GENERALINĖS ADVOKATĖS
ELEANOR SHARPSTON IŠVADA,
pateikta 2010 m. gruodžio 16 d.(1)
Byla C‑115/09
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V.
prieš
Bezirksregierung Arnsberg
Trianel Kohlekraftwerk Lünen (trečiasis asmuo)
(Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Vokietija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Visuomenės dalyvavimas rengiant tam tikrus su aplinka susijusius planus ir programas – Teisės pateikti ieškinį dėl sprendimų, kuriais suteikiamas leidimas vykdyti projektus, galinčius turėti reikšmingą poveikį aplinkai, apimtis“
1. Nagrinėjamasis Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aukščiausiojo administracinio Šiaurės Reino‑Vestfalijos (Vokietija) teismo) prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra susijęs su nevyriausybine organizacija, skatinančia aplinkos apsaugą (toliau – NVO, skatinanti aplinkos apsaugą), kuri siekia administracinio sprendimo, galinčio turėti poveikį aplinkai, teisminio peržiūrėjimo. Jos ieškinys nėra grupinis (pavyzdžiui, kai organizacija jungia kelis vietos gyventojus, tvirtinančius, kad konkretus projektas jų gyvenamojoje vietovėje padarys jiems neigiamą poveikį); šiuo ieškiniu dėl teisminio peržiūrėjimo siekiama užginčyti administracinį sprendimą tiek, kiek juo suteikiamas leidimas vykdyti veiklą, kuri tariamai turės neigiamą poveikį aplinkai apskritai. Šia prasme galima sakyti, kad NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, siekia veikti pačios aplinkos vardu.
2. Pagal Vokietijos teisę šalis, norinti pateikti ieškinį dėl teisminio peržiūrėjimo, turi remtis pavienių asmenų materialios teisės pažeidimu. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas prašo išaiškinti Direktyvos 85/337/EEB (toliau – PAV direktyva)(2), iš dalies pakeistos Direktyva 2003/35/EB(3), 10a straipsnį. Prašydamas šio išaiškinimo nacionalinis teismas iš esmės klausia, ar PAV direktyva ir Orhuso konvencija dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkos klausimais (toliau – Orhuso konvencija) suteikia ar reikalauja, kad valstybės narės suteiktų teisę NVO, skatinančioms aplankos apsaugą, pateikti ieškinį nacionaliniame teisme, nors pavienių asmenų materialios teisės pažeidimas nėra įrodytas arba tokiu pažeidimu apskritai nėra remiamasi.
Tarptautinė teisė
Orhuso konvencija
3. 1998 m. birželio 25 d. Europos bendrija, atskiros valstybės narės ir 19 kitų valstybių pasirašė Orhuso konvenciją, kuri įsigaliojo 2001 m. spalio 30 dieną. 2005 m. vasario 17 d. ji buvo patvirtinta Europos bendrijos vardu(4); 2007 m. sausio 15 d. Vokietija ratifikavo šią konvenciją.
4. Orhuso konvencijos preambulės septinta, aštunta, trylikta ir aštuoniolikta konstatuojamosios dalys išdėstytos taip:
„(7) pripažindamos, kad kiekvienas asmuo turi teisę gyventi tinkamoje jo sveikatai bei gerovei aplinkoje, privalo ir individualiai, ir kartu su kitais saugoti aplinką ir gerinti jos būklę dėl dabartinių ir būsimų kartų gerovės“;
„(8) manydamos, kad, siekiant sudaryti galimybes ginti šią teisę ir atlikti šią pareigą, piliečiai turi turėti galimybę gauti informaciją, teisę dalyvauti priimant sprendimus bei galimybę kreiptis į teismus aplinkos klausimais, ir pripažindamos, kad dėl to piliečiams gali prireikti pagalbos jų teisėms įgyvendinti“;
„(13) pripažindamos atitinkamų funkcijų, kurias aplinkosaugos srityje gali atlikti pavieniai piliečiai, nevyriausybinės organizacijos ir privatus sektorius, svarbą“;
„(18) susirūpinusios tuo, kad visuomenei, įskaitant organizacijas, turėtų būti sudaryta galimybė naudotis veiksmingomis teisminėmis priemonėmis ginant jos teisėtus interesus ir įgyvendinant įstatymus.“
5. 2 straipsnio 5 dalyje „suinteresuotoji visuomenė“ apibrėžiama kaip „visuomenė, kuriai daro įtaką arba gali daryti įtaką aplinkos srityje priimami sprendimai arba kuri yra suinteresuota sprendimų priėmimo aplinkos srityje procesu; pagal šią apibrėžtį nevyriausybinės organizacijos, skatinančios aplinkos apsaugą ir atitinkančios nacionalinės teisės reikalavimus, laikomos suinteresuotosiomis organizacijomis“.
6. 9 straipsnyje įtvirtintos nuostatos, susijusios su pavienių asmenų ir nevyriausybinių organizacijų teise kreiptis į teismą, ir teisminėms procedūroms taikomos taisyklės. Konkrečiai kalbant, 9 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„2. Kiekviena Šalis vadovaudamasi savo nacionalinės teisės aktais užtikrina, kad suinteresuotosios visuomenės nariai:
a) pakankamai suinteresuoti, arba kaip alternatyva,
b) manantys, kad buvo pažeista kokia nors jų teisė(5), kai tai kaip būtiną sąlygą nustato Šalies administracinės procesinės teisės normos,
turėtų teisę kreiptis dėl priimto sprendimo pakartotinio nagrinėjimo teisme ir (arba) kitoje nepriklausomoje ir nešališkoje įstatymų nustatyta tvarka įsteigtoje institucijoje siekiant teisiniu ir procesiniu požiūriu užginčyti bet kokio sprendimo, veiksmo ar neveikimo teisėtumą vadovaujantis 6 straipsnio nuostatomis ir, kai tai nustatyta nacionalinėje teisėje bei nepažeidžiant šio straipsnio 3 dalies, kitomis atitinkamomis šios Konvencijos nuostatomis.
Pakankamas suinteresuotumas ir kokios nors teisės pažeidimas nustatomi remiantis nacionalinės teisės nuostatomis bei siekiant suteikti suinteresuotajai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus pagal šią Konvenciją. Todėl laikoma, kad šio straipsnio a punktui taikyti pakanka bet kokios 2 straipsnio 5 dalyje keliamus reikalavimus atitinkančios nevyriausybinės organizacijos suinteresuotumo. Be to, laikoma, kad tokios organizacijos turi teises, kurios gali būti pažeistos, pagal b punkto nuostatas.
Šios 2 dalies nuostatos nepanaikina galimybės taikyti išankstinės peržiūros administracinėje institucijoje procedūrą ir nedaro poveikio reikalavimui taikyti administracines peržiūros procedūras prieš pasinaudojant teisminėmis peržiūros procedūromis, kai toks reikalavimas nustatytas nacionalinėje teisėje.“
Europos Sąjungos teisė
PAV direktyva, iš dalies pakeista Direktyva 2003/35
7. Orhuso konvencija buvo inkorporuota į Bendrijos teisės sistemą, be kita ko, Direktyva 2003/35. Ši direktyva iš dalies pakeitė dvi direktyvas aplinkos apsaugos srityje, t. y. PAV direktyvą ir TIPK direktyvą(6), kad šios „visiškai derintųsi su Orhuso konvencijos, ypač su jos <...> 9 straipsnio 2 (dalies), nuostatomis“(7).
8. Direktyvos 2003/35 preambulės trečioje ir ketvirtoje konstatuojamosiose dalyse kalbama apie visuomenės dalyvavimą. Ketvirtoje konstatuojamojoje dalyje tiesiogiai minimas nevyriausybinių organizacijų, skatinančių aplinkos apsaugą, vaidmuo:
„(3) Veiksmingas visuomenės dalyvavimas priimant sprendimus sudaro palankias sąlygas visuomenei reikšti nuomonę, o sprendimų priėmėjams atsižvelgti į jos nuomones ir interesus, kurie gali būti svarbūs tiems sprendimams, kartu didindamas atskaitomybę ir sprendimų priėmimo proceso skaidrumą bei visuomenės informuotumą aplinkos klausimais ir paramą priimtiems sprendimams.
(4) Dėl to dalyvavimas, įskaitant asociacijų, organizacijų ir grupių, ypač aplinkosaugą skatinančių nevyriausybinių organizacijų dalyvavimą, turėtų būti atitinkamai puoselėjamas, taip pat, inter alia, skatinant visuomenės švietimą aplinkosaugos klausimais.“
9. PAV direktyvos, iš dalies pakeistos Direktyva 2003/35, 1 straipsnio 2 dalis atspindi Orhuso konvencijos 2 straipsnio 5 dalį ir „suinteresuotą visuomenę“ apibrėžia kaip „visuomenę, kuriai turėjo ar gali turėti poveikį 2 straipsnio 2 dalyje nurodyta sprendimų aplinkos klausimais priėmimo tvarka arba kuri yra ja suinteresuota; šiame apibrėžime nevyriausybinės organizacijos, skatinančios aplinkos apsaugą ir atitinkančios reikalavimus pagal nacionalinę teisę, yra laikomos suinteresuotomis“(8).
10. Direktyva 2003/35 taip pat į PAV direktyvą buvo įterptas naujas, t. y. 10a straipsnis. Šiame straipsnyje įtvirtintos nuostatos dėl teisės kreiptis į teismus. Šiame straipsnyje numatyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad pagal atitinkamą nacionalinę teisinę sistemą suinteresuotos visuomenės nariai:
a) turintys pakankamą interesą, arba alternatyviai;
b) pareikšdami apie teisės pažeidimą, jei valstybės narės administracinio proceso teisė reikalauja to kaip išankstinės sąlygos,
turėtų teisę į peržiūrėjimą teisme ar kitoje įstatymo nustatytoje nepriklausomoje ir nešališkoje institucijoje, kad užginčytų sprendimų, veikimo ar neveikimo, kuriems pagal šią direktyvą taikomos visuomenės dalyvavimo nuostatos, materialinį ar procesinį teisėtumą.
Valstybės narės nustato, kuriame etape sprendimai, veikimas ar neveikimas gali būti ginčijami.
Kas yra pakankamas interesas ir teisės pažeidimas, nustato valstybės narės, deramai siekdamos suteikti suinteresuotai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus. Šiuo tikslu kiekvienos nevyriausybinės organizacijos, atitinkančios 1 straipsnio 2 dalyje nurodytus reikalavimus, interesas yra laikomas pakankamu šio straipsnio a punkto prasme. Tokia organizacija taip pat laikoma turinti teises, kurios gali būti pažeistos, šio straipsnio b punkto prasme.
Šio straipsnio nuostatos neatmeta preliminaraus peržiūrėjimo administracinėje institucijoje galimybės ir neturi poveikio reikalavimui išnaudoti administracinio peržiūrėjimo procedūras prieš imantis peržiūrėjimo procedūrų teismo tvarka, jei to reikalauja nacionalinė teisė.
Bet kuri tokia procedūra turi būti teisinga, nešališka, savalaikė ir ne pernelyg brangi.
Siekdamos toliau didinti šios direktyvos (šio straipsnio) nuostatų veiksmingumą, valstybės narės užtikrina, kad visuomenei būtų prieinama praktinio pobūdžio informacija apie teisę į administracinio ir teisminio peržiūrėjimo procedūras.“
Nacionalinė teisė
11. Pagrindinio įstatymo (Grundgesetz) 19 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad „(bet) kuris asmuo, kurio teisę pažeidė viešosios valdžios institucija, turi teisę kreiptis į teismus <...>“.
12. Administracinių bylų teisenos kodekso (Verwaltungsgerichtsordnung, toliau – VwGO) 42 straipsnyje numatyta:
„1. Skundu gali būti siekiama panaikinti administracinį aktą (skundas dėl panaikinimo), taip pat nurodyti priimti administracinį aktą, kurį buvo atsisakyta priimti ar kuris nebuvo priimtas (skundas dėl įpareigojimo).
2. Nepažeidžiant kitų teisinių nuostatų, skundas yra priimtinas tik tuo atveju, jei pareiškėjas tvirtina, kad administraciniu aktu arba atsisakymu administracinį aktą priimti ar jo nepriėmimu buvo pažeistos jo teisės.“
13. VwGO 113 straipsnio 1 dalies pirmajame sakinyje numatyta: „(jei) nustatoma, kad administracinis aktas yra neteisėtas ir juo buvo pažeistos pareiškėjo teisės, teismas panaikina šį administracinį aktą ir sprendimą dėl jo apskundimo, jei toks buvo priimtas“.
14. Įstatymo dėl papildomų nuostatų, susijusių su skundais aplinkosaugos klausimais pagal EB direktyvą 2003/35/EB (Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG, toliau – UmwRG), 1 straipsnio 1 dalyje, be kita ko, nustatyta:
„1. Šis įstatymas taikomas skundams dėl:
1. Įstatymo dėl poveikio aplinkai vertinimo siekiant gauti leidimą statyboms (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, toliau – UVPG) 2 straipsnio 3 dalyje nurodytų sprendimų, kuriems pagal
a) UVPG,
<...>
gali būti privaloma atlikti poveikio aplinkai vertinimą.“
15. UmwRG 2 straipsnio 1 dalyje konkrečiai numatyta:
„Pagal 3 straipsnį pripažintas nacionalinis ar užsienio susivienijimas, neprivalėdamas įrodinėti savo teisių pažeidimo, gali pateikti skundą pagal (VwGO) dėl 1 straipsnio 1 dalies 1 sakinyje nurodyto sprendimo arba jo nepriėmimo, jei šis susivienijimas:
1) pareiškia, kad 1 straipsnio 1 dalies pirmajame sakinyje nurodytu sprendimu ar jo nepriėmimu pažeidžiami teisiniai aplinkosaugos reikalavimai, suteikiantys teises pavieniams asmenims ir galintys turėti reikšmės sprendimui.“
16. UmwRG 2 straipsnio 5 dalyje numatyta:
„Pagal 1 dalį paduoti skundai yra pagrįsti:
1) jei 1 straipsnio 1 dalies 1 sakinyje nurodytu sprendimu ar jo nepriėmimu pažeidžiami teisiniai aplinkosaugos reikalavimai, suteikiantys teises pavieniams asmenims ir galintys turėti reikšmės sprendimui, o pažeidimas turi įtakos aplinkosaugos interesams, priklausantiems susivienijimo įstatuose nurodytiems jo siekiamiems tikslams“.
17. UVPG 2 straipsnio 1 dalies pirmasis sakinys suformuluotas taip:
„Poveikio aplinkai vertinimas yra sudėtinė administracinių procedūrų, kuriose priimamas sprendimas dėl statybų leidimo, dalis <...>“
18. UVPG 2 straipsnio 3 dalyje konkrečiai numatyta:
„Sprendimai 1 dalies pirmojo sakinio prasme yra
1. <...> leidimai, planų patvirtinimai ir kiti administraciniai sprendimai dėl statybų leidimo, priimami administracinėje procedūroje <...>“
19. Gamtos apsaugos ir kraštovaizdžio priežiūros įstatymo (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege, taip pat vadinamo Bundesnaturschutzgesetz) 61 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyta:
„1. <...> pripažintas susivienijimas gali, net ir nesant jo teisių pažeidimo, paduoti skundą pagal (VwGO) dėl:
1) atleidimo nuo pareigos laikytis draudimų ir reikalavimų, nustatytų gamtos rezervatų, nacionalinių parkų ir kitų pagal 33 straipsnio 2 dalį saugomų teritorijų apsaugai; taip pat
2) sprendimų patvirtinti statybų, susijusių su kišimusi į gamtą ir kraštovaizdį planus, taip pat dėl leidimų tokiems planams, jei numatytas visuomenės dalyvavimas.
<...>
2. 1 dalyje numatyti skundai priimami tik jei:
1) susivienijimas nurodo, kad 1 dalies pirmajame sakinyje nurodyto administracinio akto priėmimu pažeidžiamos šio įstatymo nuostatos, šio įstatymo pagrindu ar jo taikymo srityje priimtos ar galiojančios teisės normos ar kitos teisės normos, kurių buvo privalu laikytis priimant administracinį aktą ir kurios bent jau taip pat buvo priimtos gamtos apsaugos ir kraštovaizdžio priežiūros poreikiams tenkinti;
2) buvo paveikti susivienijimo įstatuose įtvirtinti jo uždaviniai, jei tokie buvo paminėti suteikiant jam pripažinimą;
<...>“
Faktinės aplinkybės, procedūra ir klausimai, dėl kurių pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą
20. Trianel Kohlekraftwerk Lünen (toliau – Trianel, trečiasis asmuo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje) ketina Liuneno mieste (Šiaurės Reinas‑Vestfalija) statyti ir eksploatuoti akmens anglies elektrinę. Dėl projektui reikia atlikti poveikio aplinkai vertinimą.
21. Apie 8 km nuo statybų vietos yra penkios teritorijos, pagal nacionalinę teisę pripažintos augalijos ir gyvūnijos buveinių apsaugai svarbiomis teritorijomis.
22. 2008 m. gegužės 6 d. Arnsbergo apskrities administracija (Bezirksregierung Arnsberg) išdavė Trianel preliminarų sprendimą ir pirmąjį dalinį statybų leidimą. Preliminariame sprendime buvo nustatyta, kad nėra jokių teisinių kliūčių dėl statybų vietos.
23. 2008 m. birželio 16 d. NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, t. y. Vokietijos Žemės draugų Šiaurės Reino‑Vestfalijos skyrius (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V., toliau – BUND), pateikė skundą prieš Arnsbergo apskrities administraciją dėl preliminaraus sprendimo ir dalinio leidimo panaikinimo. BUND yra pagal UmwRG 3 straipsnį pripažintas susivienijimas (šioje nuostatoje įtvirtinti „reikalavimai pagal nacionalinę teisę“, kuriuos turi atitikti NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, kaip numatyta PAV direktyvos 1 straipsnio 2 dalyje).
24. BUND nurodo preliminaraus sprendimo ir dalinio leidimo formos ir turinio trūkumus ir tvirtina, kad projektas pažeidžia apsaugos ir atsargumo principus, įtvirtintus įstatymuose dėl aplinkos apsaugos nuo taršos, taip pat vandens teisės ir gamtosaugos teisės reikalavimus.
25. Teismas laikosi nuomonės, kad BUND neturi teisės pateikti šio ieškinio, nes nepranešė apie jokios pavieniams asmenims suteiktos materialios teisės pažeidimą, nors to reikalaujama Vokietijos teisėje norint įgyti locus standi. Vis dėlto teismas abejoja, ar pats šis Vokietijos reikalavimas, pagal kurį NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, turi pranešti apie tokios teisės pažeidimą, atitinka Europos Sąjungos teisę, būtent PAV direktyvos 10a straipsnį.
26. Todėl jis sustabdė bylos nagrinėjimą ir pateikė Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar pagal (PAV direktyvos), iš dalies pakeistos (Direktyva 2003/35), 10a straipsnį reikalaujama, kad nevyriausybinės organizacijos, pageidaujančios kreiptis į teismą valstybėje narėje, kurios administracinio proceso teisė reikalauja pranešti apie pažeidimą, galėtų pranešti apie bet kokių projekto leistinumui svarbių aplinkosaugos reikalavimų, taigi ir tokių reikalavimų, kurie skirti tik visuomenės interesams ir netgi kartu negina pavienių asmenų teisinių vertybių, pažeidimą?
2. Jei atsakymas į pirmąjį klausimą nebūtų besąlygiškai teigiamas:
Ar pagal (PAV direktyvos), iš dalies pakeistos (Direktyva 2003/35), 10a straipsnį reikalaujama, kad nevyriausybinės organizacijos, pageidaujančios kreiptis į teismą valstybėje narėje, kurios administracinio proceso teisė reikalauja pranešti apie pažeidimą, galėtų pranešti apie tokių projekto leistinumui svarbių aplinkosaugos reikalavimų pažeidimą, kurie tiesiogiai grindžiami Bendrijos teise arba perkelia Bendrijos aplinkosaugos reikalavimus į vidaus teisę, taigi ir tokių reikalavimų, kurie skirti tik visuomenės interesams, ir netgi kartu negina pavienių asmenų teisinių vertybių?
a) Jei atsakymas į antrąjį klausimą iš esmės būtų teigiamas:
Ar Bendrijos aplinkosaugos reikalavimų turinys turi atitikti tam tikras sąlygas, kad jais galima būtų grįsti skundą?
b) Jei atsakymas į antrąjį klausimą būtų neigiamas:
Kokie yra šie turinio reikalavimai (pvz., tiesioginis veikimas, apsaugos tikslas, tikslų nustatymas)?
3. Jei atsakymas į pirmąjį ar antrąjį klausimus būtų teigiamas:
Ar tokia vidaus teisės nuostatas viršijanti nevyriausybinių organizacijų teisė kreiptis į teismą yra tiesiogiai pagrįsta direktyva?“
27. Rašytines pastabas pateikė BUND, Bezirksregierung Arnsberg, Trianel, Vokietijos, Graikijos ir Italijos vyriausybės bei Komisija. BUND, Trianel, Vokietijos vyriausybės ir Komisijos paaiškinimai buvo išklausyti 2010 m. birželio 10 d. įvykusiame posėdyje.
Išankstinės pastabos
Ieškinys prieš Vokietiją
28. Komisija pažymi, kad šiuo metu Orhuso konvencijos Atitikties komitete nagrinėjamas ieškinys prieš Vokietiją iš esmės susijęs su tuo pačiu klausimu, kaip ir nagrinėjamasis šioje byloje(9). Tačiau minėto ieškinio nagrinėjimas buvo sustabdytas iki procedūros dėl nagrinėjamo prašymo priimti prejudicinį sprendimą pabaigos. Todėl nesiūlyčiau remtis šiuo ieškiniu.
Vokietijoje susiklosčiusi teisinė situacija
29. Vokietijos vyriausybės pateiktos rašytinės pastabos padėjo išsiaiškinti prašyme priimti prejudicinį sprendimą išdėstytą problemą. Vokietijoje bendroji taisyklė, reguliuojanti priimtinumą administraciniame procese, yra įtvirtinta VwGO 42 straipsnio 2 dalyje. Jeigu teisingai suprantu, šios nuostatos poveikis yra tas, kad ieškiniai dėl administracinių veiksmų teisminio peržiūrėjimo yra priimtini tik jeigu: a) jie grindžiami teisės nuostata, kurios tikslas – apsaugoti pavienių asmenų teises; ir b) konkretus pareiškėjas patenka į šios apsaugos taikymo apimtį.
30. Taigi Vokietijos vyriausybė teigia, kad teisė pateikti ieškinį dėl teisminio peržiūrėjimo prilygsta „teisei, kuri saugo privačius asmenis“, kaip numatyta Grundgesetz 19 straipsnio 4 dalyje. Nagrinėdamas tokį ieškinį teismas gali ex officio peržiūrėti faktines aplinkybes, išnagrinėti, ar netrūksta faktinių elementų, būtinų sprendimui priimti, įvertinti sprendimo teisėtumą (pavyzdžiui, ar nebuvo pažeistas toks principas, kaip antai proporcingumas) ir patikrinti, ar sprendimas nebuvo priimtas ultra vires. Teismas gali vykdyti teisminio peržiūrėjimo įgaliojimus netgi tuo atveju, kai administracinei institucijai suteikta veiksmų laisvė. Vokietijos vyriausybė tvirtina, kad toks procesas prilygsta itin intensyviam teisminės kontrolės lygiui(10).
31. Tačiau toliau Vokietijos vyriausybė pažymi, kad Vokietijos teismai naudojasi ribotais ištekliais. Todėl sąlyga, pagal kurią teisė kreiptis į teismą paprastai suteikiama tik tiems asmenims, kurių teisėms sprendimas daro tiesioginį poveikį, yra intensyvaus teisminės kontrolės lygio, reikalingo veiksmingai teisminei apsaugai, praktinis padarinys. Pareiškėjų, kuriems leidžiama pateikti ieškinius teismams, skaičiaus padidėjimas sutrikdytų sistemą. Savo ruožtu tai sumažintų tą veiksmingumą, kuriuo Vokietijos teismai galėtų apsaugoti potencialių pareiškėjų teises. Jeigu teisę kreiptis į teismą suteiktume platesniam pareiškėjų ratui, galbūt sumažintume teisminę apsaugą, teikiamą asmenims, kurių individualios teisės pažeidžiamos.
32. Vokietijos vyriausybė taip pat pažymi, kad pateikus ieškinį dėl teisminio peržiūrėjimo sustabdomos su juo susijusios administracinės procedūros. Todėl padidėjęs teismams pateikiamų ieškinių skaičius labai sulėtintų administracines procedūras.
33. Vokietijos vyriausybė nurodo, kad nors pagal bendrąją taisyklę pareiškėjai turi „pranešti apie pažeidžiamą“ pavienių asmenų teisę, UmwRG 2 straipsnio 1 dalies 1 punkte numatyta išimtis pripažintoms NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą. Šios NVO gali kreiptis dėl teisminio peržiūrėjimo, jeigu jų nurodomos pažeistos nuostatos suteikia teises pavieniams asmenims. Taigi dėl šios išimties NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, atsiduria kur kas palankesnėje padėtyje nei pavieniai pareiškėjai.
34. Atrodo, šalys sutaria, kad Vokietijoje aplinka saugoma ne kaip pavienių asmenų, o kaip visuomenės interesas(11). Todėl paprastai aplinkosauginės teisės normos nebūtinai suteiks teises pavieniams asmenims.
35. Todėl praktikoje NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, negalės reikalauti, o Vokietijos teismai negalės imtis administracinių veiksmų teisminio peržiūrėjimo tuo pagrindu, kad šie veiksmai apskritai pažeidžia aplinkosauginę normą. Jos galės veikti tik tuo atveju, jeigu galės nurodyti pavienių asmenų materialią teisę, kuri yra arba gali būti pažeista.
36. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, pereinu prie pirmojo klausimo nagrinėjimo.
Pirmasis klausimas
37. Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar PAV direktyvos 10a straipsnis įpareigoja valstybes nares leisti NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, kreiptis dėl teisminio peržiūrėjimo remiantis tuo, kad buvo pažeisti projekto leidimui svarbūs aplinkosaugos reikalavimai, taigi ir tokie reikalavimai, kurie skirti tik visuomenės interesams ir negina pavienių asmenų teisinių vertybių.
38. Ar PAV direktyvos tekstas patvirtina nuomonę, kad teisė kreiptis į teismą gali priklausyti nuo pavienių asmenų materialių teisių egzistavimo?
39. Komisija akcentuoja PAV direktyvoje nubrėžtą sąsają tarp aplinkos apsaugos ir pavienių asmenų teisės į sveikatą apsaugos. Tačiau, mano nuomone, tokia sąsaja turėtų būti suprantama bendrai. Locus standi ginčyti tariamą netinkamą konkretaus aplinkosauginio reikalavimo taikymą neturėtų priklausyti nuo to, ar įrodytas konkretus, ar specialus ryšys su žmonių sveikata(12).
40. Visų pirma, PAV direktyvos 10a straipsnyje nėra nurodyta, kad reikia tokios sąsajos. Antra, tiek SESV 191 straipsnyje(13), tiek Direktyvoje 2003/35 aplinkos apsauga vertinama kaip tikslas pats savaime, besiskiriantis nuo žmonių sveikatos apsaugos(14). Todėl manyčiau, kad jeigu teisės nuostatas, skirtas aplinkos apsaugai, aiškinsime kaip neatsiejamai susijusias su žmonių sveikata, be jokio pagrindo ir neleistinai apribosime šių nuostatų taikymo apimtį.
41. Vokietijos vyriausybė tvirtina, jog PAV direktyvos 10a straipsnyje nėra reikalavimo, kad valstybės narės pakeistų savo nacionalines sistemas ir įtvirtintų actio popularis, pagal kurį bet kuri šalis naudojasi neribota teise ginčyti administracinius sprendimus dėl aplinkosaugos pagrindų. Tai yra tiesa. Tačiau pagrindinis klausimas nagrinėjamoje byloje – ar PAV direktyvą atitinka tai, kad valstybė narė išlaiko procesines taisykles, reglamentuojančias locus standi, kurių poveikis – kad apskritai nė viena šalis negali pateikti ieškinio dėl tariamo teisės aktų, skirtų vien tik aplinkos apsaugai, pažeidimo.
42. Nuostata dėl actio popularis įtvirtinta Orhuso konvencijos 9 straipsnio 3 dalyje ir ši nuostata dar nėra inkorporuota į ES teisę(15). Todėl kol kas dar nėra iš ES teisės kylančio įpareigojimo valstybėms narėms leisti actio popularis.
43. 10a straipsnio, kuris į PAV direktyvą buvo įterptas Direktyvos 2003/35 3 straipsnio 7 dalimi, tikslas – inkorporuoti į ES teisę Orhuso konvencijos 9 straipsnio 2 dalį. Skirtingai nuo 9 straipsnio 3 dalies, 9 straipsnio 2 dalyje reikalaujama, kad valstybės narės leistų kreiptis dėl peržiūrėjimo, siekiant užginčyti administracinių sprendimų veikimo ar neveikimo teisėtumą, tik tam tikriems „suinteresuotosios visuomenės“ nariams. Šis reikalavimas tinkamai perteiktas PAV direktyvos 10a straipsnyje.
44. 10a straipsnio pirmoje pastraipoje reikalaujama, kad valstybės narės suteiktų teisę kreiptis į teismą arba: a) turintiems pakankamą interesą; arba b) „pareiškusiems apie teisės pažeidimą“. Šios alternatyvos yra būtinos, kad būtų atsižvelgta į skirtingus locus standi testus įvairiose Orhuso konvenciją pasirašiusių Šalių teisės sistemose(16).
45. Pagal 10a straipsnio trečią pastraipą valstybės narės nustato, kas yra „pakankamas interesas“ ir „teisės pažeidimas“, siekdamos suteikti suinteresuotai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus. Toliau šioje nuostatoje numatyta, kad šiuo tikslu NVO, skatinančių aplinkos apsaugą(17), interesas turi būti laikomas pakankamu a kriterijaus prasme, o teisės pažeistos b kriterijaus prasme.
46. Štai čia ir turime problemos esmę. Kokios rūšies „teisę“ NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, gali nurodyti esant pažeistą? Atitinkamai, ar 10a straipsnis leidžia valstybėms narėms susiaurinti šias teises, kurių pažeidimas gali būti pareikštas, iki tam tikros subkategorijos (t. y. pavienių asmenų materialių teisių)?
47. Vokietijos vyriausybė teigia, kad PAV direktyvos 10a straipsnio trečia pastraipa leidžia valstybei narei sukonkretinti, kad, lygiai kaip ir pavienis asmuo, pareiškėja NVO gali remtis tik tomis nuostatomis, kurios saugo pavienių asmenų teisinius interesus. Minėtoje nuostatoje paprasčiausia nurodyta, kad NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, laikomos turinčiomis teises, lygiavertes pavienių asmenų teisėms (o faktiškai jos jokių teisių neturi ir negali turėti). Taigi pagal šią nuostatą NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, prilyginamos pavieniams asmenims, tačiau teisių, kuriomis šios NVO turi remtis, kad įgytų locus standi, pobūdis nėra keičiamas, taip pat nėra ribojama valstybių narių kompetencija sukonkretinti, kokio pobūdžio teisėmis gali būti remiamasi ieškinyje dėl teisminio peržiūrėjimo. Tiek, kiek NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, leidžiama remtis nuostatomis, saugančiomis ne jų pačių, o trečiųjų šalių teises, šios NVO naudojasi platesne teise kreiptis į teismą nei pavieniai asmenys.
48. Komisija laikosi nuomonės, kad 10a straipsnyje paprasčiausia nurodyta, kad NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, gali pateikti ieškinius pareikšdamos apie tam tikros teisės pažeidimą. Jos nuomone, tokios teisės egzistavimas yra nacionalinės teisės klausimas, nors labai svarbu, kad teisė kreiptis į teismą būtų suprantama plačiai.
49. Iš pažiūros 10a straipsnio formuluotė („pareikšdami apie teisės pažeidimą“) yra daugiau ar mažiau neutrali. Joje nepasakyta, kad minėta teisė turi būti konkrečios rūšies. Joje nėra pasakyta ir kad locus standi įrodyti pakanka tam tikros konkrečios rūšies arba bet kokios rūšies teisės. Jos formuluotėje taip pat nėra jokių nuorodų, kokios rūšies (ar rūšių) teisėmis valstybė narė gali leisti pareiškėjui remtis.
50. Išvadoje byloje Djurgården(18) laikiausi nuomonės, kad PAV direktyvos 10a straipsnis automatiškai suteikia NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą ir atitinkančioms šios direktyvos 1 straipsnio 2 dalies apibrėžimą, locus standi nacionaliniuose teismuose(19).
51. Kaip minėtoje išvadoje(20) siūliau Teisingumo Teismui, Orhuso konvencijoje ir PAV direktyvoje NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, suteikto specialaus vaidmens ir jį atitinkančių teisių padarinys – itin svarus ir veiksmingas žalos aplinkai prevencijos mechanizmas. NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, išreiškia kolektyvinius interesus ir gali būti pasiekusi tokį techninės specializacijos lygį, kuris pavieniam asmeniui dažnai nėra pasiekiamas. Tiek, kiek NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, ieškinys gali pakeisti daugybę panašių ieškinių, kuriuos priešingu atveju teiktų pavieniai asmenys, įmanomas rezultatas – teisminio bylinėjimosi racionalizavimas, teismuose nagrinėjamų ieškinių skaičiaus sumažinimas ir ribotų teisminių išteklių naudojimo vykdant teisingumą ir saugant teises veiksmingumo padidėjimas.
52. Svarbaus vaidmens NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, suteikimas taip pat atsveria sprendimą neįtvirtinti privalomojo actio popularis aplinkosaugos klausimams. Be to, NVO, skatinančių aplinkos apsaugą, dalyvavimas sprendimų priėmimo administraciniame ir teisminiame etapuose padidina viešosios valdžios institucijų priimtų sprendimų kokybę ir sustiprina jų teisėtumą, taip pat pagerina procedūrų, skirtų žalos aplinkai prevencijai, veiksmingumą(21).
53. Mano nuomone, būtinybė leisti NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, ginčyti administracinį sprendimą, priimtą projekto naudai, yra juo labiau svarbi dar ir todėl, kad, kaip, atrodo, įvyko ir Vokietijoje, projekto vykdytojai visada gali ginčyti atitinkamą neigiamą sprendimą, (iš esmės) pareikšdami apie savo individualių materialių teisių pažeidimą.
54. Išvadoje byloje Djurgården teigiu, kad bet kuri NVO, skatinanti aplinkos apsaugą (pagal PAV direktyvos 1 straipsnio 2 dalį atitinkanti nacionalinėje teisėje įtvirtintą apibrėžimą) automatiškai turi teisę kreiptis į teismą, ypač dėl to, kad 10a straipsnyje tiesiogiai nurodyta, kad tokia NVO laikoma turinčia „teises, kurios gali būti pažeistos“, arba „interesą“, laikomą „pakankamu“. Mano nuomone, tai akivaizdžiai rodo, kad NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, turi specialų privilegijuotą statusą.
55. Taip pat nurodžiau, kad, mano nuomone, teisės kreiptis į teismą suteikimas „pagal <...> nacionalinę teisinę sistemą“ nereiškia, jog perkeldamos šią nuostatą valstybės narės turi papildomą veiksmų laisvę. Iš tiesų ši formuluotė tinka siekiant pabrėžti, kad nuostatos dėl teisės kreiptis į teismą taikomos pagal kiekvienos valstybės narės procesinę sistemą(22).
56. Teisingumo Teismas šią bylą išsprendė remdamasis šiek tiek siauresniais pagrindais.
57. Byloje Djurgården pateiktas konkretus klausimas tiesiogiai nebuvo susijęs su tuo, ar valstybė narė gali sukonkretinti, kokios rūšies teisėmis gali remtis NVO, skatinanti aplinkos apsaugą. Galbūt dėl šios priežasties Teisingumo Teismo kalba nėra visiškai aiški, kiek tai susiję su nagrinėjamu klausimu. Taigi Teisingumo Teismas konstatavo, kad „teisę į peržiūrėjimą teisme privalo turėti asmenys, kurie, kaip atitinkamos visuomenės nariai, turi pakankamą interesą arba, jei to reikalaujama pagal nacionalinę teisę, tvirtina, kad viena iš Direktyvoje 85/337 numatytų operacijų pažeidžia jų teises“ (34 punktas) ir kad „subjektai, <…> kurių teises toks projektas pažeidžia, įskaitant aplinkos apsaugos asociacijas, turi turėti galimybę kompetentingame teisme pareikšti ieškinį“ (45 punktas). 44 punkte jis konstatavo, kad dėl šių „(nevyriausybinių) organizacijų <...> reikalaujama, kad tos, kurios „atitinka reikalavimus pagal nacionalinę teisę“, būtų atitinkamai laikomos turinčiomis „pakankamą interesą“ arba vieną iš teisių, kurią gali pažeisti į šios direktyvos taikymo sritį patenkanti operacija“; o vėliau – kad „suinteresuotosios visuomenės nariai, kurie turi pakankamą interesą užginčyti operaciją arba kurių teises tokia operacija gali pažeisti, turi turėti galimybę pateikti apeliacinį skundą teisme dėl sprendimo, kuriuo suteikiamas leidimas ją vykdyti“ (48 punktas).
58. Nagrinėjama byla suteikia tinkamą progą Teisingumo Teismui išspręsti tą neaiškumą, kuris lieka po Sprendimo Djurgården.
59. Pagal PAV direktyvos 10a straipsnį „valstybės narės užtikrina, kad <...> suinteresuotos visuomenės nariai <...> pareikšdami apie teisės pažeidimą, jei valstybės narės administracinio proceso teisė reikalauja to kaip išankstinės sąlygos, turėtų teisę į peržiūrėjimą teisme <...>“.
60. Pavienių asmenų atveju ši nuostata reiškia, kad asmuo turi nurodyti, jog konkretus projektas pažeidžia arba gali pažeisti jo paties teisę.
61. Tačiau jeigu tuos pačius standartus taikytume NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, tai šios NVO arba atsidurtų lygiai tokioje pačioje padėtyje kaip pavieniai asmenys (jeigu kalbėsime tik apie jų pačių teises), arba galėtų tik pavaduoti pavienius asmenis (jeigu NVO locus standi priklausytų nuo kitų asmenų teisių pažeidimo arba galimo pažeidimo). Vis dėlto manyčiau, kad NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, numatyta kur kas platesnė teisė kreiptis į teismą.
62. Kaip teisingai aiškinti 10a straipsnį, paaiškėja išnagrinėjus jo trečią pastraipą.
63. Ši pastraipa vienodai taikoma NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, tiek sistemose, kur teisė kreiptis į teismą suteikiama pagal pirmoje pastraipoje išdėstytą a kriterijų, tiek sistemose, kur tokia teisė suteikiama pagal b kriterijų.
64. Ši nuostata veikia ne suteikdama tokioms NVO kokią nors teisę arba interesą, tačiau numatydama, kad jeigu šios NVO atitinka visus pagal nacionalinę teisę taikytinus reikalavimus, jos visais atvejais, atsižvelgiant į situaciją, atitinka arba reikalavimą turėti pakankamą interesą, arba reikalavimą turėti teises, kurios gali būti pažeistos.
65. Taigi, kiek tai susiję su a kriterijumi, visos NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, yra laikomos turinčiomis pakankamą interesą kreiptis dėl peržiūrėjimo teisme ar kitoje nepriklausomoje ir nešališkoje institucijoje. Jos niekaip neturi įrodyti turinčios tokį interesą ir yra laikomos jį įrodžiusiomis. Todėl jos turi teisę kreiptis į teismą, kad užginčytų bet kokių sprendimų, veikimo ar neveikimo, kurie patenka į PAV direktyvos taikymo sritį, materialinį ar procesinį teisėtumą.
66. Be jokios abejonės, tas pat taikytina ir kiek tai susiję su b kriterijumi. NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, turi turėti tokią pačią nevaržomą teisę kreiptis į teismą, neatsižvelgiant į tai, kurį kriterijų valstybė narė taiko. Jeigu būtų kaip nors kitaip, valstybės narės, taikančios b kriterijų, turėtų daugiau laisvės nepripažinti NVO, skatinančių aplinkos apsaugą, locus standi nei valstybės narės, taikančios a kriterijų, o tai reikštų didžiulius teisės kreiptis į teismą skirtumus valstybėse narėse. Taip būtų pakenkta PAV direktyvos, t. y. priemonės, skirtos garantuoti tinkamą projektų, galinčių turėti reikšmingą poveikį aplinkai, veiksmingumui, o skirtumai galėtų daryti didelę įtaką projektų lokalizacijai, ypač pasienio zonose.
67. Todėl, mano nuomone, teisingas aiškinimas būtų toks, kad valstybėje narėje, kuri taiko 10a straipsnio pirmos pastraipos b kriterijų, šio straipsnio trečia pastraipa reiškia, jog ši valstybė narė turi užtikrinti, kad NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, galėtų „pareikšti apie teisės pažeidimą“, taigi, kad nacionalinė sistema privalo pripažinti šias NVO turinčiomis „teisę“, kuri gali būti pažeista, net jeigu ta teisė yra fiktyvi, ir priešingu atveju nacionalinėje teisės sistemoje būtų pripažįstamas tik pavienių asmenų materialių teisių pažeidimas.
68. Todėl darytina išvada, kad nacionalinė teisės norma, pagal kurią NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, norėdama užginčyti sprendimą, kuris gali padaryti poveikį aplinkai, privalo pareikšti apie materialios individualios teisės pažeidimą, ir tik taip įgyja locus standi, neatitinka PAV direktyvos 10a straipsnio.
69. Galima būtų prieštarauti, kad 10a straipsnio trečios pastraipos pirmasis sakinys leidžia valstybėms narėms nustatyti, kas „yra pakankamas interesas ir teisės pažeidimas“, remiantis nacionalinės teisės reikalavimais. Argi tuo valstybėms narėms netiesiogiai leidžiama taikyti savo pačių apibrėžimus?
70. Mano nuomone, šios jų galimybės (lygiai taip pat tiesiogiai) yra priklausomos nuo vienos svarbios sąlygos. Tame pačiame sakinyje paaiškinta, kad valstybės narės atitinkamas aplinkybes nustato „deramai siekdamos suteikti suinteresuotai visuomenei plačias galimybes kreiptis į teismus“. Šis tikslas suteikti „plačias galimybes“ kreiptis į teismus apibrėžia valstybių narių veiksmų laisvės, priimant teisės aktus, ribas.
71. Praplėsti galimybes kreiptis į teismus yra vienas iš tiesioginių Orhuso konvencijos tikslų. Būtent jos 18 konstatuojamojoje dalyje teigiama, kad „visuomenei, įskaitant organizacijas, turėtų būti sudaryta galimybė naudotis veiksmingomis teisminėmis priemonėmis ginant jos teisėtus interesus ir įgyvendinant įstatymus“. Savo ruožtu Direktyvos 2003/35 preambulėje, t. y. jos trečioje konstatuojamojoje dalyje, kalbama, kad visuomenės dalyvavimas didina „sprendimų priėmimo proceso“ atskaitomybę, taip pat nurodyta, kad „(dėl) to dalyvavimas, įskaitant asociacijų, organizacijų ir grupių, ypač aplinkosaugą skatinančių nevyriausybinių organizacijų dalyvavimą, turėtų būti atitinkamai puoselėjamas“ (ketvirta konstatuojamoji dalis).
72. Be to, jeigu Vokietijos vyriausybė būtų teisi, NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, locus standi pateikti ieškinį iš dalies priklausytų nuo atsitiktinumo. Įsivaizduokime du savo augalija ir gyvūnija vienodus ežerus. Pirmasis plyti laukinėje gamtoje, nuošaliame kampelyje didelės teritorijos, bendrai kontroliuojamos vietos valdžios institucijos (kuri taip pat nagrinės visas dėl projektų planavimo teikiamas paraiškas). Netoliese nerasime nė gyvos dvasios. O šalia antrojo ežero bus keli pastatai. Vadovaujantis Vokietijos vyriausybės aiškinimu, NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, galėtų turėti locus standi ir užginčyti sprendimą, suteikiantį leidimą statyboms prie antrojo (jeigu tartume, kad yra pažeistos arba gali būti pažeistos minėtų pastatų savininkų teisės), tačiau ne prie pirmojo ežero. To jokiu būdu negalėjo būti siekiama PAV direktyvoje. Teisė kreiptis į teismą negali priklausyti nuo tokių šalutinių veiksnių, kaip antai konkreti projekto, dėl kurio žalos aplinkai baiminasi NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, vykdymo vieta.
Veiksmingumas
73. Savo pastabose Trianel pabrėžia, kad „plačios“ galimybės nereiškia „neribotų“ galimybių, ir teigia, kad pagal PAV direktyvos 10a straipsnį NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, neturėtų įgyti automatinės teisės kreiptis į teismą. Vokietijos vyriausybė panašiai teigia, kad ES teisė nereikalauja NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, suteikti neribotą teisę kreiptis į teismą. Komisija pripažįsta, kad Orhuso konvencija neleidžia NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, apeiti nacionalinėje teisėje įtvirtintų priimtinumo kriterijų: nors NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, gali pareikšti apie teisės pažeidimą, visų pirma, kad galėtų būti pažeista, tokia teisė turi egzistuoti. Vis dėlto toliau Komisija remiasi veiksmingumo principu ir daro išvadą, kad sąvoka „teisės pažeidimas“ turi būti aiškinama plačiai.
74. Tuo atveju, jeigu Teisingumo Teismas nebūtų įsitikinęs, kad ir PAV direktyvos 10a straipsnio formuluotė, ir jos tikslas veda prie išvados, kad NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, automatiškai turėtų būti suteiktas locus standi, būtina šį klausimą trumpai išnagrinėti iš veiksmingumo principo perspektyvos, turint omenyje, kad PAV direktyvos pakeitimais, padarytais Direktyva 2003/35, buvo, inter alia, siekta suteikti plačias galimybes kreiptis į teismą.
75. Vokietijos vyriausybė tvirtina, kad locus standi susiejus su sąlyga, t. y. materialios individualios teisės egzistavimu, veiksmingumo principas nėra pažeidžiamas.
76. Posėdyje paaiškėjo, kad Vokietijoje galioja daugybė aplinkosaugos teisės aktų ir ne visus juos galima būtų lengvai susieti su pavienių asmenų teisių apsauga. Kaip teisingai pažymi Komisija, Teisingumo Teismas nemažai atvejų PAV direktyvą aiškino plačiai(23). Šiomis aplinkybėmis man atrodo, kad jeigu atmestume visus ieškinius, pagrįstus kitokiomis aplinkosaugos nuostatomis nei tos, kuriomis dar ir suteikiamos teisės pavieniams asmenims, PAV direktyvos įgyvendinimas akivaizdžiai nebūtų veiksmingas.
77. Vokietijos vyriausybė paaiškino, kad šios valstybės teisminio peržiūrėjimo sistema apima kruopščią ir detalią administracinių sprendimų kontrolę, o jos rezultatas – aukštas pavienių asmenų teisių apsaugos lygis(24). Tačiau praktiškai maža naudos tiek iš Ferrari, jeigu durelės užrakintos, tiek iš tokios intensyvios peržiūrėjimo sistemos, kuri yra visiškai neprieinama tam tikrų kategorijų ieškinių atveju. Jeigu teisingai suprantu, kai nėra rizikos pažeisti kokios nors pavienio asmens materialios teisės, nė vienas pavienis asmuo ar NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, neturi locus standi pateikti ieškinį. Niekas negali veikti pačios aplinkos vardu. Vis dėlto esama aplinkybių (pavyzdžiui, kai PAV direktyvos I priede išvardyti projektai, kuriems pagal šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalį turi būti privalomai atliktas poveikio aplinkai vertinimas, vykdomi nepaliestoje vietovėje, toli nuo gyvenviečių), kai siekiant veiksmingo dalyvavimo priimant su aplinka susijusius sprendimus ir veiksmingos PAV direktyvos įgyvendinimo kontrolės yra būtina, kad NVO, skatinanti aplinkos apsaugą, turėtų locus standi pateikti ieškinį dėl teisminio peržiūrėjimo.
78. Vokietijos vyriausybė teigia, kad jeigu palengvintume locus standi reikalavimus, tai tam, kad administraciniai teismai nebūtų užversti bylomis, turėtų būti susilpnintas dabartinis labai intensyvus teisminės kontrolės lygis. Jos nuomone, taip PAV direktyva būtų įgyvendinta prasčiau ir ne taip veiksmingai.
79. Logiškai mąstant, minėti teiginiai neišsprendžia problemos, kad šiuo metu Vokietijos teismams negalima pateikti ieškinio (nes nė vienas pareiškėjas neturi locus standi) tokiomis aplinkybėmis, kurios vis dėlto patenka į PAV direktyvos taikymo sritį, o (atitinkamai) 10a straipsnyje reikalaujama numatyti peržiūrėjimo teisminėje institucijoje galimybę. Pridurčiau dar ir tai, kad, kaip jau esu nurodžiusi(25), leidimas NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, pateikti ieškinius faktiškai gali lemti veiksmingesnį ir rentabilesnį ribotų teisminių išteklių panaudojimą.
80. Posėdyje BUND tvirtino, kad iš tiesų NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, pateikia vos 0,1 % su aplinkos apsauga susijusių ieškinių. Jeigu tai tiesa, nepanašu, kad šiek tiek palengvinę locus standi sąlygas sukeltume pernelyg didelį bendro besibylinėjančių asmenų skaičiaus padidėjimą. Be to, nepagrįsti arba nerimti ieškiniai, nors ir priimtini, gali būti atmesti dėl esmės. Todėl aš nemanyčiau, kad argumentai dėl reikšmingo teismų darbo krūvio padidėjimo(26) būtų įtikinami ir pateisintų nenorą ištaisyti didelę dabartinės sistemos spragą.
Aiškinimas ES teisę atitinkančiu būdu
81. Vokietijos vyriausybė teigia, kad nagrinėjamoje byloje keliamas klausimas, kiek toli gali žengti Europos Sąjungos teisė, ribodama locus standi aiškinimo Vokietijos teisės sistemoje metodus.
82. Vis dėlto pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką netgi konstitucinės valstybių narių teisės normos neturi kliudyti taikyti ES teisės (konkrečiu atveju, – tokį taikymą besąlygiškai susieti su tuo, ar pareiškėjas gali įrodyti esant pavienio asmens teisę). Taigi, jeigu PAV direktyvos 10a straipsnis reikalauja formuluotę „pareikšdami apie teisės pažeidimą“ aiškinti tam tikru būdu, Vokietijos teisės sistema turi atsižvelgti į šį reikalavimą(27).
83. Trianel teigia, kad BUND palaikomas 10a straipsnio aiškinimas reikštų, kad Vokietija turėtų atsisakyti teisėmis paremto locus standi testo. Mano nuomone, toli gražu nėra akivaizdu, kad tai būtų neišvengiama.
84. Jeigu teisingai suprantu esamą situaciją, Vokietijos teismai galėtų aiškinti nacionalinę teisę PAV direktyvos 10a straipsnio reikalavimus atitinkančiu būdu ir leisti NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, pateikti ieškinius, remiantis tuo, kad pažeistos, preziumuotina, individualios su aplinkos apsauga susijusios teisės(28). Neabejotinai aišku, kad Vokietija privalo laikytis įsipareigojimų pagal PAV direktyvą, iš dalies pakeistą Direktyva 2003/35. Kaip tai padaryti, yra teisės aktų leidėjo ir nacionalinių teismų reikalas.
Išvada dėl pirmojo klausimo
85. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, mano išvada būtų tokia, jog pagal PAV direktyvos 10a straipsnį reikalaujama, kad NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, pageidaujančioms kreiptis į teismą valstybėje narėje, kurios administracinio proceso teisė reikalauja pranešti apie pažeidimą, būtų leista nurodyti, kad buvo pažeisti bet kokie projekto leidimui svarbūs aplinkosaugos reikalavimai, įskaitant reikalavimus, kurie skirti apsaugoti tik visuomenės interesus, o ne vien bent jau iš dalies pavienių asmenų teisines vertybes.
Antrasis klausimas
86. Kadangi į pirmąjį klausimą siūlau atsakyti besąlygiškai teigiamai, nėra būtina atsakyti į antrąjį klausimą. Pridurčiau tik tai, kad PAV direktyvos 10a straipsnio nuostatos taikomos tik tiems klausimams, kurie patenka į šios direktyvos taikymo sritį ratione materiae.
Trečiasis klausimas
87. Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs nacionalinis teismas klausia, ar PAV direktyva tiesiogiai suteikia NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, teisę kreiptis į teismą, kuri viršija nacionalinės teisės nuostatas. Kitaip tariant, jeigu nacionalinė proceso teisė nesuteikia NVO, skatinančiai aplinkos apsaugą (pavyzdžiui, BUND), locus standi pateikti ieškinį dėl teisminio peržiūrėjimo, ar ši NVO turi teisę tiesiogiai remtis 10a straipsnio nuostatomis?
88. Remiantis nusistovėjusia Teisingumo Teismo praktika, kai direktyvos nuostatos yra pakankamai aiškios, tikslios ir besąlygiškos, asmenys gali jomis remtis nacionaliniuose teismuose prieš valstybę, jei per nurodytą laiką ji neperkėlė direktyvos į nacionalinę teisę (ar ją perkėlė netinkamai)(29). Teisingumo Teismas apibrėžia, kad direktyvos nuostata yra pakankamai „aiški“, jeigu „joje įpareigojimas nustatytas nedviprasmiškai“(30).
89. Be abejonės, PAV direktyvos 10a straipsnis yra pakankamai aiškus ir tikslus, kad galėtų veikti tiesiogiai. Tačiau ar jis pakankamai besąlygiškas?
90. Pagal Teisingumo Teismo praktiką direktyvos nuostata yra pakankamai „besąlygiška“, kai „joje nustatomas su jokia sąlyga nesiejamas įpareigojimas, kurį įgyvendinant ar siekiant jame numatyto tikslo nereikia priimti jokio kito (Europos Sąjungos) institucijų ar valstybių narių akto“(31).
91. Nagrinėjamoje byloje kyla trys potencialios abejonės. Visų pirma 10a straipsnyje daroma kryžminė nuoroda į NVO, skatinančias aplinkos apsaugą, kaip jos apibrėžtos 1 straipsnio 2 dalyje, taigi valstybei narei palikta nustatyti, kurios NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, patenka į, inter alia, 10a straipsnio taikymo apimtį. Antra, 10a straipsnio antroje pastraipoje numatyta, kad valstybė narė nustato, kas yra pakankamas interesas ir teisės pažeidimas. Trečia, 10a straipsnyje aprašytos dvi skirtingos sistemos, pagal kurias nustatomas locus standi, taigi valstybei narei vėl palikta nuspręsti, kuri sistema taikoma jos teritorijoje. Ar kuri nors iš šių aplinkybių užkerta kelią 10a straipsnį laikyti pakankamai besąlygišku ir tenkinančiu tiesioginio veikimo testą?
92. Kalbant apie pirmąją aplinkybę, tai Teisingumo Teismo praktikoje jau yra patvirtinta, kad nuostata gali veikti tiesiogiai, kai valstybė narė direktyvą perkėlė iš dalies(32). Vokietijoje jau yra apibrėžti kriterijai, kuriuos pagal 1 straipsnio 2 dalį turi tenkinti NVO, kad būtų pripažinta NVO, skatinančia aplinkos apsaugą, PAV direktyvos tikslais, o tai reiškia, kad kategorija „NVO, skatinanti aplinkos apsaugą“, yra apibrėžta besąlygiškai. Todėl bet kuri šiuos kriterijus tenkinanti NVO (pavyzdžiui, BUND) gali remtis 10a straipsnio nuostatomis.
93. Kiek tai susiję su antrąja abejone, tai dėl jau pateiktų priežasčių manau, kad 10a straipsnio trečia pastraipa automatiškai suteikia locus standi NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą. Atitinkamai valstybės narės galimybės apibrėžti, kas yra pakankamas interesas arba teisės pažeidimas, yra ribotos. Pagal 10a straipsnio trečią pastraipą tokie apibrėžimai yra nesvarbūs NVO, skatinančių aplinkos apsaugą, atveju. Taigi tokios NVO gali remtis 10a straipsnio tiesioginiu poveikiu, net jeigu atitinkama valstybė narė „teisės pažeidimą“ apibrėžė taip, kad pavieniai asmenys negalėtų juo remtis.
94. Galiausiai, kalbant apie trečiąją abejonę (kad 10a straipsnyje siūloma pasirinkti vieną iš dviejų sistemų), pažymėtina, kad Teisingumo Teismas Sprendime Gassmayr konstatavo, jog „Sąjungos teisės nuostata yra besąlyginė, kai joje nustatomas su jokia sąlyga nesiejamas įpareigojimas, kurį įgyvendinant ar kurio poveikiui atsirasti nereikia priimti jokio kito Sąjungos institucijų ar valstybių narių akto“(33). Mūsų nagrinėjamojoje situacijoje bet kurios valstybės narės teisės sistema jau atspindi vieną iš dviejų galimybių, išdėstytų a ir b punktuose. Atitinkama valstybė narė neprivalo imtis jokios konkrečios priemonės. Panašiai, tai, kad esama dviejų skirtingų galimybių, nereiškia, kad ši nuostata yra sąlyginė(34). Kaip ir pagrindinė Orhuso konvencijos nuostata (9 straipsnio 2 dalis), 10a straipsnis buvo suformuluotas būtent taip, siekiant priderinti prie dviejų skirtingų sistemų, pagal kurias Europos Sąjungos valstybėse narėse (ir Orhuso konvenciją pasirašiusiose valstybėse) paprastai nustatomas locus standi. Jis neturėtų būti laikomas sąlyginiu vien dėl šios priežasties.
Išvada
95. Todėl siūlau Teisingumo Teismui atsakant į Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen pateiktus klausimus nuspręsti taip:
1. Pagal 1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyvos 85/337/EEB dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo, iš dalies pakeistos 2003 m. gegužės 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2003/35/EB, nustatančia visuomenės dalyvavimą rengiant tam tikrus su aplinka susijusius planus ir programas ir iš dalies keičiančia Tarybos direktyvas 85/337/EEB ir 96/61/EB dėl visuomenės dalyvavimo ir teisės kreiptis į teismus, 10a straipsnį reikalaujama, kad NVO, skatinančioms aplinkos apsaugą, pageidaujančioms kreiptis į teismą valstybėje narėje, kurios administracinio proceso teisė reikalauja pranešti apie pažeidimą, būtų leista nurodyti, kad buvo pažeisti bet kokie projekto leidimui svarbūs aplinkosaugos reikalavimai, įskaitant reikalavimus, kurie skirti apsaugoti tik visuomenės interesus, o ne vien bent jau iš dalies pavienių asmenų teisines vertybes.
2. Jeigu Direktyvos 85/337/EEB, iš dalies pakeistos Direktyva 2003/35/EB, 10a straipsnio nuostatos nevisiškai perkeltos į nacionalinę teisę, NVO, skatinančios aplinkos apsaugą, turi teisę jomis remtis tiesiogiai.