CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
MACIEJ SZPUNAR
apresentadas em 30 de abril de 2020 (1)
Processo C‑36/20 PPU
Processo penal
contra
VL,
sendo interveniente
Ministerio Fiscal
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Juzgado de Instrucción n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana (Tribunal de Instrução n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana, Espanha)]
«Reenvio prejudicial — Controlos nas fronteiras, asilo e imigração — Política de asilo — Procedimento de concessão de proteção internacional — Diretiva 2013/32/UE — Artigo 6.o — Acessibilidade do processo — Outras autoridades suscetíveis de receber pedidos de proteção internacional mas que não sejam competentes para os registar — Conceito de «outras autoridades» — Normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional — Diretiva 2013/33/UE — Artigo 8.o — Detenção do requerente — Princípio da não repulsão»
I. Introdução
1. «O humanismo é, por certo, necessário à salvaguarda dos direitos dos refugiados. Traduz a preocupação por outrem, pelo viver em comum […]. Mas o humanismo não é suficiente. Traduz apenas a face positiva da resposta ao desumano, cuja face negativa está demasiado pronta a revelar‑se por detrás das máscaras, quando a civilidade cede perante a necessidade. Os direitos são a face positiva das obrigações. Estes compromissos assentam em fundações de latão. É sempre possível aboli‑los, mas isso requer uma decisão coletiva.» (2)
2. É neste espírito que analisarei este pedido de decisão prejudicial.
3. As questões submetidas pelo Juzgado de Instrucción n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana (Tribunal de Instrução n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana, Espanha) têm por objeto, em substância, a interpretação do artigo 6.o, n.o 1, e do artigo 26.o da Diretiva 2013/32/UE (3), bem como do artigo 17.o, n.os 1 e 2, e do artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2013/33/UE (4).
4. O presente processo insere‑se no contexto de uma decisão de repulsão tomada, nomeadamente, contra um nacional de nacionalidade maliana que apresentou um pedido de proteção internacional no órgão jurisdicional de reenvio depois de a embarcação em que se encontrava ter sido intercetada pelas autoridades de um Estado‑Membro perto das suas costas.
5. O presente pedido de decisão prejudicial levará o Tribunal de Justiça a debruçar‑se, em primeiro lugar e pela primeira vez, sobre a questão de saber se uma autoridade judiciária, como um juiz de instrução, competente nos termos do direito nacional para se pronunciar acerca da colocação de nacionais de países terceiros num centro de detenção, pode ser considerada «outra autoridade» suscetível de receber pedidos de proteção internacional, na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32. Em caso de resposta afirmativa a esta questão, o Tribunal deverá, em seguida, determinar se esta autoridade deve fornecer ao requerente de proteção internacional as informações pertinentes que lhe permitam tomar conhecimento das modalidades de apresentação do pedido. Por último, o Tribunal de Justiça terá a oportunidade de se pronunciar sobre o momento em que as pessoas em causa adquirem o estatuto de requerente da proteção internacional e sobre as consequências a retirar da aquisição desse estatuto sobre as condições de colocação em detenção.
II. Quadro jurídico
A. Direito internacional
6. A Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951 (5), na qual todos os Estados‑Membros são partes contratantes (6), entrou em vigor em 22 de abril de 1954 (a seguir «Convenção de Genebra») e foi completada e alterada pelo Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados, celebrado em Nova Iorque, em 31 de janeiro de 1967, que entrou em vigor em 4 de outubro de 1967 (a seguir «Protocolo»).
7. O preâmbulo desta convenção refere que o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) tem a missão de velar pela aplicação das convenções internacionais que asseguram a proteção dos refugiados. O seu artigo 35.o prevê que os Estados «se comprometem a cooperar com o ACNUR no exercício das suas funções, e em particular, a facilitar a sua missão de vigilância da aplicação das disposições desta convenção».
8. O artigo 1.o, secção A, da referida convenção define o conceito de «refugiado» como referindo‑se, designadamente, a qualquer pessoa que, «receando com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do país no qual tinha a sua residência habitual, não possa ou, em virtude do dito receio, a ele não queira voltar».
9. Nos termos do artigo 3.o da mesma convenção, «[o]s Estados Contratantes aplicarão as disposições desta convenção aos refugiados sem discriminação quanto à raça, à religião ou ao país de origem».
10. O artigo 33.o, n.o 1, da Convenção de Genebra prevê que «[n]enhum dos Estados Contratantes expulsará ou repelirá um refugiado, seja de que maneira for, para as fronteiras dos territórios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçadas em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas».
B. Direito da União
1. Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
11. Nos termos do artigo 18.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), sob a epígrafe «Direito de asilo»:
«É garantido o direito de asilo no respeito das regras da [Convenção de Genebra] e do [Protocolo] e nos termos do Tratado da União Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (a seguir designados por “Tratados”).»
12. Sob a epígrafe «Proteção em caso de afastamento, expulsão e extradição», o artigo 19.o da Carta dispõe:
«1. São proibidas as expulsões coletivas.
2. Ninguém pode ser afastado, expulso ou extraditado para um Estado onde corra sério risco de ser sujeito a pena de morte, a tortura ou a outros tratos ou penas desumanos ou degradantes.»
2. Diretiva 2013/32
13. O artigo 4.o da Diretiva 2013/32, sob a epígrafe «Autoridades responsáveis», dispõe, no seu n.o 1:
«Para todos os procedimentos, os Estados‑Membros designam um órgão de decisão responsável pela apreciação adequada dos pedidos, de acordo com o disposto na presente diretiva. Os Estados‑Membros devem assegurar que esse órgão disponha dos meios adequados, incluindo pessoal competente em número suficiente, para o exercício das respetivas funções nos termos da presente diretiva.»
14. O artigo 6.o desta diretiva, sob a epígrafe «Acessibilidade do processo», enuncia:
«1. Quando uma pessoa apresenta um pedido de proteção internacional a uma autoridade competente segundo a lei nacional para o registo de tais pedidos, esse registo é feito no prazo de três dias úteis a contar da apresentação do pedido.
Se o pedido de proteção internacional for feito a outras autoridades suscetíveis de o receber mas não competentes para o registo segundo a lei nacional, os Estados‑Membros asseguram que o registo seja feito no prazo de seis dias úteis a contar da apresentação do pedido.
Os Estados‑Membros asseguram que as autoridades suscetíveis de receber pedidos de proteção internacional, como a polícia, a guarda de fronteiras, as autoridades de imigração e o pessoal de estabelecimentos de detenção, disponham das informações pertinentes e o seu pessoal receba o necessário nível de formação adequada ao exercício das suas funções e responsabilidades, bem como instruções para informar os requerentes da forma e do local próprio para apresentar pedidos de proteção internacional.
2. Os Estados‑Membros devem assegurar que as pessoas que apresentam um pedido de proteção internacional tenham a possibilidade efetiva de o apresentar o mais rapidamente possível. Se o requerente não apresentar o pedido, os Estados‑Membros podem aplicar o artigo 28.o
3. Sem prejuízo do n.o 2, os Estados‑Membros podem exigir que os pedidos de proteção internacional sejam apresentados presencialmente e/ou em local designado.
4. Não obstante o n.o 3, considera‑se que um pedido de proteção internacional foi apresentado no momento em que as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa recebam um formulário apresentado pelo requerente ou, caso a lei nacional o preveja, um auto lavrado pela autoridade.
5. Nos casos em que o pedido simultâneo de proteção internacional por um grande número de nacionais de países terceiros ou de apátridas torne muito difícil na prática respeitar o prazo fixado no n.o 1, os Estados‑Membros podem permitir que esse prazo seja fixado em 10 dias úteis.»
15. O artigo 8.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Informação e aconselhamento em postos de fronteira e centros de detenção», prevê:
«1. Se houver indicações de que os nacionais de países terceiros ou apátridas colocados em centros de detenção ou presentes nos postos de fronteira, incluindo as zonas de trânsito nas fronteiras externas, podem querer apresentar um pedido de proteção internacional, os Estados‑Membros devem prestar‑lhes informações sobre a possibilidade de o fazer. Nesses centros de detenção e zonas de fronteira, os Estados‑Membros devem tomar medidas para assegurar serviços de interpretação na medida do necessário para facilitar o acesso ao processo de asilo.
2. Os Estados‑Membros devem assegurar que as organizações e pessoas que prestam assistência jurídica e aconselhamento aos requerentes tenham acesso efetivo aos requerentes presentes nos postos de passagem da fronteira, incluindo as zonas de trânsito, nas fronteiras externas. Os Estados‑Membros podem prever regras que regulem a presença dessas organizações e pessoas nos postos de passagem da fronteira, e em especial que o acesso esteja sujeito a acordo das autoridades competentes do Estado‑Membro. Só podem ser impostos limites ao acesso se, por força da lei nacional, forem objetivamente necessários para a segurança, ordem pública ou gestão administrativa dos postos de passagem da fronteira em causa, desde que o acesso não seja fortemente limitado ou impossibilitado.»
16. O artigo 26.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Detenção», enuncia:
«1. Os Estados‑Membros não mantêm uma pessoa detida pelo simples facto de ser requerente. Os motivos e as condições da detenção, bem como as garantias ao dispor dos requerentes que estejam detidos, devem estar de acordo com a Diretiva 2013/33/UE.
2. Se um requerente for mantido em detenção, os Estados‑Membros garantem a possibilidade de acelerar o controlo jurisdicional, de acordo com a Diretiva 2013/33/UE.»
3. Diretiva 2013/33
17. O artigo 8.o da Diretiva 2013/33, sob a epígrafe «Detenção», enuncia:
«1. Os Estados‑Membros não podem manter uma pessoa detida pelo simples motivo de ela ser requerente nos termos da Diretiva [2013/32].
2. Quando se revele necessário, com base numa apreciação individual de cada caso, os Estados‑Membros podem manter os requerentes detidos se não for possível aplicar de forma eficaz outras medidas alternativas menos coercivas.
3. Os requerentes só podem ser detidos:
a) Para determinar ou verificar a respetiva identidade ou nacionalidade;
b) Para determinar os elementos em que se baseia o pedido de proteção internacional que não poderiam obter‑se sem essa detenção, designadamente se houver risco de fuga do requerente;
c) Para determinar, no âmbito de um procedimento, o direito de o requerente entrar no território;
d) Se o requerente detido estiver sujeito a um processo de regresso, ao abrigo da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular [(7)], para preparar o regresso e/ou executar o processo de afastamento, e se o Estado‑Membro puder demonstrar, com base em critérios objetivos, designadamente que o requerente já teve oportunidade de aceder ao procedimento de asilo, que há fundamentos razoáveis para crer que o seu pedido de proteção internacional tem por único intuito atrasar ou frustrar a execução da decisão de regresso;
e) Se a proteção da segurança nacional e da ordem pública o exigirem;
f) Nos termos do artigo 28.o do Regulamento (UE) n.o 604/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece os critérios e mecanismos de determinação do Estado‑Membro responsável pela análise de um pedido de proteção internacional apresentado num dos Estados‑Membros por um nacional de um país terceiro ou um apátrida [(8)].
Os fundamentos da detenção devem ser previstos no direito nacional.
4. Os Estados‑Membros devem assegurar que o direito nacional estabelece normas relativas às medidas alternativas à detenção, como a apresentação periódica às autoridades, o depósito de uma caução ou a obrigação de permanecer em determinado lugar.»
18. O artigo 9.o desta diretiva, sob a epígrafe «Garantias dos requerentes detidos», dispõe, no seu n.o 1, primeiro parágrafo:
«A detenção de um requerente deve ter a duração mais breve possível e só pode ser mantida enquanto forem aplicáveis os fundamentos previstos no artigo 8.o, n.o 3.»
19. O artigo 17.o da referida diretiva, sob a epígrafe «Disposições gerais em matéria de condições materiais de acolhimento e de cuidados de saúde», prevê, no seu n.o 1:
«Os Estados‑Membros asseguram que os requerentes de asilo têm acesso às condições materiais de acolhimento quando apresentam o seu pedido de proteção internacional.»
C. Direito espanhol.
20. O quadro jurídico espanhol é constituído pelo artigo 58.o, n.os 3, 4 e 6, pelos artigos 61.o e 62.o, bem como pelo artigo 64.o, n.o 5, da Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (Lei Orgânica 4/2000, relativa aos Direitos e Liberdades dos Estrangeiros em Espanha e Respetiva Integração Social), de 11 de janeiro de 2000 (9), conforme alterada pela Ley Orgánica 2/2009 de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000 (Lei Orgânica 2/2009, de Reforma da Lei Orgânica 4/2000) (10), de 11 de dezembro de 2009.
21. O artigo 58.o, n.o 3, da Lei Orgânica 4/2000 prevê um procedimento simplificado para afastar os estrangeiros que tentem entrar ilegalmente em Espanha. O artigo 58.o, n.o 4, desta lei enuncia que as pessoas referidas no n.o 3 não podem ser afastadas enquanto um eventual pedido de proteção internacional não tiver sido declarado inadmissível e o artigo 58.o, n.o 6, da referida lei dispõe que, quando o afastamento não for possível no prazo de 72 horas, é necessário pedir às autoridades judiciárias a colocação em detenção.
22. O artigo 61.o da Lei Orgânica 4/2000 prevê as medidas provisórias no âmbito dos processos de afastamento. O artigo 62.o desta lei diz respeito à colocação em detenção e o artigo 64.o, n.o 5, da referida lei prevê a suspensão das decisões de afastamento enquanto um pedido de proteção internacional não tiver sido declarado inadmissível.
23. Os artigos 2.o e 3.o da Ley 12/2009, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (Lei 12/2009, relativa à Regulamentação do Direito de Asilo e da Proteção Subsidiária) (11), de 30 de outubro de 2009, conforme alterada pela Ley 2/2014, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (Lei 2/2014, relativa à Ação e ao Serviço Externo do Estado) (12), de 25 de março de 2014 (a seguir «Lei relativa ao Asilo») definem, respetivamente, o direito de asilo e o estatuto de refugiado. O artigo 5.o desta lei prevê, nomeadamente, que a concessão da proteção subsidiária implica que a pessoa em causa não seja afastada e o artigo 30.o da mesma lei prevê o acesso aos serviços sociais e de acolhimento dos requerentes de proteção internacional que dela necessitem.
III. Factos no processo principal e questões prejudiciais
24. Em 12 de dezembro de 2019, uma embarcação que transportava 45 nacionais de origem subsaariana, entre os quais VL, demandado no processo principal, foi intercetada pelo Salvamento Marítimo (autoridades espanholas de salvamento marítimo) perto das costas espanholas, a cerca de uma milha náutica a sul da ilha de Grã‑Canária (Espanha). Após terem recebido os primeiros cuidados, esses nacionais foram entregues à Brigada Local de Extranjería y Fronteras (brigada local dos estrangeiros e das fronteiras, Espanha) da Comisaría de Policía Nacional de Maspalomas (comissariado da polícia nacional de Maspalomas, Espanha).
25. Em 13 de dezembro de 2019, os referidos nacionais foram transferidos para a Jefatura Superior de Policía de Canarias (prefeitura superior de polícia das Ilhas Canárias, Espanha), como resulta do auto de colocação em detenção e de informação dos seus direitos. No mesmo dia, a Subdelegación del Gobierno de Las Palmas (Secção da Representação do Governo de Las Palmas, Espanha) adotou uma decisão de repulsão dos mesmos nacionais, ao abrigo do artigo 58.o, n.o 3, alínea b), da Lei Orgânica 4/2000, por terem tentado entrar ilegalmente em Espanha. Não podendo esta decisão ser executada no prazo de 72 horas previsto no artigo 58.o, n.o 6, desta lei, um pedido de colocação num centro de detenção foi apresentado no Juzgado de Instrucción n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana (Tribunal de Instrução n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana, Espanha).
26. No âmbito de um inquérito preliminar aberto nesse órgão jurisdicional, este proferiu uma decisão, em 14 de dezembro de 2019, concedendo à VL o direito de fazer uma declaração, sendo informado dos seus direitos, assistido por um advogado e por um intérprete de língua bambara (13) (a seguir «primeira decisão de 14 de dezembro de 2019»). Esta declaração foi feita na presença do juiz, do secretário desse mesmo órgão jurisdicional, de um funcionário da Secretaria, do advogado de VL e do intérprete. No mesmo dia foi lavrada uma ata que estabelecia que, após ter sido informado dos seus direitos, VL manifestava na sua declaração a sua intenção de pedir proteção internacional. Declarava recear perseguições em razão da sua raça ou de pertença a um grupo social devido à guerra que avassalava no seu país de origem, o Mali, e de ser morto se aí regressasse.
27. Não sendo, segundo o direito nacional, a autoridade competente para registar o pedido de proteção internacional, o Juzgado de Instrucción n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana (Tribunal de Instrução n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana) proferiu no mesmo dia uma outra decisão (a seguir «segunda decisão de 14 de dezembro de 2019»), indicando que a declaração de manifestação de vontade de pedir proteção internacional de VL tinha sido transmitida, para efeitos de cumprimento do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, à brigada provincial dos estrangeiros e das fronteiras e levada ao conhecimento do ACNUR. Através desta decisão, o referido órgão jurisdicional pediu à secção da representação do Governo das Ilhas Canárias, à brigada provincial dos estrangeiros e das fronteiras e ao Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social (Ministério do Trabalho, da Imigração e da Segurança Social, Espanha) que fosse atribuído a VL um lugar num centro de acolhimento humanitário. Uma lista com os nomes de 25 outros nacionais de origem subsaariana que tivessem igualmente pedido proteção internacional nas mesmas condições foi transmitida a essas autoridades.
28. Dessas 26 pessoas, 12 foram colocadas num centro de acolhimento humanitário e, por falta de lugares, 14 pessoas, entre as quais VL, foram colocadas num centro de detenção pela segunda decisão de 14 de dezembro de 2019. O órgão jurisdicional de reenvio especifica que um funcionário da brigada provincial dos estrangeiros e das fronteiras notificou VL, antes da sua transferência para um centro de detenção, da existência de agendamento para a entrevista relativa ao seu pedido de proteção internacional.
29. O Ministerio fiscal (Ministério Público, Espanha) interpôs para o órgão jurisdicional de reenvio recurso da segunda decisão de 14 de dezembro de 2019, sustentando que o juiz de instrução não era competente para receber os pedidos de asilo nem para procurar soluções de alojamento de primeiro acolhimento para os requerentes de proteção internacional.
30. O advogado de VL interpôs igualmente recurso de revisão dessa mesma decisão, afirmando que a detenção de VL era contrária às disposições das Diretivas 2013/32 e 2013/33.
IV. Questões prejudiciais submetidas ao Tribunal de Justiça
31. Foi neste contexto que o Juzgado de Instrucción n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana (Tribunal de Instrução n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana), por Decisão de 20 de janeiro de 2020, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 25 de janeiro de 2020, submeteu as seguintes questões prejudiciais:
«1) O artigo 6.o, n.o 1, segundo parágrafo, da Diretiva [2013/32] prevê a situação em que o pedido de proteção internacional é feito a outras autoridades que não são competentes para fazer o seu registo segundo a lei nacional, caso em que os Estados‑Membros asseguram que o registo seja feito no prazo de seis dias úteis a contar da apresentação do pedido.
Deve esta disposição ser interpretada no sentido de que os juízes e as juízas de instrução competentes para decidir sobre a detenção ou não de estrangeiros, em conformidade com a lei nacional espanhola, devem ser considerados “outras autoridades” não competentes para procederem ao registo do pedido de proteção internacional, às quais os requerentes podem manifestar a sua vontade de o fazer?
2) No caso de se vir a considerar que é uma das referidas autoridades, deve o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva [2013/32] ser interpretado no sentido de que o juiz ou juíza de instrução deve informar os requerentes sobre onde e de que forma podem apresentar os pedidos de proteção internacional, e, sendo apresentados, transmiti‑los ao órgão competente, nos termos da lei nacional, para respetivo registo e tramitação, e à autoridade administrativa competente para que sejam concedidas ao requerente as medidas de acolhimento previstas no artigo 17.o da Diretiva [2013/33]?
3) Devem os artigos 26.o da Diretiva [2013/32] e 8.o da Diretiva [2013/33] ser interpretados no sentido de que a detenção do cidadão de Estado terceiro só é possível se estiverem preenchidos os requisitos do artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva [2013/33], por o requerente se encontrar protegido pelo princípio da não repulsão a partir do momento em que manifesta a referida vontade ao juiz ou juíza de instrução?»
V. Quanto à tramitação urgente
32. O órgão jurisdicional de reenvio pediu que o presente reenvio prejudicial fosse submetido à tramitação urgente prevista no artigo 107.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Fundamentou esse pedido sublinhando que VL se encontrava atualmente colocado em centro de detenção e que, por conseguinte, estava privado da sua liberdade. Por outro lado, este órgão jurisdicional indicou que VL era objeto de uma decisão de afastamento, proferida em 13 de dezembro de 2019, que podia ser executada a qualquer momento.
33. Em 6 de fevereiro de 2020, sob proposta do juiz‑relator, ouvido o advogado‑geral, a Quarta Secção do Tribunal de Justiça decidiu deferir o pedido do órgão jurisdicional de reenvio no sentido de submeter o presente reenvio prejudicial a tramitação urgente. As partes no processo principal, o Governo espanhol e a Comissão Europeia apresentaram as suas observações escritas.
34. Em 17 de março de 2020, no contexto ligado à propagação do vírus SARS‑CoV‑2, o presidente da Quarta Secção do Tribunal de Justiça decidiu anular a audiência que tinha sido marcada para 23 de março de 2020 no presente processo. No âmbito das medidas de organização do processo e a título excecional, a Quarta Secção decidiu substituir esta audiência por perguntas para resposta escrita. As partes em causa, bem como o Governo espanhol e a Comissão, responderam às perguntas colocadas pelo Tribunal de Justiça (14).
VI. Análise
A. Quanto à admissibilidade
35. O Governo espanhol, nas suas observações escritas, contesta a admissibilidade do reenvio prejudicial no presente processo. Este Governo sustenta que a única competência do órgão jurisdicional de reenvio é autorizar ou não a colocação em detenção de um nacional de um Estado terceiro com o objetivo de executar a decisão de repulsão. Por conseguinte, considera que as questões prejudiciais submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio não têm qualquer relação com o objeto do litígio.
36. Está assente que os pedidos de decisão prejudicial relativos ao direito da União gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto ou de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (15).
37. Voltando ao caso em apreço, considero que as três questões, do modo como foram formuladas, se referem claramente à interpretação dos artigos 6.o, n.o 1, e 26.o da Diretiva 2013/32, bem como dos artigos 17.o, n.os 1 e 2, e 8.o, n.o 3, da Diretiva 2013/33. Nestas circunstâncias, não vejo, portanto, nenhum obstáculo a que o Tribunal de Justiça se pronuncie no presente processo, interpretando as disposições das Diretivas 2013/32 e 2013/33. De qualquer forma, não cabe ao Tribunal de Justiça decidir sobre a divisão dos poderes internos. Assim, a presunção de pertinência de que beneficia o pedido de decisão prejudicial no presente processo não é ilidida pelas objeções feitas pelo Governo espanhol. Por conseguinte, considero que o pedido de decisão prejudicial no presente processo é admissível.
B. Quanto ao mérito
1. Observações introdutórias sobre a interpretação das Diretivas 2013/32 e 2013/33
38. Parece‑me útil, antes de abordar a análise das questões prejudiciais, recordar brevemente o quadro em que se inserem as Diretivas 2013/32 e 2013/33.
39. Em primeiro lugar, gostaria de salientar que estas diretivas foram adotadas com base no artigo 78.o, n.o 2, alíneas d) e f), TFUE. Nos termos do artigo 78.o, n.o 1, TFUE, a política comum em matéria de asilo, de proteção subsidiária e de proteção temporária, destinada a «conceder um estatuto adequado a qualquer nacional de um país terceiro que necessite de proteção internacional e a garantir a observância do princípio da não repulsão», «deve estar em conformidade com a [Convenção de Genebra] e o [Protocolo] e com os outros tratados pertinentes».
40. Em segundo lugar, gostaria igualmente de evocar o artigo 18.o da Carta, que dispõe que o «direito de asilo é garantido no respeito das regras da [Convenção de Genebra] e do [Protocolo], nos termos do [Tratado UE] e do [Tratado FUE]» (16).
41. A este respeito, constitui jurisprudência constante que, apesar de a União não ser parte contratante na Convenção de Genebra, o artigo 78.o, n.o 1, TFUE e o artigo 18.o da Carta lhe impõem, no entanto, o cumprimento das normas desta convenção (17). Por conseguinte, é claro que as diretivas 2013/32 e 2013/33 devem, por força destas disposições do direito primário, respeitar tais normas (18).
42. Além disso, resulta dos considerandos 3 destas duas diretivas que, na sequência das conclusões do Conselho Europeu de Tampere (19), o legislador da União pretendeu basear o estabelecimento do sistema europeu comum de asilo na «aplicação integral e abrangente da Convenção de Genebra», afirmando dessa forma o princípio da não repulsão.
43. Uma parte da doutrina considera este princípio como um princípio de direito consuetudinário internacional (20) com valor de norma jus cogens (21). O referido princípio está consagrado, designadamente, no artigo 33.o da Convenção de Genebra (22) e é um dos princípios de que está impregnado o sistema europeu comum de asilo (23) e que permitem garantir o acesso efetivo aos procedimentos comuns para a concessão e retirada do estatuto uniforme de asilo ou de proteção subsidiária (24).
44. O considerando 15 da Diretiva 2013/32 e o considerando 10 da Diretiva 2013/33 indicam que, no que se refere ao tratamento das pessoas abrangidas pelo âmbito de aplicação destas diretivas, os Estados‑Membros estão vinculados por obrigações que lhes incumbem por força dos instrumentos de direito internacional em que são partes (25).
45. Por outro lado, o considerando 60 da Diretiva 2013/32 e o considerando 35 da Diretiva 2013/33 precisam que estas diretivas respeitam os direitos fundamentais, que observam os princípios consagrados, nomeadamente, na Carta, que procuram, em especial, assegurar o pleno respeito da dignidade humana e promover a aplicação dos artigos 1.o, 6.o, 4.o, 7.o, 18.o, 19.o, 21.o, 23.o, 24.o e 47.o da Carta, e que devem ser aplicadas em conformidade.
46. Nestas condições, o Tribunal de Justiça já declarou por diversas vezes que o princípio da não repulsão é garantido enquanto direito fundamental no artigo 18.o e no artigo 19.o, n.o 2, da Carta (26).
47. Assim, é este o contexto em que se situam, de modo geral, as Diretivas 2013/32 e 2013/33.
2. Quanto ao conceito de «outra autoridade» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32
48. Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 deve ser interpretado no sentido de que uma autoridade judiciária, como um tribunal de instrução, pode ser considerada «outra autoridade» na aceção desta disposição.
49. A este respeito, embora o conceito de «outras autoridades» seja expressamente referido no artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, esta disposição não especifica expressamente se este conceito abrange ou não as autoridades judiciárias.
50. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, na interpretação de uma disposição de direito da União há que ter em conta não apenas a sua redação mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação em que está integrada (27). Assim, procederei a uma interpretação literal, contextual e teleológica do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32.
51. Saliento desde já que, no que respeita ao conceito de «outras autoridades» na aceção desta disposição, VL e a Comissão defenderam nas suas observações escritas o ponto de vista de que este conceito não exclui as autoridades judiciárias. A este respeito, a Comissão baseou‑se, designadamente, na redação e no objetivo do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32. O Ministério Público, por sua vez, baseando‑se nos considerandos 22 e 26 desta diretiva, alega que é permitido que uma autoridade judiciária, no caso de entrar em primeiro lugar em contacto com os requerentes de proteção internacional, seja considerada «outra autoridade» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da referida diretiva (28). O Governo espanhol rejeita este ponto de vista e considera que uma autoridade judiciária não pode ser considerada «outra autoridade» na aceção desta disposição. Este Governo sustenta que o facto de se considerar o juiz de instrução como «outra autoridade» implica uma alteração do sistema de proteção internacional previsto na Lei Orgânica 4/2000.
a) Redação do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32
52. Com base numa interpretação literal do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, o órgão jurisdicional de reenvio considera que o juiz de instrução chamado a pronunciar‑se sobre a colocação em detenção, em conformidade com a lei espanhola, constitui uma «outra autoridade» que, sem ser competente para registar o pedido segundo o direito nacional, pode perfeitamente, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva, recorrer à autoridade competente para que o registo seja efetuado, o mais tardar, seis dias úteis após a apresentação do pedido.
53. Esta interpretação parece‑me, a priori, razoável.
54. Em primeiro lugar, resulta da leitura do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 que a opção do legislador da União de utilizar a expressão «outras autoridades» implica, antes de mais, uma vontade de diferenciar entre, por um lado, «a autoridade competente segundo o direito nacional» para registar os pedidos de proteção internacional e, por outro, «outras autoridades» suscetíveis de receber esses pedidos, mas que não são, segundo o direito nacional, competentes para os registar.
55. Por conseguinte, resulta claramente desta disposição que a autoridade competente para registar os pedidos de proteção internacional é determinada pelo direito nacional. Este direito estabelece as formalidades administrativas para proceder tanto ao registo como à apresentação de tais pedidos. Com efeito, como observou a Comissão, os Estados‑Membros devem designar as autoridades competentes para o registo dos pedidos no âmbito da transposição da Diretiva 2013/32.
56. Em contrapartida, contrariamente ao que parece afirmar o Governo espanhol, para determinar quais são essas «outras autoridades» suscetíveis de receber os pedidos de proteção internacional, o artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva não remete de modo algum para o direito nacional e não prevê, portanto, que os Estados‑Membros devam designar essas «outras autoridades». Esta disposição limita‑se unicamente a estabelecer, no seu segundo parágrafo, que, quando um pedido for apresentado a essas «outras autoridades», «os Estados‑Membros asseguram que o registo seja efetuado o mais tardar seis dias úteis após a apresentação do pedido» (29).
57. Em segundo lugar, observo que a utilização do termo «outras» no artigo 6.o, n.o 1, da referida diretiva exprime a intenção do legislador da União de não subordinar o estabelecimento dessas «outras autoridades» a um numerus clausus. Com efeito, as autoridades policiais, os guardas de fronteira, as autoridades responsáveis pela imigração e os agentes dos centros de detenção referidos no artigo 6.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da mesma diretiva são‑no apenas a título de exemplo.
58. Em terceiro lugar, considero que a opção do legislador de utilizar uma expressão ampla como «outras autoridades» para abranger uma pluralidade de autoridades não pode ser entendida no sentido de que se refere unicamente a autoridades administrativas, uma vez que esta expressão não exclui que o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 possa abranger igualmente autoridades judiciárias. Saliento, a este respeito, que nenhuma das versões linguísticas analisadas parece indicar o contrário (30). Por conseguinte, sou da opinião de que a letra desta disposição não permite concluir que as autoridades judiciárias sejam excluídas.
59. Todavia, importa agora analisar se o contexto em que se insere o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, bem como o objetivo e a génese desta disposição, corroboram ou não esta interpretação.
b) Contexto e objetivo do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32
60. A interpretação que precede é, a meu ver, a única suscetível de assegurar a realização do objetivo prosseguido pela Diretiva 2013/32. Este objetivo, como resulta do artigo 1.o desta diretiva, em conjugação com o considerando 12 do mesmo, é o de definir procedimentos comuns para a concessão e retirada da proteção internacional na União.
61. Recordo que o objetivo do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 é o de garantir às pessoas que visam obter o estatuto de requerentes de proteção internacional um acesso efetivo, tão rápido e fácil quanto possível, ao procedimento de apreciação, permitindo a essas pessoas formular os seus pedidos, ou seja, exprimirem a sua vontade de apresentarem um pedido a qualquer autoridade nacional com a qual entrem em contacto em primeiro lugar, nomeadamente os que se ocupam do controlo das fronteiras e da imigração.
62. Esta disposição constitui, portanto, a ilustração do princípio geral da facilidade e da rapidez de acesso ao procedimento. Este acesso efetivo, fácil e rápido deve ser assegurado de forma não teórica, mas concreta. Com efeito, o artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32 prevê que «os Estados‑Membros devem assegurar que as pessoas que apresentam um pedido de proteção internacional tenham a possibilidade efetiva de o apresentar o mais rapidamente possível» (31). Além disso, resulta, em especial, do considerando 18 desta diretiva que «[é] do interesse tanto dos Estados‑Membros como dos requerentes de proteção internacional que a decisão dos pedidos de proteção internacional seja proferida o mais rapidamente possível, sem prejuízo de uma apreciação adequada e completa».
63. Por conseguinte, não vejo como se poderia razoavelmente deduzir do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 que as autoridades judiciárias estão excluídas do conceito de «outras autoridades suscetíveis de receber pedidos de proteção internacional». Tal exclusão parece‑me tanto mais improvável quanto, como salienta o órgão jurisdicional de reenvio, no caso em apreço, se trata, de facto, da única autoridade perante a qual um nacional de um Estado terceiro tem a oportunidade de pedir proteção internacional antes de ser levado ao centro de detenção. Além disso, esse órgão jurisdicional sublinha que resulta do auto de detenção de 13 de dezembro de 2019 que VL não foi informado do seu direito de pedir essa proteção internacional (32). Em todo o caso, importa sublinhar que, mesmo que VL tivesse sido informado desse direito no momento da sua detenção, seria ainda necessário, para garantir a efetividade do acesso ao procedimento, que tivesse sido informado e tivesse manifestado a sua vontade de pedir essa proteção na presença de um intérprete de uma língua que ele pudesse compreender. Ora, não resulta da decisão de reenvio nem dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que tal tenha acontecido no caso em apreço. Por conseguinte, parece‑me razoável perguntar se VL tinha compreendido o conteúdo dessas informações. A este respeito, VL alega, na sua resposta às perguntas feitas pelo Tribunal de Justiça, que, no momento da sua detenção, foi assistido unicamente por um intérprete de língua francesa, língua que não compreende (33).
64. Além disso, concordo com a posição da Comissão de que, nos procedimentos muito céleres como o que está em causa no caso em apreço, em que a decisão de afastamento foi proferida em menos de 24 horas após a chegada dos interessados em Espanha e em que estes foram ouvidos pelo juiz de instrução no dia a seguir (34), sendo assistidos por um advogado e um intérprete, esta audição constitui o momento adequado para apresentar um pedido de proteção internacional e pode ser, consoante as circunstâncias, como indicou o órgão jurisdicional de reenvio, a primeira oportunidade para o fazer (35). Além do mais, o facto de a pessoa em causa poder apresentar mais tarde o seu pedido no centro de detenção não constitui um motivo válido para considerar que não o possa fazer junto do juiz de instrução competente para decidir da sua colocação em detenção.
65. Por conseguinte, na minha opinião, é evidente que permitir a um Estado‑Membro excluir do conceito de «outras autoridades» certas autoridades administrativas ou judiciárias, em especial os juízes de instrução, competentes nos termos do direito nacional para se pronunciar sobre a colocação num centro de detenção de nacionais de um Estado terceiro irregulares, como no caso em apreço, seria contrário ao objetivo da Diretiva 2013/32 e esvaziaria de conteúdo o seu artigo 6.o, n.o 1.
3. Quanto às informações necessárias à apresentação do pedido de proteção internacional e ao acesso às condições materiais de acolhimento
66. Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 e o artigo 17.o da Diretiva 2013/33 devem ser interpretados no sentido de que a autoridade que recebeu o pedido de proteção internacional, mas que não é competente, segundo o direito nacional, para o registar, deve fornecer ao requerente as informações pertinentes que lhe permitam saber onde e como pode apresentar esse pedido e transmitir o processo à autoridade competente para o registo para que o referido requerente possa ter acesso às condições materiais de acolhimento.
67. O Governo espanhol alega, nas suas observações escritas e nas suas respostas às perguntas feitas pelo Tribunal de Justiça, que considera que a Diretiva 2013/32 não obriga a prestar informações sobre a proteção internacional a todos os nacionais de um Estado terceiro que cheguem ao território de um Estado‑Membro.
68. No que respeita, em primeiro lugar, à obrigação de fornecer informações pertinentes sobre a proteção internacional, resulta incontestavelmente do artigo 6.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2013/32, lido em conjugação com o considerando 26 da mesma, que incumbe às «outras autoridades» suscetíveis de receberem esses pedidos, mas que não são, segundo o direito nacional, competentes para os registar, fornecerem aos requerentes dessa proteção, incluindo na fronteira, nomeadamente nas águas territoriais (36), as informações pertinentes que lhes permitam conhecer as modalidades para apresentarem os seus pedidos.
69. No caso em apreço, como expliquei nos pontos anteriores, e como a Comissão salientou nas suas observações e segundo sugeriu o próprio órgão jurisdicional de reenvio, os juízes de instrução perante os quais as autoridades nacionais requerem a colocação em detenção de nacionais de países terceiros em situação irregular são, sem dúvida, autoridades às quais podem ser apresentados pedidos de proteção internacional nos mesmos termos que às autoridades mencionadas, não exaustivamente, no artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32. Consequentemente, uma vez que uma autoridade nacional, como um juiz de instrução, é suscetível de, por vezes, ser a primeira autoridade, ou pelo menos uma das primeiras autoridades, perante a qual uma pessoa tem a oportunidade de apresentar tais pedidos, compete‑lhe, por força dessa disposição, fornecer as informações relevantes para a apresentação desses pedidos (37).
70. No que diz respeito, em segundo lugar, à obrigação de transmitir o processo à autoridade competente para o registo, é de recordar que, nos termos do considerando 27 desta diretiva, «[u]ma vez que os cidadãos de países terceiros e as pessoas apátridas que manifestaram o desejo de requerer proteção internacional são requerentes de proteção internacional, os mesmos deverão cumprir as obrigações e beneficiar dos direitos decorrentes da [Diretiva 2013/32 e da Diretiva 2013/33]. Para o efeito, os Estados‑Membros deverão registar logo que possível o facto de que tais pessoas são requerentes de proteção internacional» (38).
71. A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que resulta do artigo 6.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2013/32 que os Estados‑Membros são, em geral, obrigados a registar os pedidos de proteção internacional, apresentados por nacionais de países terceiros às autoridades nacionais, que sejam abrangidos pelo âmbito de aplicação desta diretiva e que devem, em seguida, assegurar que as pessoas em causa tenham a possibilidade efetiva de apresentar o seu pedido o mais rapidamente possível (39).
72. É evidente, portanto, que a obrigação de registo de um pedido de proteção internacional o mais tardar no prazo de seis dias úteis após a apresentação desse pedido não pode ser respeitada se as «outras autoridades» suscetíveis de receber esse pedido não o pudessem transmitir às autoridades competentes para efeitos do registo. Daqui resulta que o próprio objetivo da Diretiva 2013/32 e, em especial, o prosseguido pelo seu artigo 6.o, n.o 1, a saber, o acesso efetivo, fácil e rápido ao procedimento de proteção internacional, ficaria gravemente comprometido.
73. No que respeita, em terceiro e último lugar, ao artigo 17.o, n.os 1 e 2, da Diretiva 2013/33, ao qual o órgão jurisdicional de reenvio faz referência na sua questão, recordo que os Estados‑Membros devem assegurar que os requerentes tenham acesso às condições materiais de acolhimento quando apresentem o seu pedido de proteção internacional e que as medidas adotadas para esse efeito assegurem aos requerentes um nível de vida adequado que garanta a sua subsistência e proteja tanto a sua saúde física como mental (40).
74. A este respeito, como recordei no n.o 70 das presentes conclusões, resulta do considerando 27 da Diretiva 2013/32 que os requerentes de proteção internacional devem «cumprir as obrigações e beneficiar dos direitos ao abrigo [não só] da [Diretiva 2013/32] [mas também] da Diretiva 2013/33». Com efeito, o objetivo prosseguido pelo artigo 17.o da Diretiva 2013/33, a saber, o acesso efetivo dos requerentes às condições materiais de acolhimento, ficaria igualmente comprometido se a autoridade que recebeu um pedido não pudesse transmiti‑la às autoridades competentes para efeitos do registo (41).
75. Por todas as razões que acabo de expor, considero que o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 e o artigo 17.o da Diretiva 2013/33 devem ser interpretados no sentido de que a «outra autoridade» suscetível de receber o pedido de proteção internacional, mas que não é competente, segundo o direito nacional, para o registar, deve, por um lado, fornecer ao requerente as informações pertinentes que lhe permitam conhecer as modalidades de apresentação desse pedido e, por outro, transmitir o processo à autoridade competente para que o referido requerente possa ter acesso às condições materiais de acolhimento.
4. Quanto à aquisição do estatuto de requerente da proteção internacional
76. Com a sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 26.o da Diretiva 2013/32 e o artigo 8.o da Diretiva 2013/33 devem ser interpretados no sentido de que, a partir do momento em que o nacional de um Estado terceiro manifesta a sua vontade de pedir a proteção internacional perante uma «outra autoridade» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, o requerente só pode ser colocado num centro de detenção pelos motivos previstos no artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2013/33, uma vez que esse requerente está protegido pelo princípio da não repulsão.
77. Para responder a esta questão, parece‑me essencial destacar as fases para submeter um pedido de proteção internacional no âmbito do regime estabelecido pela Diretiva 2013/32.
a) Fases da submissão de um pedido de proteção internacional: apresentação e introdução
78. Observo que, no que diz respeito à fase inicial do procedimento de concessão de proteção internacional, o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 distingue claramente duas fases, a saber, por um lado, a apresentação do pedido e, por outro, a sua introdução (42). O presente processo diz respeito à primeira fase.
1) Primeira fase: apresentação do pedido
79. Por força do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, o nacional de um país terceiro ou o apátrida apresenta um pedido de proteção internacional a uma autoridade competente para o registar, isto é, uma «outra autoridade» suscetível de receber tais pedidos sem ter competência para o registar (43).
80. No contexto desta primeira fase, há que distinguir duas ações diferentes a cumprir em dois momentos distintos, a saber, por um lado, a apresentação propriamente dita pelo nacional de um Estado terceiro do pedido de proteção internacional, ou seja, a expressão da vontade de pedir essa proteção, a uma autoridade competente para o registar ou a «outra autoridade» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 e, por outro, o registo desse pedido pela autoridade competente nos termos do direito nacional. Saliento, a este respeito, que o considerando 27 desta diretiva distingue claramente entre a expressão da vontade de pedir proteção internacional e a obrigação da autoridade competente de a registar.
81. No que diz respeito à primeira ação, a saber, a de apresentar um pedido ou de exprimir a vontade de pedir proteção internacional (44), o considerando 27 da Diretiva 2013/32 enuncia que «os cidadãos de países terceiros […] que manifestaram o desejo de requerer proteção internacional são requerentes [dessa proteção]» (45). Por conseguinte, o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 e o seu considerando 27 traduzem a vontade do legislador da União de considerar que um pedido de proteção internacional foi apresentado a uma autoridade competente ou a uma «outra autoridade» na aceção desta disposição se a pessoa em causa tiver declarado perante essas autoridades que pretendia pedir proteção internacional.
82. Os trabalhos preparatórios do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 confirmam esta interpretação. Com efeito, resulta da proposta alterada da Comissão que «[a] fim de garantir que uma pessoa que exprima o desejo de solicitar proteção internacional tenha realmente a oportunidade de apresentar um pedido, a proposta alterada melhora as normas relativas aos primeiros passos a dar no âmbito do procedimento de asilo» (46). Além disso, resulta da leitura desta proposta alterada que a ação de «apresentar» um pedido de proteção internacional não requer nenhuma formalidade administrativa (47), sendo que tais formalidades ocorrem no momento da «entrega» do pedido (48).
83. No que diz respeito à segunda ação, a saber, o registo do pedido, a autoridade competente segundo o direito nacional deve fazê‑lo (49) no prazo de três ou seis dias úteis a contar da apresentação do pedido (50). A este respeito, resulta da proposta alterada desta diretiva que, para garantir um acesso efetivo à proteção internacional, esta proposta elimina a possibilidade de confusão entre, por um lado, o ato de base do registo da pessoa como requerente e, por outro lado, a receção do pedido de asilo completo (entrega ou introdução do pedido). Resulta igualmente desta proposta que, graças a esta distinção, é mais fácil para os Estados‑Membros cumprirem o prazo proposto de três dias para registar um requerente enquanto tal depois de a pessoa em causa manifestar a vontade de pedir proteção internacional (51), ou seja, após ter apresentado o seu pedido (52).
2) Segunda fase: introdução do pedido
84. Num segundo momento, a pessoa que apresentou o pedido deve, após o registo deste pela autoridade competente, ter a possibilidade concreta de introduzir esse pedido o mais rapidamente possível (artigo 6.o, n.o 2, da Diretiva 2013/32) (53).
85. Quanto a esta segunda fase, resulta do artigo 6.o, n.o 4, desta diretiva que «considera‑se que um pedido de proteção internacional foi apresentado a partir do momento em que um formulário é apresentado pelo requerente ou, se a legislação nacional o previr, um relatório oficial foi recebido pelas autoridades competentes do Estado‑Membro em causa» (54).
86. Importa observar que a possibilidade prevista no artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 2013/32, segundo a qual, sem prejuízo do seu artigo 6.o, n.o 2, os Estados‑Membros podem exigir que os pedidos de proteção internacional sejam apresentados pessoalmente e/ou num local designado, diz unicamente respeito à segunda fase, a saber, a introdução do pedido. Em contrapartida, tal exigência não é aplicável à apresentação do pedido, quer seja perante as «autoridades competentes», para o registar ou perante «outras autoridades» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, desta diretiva.
87. Além disso, importa observar que o artigo 20.o, n.o 2, do Regulamento n.o 604/2013 dispõe igualmente que «considera‑se que um pedido de proteção internacional foi apresentado a partir do momento em que as autoridades competentes do Estado‑Membro em causa recebam um formulário apresentado pelo requerente ou um auto lavrado pela autoridade» (55). Assim, no contexto da interpretação desta disposição, o Tribunal de Justiça declarou que se deve considerar que o pedido de proteção internacional foi apresentado quando a autoridade encarregada da execução das obrigações decorrentes do referido regulamento tenha recebido um documento escrito, emitido por uma autoridade pública, que ateste que um nacional de um país terceiro solicitou proteção internacional e, se for esse o caso, quando essa autoridade apenas tenha recebido as principais informações que figuram nesse documento, mas não o próprio documento ou uma cópia do mesmo (56).
88. Resumindo, no procedimento de análise de um pedido de proteção internacional, o legislador da União pretendeu estabelecer duas fases distintas, a saber, a apresentação e a introdução do pedido. A própria apresentação compreende dois momentos: o da manifestação de vontade de pedir proteção internacional e o do registo. Este registo pode ser efetuado desde o momento da manifestação do pedido se este decorrer perante a autoridade competente ou posteriormente, se o pedido for apresentado a uma «outra autoridade» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32.
89. Devo sublinhar que a diferenciação entre a apresentação e a introdução do pedido é essencial para determinar o momento específico da fase inicial de concessão de proteção internacional a partir do qual se deve considerar que a pessoa em causa beneficia do estatuto de requerente. Esta questão será objeto das seguintes considerações.
b) Momento a partir do qual se deve considerar que a pessoa em causa beneficia do estatuto de requerente
90. À luz das considerações precedentes, coloca‑se a questão seguinte: um nacional de um país terceiro que tenha manifestado a sua vontade de requerer proteção internacional perante uma «outra autoridade», na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, beneficia do estatuto de requerente de proteção internacional?
91. Estou convencido de que a resposta a esta questão deve ser positiva.
92. Em primeiro lugar, parece‑me importante recordar que o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 prevê que esta diretiva é aplicável a todos os pedidos de proteção internacional apresentados no território dos Estados‑Membros, incluindo na fronteira, nomeadamente nas águas territoriais. Nesta linha, o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2013/33 dispõe que esta diretiva é aplicável a todos os nacionais de países terceiros e apátridas que apresentem um pedido de proteção internacional no território de um Estado‑Membro, incluindo na fronteira, designadamente em águas territoriais. Resulta destas disposições que o que determina o âmbito de aplicação das Diretivas 2013/32 e 2013/33 é o facto de se «apresentar» um pedido de proteção internacional.
93. Por seu turno, o artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 2013/32 define o «pedido de proteção internacional» como um pedido de proteção apresentado a um Estado‑Membro por um nacional de um país terceiro ou por um apátrida, o qual dê a entender que pretende beneficiar do estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária. Resulta desta disposição que a Diretiva 2013/32 se aplica aos pedidos abrangidos por esta definição.
94. Por sua vez, o artigo 2.o, alínea c), da Diretiva 2013/32 define o «requerente» como o nacional de um país terceiro ou o apátrida que apresentou um pedido de proteção internacional relativamente ao qual ainda não foi proferida uma decisão definitiva. O artigo 2.o, alínea b), da Diretiva 2013/33 prevê igualmente uma definição análoga.
95. Por conseguinte, partilho plenamente da posição da Comissão segundo a qual resulta destas disposições que uma pessoa adquire o estatuto de requerente de proteção internacional ou de proteção subsidiária a partir do momento em que «apresenta» um pedido de proteção internacional, isto é, a partir do momento em que declara perante uma «autoridade competente» ou «outra autoridade» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 que pretende pedir proteção internacional (57).
96. Em segundo lugar, há que sublinhar, como resulta das minhas considerações nos n.os 79 a 83 das presentes conclusões, que, embora o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 estabeleça uma distinção clara entre a «apresentação» do pedido, o seu «registo» e a sua «introdução», o artigo 3.o, n.o 1, e o artigo 2.o, alíneas b) e c), desta diretiva não se referem aos pedidos «registados» ou «introduzidos» mas aos pedidos «apresentados».
97. Por conseguinte, nem o «registo» nem a «introdução» do pedido podem ser considerados atos que dão acesso ao estatuto de requerente. Não resulta dos termos, da economia ou da finalidade da Diretiva 2013/32, nem dos trabalhos preparatórios desta, nenhum elemento em que essa tese possa assentar. Como se pode ler no considerando 27 desta diretiva, «[u]ma vez que os cidadãos de países terceiros e as pessoas apátridas que manifestaram o desejo de requerer proteção internacional são requerentes de proteção internacional, os mesmos deverão cumprir as obrigações e beneficiar dos direitos decorrentes [desta] diretiva e da Diretiva 2013/33» (58). Como já sublinhei anteriormente, resulta claramente do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 que o registo do pedido de proteção internacional no prazo de três ou seis dias úteis a contar da sua «apresentação» constitui uma obrigação que incumbe não à pessoa que «apresenta» o pedido, a saber, o «requerente» dessa proteção, mas unicamente à autoridade nacional competente para registar tal pedido (59).
98. Em terceiro lugar, resulta igualmente do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 que a vontade do legislador da União foi claramente facilitar a apresentação dos pedidos de proteção internacional na fronteira de um Estado‑Membro, nomeadamente nas águas territoriais, devendo o acesso ao procedimento de análise ser efetivo, fácil e rápido. Assim, os Estados‑Membros estão, em geral, obrigados a registar todos os pedidos de proteção internacional apresentados por nacionais de países terceiros às autoridades nacionais, que sejam abrangidos pelo âmbito de aplicação desta diretiva e que devem, em seguida, assegurar que as pessoas em causa tenham a possibilidade efetiva de introduzir o seu pedido o mais rapidamente possível (60).
99. Tendo em conta todas as razões que acabo de indicar, considero que um nacional de um país terceiro beneficia do estatuto de requerente de proteção internacional a partir do momento em que exprime a sua vontade de pedir essa proteção junto de «outra autoridade» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, como, à semelhança do que sucede no caso em apreço, um órgão jurisdicional de instrução chamado a decidir sobre a colocação em detenção. Uma interpretação contrária iria, com efeito, contra a efetividade do acesso ao processo, conforme previsto pelo legislador da União nesta diretiva. Segundo jurisprudência constante, a obrigação de os Estados‑Membros alcançarem o resultado previsto nas diretivas, bem como o seu dever de, por força do artigo 4.o, n.o 3, TUE, tomarem todas as medidas gerais ou específicas adequadas para assegurar o cumprimento dessa obrigação, impõem‑se a todas as autoridades dos Estados‑Membros, no âmbito das suas competências, incluindo às autoridades jurisdicionais (61).
100. Posto isto, analisarei agora a questão de saber se, uma vez apresentado o pedido de proteção internacional a uma «outra autoridade» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, o requerente dessa proteção só pode ser colocado num centro de detenção pelos motivos previstos no artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2013/33.
c) Consequências a extrair da aquisição do estatuto de requerente
101. No caso em apreço, o órgão jurisdicional de reenvio foi chamado a decidir quanto à colocação em detenção de um nacional de um país terceiro com vista ao cumprimento de uma decisão de repulsão pelo facto de esta decisão não poder ser executada no prazo de 72 horas fixado pelo direito nacional (62). Resulta da decisão de reenvio que esse nacional de um país terceiro apresentou o seu pedido de proteção internacional junto da referida jurisdição no prazo de 48 horas a contar da sua chegada ao território espanhol.
102. A este respeito, em primeiro lugar, recordo que o Tribunal de Justiça já declarou que o artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 2008/115/CE, em conjugação com o considerando 9 da mesma, deve ser interpretado no sentido de que esta diretiva não é aplicável a um nacional de país terceiro que tenha apresentado um pedido de proteção internacional, na aceção da Diretiva [2005/85/CE (63)], durante o período que decorre desde a apresentação [(64)] do referido pedido até à adoção da decisão de primeira instância que dele decide ou, sendo caso disso, até ao desfecho do recurso eventualmente interposto da referida decisão (65).
103. Além disso, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a interpretação da Diretiva 2008/115, tal como a da Diretiva 2005/85 (que precedeu a Diretiva 2013/32), «deve ser efetuada, como decorre do considerando 24 da primeira e do considerando 8 [(66)] da segunda, respeitando os direitos fundamentais e os princípios reconhecidos, nomeadamente, pela Carta» (67), cujo artigo 18.o garante o direito de asilo (68) e o princípio da não repulsão (69).
104. No que respeita, em especial, à colocação em detenção, o Tribunal de Justiça declarou que a detenção para efeitos de afastamento regulada pela Diretiva 2008/115 e a detenção ordenada contra um requerente de asilo pertencem a regimes jurídicos distintos (70).
105. Em segundo lugar, como expliquei anteriormente (71), considero que uma pessoa adquire o estatuto de requerente a partir do momento em que «apresenta» um pedido de proteção internacional. Por conseguinte, é a partir desse momento que as condições de detenção do requerente de proteção são reguladas pelos artigos 8.o a 11.o da Diretiva 2013/33.
106. No caso em apreço, daqui resulta que, ainda que as condições de detenção de VL até ao momento em que «apresentou» o pedido de proteção internacional junto do órgão jurisdicional de reenvio fossem reguladas pela Diretiva 2008/115 (72), a partir do momento dessa apresentação, são o artigo 26.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 e o artigo 8.o, n.o 1, da Diretiva 2013/33 que lhe são aplicáveis. Com efeito, estas disposições preveem que os Estados‑Membros não podem manter uma pessoa detida pelo simples facto de ter apresentado um pedido de proteção internacional.
107. Além disso, como o Tribunal de Justiça já declarou, os restantes números do artigo 8.o da Diretiva 2013/33 estabelecem limitações importantes ao poder conferido aos Estados‑Membros para procederem à colocação em detenção (73). Designadamente, o artigo 8.o, n.o 3, primeiro parágrafo, desta diretiva enumera de forma exaustiva os vários motivos (74) suscetíveis de justificar a colocação em detenção e cada um deles responde a uma necessidade específica, revestindo assim caráter autónomo (75). Assim, quando existe um motivo suscetível de justificar a colocação em detenção, o artigo 8.o, n.o 2, da referida diretiva exige que a detenção só pode ser ordenada quando isso se revele necessário e com base numa apreciação casuística, se outras medidas menos coercivas não puderem ser eficazmente aplicadas (76).
108. Em especial, entre os motivos suscetíveis de justificar a detenção figura o previsto no artigo 8.o, n.o 3, alínea d), da Diretiva 2013/33, relativo à circunstância de o requerente ser colocado em detenção no âmbito de um procedimento de regresso nos termos da Diretiva 2008/115 para preparar o regresso e/ou proceder ao afastamento, desde que o Estado‑Membro em causa possa justificar, com base em critérios objetivos, que o requerente já teve a possibilidade de aceder ao procedimento de asilo, e, consequentemente, que existem motivos razoáveis para considerar que o requerente apresentou o pedido de proteção internacional com o único intuito de atrasar ou impedir a execução da decisão de regresso.
109. No caso em apreço, no que diz respeito, em primeiro lugar, à possibilidade de aceder ao procedimento de asilo, deve sublinhar‑se que, embora incumba ao órgão jurisdicional de reenvio determinar se essa justificação existe, afigura‑se, no entanto, que esse órgão jurisdicional indica claramente, na sua decisão de reenvio, que resulta do auto de colocação em detenção de 13 de dezembro de 2019, que antes de se apresentar no referido órgão jurisdicional, VL não tinha sido informado da possibilidade de pedir proteção internacional, precisando, além disso, que «o juiz de instrução perante o qual se apresenta um nacional de um país terceiro em situação irregular em Espanha, para efeitos da sua colocação em detenção, constitui […] a única autoridade perante a qual [ele] vai poder requerer a proteção internacional, antes de ir para o centro de detenção» (77).
110. No que diz respeito, em segundo lugar, à existência de motivos razoáveis para pensar que o requerente apresentou o pedido de proteção internacional com o único intuito de atrasar ou impedir a execução da decisão de regresso ou de afastamento, não resulta da decisão de reenvio nem dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que seja esse o caso.
111. Em todo o caso, parece‑me importante especificar, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, que o simples facto de um requerente de asilo, no momento da apresentação do seu pedido, ser objeto de uma decisão de regresso ou de afastamento e de ser colocado em detenção com fundamento no artigo 15.o da Diretiva 2008/115 não permite presumir, sem uma apreciação casuística de todas as circunstâncias pertinentes, que este apresentou esse pedido com o único objetivo de atrasar ou comprometer a execução da decisão de regresso e que é objetivamente necessário e proporcionado manter a medida de detenção (78). A este respeito, o ónus da prova incumbe às autoridades nacionais (79).
112. Por conseguinte, considero que VL deve ser considerado como requerente de proteção internacional a partir do momento em que apresentou o seu pedido ao órgão jurisdicional de reenvio, enquanto «outra autoridade» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, salvo se as autoridades nacionais em causa demonstrarem, com base numa apreciação da sua situação pessoal, que é aplicável um dos motivos previstos no artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2013/33, o que não parece resultar nem da decisão de reenvio nem dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça.
113. Em contrapartida, resulta da decisão de reenvio que o único motivo pelo qual o juiz de instrução colocou VL em detenção se prende com o facto de não haver lugares disponíveis nos centros de acolhimento. Devo insistir no facto de que este motivo não se encontra previsto no artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2013/33. Por conseguinte, é difícil aceitar que um requerente de proteção internacional possa ser colocado num centro de detenção pelo único motivo de que não existem lugares disponíveis nos centros de acolhimento. Com efeito, tendo em conta a importância do direito à liberdade consagrado no artigo 6.o da Carta e a gravidade da ingerência nesse direito que a detenção representa, as limitações ao exercício do direito só devem aplicar‑se na medida em que é estritamente necessário (80).
114. Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda que o artigo 26.o da Diretiva 2013/32 e o artigo 8.o da Diretiva 2013/33 devem ser interpretados no sentido de que, a partir do momento em que o nacional de um Estado terceiro manifesta a sua vontade de pedir a proteção internacional perante uma «outra autoridade» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, o requerente só pode ser colocado num centro de detenção pelos motivos previstos no artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2013/33.
VII. Conclusão
115. Tendo em conta as considerações precedentes, proponho que o Tribunal de Justiça responda do seguinte modo às questões submetidas pelo Juzgado de Instrucción n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana (Tribunal de Instrução n.o 3 de San Bartolomé de Tirajana, Espanha):
1) O artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, deve ser interpretado no sentido de que uma autoridade judiciária, como um tribunal de instrução, deve ser considerada uma «outra autoridade» na aceção desta disposição.
2) O artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32 e o artigo 17.o da Diretiva 2013/33/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de proteção internacional, devem ser interpretados no sentido de que a autoridade que recebeu o pedido de proteção internacional, mas que não é competente, segundo o direito nacional, para o registar, deve fornecer ao requerente as informações pertinentes que lhe permitam saber onde e como pode apresentar esse pedido e transmitir o processo à autoridade competente para o registo para que o referido requerente possa ter acesso às condições materiais de acolhimento.
3) O artigo 26.o da Diretiva 2013/32 e o artigo 8.o da Diretiva 2013/33 devem ser interpretados no sentido de que, a partir do momento em que o nacional de um Estado terceiro manifesta a sua vontade de pedir proteção internacional perante uma «outra autoridade» na aceção do artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2013/32, o requerente só pode ser colocado num centro de detenção pelos motivos previstos no artigo 8.o, n.o 3, da Diretiva 2013/33.