ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (šiesta komora)
zo 16. júla 2020 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Smernica 92/43/EHS – Článok 6 – Ochrana prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín – Osobitne chránené územia – Výstavba cestného úseku – Posúdenie vplyvov tohto projektu na dotknuté osobitne chránené územie – Povolenie – Nevyhnutné dôvody vyššieho verejného záujmu“
Vo veci C‑411/19,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd Lazio, Taliansko) zo 16. januára 2019 a doručený Súdnemu dvoru 27. mája 2019, ktorý súvisí s konaním:
WWF Italia Onlus,
Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus,
Gruppo di Intervento Giuridico Onlus,
Italia Nostra Onlus,
Forum Ambientalista,
FC a i.
proti
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS),
SÚDNY DVOR (šiesta komora),
v zložení: predseda šiestej komory M. Safjan, predseda prvej komory J.‑C. Bonichot (spravodajca), sudca N. Jääskinen,
generálna advokátka: J. Kokott,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– WWF Italia Onlus, Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus, Gruppo di Intervento Giuridico Onlus, Italia Nostra Onlus, Forum Ambientalista a FC a i., v zastúpení: G. Viglione a N. Tsuno, avvocati,
– talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– česká vláda, v zastúpení: M. Smolek, J. Vláčil a L. Dvořáková, splnomocnení zástupcovia,
– Európska komisia, v zastúpení: G. Gattinara a C. Hermes, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálnej advokátky, že vec bude prejednaná bez jej návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 6 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Ú. v. ES L 206, 1992, s. 7; Mim. vyd. 15/002, s. 102, ďalej len „smernica ‚o biotopoch‘“).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi združeniami WWF Italia Onlus, Lega Italiana Protezione Uccelli Onlus, Gruppo di Intervento Giuridico Onlus, Italia Nostra Onlus, Forum Ambientalista a FC a i. na jednej strane a Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedníctvo Rady ministrov, Taliansko) a spoločnosti Azienda Nazionale Autonoma Strade SpA (ANAS), ktorého predmetom je zákonnosť rozhodnutia z 1. decembra 2017, ktorým Rada ministrov rozhodla, že predbežný projekt cestného spojenia na sever od Ríma (Taliansko) podľa „zelenej trasy“ medzi Monte Romano Est (Taliansko) a Tarquinia Sud (Taliansko) je v súlade s environmentálnymi požiadavkami, a rozhodnutia z 28. februára 2018, ktorým Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (medzirezortný výbor pre hospodárske plánovanie, Taliansko) (ďalej len „CIPE“) schválil tento predbežný projekt.
Právny rámec
Právo Únie
3 Siedme odôvodnenie smernice „o biotopoch“ stanovuje, že „všetky označené územia vrátane tých, ktoré sú alebo budú klasifikované ako územia osobitnej ochrany podľa smernice Rady 79/409/EHS z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva (Ú. v. ES L 103, 1979, s. 1; Mim. vyd. 15/001, s. 98), budú musieť byť začlenené do súvislej európskej ekologickej sústavy“.
4 Článok 1 písm. l) smernice „o biotopoch“ definuje „osobitné chránené územie“ ako „lokalitu európskeho významu, označenú členskými štátmi štatutárnym, administratívnym a/alebo zmluvným aktom, kde sa uplatňujú ochranné opatrenia potrebné na zachovanie alebo obnovu prirodzených biotopov a/alebo populácií druhov, pre ktoré je lokalita vymedzená, v priaznivom stave ochrany“.
5 Článok 3 ods. 1 a 2 tejto smernice stanovuje:
„1. Vytvorí sa súvislá európska ekologická sústava osobitných chránených území pod názvom Natura 2000. Táto sústava, pozostávajúca z lokalít, v ktorých sa vyskytujú typy prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a prirodzené biotopy druhov uvedené v prílohe II, umožní udržanie typov prirodzených biotopov a biotopov druhov a v prípade potreby obnovenie priaznivého stavu ochrany v ich prirodzenom rozsahu [prirodzenom areáli – neoficiálny preklad].
Sústava Natura 2000 zahŕňa osobitné chránené územia klasifikované členskými štátmi podľa smernice 79/409/EHS.
2. Každý členský štát prispieva k vytvoreniu Natura 2000 úmerne k zastúpeniu typov prirodzených biotopov a biotopov druhov v rámci svojho územia, uvedených v odseku 1. Na tento účel a berúc do úvahy ciele uvedené v odseku 1 označí každý členský štát v súlade s článkom 4 lokality ako osobitné chránené územia.“
6 Článok 6 smernice „o biotopoch“ stanovuje:
„1. Pre osobitne chránené územia vytvoria členské štáty potrebné ochranné opatrenia obsahujúce v prípade potreby príslušné plány riadenia, osobitne navrhnuté pre dané lokality alebo začlenené do ďalších plánov rozvoja, a primerané štatutárne, administratívne alebo zmluvné opatrenia, ktoré zodpovedajú ekologickým požiadavkám typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a druhov uvedených v prílohe II, vyskytujúcich sa v týchto lokalitách.
2. Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
3. Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov [posúdeniu jeho vplyvov – neoficiálny preklad] na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov [posúdenia vplyvov – neoficiálny preklad] na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.
4. Ak sa aj napriek negatívnemu odhadu dosahov [negatívnemu záveru posúdenia vplyvov – neoficiálny preklad] na lokalitu a pri neexistencii alternatívnych riešení plán alebo projekt musí realizovať z [nevyhnutných – neoficiálny preklad] dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená. O prijatých kompenzačných opatreniach informuje Komisiu.
Ak sa v príslušnej lokalite vyskytuje prioritný biotop a/alebo prioritný druh, jediné dôvody, ktoré môžu prichádzať do úvahy, sú tie, ktoré sa týkajú zdravia alebo bezpečnosti ľudí, priaznivých dôsledkov primárneho významu na životné prostredie alebo tiež stanoviska Komisie k ďalším nevyhnutným dôvodom vyššieho verejného záujmu.“
7 Článok 7 uvedenej smernice stanovuje:
„Záväzky vyplývajúce z článku 6 ods. 2, 3 a 4 tejto smernice nahradia akékoľvek záväzky vyplývajúce z prvej vety článku 4 ods. 4 smernice 79/409/EHS, pokiaľ ide o územia klasifikované podľa článku 4 ods. 1 alebo podobne uznané podľa článku 4 ods. 2 uvedenej smernice, a to odo dňa vykonania tejto smernice alebo oznámenia, alebo uznania členským štátom podľa smernice 79/409/EHS, ak je tento druhý dátum neskorší.“
Talianske právo
Legislatívny dekrét č. 163/2006
8 Podľa legislatívneho dekrétu č. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (legislatívny dekrét č. 163, ktorým sa stanovuje kódex verejného obstarávania stavebných prác, služieb a dodávky tovaru, ktorým sa preberajú smernice 2004/17/ES a 2004/18/ES) z 12. apríla 2006 (GURI č. 100 z 2. mája 2006) (ďalej len „legislatívny dekrét č. 163/2006“) sa v rámci postupu vypracovania projektu stavebných prác v infraštruktúre rozlišujú dve fázy, a to predbežný projekt a konečný projekt.
9 Článok 165 legislatívneho dekrétu č. 163/2006, nazvaný „Predbežný projekt. Postup posudzovania vplyvov na životné prostredie a okolie“, v odsekoch 3, 5 a 7 stanovuje:
„3. Okrem ustanovení technickej prílohy uvedenej v prílohe XXI musí predbežný projekt stavebných prác v infraštruktúre pomocou príslušného kartografického dokumentu zvýrazniť dotknuté oblasti, prípadné zodpovedajúce nárazníkové zóny a potrebné ochranné opatrenia; musí tiež uviesť a preukázať výkonnostné ukazovatele, funkčné špecifikácie a horné hranice výdavkov na infraštruktúru, ktorá sa má vybudovať, vrátane hornej hranice výdavkov na prípadné práce a opatrenia kompenzujúce vplyvy na územie a spoločnosť, úzko späté s prevádzkou stavby, a to maximálne do výšky 2 % celkových nákladov diela. Táto percentuálna hodnota musí pokryť aj výdavky na zmiernenie vplyvov na životné prostredie, ktoré boli vymedzené v rámci postupu posudzovania vplyvov na životné prostredie bez toho, aby boli dotknuté prípadné iné opatrenia, ktoré sa majú prijať v súlade so špecifickými povinnosťami Spoločenstva. Ak ustanovenia vnútroštátneho práva ustanovujú, že stavba podlieha posúdeniu vplyvov na životné prostredie, k predbežnému projektu sa priloží štúdia vplyvov na životné prostredie a zverejní sa v súlade s postupmi ustanovenými príslušnými vnútroštátnymi alebo regionálnymi právnymi predpismi.
…
5. Predbežný projekt vypracovaný v súlade s ustanoveniami tohto článku schvaľuje CIPE.
…
7. Ak si to vyžaduje platná právna úprava, schválenie vedie k posúdeniu súladu stavby s environmentálnymi požiadavkami a konkretizuje pre potreby v oblasti urbanizmu a výstavby dohodu medzi štátom a regiónom o jej umiestnení, zahŕňajúcu automatické prispôsobenie platných a prijatých urbanistických nástrojov; …“
10 Článok 166 tohto legislatívneho dekrétu s názvom „Konečný projekt. Verejná prospešnosť diela“ v odsekoch 1 a 5 stanovuje:
„1. Konečný projekt infraštruktúry sa dopĺňa správou projektanta, ktorá potvrdzuje jeho súlad s predbežným projektom a prípadnými požiadavkami uloženými pri schvaľovaní, a najmä environmentálne požiadavky a požiadavky týkajúce sa umiestnenia stavby. Je doplnený vymedzením prípadných prác a opatrení na zmiernenie a kompenzáciu vplyvov na životné prostredie, územie a spoločnosť.
…
5. Schválenie konečného projektu, prijaté väčšinou členov CIPE, nahrádza akékoľvek iné povolenie, schválenie a stanovisko, bez ohľadu na jeho označenie, a umožňuje realizáciu a v prípade strategických výrobných zariadení prevádzku všetkých stavieb, služieb a činností stanovených v schválenom projekte.“
11 Podľa článku 183 ods. 6 tohto legislatívneho dekrétu platí, že:
„Rozhodnutie o súlade s požiadavkami životného prostredia prijíma CIPE spolu so schválením predbežného projektu. V prípade opačného odôvodneného stanoviska Ministro dell’ambiente e della tutela del teritorio [Ministerstvo životného prostredia a ochrany krajiny] alebo Ministro per i beni e le attività culturali [Ministerstvo kultúry], prináleží rozhodnutie o vyhlásení súladu s environmentálnymi požiadavkami rade ministrov, ktorá rozhoduje na svojom prvom nasledujúcom zasadnutí. Súlad konečného projektu s požiadavkami [stanovenými týmto rozhodnutím] sa kontroluje podľa článku 185 ods. 4.“
12 Článok 185 ods. 4 a 5 legislatívneho dekrétu č. 163/2006 stanovuje:
„4. Výbor [poverený posudzovaním vplyvov na životné prostredie]:
a) do 30 dní od predloženia konečného projektu žiadateľom oznámi Ministerstvu životného prostredia a ochrany krajiny prípadné nezrovnalosti medzi týmto projektom a predbežným projektom;
b) do 60 dní od tohto predloženia podá uvedenému ministerstvu svoje stanovisko o súlade konečného projektu s požiadavkami rozhodnutia, ktorým sa vyhlasuje súlad s environmentálnymi požiadavkami, a o úplnom uplatnení ustanovení a požiadaviek stanovených dekrétom, ktorým sa vyhlasuje súlad s environmentálnymi požiadavkami.
5. Ak sa konečný projekt líši od predbežného projektu, výbor [poverený posudzovaním vplyvov na životné prostredie] podá správu ministrovi životného prostredia a ochrany krajiny, ktorý v prípade, že výbor po posúdení dospeje k záveru, že rozdiel medzi predbežným projektom a konečným projektom má za následok významnú zmenu celkových vplyvov projektu na životné prostredie, požiada do 30 dní od oznámenia verejného obstarávateľa, koncesionára alebo hlavného zadávateľa, o aktualizáciu štúdie vplyvov na životné prostredie a nové zverejnenie tejto štúdie, a to najmä preto, aby mohli dotknuté verejné či súkromné subjekty v prípade potreby poslať pripomienky.
Aktualizácia štúdie vplyvov na životné prostredie sa môže týkať len tej časti projektu, ktorej sa týka zmena. V prípade porušenia ustanovení a požiadaviek stanovených v rozhodnutí, ktorým sa vyhlasuje súlad s environmentálnymi požiadavkami, uvedený minister po výzve na odstránenie nedostatkov dozrie na to, že nesplnenie povinnosti bude na účely prípadného obnoveného posúdenia oznámené na medzirezortnom zasadnutí.“
Dekrét prezidenta republiky č. 357 z 8. septembra 1997
13 Smernica „o biotopoch“ bola do talianskeho právneho poriadku prebratá prostredníctvom decreto del presidente della Repubblica n. 357 – Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43 (dekrét prezidenta republiky č. 357, ktorým sa vykonáva smernica 92/43) z 8. septembra 1997 (riadna príloha GURI č. 248 z 23. októbra 1997).
14 Článok 5 tohto dekrétu s názvom „Posudzovanie vplyvov“ stanovuje:
„1. Pri plánovaní a územnom plánovaní je potrebné zohľadniť ekologickú a environmentálnu hodnotu navrhovaných lokalít európskeho významu, lokalít európskeho významu a osobitných chránených území.
2. Osoby podávajúce žiadosti o zmenu územného plánu, mestského územného plánu alebo odvetvového plánu… uskutočnia štúdiu… na účely určenia a posúdenia prípadných vplyvov plánu na dotknutú lokalitu s ohľadom na ciele jej ochrany. Plány týkajúce sa územného rozvoja, ktoré podliehajú posúdeniu vplyvov, sa predkladajú Ministerstvu životného prostredia a ochrany krajiny v prípade, že majú celoštátny význam, ako aj príslušným samosprávnym regiónom a provinciám, ak majú regionálny, medziregionálny, provinčný alebo miestny význam.
3. Osoby podávajúce žiadosti týkajúce sa stavebných prác, ktoré priamo nie sú potrebné na zachovanie druhov a biotopov v priaznivom stave ochrany ani s ním priamo nesúvisia, ale ktoré môžu túto lokalitu významne ovplyvniť, či už samostatne alebo v spojení s inými stavebnými prácami, predložia na účely posúdenia vplyvov štúdiu v súlade s usmerneniami stanovenými v prílohe G, slúžiacu na určenie a posúdenie hlavných účinkov, ktoré uvedené práce môžu mať na navrhovanú lokalitu európskeho významu, lokalitu európskeho významu alebo osobitne chránené územie, a to s ohľadom na ciele ochrany týchto lokalít.
4. V prípade projektov podliehajúcich postupu posudzovania vplyvov na životné prostredie…, ktoré sa týkajú navrhovaných lokalít európskeho významu, lokalít európskeho významu a osobitne chránených území, ako sú definované v tomto dekréte, sa posudzovanie vplyvov vykonáva v rámci vyššie uvedeného postupu, pričom sa v takom prípade tiež berú do úvahy priame a nepriame vplyvy projektov na druhy a na biotopy, pre ktoré boli tieto územia a lokality vymedzené. Na tento účel musí štúdia o vplyvoch na životné prostredie, ktorú uskutočňuje žiadateľ, obsahovať údaje o zlučiteľnosti projektu s cieľmi ochrany stanovenými v tejto právnej úprave…
…
8. Pred vydaním konečného schválenia plánu alebo zásahu orgán zaradí do spisu posudok vplyvov a v prípade potreby určí spôsoby konzultácie s verejnosťou dotknutou realizáciou uvedeného projektu alebo zásahu.
9. Ak sa aj napriek negatívnym záverom posúdenia vplyvov na lokalitu a pri neexistencii alternatívnych riešení plán alebo projekt musí realizovať z nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, príslušné orgány prijmú všetky kompenzačné opatrenia potrebné na ochranu celkovej koherencie sústavy ‚Natura 2000‘ a na účely uvedené v článku 13 informujú Ministerstvo životného prostredia a ochrany krajiny.
10. Ak sa v príslušnej lokalite vyskytujú prioritné typy prirodzených biotopov a prioritné druhy, plán alebo zásah, ktorý bol vyhodnotený tak, že by mohol mať nepriaznivý vplyv na lokalitu európskeho významu, sa môže uskutočniť len s cieľom reagovať na dôvody spojené s ľudským zdravím a verejnou bezpečnosťou, alebo z dôvodu priaznivých dôsledkov pre životné prostredie primárneho významu alebo na základe stanoviska Európskej komisie z iných nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu.“
15 Článok 6 uvedeného dekrétu s názvom „Osobitne chránené územia“ stanovuje:
„1. Sústava ‚Natura 2000‘ zahŕňa osobitné chránené územia stanovené v smernici 79/409…
2. Povinnosti stanovené v článkoch 4 a 5 sa vzťahujú aj na osobitne chránené územia uvedené v odseku 1.“
Dekrét ministra životného prostredia, ochrany krajiny a mora zo 6. decembra 2016
16 Decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del colo e del mare (dekrét ministra životného prostredia, ochrany krajiny a mora) zo 6. decembra 2016 (GURI č. 301 z 27. decembra 2016) o označení osobitne chráneného územia alpského biogeografického regiónu, osobitne chráneného územia kontinentálneho biogeografického regiónu a 140 osobitne chránených území stredomorskej biogeografickej oblasti, ktoré sa nachádzajú na území regiónu Lazio podľa článku 3 ods. 2 dekrétu prezidenta republiky č. 357 z 8. septembra 1997, označuje okrem iného v článku 1 ods. 3 za osobitne chránené územie územie s názvom „Fiume Mignone (basso corso)“.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
17 Spor vo veci samej sa týka schválenia predbežného projektu prác na výstavbe úseku štátnej cesty č. 675 s dĺžkou približne 18 km spájajúcom Monte Romano Est a Tarquinia Sud v regióne Lazio. Účelom týchto stavebných prác v Taliansku je uľahčenie spojenia medzi prístavom Civitavecchia a diaľnicou A1 Miláno – Neapol na jednej strane a križovatkou pri Orte, priemyselnou zónou Terni a trasou Ancona – Perugia na druhej strane.
18 V priebehu roka 2004 Ministerstvo životného prostredia, ochrany krajiny a mora vydalo súhlasné stanovisko k výstavbe tohto úseku na základe trasy nazývanej „fialová“. CIPE schválila tento prvý projekt rozhodnutím č. 11/2011.
19 V priebehu roka 2015 však spoločnosť ANAS, poverená realizáciou stavebných prác, predložila alternatívny projekt nazývaný „zelená trasa“ z dôvodu vysokých nákladov na „fialovú trasu“.
20 Výbor Ministerstva životného prostredia, ochrany krajiny a mora poverený posudzovaním vplyvov na životné prostredie vydal k tomuto novému projektu nepriaznivé stanovisko, pričom spresnil, že hospodárske náklady „fialovej trasy“ možno znížiť rozdelením tejto trasy na dva úseky. Toto záporné stanovisko bolo odôvodnené skutočnosťou, že projekt „zelenej trasy“ neobsahoval podrobnú štúdiu jeho vplyvov na životné prostredie, a že by mal vplyv na lokalitu európskeho významu zahrnutú do sústavy Natura 2000, a to zónu „Fiume Mignone (basso corso)“.
21 Vzhľadom na toto záporné stanovisko Ministero delle Infrastrutture e Trasporti (Ministerstvo infraštruktúry a dopravy, Taliansko) požiadalo predsedníctvo rady ministrov o uplatnenie postupu stanoveného v článku 183 ods. 6 legislatívneho dekrétu č. 163/2006. Predsedníctvo rady ministrov požiadalo Ministerstvo životného prostredia, ochrany krajiny a mora, aby posúdilo možnosti obmedzenia vplyvov „zelenej trasy“ na životné prostredie prostredníctvom opatrení na zmiernenie a kompenzáciu. Výbor tohto ministerstva poverený posudzovaním vplyvov na životné prostredie vydal nové negatívne stanovisko k tejto trase, zdôraznil, že nie je možné zmierniť jej škodlivé vplyvy prostredníctvom uloženia požiadaviek alebo iných opatrení a uviedol domnienku, že „fialová trasa“ je vo všetkých ohľadoch vhodnejšia.
22 Rada ministrov však rozhodnutím z 1. decembra 2017 vyhlásila predbežný projekt zodpovedajúci „zelenej trase“ za vyhovujúci environmentálnym požiadavkám, pričom svoje rozhodnutie opodstatnila vyšším dôvodom verejného záujmu, a to výstavbou strategických trás spájajúcich jednotlivé úseky, ktoré sú súčasťou transeurópskej siete TEN‑T. Stanovila však, že pri vypracovaní konečného projektu žiadateľ doplní štúdiu vplyvov predmetnej trasy na životné prostredie a dodrží požiadavky, pripomienky a odporúčania krajinnej a environmentálnej povahy prijaté na medzirezortnom zasadnutí, ktoré zvolá Ministerstvo infraštruktúry a dopravy.
23 Dňa 28. februára 2018 CIPE schválil predbežný projekt zodpovedajúci „zelenej trase“ s uloženými požiadavkami. CIPE požiadal ANAS o vypracovanie konečného projektu a štúdie vplyvov na životné prostredie a poveril región Lazio, aby overil túto štúdiu najmä s cieľom identifikovať prípadné dodatočné opatrenia potrebné na zmiernenie a kompenzáciu.
24 Viaceré združenia na ochranu životného prostredia a jednotlivci podali na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd Lazio, Taliansko) žalobu proti rozhodnutiu rady ministrov z 1. decembra 2017 a rozhodnutiu CIPE z 28. februára 2018.
25 Tento súd sa domnieva, že správny orgán uprednostnil hospodársky záujem a výstavbu cestnej trasy, ktorá je súčasťou transeurópskej dopravnej siete siete TEN‑T, pred ochranou životného prostredia, a odložil hľadanie vhodných riešení na ochranu dotknutej lokality európskeho významu prostredníctvom opatrení na kompenzáciu a zmiernenie na konečnú fázu projektu, a to napriek tomu, že výbor Ministerstva životného prostredia, ochrany krajiny a mora poverený posudzovaním vplyvov na životné prostredie vylúčil v prípade „zelenej trasy“ túto možnosť. Uvádza, že samotný správny orgán pripúšťa, že zaujal integrovaný prístup, keď spoločne vyhodnotil environmentálne, krajinné, kultúrne a sociálno‑ekonomické aspekty. Za týchto podmienok vnútroštátny súd vyjadruje svoje pochybnosti o súlade prijatia predmetného predbežného projektu s právom Únie.
26 Za týchto podmienok Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd Lazio) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Bráni článok 6 smernice [‚o biotopoch‘] v spojení so smernicou [Európskeho parlamentu a Rady 2009/147/ES z 30. novembra 2009 o ochrane voľne žijúceho vtáctva (Ú. v. EÚ L 20, 2010, s. 7)] v rozsahu, ako sa uplatňuje v prejednávanej veci, primárnej vnútroštátnej právnej úprave a s ňou súvisiacej sekundárnej právnej úprave prijatej na jej vykonanie, ako je uvedené vyššie, ktorá umožňuje orgánu ‚poslednej inštancie‘ príslušnému prijať opatrenie v oblasti zlučiteľnosti predbežného projektu prác s požiadavkami ochrany životného prostredia, aby v prípade odôvodneného nesúhlasu ministra životného prostredia a ochrany krajiny a mora vydal súhlas, a teda schválil pokračovanie konania s odvolaním sa na prevažujúci dôležitý verejný záujem, a to napriek stanovisku štátneho orgánu zodpovedného za ochranu životného prostredia, že nie je možné stanoviť prípadné požiadavky a opatrenia na zmiernenie pre varianty schvaľovaného projektu, pre ktoré už bolo vydané záporné stanovisko pri posudzovaní vplyvov na životné prostredie?
2. Bránia uvedené smernice takému riešeniu, ako je to, ktoré bolo prijaté v prejednávanej veci a ktoré s cieľom schváliť predbežný projekt prác podliehajúcich posudzovaniu vplyvov na životné prostredie uprednostňuje uvádzaný ‚vyšší verejný záujem‘ pred záujmom ochrany životného prostredia, hoci je založený výlučne na vyššej efektívnosti prác, ich súlade najmä s krajinnou, historickou, kultúrnou a sociálno‑ekonomickou ochranou a potrebou dokončiť transeurópsku cestnú sieť, v danom prípade TEN‑T vymedzenú ako ‚komplexná‘, v súlade s nariadením (EÚ) č. 1315/2013, hoci existuje alternatívne riešenie, ktoré už bolo schválené z hľadiska posudzovania vplyvov na životné prostredie?
3. Je v súlade s uvedenými právnymi predpismi [Únie] riešenie, ako je to, ktoré bolo prijaté v prejednávanej veci a ktoré považuje za možné odložiť ďalšie preskúmania a štúdie vplyvov cestného úseku, ktorý nebol schválený z hľadiska účinku na životné prostredie – vrátane posudzovania vplyvov na životné prostredie vykonaného podľa smernice [‚o biotopoch‘] – do konečnej fázy projektu, namiesto toho, aby sa od žiadateľa vyžadovalo vypracovanie ďalších preskúmaní a štúdií na zmiernenie hospodárskych a krajinných vplyvov [na okolie] alternatívnej trasy, ktorá naproti tomu už bola schválená z hľadiska požiadaviek ochrany životného prostredia?
4. Za takýchto podmienok a v prípade kladnej odpovede o zlučiteľnosti riešenia podľa prvej, druhej a tretej otázky [s právom Únie], bránia uvedené smernice riešeniu, ako je to, ktoré bolo prijaté v prejednávanej veci a ktoré nepovažuje za záväzné rozhodnutie o nesúlade s požiadavkami ochrany životného prostredia vydané príslušným orgánom v priebehu schvaľovania predbežného projektu prác, pričom pristúpenie k dôkladnejšiemu posúdeniu vplyvov na krajinné zložky daného územia a životné prostredie prenecháva až na konečný projekt, s osobitným odkazom na posúdenie vplyvov [predmetného projektu] na životné prostredie a následné určenie vhodných kompenzačných opatrení a opatrení na zmiernenie vplyvov?
5. Bránia uvedené smernice riešeniu, ako je to, ktoré bolo prijaté v prejednávanej veci a v rámci ktorého sa od žiadateľa vyžaduje, aby vo fáze prípravy konečného projektu prác zapracoval požiadavky, pripomienky a odporúčania z krajinného hľadiska a z hľadiska ochrany životného prostredia, prijaté na medzirezortnom zasadnutí jednotlivých služieb, ktoré sa uskutočnilo v súvislosti s predbežným projektom, hoci v tejto súvislosti orgán zodpovedný za ochranu životného prostredia uviedol, že pre schvaľovaný variant projektu nie je možné stanoviť prípadné požiadavky a opatrenia na zmiernenie?
6. Bránia uvedené smernice riešeniu, ako je to, ktoré bolo prijaté v prejednávanej veci a v rámci ktorého sa od žiadateľa vyžaduje predložiť aj štúdiu o vplyve prác na životné prostredie, vrátane tzv. ‚primeraného vyhodnotenia‘, plne vypracovanú v súlade s platnými právnymi predpismi, na základe ktorej sa uskutoční príslušné posudzovanie vplyvov?
7. Bránia uvedené smernice riešeniu, ako je to, ktoré bolo prijaté v prejednávanej veci a v rámci ktorého bol určený tretí subjekt (región Lazio), odlišný od zvyčajne zodpovedného subjektu (výbor Ministerstva životného prostredia, ochrany krajiny a mora poverený posudzovaním vplyvov na životné prostredie), na overenie štúdie o vplyve prác na životné prostredie priloženej ku konečnému projektu, a to aj s cieľom určiť prípadné neskoršie opatrenia na zmiernenie a kompenzačné opatrenia nevyhnutné na ochranu a zachovanie zložiek životného prostredia a krajiny na dotknutom území, pričom sa v zmysle článku 185 ods. 4 a 5 legislatívneho dekrétu č. 163/06 a na dosiahnutie jeho účinkov výboru Ministerstva životného prostredia, ochrany krajiny a mora pre posudzovanie vplyvov na životné prostredie ponecháva jedine vyjadrenie a posteriori stanoviska k súladu konečného projektu dotknutých cestných prác z hľadiska požiadaviek ochrany krajiny a životného prostredia, po uzavretí uvedeného overenia?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej a druhej otázke
27 Svojou prvou a druhou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 6 smernice „o biotopoch“ v spojení so smernicou 2009/147 v rozsahu, v akom sa táto druhá smernica uplatňuje na spor vo veci samej, vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje z nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu pokračovať v konaní o povolení plánu alebo projektu, ktorého vplyv na osobitne chránené územie nie je možné zmierniť a ku ktorému už príslušný vnútroštátny orgán vydal negatívne stanovisko, ak existuje alternatívne riešenie, ktoré už z hľadiska životného prostredia získalo potrebný súhlas.
28 Podľa definície uvedenej v článku 1 písm. l) smernice „o biotopoch“ osobitne chránené územie znamená „lokalitu európskeho významu, označenú členskými štátmi štatutárnym, administratívnym a/alebo zmluvným aktom, kde sa uplatňujú ochranné opatrenia potrebné na zachovanie alebo obnovu prirodzených biotopov a/alebo populácií druhov, pre ktoré je lokalita vymedzená, v priaznivom stave ochrany“.
29 Článok 6 tejto smernice stanovuje opatrenia určené na ochranu osobitne chránených území. Najmä odsek 3 tohto článku stanovuje podmienky, za ktorých možno povoliť plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou dotknutej lokality alebo nie je pre ňu potrebný, ale pravdepodobne môže túto lokalitu významne ovplyvniť.
30 Dekrét ministra životného prostredia, ochrany krajiny a mora zo 6. decembra 2016 označil územie, nazvané „Fiume Mignone (basso corso)“, za osobitne chránené územie. Navyše z vysvetlení, ktoré poskytol vnútroštátny súd vyplýva, že toto územie môže byť významným spôsobom ovplyvnené projektom cestného úseku, o ktorý ide vo veci samej. V dôsledku toho tento projekt spadá do pôsobnosti článku 6 smernice „o biotopoch“.
31 Naopak, smernica 2009/147 nie je uplatniteľná v spore, o ktorý ide vo veci samej. Je pravda, že žalobcovia vo veci samej tvrdia, že uvedený projekt prechádza oblasťou, v ktorej sa vyskytuje sokol bielopazúravý, ktorý je uvedený v prílohe I tejto smernice a z tohto dôvodu je predmetom osobitných ochranných opatrení. Článok 7 smernice „o biotopoch“ však stanovuje, že povinnosti vyplývajúce z článku 6 tejto smernice nahrádzajú záväzky vyplývajúce zo zaradenia druhu do zoznamu chránených druhov podľa smernice 79/409, ktorá bola kodifikovaná a doplnená smernicou 2009/147 odo dňa klasifikácie podľa tejto smernice, ak je tento druhý dátum neskorší ako deň vykonania smernice „o biotopoch“ [pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. júna 2002, Komisia/Írsko, C‑117/00, EU:C:2002:366, bod 25, a zo 17. apríla 2018, Komisia/Poľsko (Bielovežský prales), C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 109]. Preto je potrebné vykladať len ustanovenia smernice „o biotopoch“.
32 Článok 6 ods. 2 tejto smernice ukladá členským štátom všeobecnú povinnosť podniknúť primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a podstatnému rušeniu druhov, pre ktoré boli tieto územia vymedzené a chránené (rozsudky zo 7. septembra 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, bod 32, ako aj z 20. septembra 2007, Komisia/Taliansko, C‑304/05, EU:C:2007:532, bod 92). Táto povinnosť zodpovedá cieľu vyjadrenému v siedmom odôvodnení tejto smernice o vytvorení súvislej európskej ekologickej sústavy (rozsudok z 20. septembra 2007, Komisia/Taliansko, C‑304/05, EU:C:2007:532, bod 93).
33 Článok 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“ stanovuje postup, uplatniteľný v prípade osobitne chránených území, ktorého cieľom je pomocou predchádzajúcej kontroly zabezpečiť, aby sa plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou dotknutej lokality alebo pre ňu nie je nevyhnutný, ale môže ju významne ovplyvniť, povolil len za predpokladu, že nebude mať nepriaznivý vplyv na integritu tejto lokality (rozsudky zo 7. septembra 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, bod 34; z 26. októbra 2006, Komisia/Portugalsko, C‑239/04, EU:C:2006:665, bod 19, ako aj z 21. júla 2016, Orleans a i., C‑387/15 a C‑388/15, EU:C:2016:583, bod 43).
34 Toto ustanovenie tak rozlišuje dve fázy. Prvá fáza vyžaduje od členských štátov, aby vykonali primerané posúdenie vplyvov plánu alebo projektu na chránenú lokalitu, ak existuje možnosť, že tento plán alebo projekt môže mať na túto lokalitu významný vplyv. Druhá fáza, ktorá nasleduje po uvedenom primeranom posúdení, umožňuje taký plán alebo projekt povoliť len pod podmienkou, že nepriaznivo neovplyvní integritu dotknutého územia (rozsudky z 11. apríla 2013, Sweetman a i., C‑258/11, EU:C:2013:220, body 29 a 31, ako aj zo 7. novembra 2018, Holohan a i., C‑461/17, EU:C:2018:883, bod 31).
35 Článok 6 ods. 4 smernice „o biotopoch“ stanovuje, že ak sa aj napriek negatívnemu výsledku posúdenia vykonaného podľa článku 6 ods. 3 prvej vety tejto smernice a pri neexistencii alternatívnych riešení musí plán alebo projekt realizovať z nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude chránená (rozsudok z 20. septembra 2007, Komisia/Taliansko, C‑304/05, EU:C:2007:532, bod 81).
36 Článok 6 ods. 4 smernice „o biotopoch“ sa ako ustanovenie upravujúce výnimku z kritéria schválenia stanoveného v druhej vete odseku 3 uvedeného článku musí vykladať reštriktívne [rozsudky z 20. septembra 2007, Komisia/Taliansko, C‑304/05, EU:C:2007:532, bod 82, a zo 17. apríla 2018, Komisia/Poľsko (Bielovežský prales), C‑441/17, EU:C:2018:255, bod 189].
37 Z článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“ tak vyplýva, že príslušné vnútroštátne orgány musia v zásade odmietnuť udeliť súhlas s plánom alebo projektom, ktorý by mohol nepriaznivo ovplyvniť integritu dotknutej lokality. Napriek svojim negatívnym vplyvom na túto lokalitu sa tento plán alebo projekt môže výnimočne realizovať za podmienok stanovených v článku 6 ods. 4 tejto smernice, ak je jeho uskutočnenie nevyhnutné z nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu.
38 V tomto prípade z cieľa ochrany osobitných území, ktorý je základom článku 6 smernice „o biotopoch“ vyplýva, že nepriaznivé vplyvy na integritu dotknutej lokality musia byť čo najmenšie. Článok 6 ods. 4 tejto smernice však vzhľadom na svoje znenie nepodmieňuje možnosť uprednostniť nevyhnutné dôvody vyššieho verejného záujmu pred ochranou osobitne chráneného územia možnosťou dostatočného zmiernenia nepriaznivého vplyvu na integritu tohto územia. Cieľom tohto ustanovenie bolo stanoviť, že za výnimočných okolností môže cieľ ochrany prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín v osobitne chránených územiach ustúpiť iným mimoriadne naliehavým dôvodom verejného záujmu, avšak pod podmienkou, že príslušný členský štát prijme potrebné kompenzačné opatrenia s cieľom zachovať celkovú koherenciu európskej ekologickej sústavy Natura 2000.
39 Vnútroštátny súd uvádza, že pokiaľ ide o „zelenú trasu“, uvádzané nevyhnutné dôvody vyššieho verejného záujmu sú založené na nižších nákladoch na stavebné práce, na jej súlade s ochranou krajinných, historických, kultúrnych a sociálno‑ekonomických prvkov, ako aj na potrebe dokončiť transeurópsku cestnú sieť.
40 V tejto súvislosti treba uviesť, že článok 6 ods. 4 smernice „o biotopoch“ stanovuje, že aj v odôvodnených prípadoch sú nepriaznivé zásahy do integrity osobitne chráneného územia povolené len vtedy, ak sú skutočne nevyhnutné, to znamená v prípade neexistencie alternatívnych riešení.
41 Pokiaľ ide o hospodárske náklady na opatrenia, ktoré možno zohľadniť v rámci preskúmania alternatívnych riešení, vzhľadom na reštriktívny výklad článku 6 ods. 4 smernice „o biotopoch“, ako bol pripomenutý v bode 34 tohto rozsudku, nemožno pripustiť, aby pre voľbu alternatívnych riešení podľa tohto ustanovenia mohli byť rozhodujúce jedine hospodárske náklady na takéto opatrenia (rozsudok zo 14. januára 2016, Grüne Liga Sachsen a i., C‑399/14, EU:C:2016:10, bod 77).
42 V prejednávanej veci z údajov predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že existuje variant projektu, o ktorý ide vo veci samej, označený ako „fialová trasa“, ktorý v priebehu roka 2004 získal kladné stanovisko Ministerstva životného prostredia, ochrany krajiny a mora.
43 Prináleží vnútroštátnemu súdu, aby overil, či sa v zmysle článku 6 ods. 4 smernice „o biotopoch“ má „fialová trasa“ považovať za alternatívne riešenie spôsobujúce menšiu záťaž pre integritu osobitne chráneného územia s názvom „Fiume Mignone (basso corso)“ než „zelená trasa“.
44 Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba na prvú a druhú otázku odpovedať tak, že článok 6 smernice o biotopoch sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje z nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu pokračovať v konaní o povolení plánu alebo projektu, ktorého vplyv na osobitne chránené územie nie je možné zmierniť a ku ktorému už príslušný vnútroštátny orgán vydal negatívne stanovisko, iba ak neexistuje alternatívne riešenie spôsobujúce menšiu záťaž pre integritu dotknutého územia, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
O tretej a štvrtej otázke
45 Svojou treťou a štvrtou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa v prípade, že na plán alebo projekt bol vydaný nepriaznivý posudok podľa článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“, pokiaľ ide o jeho vplyv na osobitne chránené územie, a príslušný členský štát sa napriek tomu podľa odseku 4 tohto článku rozhodol uskutočniť tento projekt z nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu, má článok 6 tejto smernice vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje odložiť vykonanie ďalších podrobnejších preskúmaní a štúdií účinkov tohto plánu alebo projektu na toto územie a vymedzenie primeraných kompenzačných opatrení a opatrení na zmiernenie na fázu konečného plánu alebo projektu.
46 Tretia a štvrtá otázka v skutočnosti obsahujú tri rôzne otázky.
47 V prvom rade sa vnútroštátny súd týmito otázkami pýta, či sa má článok 6 smernice „o biotopoch“ vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje odložiť vykonanie ďalších podrobnejších preskúmaní a štúdií účinkov tohto plánu alebo projektu na toto územie do fázy konečného plánu alebo projektu v prípade, že predbežný plán alebo projekt nezískal v rámci posúdenia vplyvov súhlas.
48 Podľa článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“ príslušný vnútroštátny orgán nesmie povoliť skúmaný plán alebo projekt, ak pretrváva neistota, pokiaľ ide o neexistenciu škodlivých vplyvov na integritu dotknutej lokality. Tým, že toto ustanovenie zahŕňa zásadu predchádzania škodám, umožňuje účinne predchádzať nepriaznivým vplyvom zamýšľaných plánov alebo projektov na integritu chránených lokalít. Menej prísne kritérium na udelenie povolenia by nemohlo rovnako účinne zabezpečiť dosiahnutie cieľa ochrany lokalít, ktorému uvedené ustanovenie slúži (rozsudky zo 7. septembra 2004, Waddenvereniging a Vogelbeschermingsvereniging, C‑127/02, EU:C:2004:482, body 57 a 58; z 11. apríla 2013, Sweetman a i., C‑258/11, EU:C:2013:220, bod 41, ako aj z 21. júla 2016, Orleans a i., C‑387/15 a C‑388/15, EU:C:2016:583, bod 53).
49 Posúdenie uskutočnené podľa článku 6 ods. 3 „o biotopoch“ preto nemôže mať medzery a musí obsahovať úplné, presné a definitívne zistenia a závery, ktoré môžu odstrániť akúkoľvek dôvodnú vedeckú pochybnosť, pokiaľ ide o následky prác plánovaných v dotknutej lokalite (pozri najmä rozsudky z 11. apríla 2013, Sweetman a i., C‑258/11, EU:C:2013:220, bod 44, ako aj z 15. mája 2014, Briels a i., C‑521/12, EU:C:2014:330, bod 27).
50 Z toho vyplýva, že v posúdení upravenom v článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“ nemožno platne pokračovať na základe preskúmaní a štúdií vykonaných neskôr. Pokiaľ sa teda považuje za potrebné posúdenie vplyvov plánu alebo projektu na osobitne chránené územie doplniť alebo prehĺbiť, nemožno ho považovať za posúdenie upravené týmto ustanovením.
51 V prejednávanej veci zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii vyplýva, že príslušný orgán výslovne uviedol, že chce uplatniť článok 6 ods. 4 smernice „o biotopoch“. Ako ustanovenie upravujúce výnimku z kritéria povolenia stanoveného v článku 6 ods. 3 tejto smernice sa však článok 6 ods. 4 uvedenej smernice môže uplatňovať až potom, ako sa vplyvy plánu alebo projektu posúdili podľa ustanovení uvedeného odseku 3 (rozsudok z 21. júla 2016, Orleans a i., C‑387/15 a C‑388/15, EU:C:2016:583, bod 60).
52 Znalosť týchto vplyvov s prihliadnutím na ciele ochrany týkajúce sa dotknutej lokality totiž predstavuje nevyhnutný predpoklad uplatnenia článku 6 ods. 4 smernice „o biotopoch“, pretože inak nemožno posúdiť žiadnu podmienku uplatnenia tejto výnimky. Preskúmanie prípadných naliehavých dôvodov vyššieho verejného záujmu a existencie alternatívnych riešení menej škodlivých pre životné prostredie totiž vyžaduje zváženie týchto okolností v porovnaní s nepriaznivými vplyvmi, ktoré v uvedenej lokalite spôsobí skúmaný plán alebo projekt (rozsudok z 21. júla 2016, Orleans a i., C‑387/15 a C‑388/15, EU:C:2016:583, bod 61, ako aj citovaná judikatúra).
53 Z toho vyplýva, že orgán príslušný v spore vo veci samej sa pri uplatnení článku 6 ods. 4 smernice „o biotopoch“ nevyhnutne domnieval, že vykonané nepriaznivé posúdenie vplyvov projektu, o ktorý ide vo veci samej, na dotknuté osobitne chránené územie bolo posúdením upraveným v článku 6 ods. 3 tejto smernice. Toto posúdenie teda nebolo možné doplniť, ako bolo uvedené v bode 48 tohto rozsudku.
54 V druhom rade sa vnútroštátny súd svojou treťou a štvrtou otázkou tiež pýta, či sa má článok 6 smernice „o biotopoch“ vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje vymedzenie opatrení na zmiernenie odložiť na fázu konečného plánu alebo projektu, ak predmetný plán alebo projekt v rámci posudzovania vplyvov na osobitne chránené územie nebol schválený.
55 Na úvod treba uviesť, že znenie článku 6 smernice „o biotopoch“ neobsahuje nijaký odkaz na pojem „opatrenia na zmiernenie“ (rozsudok z 21. júla 2016, Orleans a i., C‑387/15 a C‑388/15, EU:C:2016:583, bod 57).
56 Ak sa týmto výrazom označujú ochranné opatrenia na zabránenie alebo obmedzenie negatívnych vplyvov plánu alebo projektu na dotknutú lokalitu, požiadavka pripomenutá v bode 49 tohto rozsudku, aby posudzovanie plánu alebo projektu podľa článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“ obsahovalo úplné, presné a definitívne zistenia a závery, vyžaduje, aby tieto opatrenia boli posudzované v rovnakom čase ako samotný plán alebo projekt, a teda aby uvedené opatrenia boli začlenené do uvedeného plánu alebo projektu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júla 2016, Orleans a i., C‑387/15 a C‑388/15, EU:C:2016:583, bod 54). Tieto opatrenia teda nemôžu zmeniť dotknutý plán alebo projekt po tomto posúdení. Pripustiť zmenu tohto plánu alebo projektu po posúdení jeho vplyvov na dotknutú lokalitu prostredníctvom opatrení na zmiernenie by totiž znamenalo vyhnutie sa posúdeniu vplyvov samotných týchto opatrení, ako aj konečného plánu alebo projektu na túto lokalitu, čo by bolo v rozpore s cieľmi článku 6 tejto smernice.
57 V dôsledku toho tento článok bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje odložiť vymedzenie opatrení na zmiernenie vplyvov plánu alebo projektu na osobitne chránené územie na fázu nasledujúcu po primeranom posúdení vplyvov v zmysle jeho odseku 3.
58 Po tretie sa vnútroštátny súd svojou treťou a štvrtou otázkou pýta, či sa má článok 6 smernice „o biotopoch“ vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje odložiť vymedzenie kompenzačných opatrení na fázu konečného plánu alebo projektu, ak predmetný plán alebo projekt v rámci posúdenia vplyvov na osobitné chránené územie nebol schválený.
59 Podľa článku 6 ods. 4 smernice „o biotopoch“ dotknutý členský štát prijme kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie celkovej koherencie sústavy Natura 2000, ak sa plán alebo projekt musí realizovať z nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu aj napriek negatívnemu záveru posúdenia vplyvov na dotknutú lokalitu a pri neexistencii alternatívnych riešení.
60 Kompenzačné opatrenia sú teda v prípade potreby vymedzené v nadväznosti na primerané posúdenie vplyvov stanovené v článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“.
61 Ako totiž bolo pripomenuté v bodoch 51 a 52 tohto rozsudku, článok 6 ods. 4 tejto smernice sa môže uplatniť až potom, ako boli vplyvy plánu alebo projektu analyzované v súlade s ustanoveniami odseku 3 tohto článku.
62 Okrem toho zo samotnej povahy kompenzačných opatrení vyplýva, že sa vymedzujú po primeranom posúdení negatívnych vplyvov plánu alebo projektu na dotknutú lokalitu. V tejto súvislosti majú tieto opatrenia vyvolávať účinky v inej rovine, najmä po realizácii predmetného plánu alebo projektu, s cieľom zabezpečiť alebo obnoviť koherenciu celej európskej ekologickej sústavy Natura 2000 s prihliadnutím na nevyhnutné škody spôsobené týmto plánom alebo projektom na integritu dotknutého osobitne chráneného územia.
63 Potrebné kompenzačné opatrenia treba teda vymedziť po posúdení stanovenom v článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, ak sa má predmetný plán alebo projekt realizovať napriek jeho negatívnemu vplyvu na dotknuté osobitne chránené územie a ak sú súčasne splnené ostatné podmienky na uplatnenie článku 6 ods. 4 tejto smernice.
64 Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba na tretiu a štvrtú otázku odpovedať tak, že ak boli vplyvy plánu alebo projektu na osobitne chránené územie nepriaznivo posúdené podľa článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“ a dotknutý členský štát napriek tomu rozhodol na základe odseku 4 tohto článku o jeho uskutočnení z nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu, článok 6 tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje, aby bol tento plán alebo projekt po jeho nepriaznivom posúdení podľa odseku 3 tohto článku a pred jeho konečným prijatím uplatnením odseku 4 tohto článku doplnený opatreniami na zmiernenie jeho vplyvov na toto územie a aby sa pokračovalo v posudzovaní uvedených vplyvov. Naopak, článok 6 smernice „o biotopoch“ nebráni v tom istom prípade právnej úprave umožňujúcej vymedziť kompenzačné opatrenia v rámci toho istého rozhodnutia, pokiaľ sú splnené aj ostatné podmienky na uplatnenie článku 6 ods. 4 tejto smernice.
O piatej a šiestej otázke
65 Svojou piatou a šiestou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má smernica „o biotopoch“ vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že žiadateľ vykoná štúdiu vplyvov predmetného plánu alebo projektu na dotknuté osobitne chránené územie a zahrnie do konečného plánu alebo projektu požiadavky, pripomienky a odporúčania krajinnej a environmentálnej povahy potom, ako bol tento plán alebo projekt negatívne posúdený zo strany príslušného orgánu.
66 Po prvé treba konštatovať, že ani smernica „o biotopoch“, ani judikatúra Súdneho dvora nebránia tomu, aby bol žiadateľ poverený predložiť na podporu žiadosti o povolenie svojho plánu alebo projektu štúdiu vplyvov tohto plánu alebo projektu na dotknuté osobitne chránené územie, na základe ktorého príslušný orgán vykoná posúdenie vplyvov tohto plánu alebo projektu na toto územie v zmysle článku 6 ods. 3 tejto smernice.
67 Po druhé zo znenia článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“ vyplýva, že toto posúdenie neprináleží žiadateľovi, ale príslušnému orgánu, t. j. orgánu verejnej správy, ktorý členské štáty určia, aby zodpovedal za plnenie povinností vyplývajúcich z tejto smernice (rozsudok zo 7. novembra 2018, Holohan a i., C‑461/17, EU:C:2018:883, bod 44).
68 Po tretie, ako bolo uvedené v bode 56 tohto rozsudku, plán alebo projekt nemôže byť po posúdení jeho vplyvov na dotknuté osobitne chránené územie zmenený, pretože inak by došlo k spochybneniu úplnej a definitívnej povahy tohto posúdenia a záruky, ktorú predstavuje pre ochranu tohto územia. Žiadateľ teda nemôže byť poverený začlenením požiadaviek, pripomienok a odporúčaní do predmetného plánu alebo projektu, ak tento už bol nepriaznivo posúdený príslušným orgánom, okrem prípadu, že by tento orgán takto zmenený plán alebo projekt mal posúdiť nanovo.
69 Po štvrté v pláne alebo projekte po posúdení jeho vplyvov na osobitne chránené územie je vylúčené vykonať len tie zmeny, ktoré môžu mať na toto územie významný vplyv. Naopak, len tie parametre, pri ktorých nie sú žiadne dôvodné vedecké pochybnosti o tom, že ich účinky nebudú mať nepriaznivý vplyv na územie, možno prenechať žiadateľovi na jeho neskoršie rozhodnutie (rozsudok zo 7. novembra 2018, Holohan a i., C‑461/17, EU:C:2018:883, bod 46).
70 Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba na piatu a šiestu otázku odpovedať tak, že smernica „o biotopoch“ sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že žiadateľ uskutoční štúdiu vplyvov predmetného plánu alebo projektu na dotknuté osobitné chránené územie, na základe ktorej príslušný orgán vykoná posúdenie týchto vplyvov. Táto smernica naopak bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje poveriť žiadateľa začlenením požiadaviek, pripomienok a odporúčaní krajinnej a environmentálnej povahy do konečného plánu alebo projektu potom, ako bol tento plán alebo projekt negatívne posúdený príslušným orgánom bez toho, aby takto zmenený plán alebo projekt musel tento orgán nanovo posúdiť.
O siedmej otázke
71 Svojou siedmou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má smernica o biotopoch vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje určiť orgán odlišný od orgánu povereného posudzovaním vplyvov plánu alebo projektu na osobitne chránené územie na účely overenia štúdie vplyvov na toto územie, ktorá musí byť priložená ku konečnému plánu alebo projektu.
72 Po prvé, keďže smernica o biotopoch neobsahuje žiadny údaj o orgáne príslušnom na posúdenie, aký vplyv môžu mať na osobitne chránené územia plány alebo projekty, ktoré môžu takéto územia významne ovplyvniť, smernicu „o biotopoch“ treba vykladať tak, že určenie tohto orgánu zveruje členským štátom.
73 V druhom rade, ako bolo pripomenuté v bode 49 tohto rozsudku, posúdenie vplyvov plánu alebo projektu na dotknuté osobitne chránené územie podľa článku 6 ods. 3 smernice „o biotopoch“ musí obsahovať úplné, presné a definitívne zistenia a závery, ktoré môžu odstrániť akúkoľvek dôvodnú vedeckú pochybnosť, pokiaľ ide o vplyv prác plánovaných v dotknutom chránenom území (pozri v tomto zmysle rozsudky z 11. apríla 2013, Sweetman a i., C‑258/11, EU:C:2013:220, bod 44, ako aj z 15. mája 2014, Briels a i., C‑521/12, EU:C:2014:330, bod 27). Z tohto dôvodu, ak už bolo raz vykonané, ako je to v prejednávanej veci a ako bolo uvedené v bodoch 51 až 53 tohto rozsudku, v tomto posúdení nie je možné pokračovať ani ho doplniť, ani zo strany orgánu, ktorý ho vykonal, ani zo strany iného orgánu.
74 Na siedmu otázku teda treba odpovedať tak, že smernica „o biotopoch“ sa má vykladať v tom zmysle, že hoci ponecháva na členských štátoch, aby určili orgán príslušný na posúdenie vplyvov plánu alebo projektu na osobitne chránené územie pri dodržaní kritérií stanovených judikatúrou Súdneho dvora, bráni tomu, aby po jeho uskutočnení v tomto posúdení akýkoľvek orgán pokračoval alebo ho doplňoval.
O trovách
75 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (šiesta komora) rozhodol takto:
1. Článok 6 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje z nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu pokračovať v konaní o povolení plánu alebo projektu, ktorého vplyv na osobitne chránené územie nie je možné zmierniť a ku ktorému už príslušný vnútroštátny orgán vydal negatívne stanovisko, iba ak neexistuje alternatívne riešenie spôsobujúce menšiu záťaž pre integritu dotknutého územia, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
2. Ak bol vplyv plánu alebo projektu na osobitne chránené územie nepriaznivo posúdený podľa článku 6 ods. 3 smernice 92/43 a dotknutý členský štát napriek tomu rozhodol na základe odseku 4 tohto článku o jeho uskutočnení z nevyhnutných dôvodov vyššieho verejného záujmu, článok 6 tejto smernice sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje, aby bol tento plán alebo projekt po jeho nepriaznivom posúdení podľa odseku 3 tohto článku a pred jeho konečným prijatím uplatnením odseku 4 tohto článku doplnený opatreniami na zmiernenie jeho vplyvov na toto územie a aby sa pokračovalo v posudzovaní uvedených vplyvov. Naopak, článok 6 smernice 92/43 nebráni v tom istom prípade vnútroštátnej právnej úprave umožňujúcej vymedziť kompenzačné opatrenia v rámci toho istého rozhodnutia, pokiaľ sú splnené aj ostatné podmienky na uplatnenie článku 6 ods. 4 tejto smernice.
3. Smernica 92/43 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá stanovuje, že žiadateľ uskutoční štúdiu vplyvov predmetného plánu alebo projektu na dotknuté osobitné chránené územie, na základe ktorej príslušný orgán vykoná posúdenie týchto vplyvov. Táto smernica naopak bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá umožňuje poveriť žiadateľa začlenením požiadaviek, pripomienok a odporúčaní krajinnej a environmentálnej povahy do konečného plánu alebo projektu potom, ako bol tento plán alebo projekt negatívne posúdený príslušným orgánom bez toho, aby takto zmenený plán alebo projekt musel tento orgán nanovo posúdiť.
4. Smernica 92/43 sa má vykladať v tom zmysle, že hoci ponecháva na členských štátoch, aby určili orgán príslušný na posúdenie vplyvov plánu alebo projektu na osobitne chránené územie pri dodržaní kritérií stanovených judikatúrou Súdneho dvora, bráni tomu, aby po jeho uskutočnení v tomto posúdení akýkoľvek orgán pokračoval alebo ho doplňoval.
Podpisy