval v už citovanom rozsudku Giagounidis, v bodoch 22 a 23, uvedené platí o to viac, že členské štáty sú povinné povoliť pracovníkom uvedeným v článku 1 smernice 68/360 pobyt na svojom území, ktorí predložia platný doklad totožnosti alebo platný cestovný pas, nezávisle od dokladu, pomocou ktorého vstúpili na územie členského štátu.
90 Členský štát v súlade so smernicami 68/360 a 73/148 nemôže podmieňovať vydanie povolenie na pobyt predložením platných víz. Tak ako to vyplýva z bodu 78 tohto rozsudku, vyhostenie len z dôvodu neplatnosti víza je sankciou, ktorá je zjavne neprimeraná vo vzťahu k porušeniu vnútroštátnych predpisov týkajúcich sa kontroly cudzincov.
91 Na tretiu prejudiciálnu otázku treba odpovedať tak, že článok 3 a článok 4 ods. 3 smernice 68/360, články 3 a 6 smernice 73/148 a článok 3 ods. 3 smernice 64/221 sa majú vykladať v tom zmysle, že členský štát nemôže odmietnuť vydať občanovi tretej krajiny, manželovi štátneho príslušníka členského štátu, ktorý legálne vstúpil na územie tohto štátu, povolenie na pobyt ani ho vyhostiť len preto, že mu skončila platnosť víza pred udelením povolenia na pobyt.
Štvrtá otázka
Pripomienky predložené Súdnemu dvoru
92 MRAX uvádza, že ustanovenia článkov 8 a 9 smernice 64/221 sa transponovali do belgického práva do článkov 44 a 64 zákona z 15. decembra 1980. Súčasná belgická správna prax však občanom tretej krajiny, ktorí sú manželmi štátnych príslušníkov členských štátov, ktorí nemajú víza alebo majú neplatné víza, pri zamietnutí povolenia na pobyt alebo pri rozhodnutí o vyhostení nepriznáva právo podať žiadosť o obnovu konania, ktorú ustanovujú články 44 a 64 zákona z 15. decembra 1980. Tieto osoby sú oprávnené podať na Štátnu radu iba návrh na prerušenie konania a zrušenie uvedených rozhodnutí, pričom tento orgán preskúmava len zákonnosť dotknutých rozhodnutí bez toho, aby mal právomoc posúdiť skutok a okolnosti prípadu. Belgická správna prax nerešpektuje požiadavky práva Spoločenstva.
93 Podľa Belgicka ustanovenia článkov 8 a 9 smernice 64/221 poskytujú občanovi tretej krajiny pri podaní žiadosti o prvé povolenie na pobyt alebo pri vyhostení pred vydaním povolenia na pobyt právo obrátiť sa na príslušný orgán členského štátu uvedený v článku 9 ods. 1 iba vtedy, ak žiadateľ vstúpil legálne na územie.
94 Pôsobnosť článku 1 ods. 2 smernice 64/221 sa vzťahuje len na členov rodiny štátneho príslušníka členského štátu, ktorý spĺňa podmienky, ktoré vyplývajú z nariadení a smerníc v tejto oblasti. Manžel štátneho príslušníka členského štátu, ktorý nedisponuje dokladom alebo vízom alebo ktorého víza sú neplatné, nespĺňa podmienky uvedené v článkoch 3 a 4 smernice 68/360 a v nariadení č. 2317/95.
95 Rakúska vláda sa domnieva, že osoba, ktorej právo Spoločenstva poskytuje ochranu a ktorá disponuje opravnými prostriedkami zaručenými článkami 8 a 9 smernice 64/221 (rozsudky Royer, už citovaný, a z 22. mája 1980, Santillo, 131/79, Zb. s. 1585), sa môže vyhostiť ešte pred ich vyčerpaním iba v absolútne naliehavom prípade.
96 Ak belgický právny poriadok podmieňuje vstup a pobyt občana tretej krajiny, člena rodiny štátneho príslušníka členského štátu, predložením cestovného pasu, platného dokladu totožnosti alebo víza, je legitímne nepriznať členovi rodiny, ktorý vstúpil nelegálne na územie Belgicka právo obrátiť sa na príslušný orgán v zmysle článku 9 ods. 1 smernice 64/221.
97 Oproti tomu vzhľadom na článok 3 ods. 3 smernice 64/221 člen rodiny, ktorý na základe dokladu totožnosti alebo cestovného pasu legálne vstúpil na územie členského štátu a vďaka týmto dokladom mu bolo vydané povolenie na pobyt, pričom ich platnosť skončila, má právo podľa článku 9 tej istej smernice podať opravný prostriedok. V takom prípade vyhostenie nie je dôvodné.
98 Podľa Komisie článok 1 ods. 2 smernice 64/221 sa vzťahuje na občanov tretej krajiny, ktorí sú členovia rodiny štátneho príslušníka členského štátu aj vtedy, ak disponujú vízami, ktorých platnosť skončila, alebo sú bez víz. Pri preukázaní ich rodinnej väzby nevzniká pochybnosť o tom, že majú právo na opravný prostriedok zakotvený v článku 9 ods. 2 smernice 64/221.
99 Na druhej strane pri absencii dokladov totožnosti bude odpoveď na druhú otázku rovnaká ako na prvú otázku. Na to, aby sa uplatnila ochrana práva Spoločenstva, treba preukázať existenciu manželského vzťahu so štátnym príslušníkom členského štátu.
Odpoveď Súdneho dvora
100 Treba skonštatovať, že cieľom článku 9 ods. 2 smernice 64/221 je zabezpečiť minimálnu procesnú ochranu osobám, ktorým sa žiadosť o prvé povolenie na pobyt zamietla alebo o ktorých sa rozhodlo, že budú vyhostení pred vydaním takého povolenia, v jednom z troch predpokladov definovaných v odseku 1 rovnakého článku. Ak sa súdne opravné prostriedky proti správnym aktom vzťahujú len na preskúmanie zákonnosti rozhodnutia, príslušný orgán, ktorý koná vo veci, musí ešte pred tým, než rozhodnutie nadobudne právoplatnosť, preskúmať skutok a okolnosti prípadu vrátane skutočností, ktoré odôvodňujú navrhované opatrenie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. júna 1997, Shingara a Radiom, C‑65/95 a C‑111/95, Zb. s. 3343, body 34 a 37).
101 Ustanovenia článku 9 smernice 64/221 dopĺňajú tú časť článku 8 rovnakej smernice, ktorá sa týka úpravy súdnych opravných prostriedkov, sú určené na nápravu nedostatkov týchto opravných prostriedkov (pozri najmä rozsudok z 5. marca 1980, Pecastaing, 98/79, Zb. s. 691, body 15 a 20) a majú širší výklad, pokiaľ ide o osobnú pôsobnosť. V oblasti práva Spoločenstva je súdna kontrola všetkých rozhodnutí národných orgánov všeobecným princípom, ktorý vyplýva zo spoločných ústavných tradícií členských štátov a ktorý zakotvuje dohovor v článkoch 6 a 13 (rozsudky z 15. októbra 1987, Heylens a i., 222/86, Zb. s. 4097, bod 14, z 3. decembra 1992, Oleificio Borelli/Komisia, C‑97/91, Zb. s. I‑6313, bod 14, a z 11. januára 2001, Siples, C‑226/99, Zb. s. I‑277, bod 17).
102 V rozpore s tvrdením belgickej vlády, každý cudzinec, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu a ktorý tvrdí, že spĺňa všetky podmienky na ochranu vyplývajúce zo smernice 64/221, má právo na minimálne procesné záruky upravené v článku 9 tejto smernice, a to aj vtedy, ak nemá doklad totožnosti, alebo napriek tomu, že podliehal vízovej povinnosti, vstúpil na územie členského štátu bez víz alebo sa na jeho území zdržiaval po skončení platnosti víza.
103 Podobne pozbavenie práva na vyššie uvedené procesné záruky v prípade chýbajúceho dokladu totožnosti alebo víza alebo v prípade skončenia platnosti týchto dokladov by odňali týmto zárukám základ ich potrebného účinku.
104 Na štvrtú prejudiciálnu otázku treba odpovedať tak, že článok 1 ods. 2 a článok 9 ods. 2 smernice 64/221 sa majú vykladať v tom zmysle, že cudzinec, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu, má právo predložiť príslušnému orgánu uvedenému v článku 9 ods. 1 rozhodnutie o zamietnutí vydania prvého povolenia na pobyt alebo rozhodnutie o vyhostení pred vydaním takéhoto povolenia, a to aj v prípade, ak nemá doklad totožnosti alebo ak podliehal vízovej povinnosti, pričom vstúpil na územie bez víza alebo sa na území zdržiaval po skončení jeho platnosti.
O trovách
105 Rakúska vláda a Komisia nemajú právo na náhradu trov konania, ktoré im vznikli v súvislosti s pripomienkami, ktoré podali Súdnemu dvoru. Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania o veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd.
Z týchto dôvodov
SÚDNY DVOR
o otázke, ktorú mu položil Conseil d’État rozsudkom z 23. novembra 1999, rozhodol takto:
1. Článok 3 smernice Rady 68/360/EHS z 15. októbra 1968 o odstránení prekážok pohybu a pobytu pracovníkov členských štátov a ich rodín v rámci spoločenstva, článok 3 smernice Rady 73/148/EHS z 21. mája 1973 o zrušení obmedzenia pohybu a pobytu v rámci spoločenstva pre štátnych príslušníkov členských štátov so zreteľom na usadenie sa a poskytovanie služieb a rovnako nariadenie Rady (ES) č. 2317/95 z 25. septembra 1973, ktorým sa uvádza zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci podliehajú vízovej povinnosti pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov, sa vzhľadom na zásadu proporcionality majú vykladať v tom zmysle, že členský štát nemôže vyhostiť občana tretej krajiny, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu, ktorý sa snaží bez dokladu totožnosti alebo platného cestovného pasu alebo víza preniknúť na jeho územie, ak ten je schopný preukázať svoju totožnosť a manželský vzťah, pričom neexistuje okolnosť, na základe ktorej by sa dalo určiť, že táto osoba predstavuje nebezpečenstvo pre verejný poriadok, bezpečnosť alebo zdravie v zmysle článku 10 smernice 68/360 a článku 8 smernice 73/148.
2. Článok 4 smernice 68/360 a článok 6 smernice 73/148 sa má vykladať v tom zmysle, že neoprávňuje členský štát odmietnuť vydať povolenie na pobyt a vyhostiť občana tretej krajiny, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu, len preto, že nelegálne vstúpil na územie tohto členského štátu.
3. Článok 3 a článok 4 ods. 3 smernice 68/360, články 3 a 6 smernice 73/148 a článok 3 ods. 3 smernice Rady 64/221/EHS z 25. februára 1964 o koordinácii osobitných opatrení o pohybe a pobyte cudzích štátnych príslušníkov, prijatých z dôvodov verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia sa majú vykladať v tom zmysle, že členský štát nemôže odmietnuť vydať občanovi tretej krajiny, manželovi štátneho príslušníka členského štátu, ktorý legálne vstúpil na územie tohto štátu, povolenie na pobyt, ani ho vyhostiť len preto, že mu skončila platnosť víza pred tým, ako požiadal o povolenie na pobyt.
4. Článok 1 ods. 2 a článok 9 ods. 2 smernice 64/221 sa majú vykladať v tom zmysle, že cudzinec, ktorý je manželom štátneho príslušníka členského štátu, má právo predložiť príslušnému orgánu uvedenému v článku 9 ods. 1 rozhodnutie o zamietnutí vydania prvého povolenia na pobyt alebo rozhodnutie o vyhostení pred vydaním takého povolenia, a to aj v prípade, ak nemá doklad totožnosti alebo ak podliehal vízovej povinnosti, pričom vstúpil na územie členského štátu bez víza alebo sa na území zdržiaval po skončení jeho platnosti.
Rodríguez Iglesias | Colneric | von Bahr |
Wathelet | Schintgen | Cunha Rodrigues |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 25. júla 2002.
R. Grass | | G. C. Rodríguez Iglesias |