ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(première chambre)
26 septembre 2011
Affaire F‑23/06
Roberto Abad-Villanueva e.a.
contre
Commission européenne
« Fonction publique – Fonctionnaires – Nomination – Article 5, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut – Concours internes de passage de catégorie publiés avant le 1er mai 2004 – Candidats inscrits sur les listes de réserve avant le 1er mai 2006 – Classement en grade – Maintien du facteur de multiplication – Perte des points de promotion »
Objet : Recours, introduit au titre des articles 236 CE et 152 EA, par lequel M. Abad-Villanueva et initialement dix-neuf autres fonctionnaires de la Commission, lauréats de concours internes de passage de catégorie dont les avis ont été publiés avant le 1er mai 2004, demandent l’annulation des décisions les nommant dans une catégorie supérieure, en ce que ces décisions fixent leur classement en grade, maintiennent le facteur de multiplication à leur égard et suppriment leurs points de promotion.
Décision : Le recours est rejeté. Chaque partie supporte ses propres dépens. Le Conseil, partie intervenante, supporte ses propres dépens.
Sommaire
1. Fonctionnaires – Carrière – Instauration de règles transitoires accompagnant le passage de l’ancien vers le nouveau système de carrières des fonctionnaires – Règles de classement en grade
(Statut des fonctionnaires, art. 35 ; annexe XIII, art. 2, § 1, et 8)
2. Fonctionnaires – Recrutement – Nomination en grade – Nomination au grade du groupe de fonctions indiqué dans l’avis de concours – Introduction d’une nouvelle structure des carrières par le règlement no 723/2004 – Dispositions transitoires de classement en grade
(Statut des fonctionnaires, art. 31 ; annexe XIII, art. 5, § 2)
3. Fonctionnaires – Carrière – Instauration de règles transitoires accompagnant le passage de l’ancien vers le nouveau système de carrières des fonctionnaires – Règles de classement en grade
(Statut des fonctionnaires, art. 45, § 2 ; annexe XIII, art. 5, § 2)
4. Droit de l’Union – Principes – Protection de la confiance légitime – Conditions
5. Fonctionnaires – Recrutement – Nomination en grade – Introduction d’une nouvelle structure des carrières par le règlement no 723/2004 – Dispositions transitoires de classement en grade
(Statut des fonctionnaires, art. 31 ; annexe XIII, art. 2, § 1)
6. Fonctionnaires – Recrutement – Nomination en grade – Introduction d’une nouvelle structure des carrières par le règlement no 723/2004 – Dispositions transitoires de classement en grade
(Statut des fonctionnaires ; règlement du Conseil no 723/2004)
7. Fonctionnaires – Rémunération – Règles transitoires applicables après l’entrée en vigueur du règlement no 723/2004 – Détermination du grade et du facteur de multiplication
(Statut des fonctionnaires, art. 45 bis ; annexe XIII, art. 2, 5, § 2, 7 et 8)
8. Fonctionnaires – Promotion – Changement de catégorie à la suite d’un concours interne – Droit à la conservation des points de promotion – Absence
(Statut des fonctionnaires, art. 45, 45 bis et 110, § 1 ; annexe XIII, art. 5)
1. L’article 2, paragraphe 1, de l’annexe XIII du statut des fonctionnaires dispose que, le 1er mai 2004 et sous réserve de l’article 8 de cette annexe, les grades des fonctionnaires placés dans l’une des positions administratives visées à l’article 35 du statut sont renommés comme indiqué dans le tableau repris dans ladite disposition, lequel spécifie pour chaque ancien grade le nouveau grade (intermédiaire) correspondant.
Dès lors, il ressort du libellé même de l’article 2, paragraphe 1, de l’annexe XIII du statut que cette disposition ne vise que les personnes qui, à la date du 1er mai 2004, avaient déjà la qualité de fonctionnaire et étaient classées dans l’un des grades figurant dans la colonne intitulée « ancien grade ».
En effet, les grades qui figurent dans le tableau de l’article 2, paragraphe 1, de l’annexe XIII du statut sont les anciens grades des fonctionnaires en poste avant le 1er mai 2004, lesquels sont convertis en nouveaux grades intermédiaires. Par ailleurs, l’article 2, paragraphe 1, de l’annexe XIII du statut a uniquement eu pour objet de convertir, au 1er mai 2004, les grades dont étaient titulaires ceux qui avaient la qualité de fonctionnaire le 30 avril 2004 dans la perspective de leur rendre applicable la nouvelle structure des carrières appelée à entrer pleinement en vigueur le 1er mai 2006 et ne saurait se voir reconnaître une portée s’étendant au-delà de l’établissement de cette relation intermédiaire. Cette disposition n’avait donc pas vocation à s’appliquer pour fixer le classement en grade des fonctionnaires dont les nominations dans la catégorie supérieure sont seulement intervenues en 2005, au vu de leur qualité de lauréats de concours internes de passage de catégorie dont les épreuves se sont déroulées après le 1er mai 2004.
(voir points 50 à 52)
Référence à :
Tribunal de première instance : 11 juillet 2007, Centeno Mediavilla e.a./Commission, T‑58/05, point 112
Tribunal de la fonction publique : 30 septembre 2010, De Luca/Commission, F‑20/06, point 91, faisant l’objet d’un pourvoi pendant devant le Tribunal de l’Union européenne, affaire T‑563/10 P
2. L’article 31, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires dispose que les lauréats d’un concours sont nommés au grade du groupe de fonctions indiqué dans l’avis du concours auquel ils ont été reçus.
S’il se déduit nécessairement de cette disposition que des lauréats de concours internes doivent être nommés au grade indiqué dans l’avis du concours à l’issue duquel ils ont été recrutés, il demeure que la détermination du niveau des emplois à pourvoir et des conditions de nomination des lauréats à ces emplois, détermination à laquelle l’institution concernée avait procédé dans le cadre des dispositions de l’ancien statut en rédigeant les avis de concours, n’a pu prolonger ses effets au-delà de la date du 1er mai 2004 retenue par le législateur de l’Union pour l’entrée en vigueur de la nouvelle structure des carrières des fonctionnaires.
La suppression, à compter du 1er mai 2004, des grades de classement dans les carrières indiquées dans les avis des concours, qui provient de l’introduction du nouveau système de carrières, a amené le législateur à adopter les dispositions transitoires de l’annexe XIII du statut et, singulièrement, son article 5, paragraphe 2, aux fins de déterminer le classement en grade des lauréats de concours de passage de catégorie inscrits sur des listes de réserve avant le 1er mai 2006, mais dont le passage dans la nouvelle catégorie a lieu après le 1er mai 2004.
Il est vrai que les classements en grade déterminés par l’article 5, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut ne correspondent pas aux grades annoncés dans les avis de concours internes publiés avant le 1er mai 2004 et que cette disposition déroge à la règle figurant à l’article 31 du statut et reprise de l’article 31 de l’ancien statut. Toutefois, au vu de son objet, l’article 5, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut constitue une disposition transitoire de caractère spécial qui peut, en tant que telle, déroger, pour une catégorie déterminée de fonctionnaires, à la règle de caractère général prévue à l’article 31 du statut. Il y a en effet lieu de rappeler que les contraintes inhérentes au passage d’un mode de gestion à un autre, s’agissant de la carrière des fonctionnaires, peuvent imposer à l’administration de s’écarter temporairement, et dans certaines limites, de l’application stricte des règles et principes de valeur permanente s’appliquant ordinairement aux situations en cause.
(voir points 53 à 55 et 60)
Référence à :
Tribunal de première instance : Centeno Mediavilla e.a./Commission, précité, points 109 et 110
Tribunal de la fonction publique : De Luca/Commission, précité, point 86, et la jurisprudence citée
3. L’article 5, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut vise les fonctionnaires qui étaient inscrits, avant le 1er mai 2006, sur une liste de candidats aptes à passer dans une autre catégorie et qui sont effectivement passés dans une autre catégorie après le 1er mai 2004. À cet égard, selon l’article 45, paragraphe 2, de l’ancien statut, le passage de fonctionnaires ou d’agents dans une autre catégorie ne pouvait avoir lieu qu’après un concours. Par définition, il ne peut s’agir que d’un concours interne. Partant, en mentionnant précisément les fonctionnaires inscrits sur une liste de candidats aptes à passer dans une autre catégorie, le législateur de l’Union a entendu viser les candidats ayant passé avec succès ce type spécifique de concours. Il doit en être déduit que l’article 5, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut concerne uniquement les fonctionnaires changeant de catégorie à l’issue d’un concours interne.
(voir points 57 et 58)
Référence à :
Tribunal de la fonction publique : 28 octobre 2010, Kay/Commission, F‑113/05, points 52 et 54
4. Le droit de réclamer la protection de la confiance légitime s’étend à tout particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration de l’Union a fait naître chez lui des espérances fondées, en lui fournissant des assurances précises sous la forme de renseignements précis, inconditionnels et concordants, émanant de sources autorisées et fiables.
En revanche, nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration.
(voir points 78 et 79)
Référence à :
Tribunal de première instance : 19 mars 2003, Innova Privat-Akademie/Commission, T‑273/01, point 26, et la jurisprudence citée ; Centeno Mediavilla e.a./Commission, précité, point 96
5. En cas de modification de dispositions d’application générale et, singulièrement, des dispositions du statut des fonctionnaires, une règle nouvelle s’applique immédiatement aux effets futurs de situations juridiques, qui sont nées, sans être cependant entièrement constituées, sous l’empire de la règle antérieure.
Dans le cadre des concours internes de passage de catégorie, l’inscription de lauréats de ces concours sur les listes de réserve dressées à l’issue des opérations de sélection n’emporte, au profit des intéressés, qu’une simple vocation à être nommés dans la catégorie supérieure. Cette vocation est nécessairement exclusive de tout droit acquis, le classement en grade d’un lauréat inscrit sur la liste de réserve d’un concours interne ne pouvant être considéré comme acquis aussi longtemps qu’il n’a pas fait l’objet d’une décision de nomination en bonne et due forme.
Partant, même si un fonctionnaire a réussi un concours interne de passage de catégorie avant le 1er mai 2004, date de l’entrée en vigueur du règlement no 723/2004, modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents, son inscription sur une liste d’aptitude avant cette date ne lui confère pas un droit à être nommé, en cas de recrutement après ladite date, au grade mentionné dans l’avis de concours, ou au grade correspondant selon l’article 2, paragraphe 1, de l’annexe XIII du statut, et conformément à l’article 31 de l’ancien statut.
Un fonctionnaire ne peut en effet se prévaloir d’un droit acquis que si le fait générateur de celui-ci s’est produit sous l’empire d’un statut déterminé antérieur à la modification des dispositions statutaires.
(voir points 84 à 88)
Référence à :
Cour : 5 décembre 1973, SOPAD, 143/73, point 8 ; 10 juillet 1986, Licata/CES, 270/84, point 31
Tribunal de première instance : Centeno Mediavilla e.a./Commission, précité, points 52, 58 et 79 à 81
6. Il y a violation du principe d’égalité de traitement lorsque des situations différentes sont traitées de manière identique ou, à l’inverse, lorsque deux catégories de personnes, dont les situations factuelles et juridiques ne présentent pas de différences essentielles, se voient appliquer un traitement différent.
À cet égard, les lauréats d’un concours général inscrits sur la liste d’aptitude avant le 1er mai 2004, date de l’entrée en vigueur du règlement no 723/2004, modifiant le statut des fonctionnaires ainsi que le régime applicable aux autres agents, mais nommés fonctionnaires uniquement après cette date, ne peuvent être regardés comme relevant de la même catégorie de personnes que d’autres lauréats du même concours recrutés antérieurement au 1er mai 2004.
Par conséquent, les lauréats des concours internes de passage de catégorie publiés avant le 1er mai 2004 ayant été inscrits sur une liste de réserve après le 1er mai 2004 et ne pouvant, dès lors, être nommés dans la catégorie supérieure qu’après cette date, ne relèvent pas de la même catégorie de personnes que des lauréats d’autres concours de passage de catégorie nommés dans la catégorie supérieure avant le 1er mai 2004.
(voir points 94, 96 et 97)
Référence à :
Tribunal de première instance : 25 octobre 2005, De Bustamante Tello/Conseil, T‑368/03, point 69, et la jurisprudence citée ; Centeno Mediavilla e.a./Commission, précité, point 80
7. L’article 7, paragraphe 1, de l’annexe XIII du statut des fonctionnaires prévoit que le traitement mensuel de base des fonctionnaires recrutés avant le 1er mai 2004 ne subit aucune modification en raison du changement de dénomination des grades opéré à cette date en application de l’article 2, paragraphe 1, de cette annexe. À cet effet, le paragraphe 2 de l’article 7 susmentionné dispose que, pour chaque fonctionnaire, un facteur de multiplication est calculé au 1er mai 2004, qui est égal au rapport existant entre le traitement mensuel de base versé à chacun de ces fonctionnaires avant le 1er mai 2004 et le montant d’application défini à l’article 2, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut. Le paragraphe 3 de cet article 2 dispose que les traitements afférents aux nouveaux grades intermédiaires sont considérés comme étant les montants d’application au sens de l’article 7 de l’annexe XIII du statut. Ainsi ledit article 7 vise-t-il à éviter que le fait de renommer les grades conduise à une quelconque modification des traitements mensuels de base des fonctionnaires recrutés sous l’empire de l’ancien statut et, en particulier, à un enrichissement sans cause de leur part.
Par ailleurs, l’article 2, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut détermine le traitement mensuel de base pour chaque grade et chaque échelon des nouveaux grades intermédiaires. Selon cette disposition, lue en combinaison avec l’article 8 de l’annexe XIII du statut régissant la nouvelle dénomination des grades intermédiaires en nouveaux grades des deux groupes de fonctions créés par le nouveau statut, les salaires afférents aux différents grades et échelons du groupe de fonctions AST sont égaux à ceux du groupe de fonctions AD auxquels ils correspondent.
En outre, l’article 45 bis du statut prévoit un système selon lequel, à partir du 1er mai 2006, le passage du groupe de fonctions AST (remplaçant les anciennes catégories B, C et D) au groupe de fonctions AD (remplaçant l’ancienne catégorie A) ne s’opère plus par concours interne, mais par le biais d’une procédure dite de certification, qui est basée sur la participation, avec succès, à un programme de formation. Au paragraphe 3 de l’article 45 bis du statut, il est expressément prévu que la nomination à un emploi du groupe de fonctions AD ne modifie ni le grade ni l’échelon atteints par le fonctionnaire au moment de sa nomination.
Au vu de ces dispositions, il apparaît que le législateur de l’Union a souhaité que le passage dans le groupe de fonctions supérieur entraîne l’exercice de fonctions d’administrateur et une perspective de carrière plus avantageuse, mais pas de gain salarial immédiat.
Par conséquent, le nouveau statut ne prévoit pour le fonctionnaire aucun changement du traitement de base ni du fait de son entrée en vigueur ni du fait du passage dudit fonctionnaire dans le groupe de fonctions supérieur.
Si, en adoptant l’article 5, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut, le législateur a voulu accorder un avantage aux fonctionnaires qui, à l’issue d’un concours interne de passage de catégorie, ont fait preuve de leur aptitude à occuper des emplois de la catégorie supérieure, il n’a pas souhaité pour autant que cet avantage dépasse celui des fonctionnaires qui, à partir du 1er mai 2006, réussissent une procédure de certification.
Partant, conformément à l’article 7 de l’annexe XIII du statut et en l’absence de dispositions explicites en sens contraire dans ladite annexe, le salaire des fonctionnaires qui sont nommés au titre de l’article 5, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut doit être calculé, à l’instar de celui des fonctionnaires recrutés avant le 1er mai 2004, avec application d’un facteur de multiplication.
(voir points 104 à 112)
Référence à :
Tribunal de la fonction publique : 11 mai 2011, Caminiti/Commission, F‑71/09, point 46
8. Ni l’article 45 bis du statut des fonctionnaires, ni l’article 5 de l’annexe XIII du statut, ni aucune autre disposition du statut ne font mention, pour les cas de passage de catégorie, des points de promotion accumulés dans l’ancienne catégorie et a fortiori du traitement qui doit leur être appliqué. Toutefois, le statut fixe les règles de base du régime juridique s’appliquant aux fonctionnaires et, conformément à son article 110, paragraphe 1, il revient à chaque institution d’adopter les dispositions générales d’exécution du statut, lesquelles peuvent fixer des critères aptes à guider l’administration dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire ou à préciser la portée des dispositions statutaires manquant de clarté. Ainsi, en application de l’article 110, paragraphe 1, du statut, la Commission a-t-elle adopté les dispositions générales d’exécution de l’article 45 du statut afin d’assurer la mise en œuvre de la procédure de promotion.
Par ailleurs, la nomination à un grade supérieur, à la suite d’un concours interne, est assimilée à une promotion et, dès lors, les règles du statut concernant la promotion proprement dite sont d’application.
Par conséquent, dans la mesure où la nomination à un grade supérieur à la suite d’un concours interne est assimilée à une promotion, à plus forte raison doit-il en être de même pour une nomination dans la catégorie supérieure à la suite d’un concours interne de passage de catégorie : le passage à la catégorie supérieure, qui implique l’exercice de fonctions différentes, constitue une promotion et les règles concernant la promotion sont d’application.
La non-suppression des points accumulés par un fonctionnaire nommé dans une catégorie supérieure sur le fondement de l’article 5, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut aurait pour effet de faciliter la promotion de ce dernier, principalement sur la base de points acquis dans son ancienne catégorie, ce qui serait en contradiction avec l’article 45 du statut aux termes duquel la comparaison des mérites d’un fonctionnaire en vue de sa promotion doit se faire par rapport à ses collègues du même grade. Il ressort effectivement de cet article du statut que l’administration doit prendre en compte, lors de l’examen comparatif des mérites des fonctionnaires promouvables du même grade, les points de promotion que ces derniers ont accumulés dans le grade concerné. Or, les points accumulés par un fonctionnaire avant son passage de catégorie correspondent à des mérites démontrés dans un emploi d’une catégorie inférieure et dans l’exercice d’un type de fonctions différent. Ces points servaient donc pour une promotion vers le grade suivant dans la catégorie inférieure et ne sauraient servir pour une promotion vers le grade suivant dans la catégorie supérieure dans laquelle l’intéressé n’a pas encore fait preuve de ses mérites.
Dans un tel cas, la conservation des points accumulés aurait pour conséquence de permettre au fonctionnaire classé en application de l’article 5, paragraphe 2, de l’annexe XIII du statut à la suite d’un passage de catégorie de bénéficier d’une chance de promotion rapide plus élevée que ses collègues du même grade ayant accédé à la catégorie supérieure au titre de l’article 45 du statut, ce qui serait contraire au principe d’égalité de traitement, lequel implique que l’ensemble des fonctionnaires du même grade bénéficient, à mérite égal, des mêmes chances d’être promus au grade supérieur.
Par ailleurs, les dispositions générales d’exécution de l’article 45 du statut adoptées par la Commission, qui s’appliquent à partir de l’exercice de promotion 2005, se réfèrent expressément aux fonctionnaires qui, pendant l’exercice de promotion examiné, ont changé de catégorie. À leur égard, il est prévu que les points de mérite sont calculés à partir de la note de mérite en tenant compte du nombre de jours écoulés depuis le changement de catégorie et que les points accumulés au cours des exercices de promotion antérieurs sont annulés. C’est donc à juste titre que la Commission a supprimé, conformément à l’article 3, paragraphe 4, desdites dispositions générales d’exécution, les points que les fonctionnaires avaient accumulés au cours des exercices de promotion antérieurs à l’année 2005.
(voir points 128 à 130, 132, 133 et 135 à 137)
Référence à :
Cour : 13 décembre 1984, Vlachos/Cour de justice, 20/83 et 21/83, points 22 à 24
Tribunal de première instance : 20 novembre 2007, Ianniello/Commission, T‑308/04, point 38
Tribunal de la fonction publique : 28 juin 2007, Da Silva/Commission, F‑21/06, point 75