STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 28. února 2019(1)
Věc C‑677/17
M. Çoban
proti
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Centrale Raad van Beroep (Odvolací soud pro oblast sociálního zabezpečení a veřejné služby, Nizozemsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Dohoda o přidružení EHS-Turecko – Dodatkový protokol – Článek 59 – Rozhodnutí č. 3/80 – Sociální zabezpečení migrujících pracovníků – Článek 6 odst. 1 – Upuštění od pravidel týkajících se bydliště – Doplňkové dávky poskytované podle vnitrostátních právních předpisů – Odnětí“
1. Je přirozené, že si člověk přeje vrátit se po dlouhém pracovním pobytu v zahraničí domů. Odysseus odmítl bohatství, a dokonce i nesmrtelnost, aby se vrátil na Ithaku(2). Prozaičtěji řečeno, jak unijní ustanovení, tak Rada přidružení EHS-Turecko měly tento návratový pud na paměti, když přijímaly ustanovení, která pracovníka opravňují k tomu, aby převedl některé dávky sociálního zabezpečení do jiného státu, pokud opustí členský stát, ve kterém má sídlo instituce odpovědná za jejich vyplácení.
2. Předmětná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu rozhodnutí Rady přidružení č. 3/80 ze dne 19. září 1980 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení členských států Evropských společenství na turecké pracovníky a jejich rodiny(3) ve spojení s článkem 59 dodatkového protokolu podepsaného dne 23. listopadu 1970 v Bruselu(4). Uvedené rozhodnutí mimo jiné zakazuje použití pravidel týkajících se bydliště na vyplácení určitých typů dávek sociálního zabezpečení tureckým pracovníkům.
3. Centrale Raad van Beroep (Odvolací soud pro oblast sociálního pojištění a veřejné služby, Nizozemsko, dále jen „předkládající soud“) se táže na vztah mezi tímto zákazem a pravidlem, které vylučuje „příznivější zacházení“ s tureckými pracovníky než se státními příslušníky členských států, které je stanoveno v článku 59 dodatkového protokolu.
Unijní právo
Dohoda o přidružení a dodatkový protokol
4. Smluvní strany podepsaly dohodu o přidružení v roce 1963(5). Podle čl. 2 odst. 1 uvedené dohody je cílem přidružení „podporovat stálé a vyvážené posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi smluvními stranami při plném respektování nutnosti zajistit urychlený rozvoj tureckého hospodářství a pozvednout úroveň zaměstnanosti a životní úroveň tureckého národa“.
5. Článek 12 je součástí kapitoly 3 dohody, nadepsané „Jiná hospodářská ustanovení“. Uvedený článek stanoví, že „Smluvní strany se dohodly, že se při vzájemném postupném zavedení volného pohybu pracovníků budou inspirovat články [články 45, 46 a 47 SFEU]“.
6. Hlava II dodatkového protokolu obsahuje podrobná ustanovení, která upravují „Pohyb osob a služeb“, a její kapitola I se týká „[Pracovníků]“.
7. Článek 39 (který je součástí uvedené kapitoly) stanoví, že „[p]řed koncem prvního roku po vstupu tohoto protokolu v platnost Rada přidružení přijme v oblasti sociálního zabezpečení ustanovení ve prospěch pracovníků turecké státní příslušnosti pohybujících se v rámci [Unie], jakož i jejich rodin s bydlištěm [v Unii]“. Tato ustanovení „musí umožnit pracovníkům turecké státní příslušnosti […], aby se sčítaly doby pojištění nebo zaměstnání splněných v různých členských státech, pokud se jedná o starobní důchody, dávky v případě úmrtí a invalidní důchody, jakož i o zdravotní služby pro pracovníka a jeho rodinu s bydlištěm [v Unii](6)“. Podle čl. 39 odst. 4 „[s]tarobní důchody, dávky v případě úmrtí a invalidní důchody získané na základě ustanovení podle odstavce 2 mohou být převedeny do Turecka“.
8. Hlava IV dodatkového protokolu („Obecná a závěrečná ustanovení“) zahrnuje článek 59, který stanoví, že „[v] oblastech, na které se vztahuje tento protokol, se Turecku nesmí poskytovat zacházení příznivější, než které si vzájemně poskytují členské státy na základě Smlouvy o založení Společenství“.
9. Dodatkový protokol tvoří nedílnou součást dohody o přidružení(7).
Rozhodnutí č. 1/80
10. Rozhodnutí č. 1/80 bylo přijato Radou přidružení za účelem podpory volného pohybu pracovníků(8). Článek 6 stanoví podmínky přístupu tureckých státních příslušníků působících na řádném trhu práce v členském státě k zaměstnání. Podle ustálené judikatury pokud turecký pracovník vykonává právo na práci podle dohody o přidružení a rozhodnutí č. 1/80, přísluší mu související právo na pobyt v dotčeném členském státě(9). Toto právo však ztratí, pokud definitivně opustí pracovní trh – například proto, že se stane neschopným práce(10).
Rozhodnutí č. 3/80
11. Účelem rozhodnutí č. 3/80, přijatého na základě článku 39 dodatkového protokolu, je zavedení opatření sociálního zabezpečení, která umožní pohyb tureckých státních příslušníků, kteří pracují nebo pracovali v jednom nebo více členských státech(11). Rozhodnutí č. 3/80 rozsáhle odkazuje na nařízení (EHS) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství(12).
12. Článek 2 rozhodnutí č. 3/80 nadepsaný „Osobní působnost“ stanoví, že se rozhodnutí vztahuje na pracovníky, kteří podléhají nebo podléhali právním předpisům jednoho nebo více členských států a jsou tureckými státními příslušníky, na rodinné příslušníky těchto pracovníků, kteří mají bydliště na území jednoho z členských států a na pozůstalé těchto pracovníků.
13. Článek 3 odst. 1 nadepsaný „Rovnost zacházení“ stanoví, že „osoby s bydlištěm na území jednoho z členských států, na něž se vztahuje [rozhodnutí č. 3/80], [mají] stejná práva a povinnosti podle právních předpisů kteréhokoli členského státu, jako státní příslušníci uvedeného státu“.
14. Podle článku 4 („Věcná působnost“):
„1. Toto rozhodnutí se vztahuje na všechny právní předpisy týkající se následujících odvětví sociálního zabezpečení:
[…]
b) dávky v invaliditě, včetně těch, jež jsou určeny k udržení nebo zlepšení výdělečné schopnosti;
[…]
2. Toto rozhodnutí se vztahuje na všechny obecné a zvláštní systémy sociálního zabezpečení, ať již jsou příspěvkové nebo nepříspěvkové […]
4. Toto rozhodnutí se nepoužije na sociální pomoc a lékařskou péči […]“
15. Článek 6 odst. 1 první pododstavec rozhodnutí č. 3/80, nadepsaný „Upuštění od pravidel týkajících se bydliště […]“, stanoví: „Není-li v tomto rozhodnutí stanoveno jinak, invalidní, starobní a pozůstalostní peněžité dávky, důchody z titulu pracovních úrazů a nemocí z povolání a pohřebné získané podle právních předpisů jednoho nebo více členských států nepodléhají žádnému snížení, žádným úpravám, pozastavení, odnětí nebo konfiskaci z důvodu, že příjemce má bydliště v Turecku nebo na území jiného členského státu, než má sídlo orgán odpovědný za jejich vyplácení.“
Nařízení č. 1408/71
16. Nařízení č. 1408/71 definuje pojem „dávky“ v čl. 1 písm. t) tak, že se jím rozumějí „všechny dávky […], včetně všech jejich součástí placených z veřejných prostředků, zvýšení z důvodů valorizace a doplňkové dávky, nestanoví-li hlava III jinak, a také [sic] peněžité dávky, které mohou být vyplaceny místo důchodů, a platby uskutečněné z důvodů náhrady nákladů na příspěvky“(13). Článek 4 uvedeného nařízení definuje věcnou působnost nařízení tak, že se vztahuje na všechny právní předpisy týkající se „odvětví sociálního zabezpečení“, která souvisí s jedním z nebezpečí uvedených v čl. 4 odst. 1 – včetně „dávek v invaliditě“ uvedených v čl. 4 odst. 1 písm. b) – ale nikoliv na „sociální pomoc a lékařskou péči“ (čl. 4 odst. 4); a nerozlišuje mezi příspěvkovými a nepříspěvkovými systémy (čl. 4 odst. 2).
17. Článek 10 odst. 1 stanoví, že „[…] invalidní […] peněžité dávky […] získané podle právních předpisů jednoho nebo více členských států nepodléhají žádnému snížení, úpravám, pozastavení, odnětí ani konfiskaci z důvodu skutečnosti, že příjemce má bydliště na území jiného členského státu, než ve kterém má sídlo instituce příslušná pro jejich vyplácení“. Jeho znění tak jasně sloužilo jako vzor pro čl. 6 odst. 1 první pododstavec rozhodnutí č. 3/80.
18. Tento zákaz se na základě čl. 4 odst. 2a písm. a) ve spojení s čl. 10a odst. 1 nařízení č. 1408/71, které byly vloženy nařízením Rady (EHS) č. 1247/92(14), neuplatní na určité zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky (dále jen „ZNPD“). Pokud je ZNPD uvedena v příloze IIa nařízení č. 1408/71, může být obdržení této dávky omezeno na území členského státu, které jí poskytuje. Jinými slovy ZNPD nejsou převoditelné. Příloha IIa zahrnuje, pokud jde o Nizozemsko, Toeslagenwet ze dne 6. listopadu 1986 (zákon o příplatcích k sociálním dávkám, dále jen „TW“)(15).
19. Do rozhodnutí č. 3/80 nebylo včleněno ustanovení rovnocenné článku 10a odst. 1 nařízení č. 1408/71.
Nařízení č. 883/2004
20. Cílem nařízení č. 883/2004 je koordinace opatření k zaručení možnosti účinného výkonu práva na volný pohyb osob(16).
21. Článek 2 definuje osobní působnost nařízení tak, že se vztahuje „na státní příslušníky členského státu, osoby bez státní příslušnosti a uprchlíky bydlící v některém členském státě, kteří podléhají nebo podléhali právním předpisům jednoho nebo více členských států, jakož i na jejich rodinné příslušníky a pozůstalé“.
22. Článek 3 definuje věcnou oblast působnosti nařízení následovně:
„1. Toto nařízení se vztahuje na veškeré právní předpisy týkající se těchto oblastí sociálního zabezpečení:
[…]
c) dávky v invaliditě;
[…]
2. Není-li v příloze XI stanoveno jinak,[(17)] vztahuje se [nařízení č. 883/2004] také na obecné i zvláštní systémy sociálního zabezpečení, příspěvkové i nepříspěvkové, a na systémy týkající se povinností zaměstnavatele nebo vlastníka lodi.
3. [Nařízení č. 883/2004] se také vztahuje na zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, na které se vztahuje článek 70.
[…]“
23. Článek 7 o upuštění od pravidel týkajících se bydliště odráží článek 10 nařízení č. 1408/71 a stanoví, že „[n]estanoví-li [nařízení č. 883/2004] jinak, peněžité dávky náležející podle právních předpisů jednoho nebo více členských států nebo podle tohoto nařízení nelze snížit, změnit, pozastavit, odejmout nebo konfiskovat z toho důvodu, že příjemce nebo jeho rodinní příslušníci bydlí v jiném členském státě než ve státě, ve kterém se nachází instituce odpovědná za poskytování dávek“.
24. Článek 70 (úvodní článek kapitoly 9 nadepsaný „Zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky“) obsahuje propracovanější verzi článku 10a nařízení č. 1408/71 a stanoví:
„1. Tento článek se použije na zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, jež se poskytují podle právních předpisů, které v důsledku oblasti jejich osobní působnosti, cílů nebo podmínek pro vznik nároku mají znaky právních předpisů týkajících se jak sociálního zabezpečení uvedených v čl. 3 odst. 1, tak sociální pomoci.
2. Pro účely této kapitoly se ‚zvláštními nepříspěvkovými peněžitými dávkami‘ rozumí dávky, které:
a) jsou určeny k poskytování buď:
i) doplňkového, náhradního nebo pomocného krytí proti sociálním událostem zahrnutým do odvětví sociálního zabezpečení uvedeným v čl. 3 odst. 1, a které s ohledem na ekonomickou a sociální situaci v dotčeném členském státě zaručuje dotyčným osobám minimální existenčně nutný příjem,
nebo
ii) výhradně zvláštní ochrany pro zdravotně postižené, úzce spojené s jejich sociálním prostředím v dotyčném členském státě,
a
b) jejichž financování je odvozeno výlučně od povinného daňového systému určeného ke krytí všeobecných veřejných výdajů, přičemž podmínky pro poskytování a výpočet dávek nezávisí v případě poživatele na žádném přispívání. Avšak dávky poskytované jako doplněk k příspěvkové dávce se nepovažují za příspěvkové dávky pouze z tohoto důvodu;
a
c) jsou uvedeny v příloze X.
3. Článek 7 a ostatní kapitoly této hlavy se na dávky uvedené v odstavci 2 tohoto článku nepoužijí.
4. Dávky uvedené v odstavci 2 se poskytují výlučně v členském státě, v němž dotyčné osoby bydlí, v souladu s jeho právními předpisy. Tyto dávky poskytuje instituce místa bydliště na své náklady.“
25. Odchylně od obecného pravidla uvedeného v článku 7 tedy není ZNPD uvedená v příloze X podle nařízení č. 883/2004 převoditelná, jak tomu bylo podle článku 10a nařízení č. 1408/71.
26. Článek 90 odst. 1 nařízení č. 883/2004 stanoví, že se nařízení č. 1408/71 zrušuje ode dne použitelnosti nařízení č. 883/2004, ale že „nadále má právní účinky“ pro účely „c) […] dohod, které obsahují odkaz na nařízení (EHS) č. 1408/71, do změny těchto dohod s ohledem na toto nařízení“.
27. Příloha X nařízení č. 883/2004 uvádí různé ZNPD a v případě Nizozemska zahrnuje TW.
28. V roce 2012 Rada přijala rozhodnutí 2012/776/EU se záměrem aktualizovat rozhodnutí č. 3/80. Přílohou tohoto rozhodnutí byl nový „návrh rozhodnutí Rady přidružení EU-Turecko k přijetí opatření pro koordinaci systémů sociálního zabezpečení“(18). Avšak pokud vím, uvedený návrh rozhodnutí nebyl Radou přidružení přijat. V důsledku toho nebylo dosud rozhodnutí č. 3/80 změněno tak, aby obsahovalo ustanovení rovnocenné článku 70 nařízení č. 883/2004.
Nařízení (EU) č. 1231/2010
29. Nařízení č. 1231/2010 rozšiřuje režim použitelný podle nařízení č. 883/2004 na státní příslušníky třetích zemí, jakož i na jejich rodinné příslušníky a pozůstalé po nich, pokud oprávněně pobývají na území členského státu a jsou v situaci, která se neomezuje ve všech ohledech na jediný členský stát(19).
Nizozemské právo
TW
30. Podle TW mají fyzické osoby za účelem zvýšení jejich příjmu na úroveň, která je (nejvýše) rovna minimální mzdě v Nizozemsku, nárok na doplňkovou dávku (dále jen „doplňková dávka“). Přiznání doplňkové dávky je podmíněno tím, že se na dotčenou osobu vztahuje systém pojištění pracujících, jako například v případě pracovní neschopnosti(20).
31. Článek 4a, který byl do TW vložen Wet beperking export uitkeringen ze dne 27. května 1999 (zákon o omezení vývozu dávek sociálního zabezpečení: dále jen „Wet BEU“) s účinky od 1. ledna 2000, stanoví:
„1. Na příplatek nemá osoba uvedená v článku 2 nárok v době, kdy nebydlí v Nizozemsku.
2. Osoba uvedená v článku 2, která podle prvního odstavce nemá nárok na příplatek, si může příplatek nárokovat ode dne, kdy začne bydlet v Nizozemsku, pokud splňuje podmínky uvedené v čl. 2 odst. 1, 2, nebo 3.“
Remigratiewet
32. Remigratiewet (zákon o reemigraci) mimo jiné stanoví, že se poskytne finanční pomoc určitým kategoriím osob, které si přejí opustit Nizozemsko a vrátit se do země původu. Článek 8 odst. 1 uvedeného zákona stanoví, že se osoby, které opustily Nizozemsko a vrátily se do země původu, mohou vrátit do Nizozemska do uplynutí jednoho roku ode dne, kdy začaly bydlet ve státě určení.
Skutkové okolnosti, řízení a předběžné otázky
33. M. Çoban se narodil dne 20. února 1951 a je tureckým státním příslušníkem, který patřil na nizozemský trh práce ve smyslu článku 6 rozhodnutí č. 1/80. Dne 11. září 2006 ukončil svou práci jako řidič v mezinárodní dopravě z důvodu nemoci. Dne 18. prosince 2006 obdržel povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta EU.
34. Dne 8. září 2008 mu byla přiznána dávka podle Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (zákon o práci a příjmu podle výdělečné schopnosti) na základě snížení výdělečné schopnosti o 45 % až 55 % podle relevantní vnitrostátní stupnice. Od ledna 2012 mu byla na základě TW přiznána rovněž doplňková dávka ve výši 940,25 eura hrubého měsíčně za účelem zajištění příjmu ve výši minimální mzdy v Nizozemsku. V rozhodné době měl jednotlivec v souladu s článkem 4a TW nárok na uvedenou dávku pouze v případě, že žil v Nizozemsku.
35. Dne 10. února 2014 vyrozuměl M. Çoban Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Správní rada institutu k provádění pojištění pracujících, dále jen „Uwv“), že zamýšlí od 1. dubna 2014 bydlet v Turecku. Uwv rozhodnutím ze dne 12. února 2014 ukončila poskytování doplňkové dávky podle TW M. Çobanovi ke dni jeho odjezdu. Proti tomuto rozhodnutí nepodal odpor, takže se stalo končeným.
36. V souvislosti se svým stěhováním do Turecka M. Çoban požádal o určité dávky při reemigraci a ty mu byly přiznány. Do Turecka se vrátil dne 18. března 2014. V té době byl stále držitelem povolení pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU.
37. Dne 9. července 2014 M. Çoban z Turecka opět požádal o poskytnutí doplňkové dávky na základě TW. Z předkládacího rozhodnutí není zcela jasné, zda se jednalo o „novou“ žádost o dávku, nebo o žádost o to, aby byl uznán jeho získaný nárok na dávku a aby mu byla dávka znovu poskytnuta(21). Uwv tuto žádost zamítla rozhodnutím ze dne 1. srpna 2014. Dne 20. října 2014 Uwv toto rozhodnutí potvrdila s odůvodněním, že M. Çoban již neměl na doplňkovou dávku nárok: nežil v Nizozemsku, a proto nesplňoval podmínku bydliště stanovenou v článku 4a TW.
38. Rechtbank Amsterdam (soud v Amsterdamu, Nizozemsko) žalobu M. Çobana proti rozhodnutí Uwv zamítl.
39. M. Çoban podal proti tomuto rozsudku odvolání k předkládajícímu soudu. Uvedený soud podotýká, že M. Çoban opustil Nizozemsko dobrovolně a v době, kdy požadavek bydliště podle článku 4a TW byl již zaveden. V době, kdy M. Çoban z Turecka požádal o doplňkovou dávku, a v době, kdy mu bylo poskytnutí této dávky zamítnuto, se stále mohl vrátit do Nizozemska na základě svého povolení k pobytu v EU(22). V tomto kontextu má předkládající soud pochybnosti, jak by se měla existující judikatura Soudního dvora použít na M. Çobana(23). Z toho důvodu položil následující předběžnou otázku:
„Je třeba čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80 s ohledem na článek 59 dodatkového protokolu vykládat v tom smyslu, že brání takové zákonné úpravě členského státu, jako je článek 4a [TW], na základě které se schválená doplňková dávka odejme, pokud se zvýhodněná osoba přestěhuje do Turecka, a to i tehdy, když opustí území členského státu dobrovolně? Je přitom relevantní, že dotčená osoba v době odstěhování již nemá právo na pobyt na základě práva přidružení [EHS – Turecko], ale je držitelem povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU? Je přitom relevantní, že dotčená osoba má na základě vnitrostátních ustanovení možnost vrátit se během jednoho roku od odstěhování a tím opět získat doplňkovou dávku a že tato možnost trvá do doby, dokud je tato osoba držitelem povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU?“
40. Byla předložena písemná vyjádření Uwv, nizozemské vlády a Evropské komise. Na jednání, které se konalo dne 3. října 2018, M. Çoban, Uwv, nizozemská vláda a Komise přednesli svá ústní vyjádření.
Úvodní poznámky
41. Doplňková dávka na základě TW je ZNPD ve smyslu článku 70 nařízení č. 883/2004 a je zařazena na seznamu v příloze X uvedeného nařízení. Pro účely uvedeného nařízení se tedy jedná v rozporu s obecným pravidlem stanoveným v článku 7 uvedeného nařízení o dávku, kterou nelze vyvážet. Nařízení č. 883/2004 tak zachovává nepřevoditelnost TW, která byla poprvé „vyňata“ článkem 10a a přílohou IIa nařízení č. 1408/71. Tento režim se vztahuje na státní příslušníky třetích zemí a jejich rodiny, které pobývají v EU na základě článku 1 nařízení č. 1231/2010(24).
42. Zvláštní režim ZNPD vyplývá ze skutečnosti, že Soudní dvůr v minulosti připustil, že pro poskytování dávek úzce spojených se sociálním prostředím může být oprávněně vyžadována podmínka bydliště ve státě příslušné instituce(25). Stanovisko generálního advokáta P. Légera ve věci Snares, na které s povděkem odkazuji, obsahuje podrobné posouzení odůvodnění zavedených změn(26).
43. Odkazy na nařízení č. 1408/71 obsažené v rozhodnutí č. 3/80 nebyly aktualizovány ani změněny. Platí to zejména o čl. 1 písm. a) rozhodnutí č. 3/80, který definuje řadu pojmů, včetně pojmu „dávky“, odkazem na uvedené nařízení. Na základě čl. 90 odst. 1 nařízení č. 883/2004 by tedy rozhodnutí č. 3/80 mělo být nadále vykládáno s odkazem na nařízení č. 1408/71(27). A hlavně kromě toho rozhodnutí č. 3/80 neobsahuje – podobně jako čl. 4 odst. 2 písm. a) a článek 10a nařízení č. 1408/71, jakož i čl. 3 odst. 3 a článek 70 nařízení č. 883/2004 – ustanovení, která výslovně odkazují na ZNPD jako takové, stanoví, že ZNPD spadají do oblasti působnosti nařízení a stanoví, že tyto dávky nelze, odchylně od obecného pravidla, vyvážet. Rozhodnutí č. 3/80 pouze obsahuje obecné pravidlo, že dávky, které toto rozhodnutí označí, jsou převoditelné.
44. Konečně bych chtěla poznamenat, že Soudní dvůr již rozhodl, že má čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80 přímý účinek, takže turečtí státní příslušníci, na které se toto ustanovení použije, jsou oprávněni se tohoto ustanovení dovolávat přímo u soudů členských států za účelem vyloučení použití vnitrostátních právních norem, které jsou s tímto ustanovením v rozporu. Znění čl. 6 odst. 1 jasně, přesně a bezpodmínečně zakotvuje zákaz, určený členským státům, snížit, upravit, pozastavit, odejmout nebo konfiskovat určité dávky z důvodu, že oprávněná osoba má bydliště v Turecku nebo v jiném členském státě(28).
Posouzení
45. Brání čl. 6 odst. 1 první pododstavec rozhodnutí č. 3/80, i pokud by se vykládal ve spojení s článkem 59 dodatkového protokolu, vnitrostátní právní úpravě, na základě které se odejme doplňková dávka jako dávka podle TW, pokud se příjemce dobrovolně přestěhuje do Turecka, ale je držitelem povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU, které ho opravňuje k návratu do Nizozemska a opětovnému získání dávky?
Oblast působnosti zákazu stanoveného v čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80
46. Článek 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80 usiluje o postupné upevnění situace tureckých pracovníků v hostitelském členském státě. V tomto ohledu rozhodnutí č. 3/80 doplňuje rozhodnutí č. 1/80, jehož zásadním cílem je postupná integrace těchto pracovníků do řádného trhu práce hostitelského členského státu(29).
47. Osobní působnost rozhodnutí č. 3/80 zahrnuje pracovníky, kteří jsou tureckými státními příslušníky a podléhají nebo podléhali právním předpisům jednoho nebo více členských států(30). Soudní dvůr již ve věci Akdas a další konstatoval, že to zahrnuje turecké pracovníky, „kteří mají v současnosti bydliště v Turecku“ a „jsou příjemci peněžitých dávek v invaliditě získaných na základě právních předpisů členského státu“(31). Je nesporné, že M. Çoban spadá do osobní působnosti rozhodnutí č. 3/80, a tedy čl. 6 odst. 1 tohoto rozhodnutí.
48. Dále stručně posoudím věcnou oblast působnosti uvedeného ustanovení.
49. Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že M. Çobanovi nebyla odňata základní dávka poskytovaná z důvodu pracovní neschopnosti. Byla mu odňata doplňková dávka, kterou dříve pobíral na základě TW, jejímž účelem bylo zvýšit jeho příjem na úroveň minimální mzdy v Nizozemsku.
50. Je doplňková dávka podle TW „invalidní dávka“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80?
51. Předkládající soud je toho názoru, že doplňková dávka je invalidní dávkou ve smyslu uvedeného ustanovení. Rozsudky Soudního dvora ve věcech Akdas a Demirci, které vykládají čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80, se týkaly přesně téže dávky(32).
52. Přiznávám, že pochybuji, zda se na doplňkovou dávku podle TW skutečně vztahuje rozhodnutí č. 3/80.
53. Zaprvé připomínám, že ZNPD byly zahrnuty do oblasti působnosti nařízení č. 1408/71 na základě změn zavedených nařízením č. 1247/92. Tyto změny zahrnovaly čl. 4 odst. 2a písm. a) (který výslovně zahrnuje ZNPD do oblasti působnosti nařízení č. 1408/71 a popisuje je tak, že jsou určeny „k zajištění pomocného, doplňkového nebo vedlejšího krytí“) i článek 10a (pravidlo o nepřevoditelnosti ZNPD). Nebyly však přijaty žádné takové změny rozhodnutí č. 3/80, které by ZNPD zahrnuly do oblasti jeho působnosti.
54. Zadruhé článek 4 rozhodnutí č. 3/80 definuje věci upravené uvedeným rozhodnutím a vysvětluje v čl. 4 odst. 1 písm. b), že dávky v invaliditě zahrnují „[ty], jež jsou určeny k udržení nebo zlepšení výdělečné schopnosti“. To je však přesně to, co doplňková dávka podle TW není. Uvedená dávka nemá nic společného s výdělečnou schopností. Zvyšuje úroveň příjmu příjemce.
55. Zatřetí čl. 4 odst. 4 rozhodnutí č. 3/80 výslovně stanoví, že rozhodnutí „se nevztahuje na sociální pomoc“ – přesto je účel ZNPD, jako je doplňková dávka podle TW (na rozdíl od samotné dávky v invaliditě), alespoň částečně sociální.
56. Mohlo by se zdát, že tyto prvky hovoří proti úvaze, že ZNPD vůbec spadá do oblasti působnosti rozhodnutí č. 3/80. Jelikož však Soudní dvůr ve věci Akdas i ve věci Demirci posoudil tutéž dávku podle TW tak, že spadá pod rozhodnutí č. 3/80, budu dále vycházet z toho, že se skutečně jedná o „invalidní dávku“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80(33).
57. Vztahuje se čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80 na žádost o doplňkovou dávku podle TW, je-li podána po návratu do Turecka, ať už se jedná o novou žádost o dávku, nebo o žádost o její opětovné poskytnutí?
58. Ze znění čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80 je jasné, že dávky spadající do věcné působnosti uvedeného ustanovení a „získané podle právních předpisů jednoho nebo více členských států“ (kurzivou zvýraznila autorka stanoviska) nepodléhají „žádnému snížení, žádným úpravám, pozastavení, odnětí nebo konfiskaci“ z důvodu, že příjemce má bydliště v Turecku nebo na území jiného členského státu.
59. Kromě toho čl. 39 odst. 4 dodatkového protokolu (právní základ rozhodnutí č. 3/80)(34), odkazuje pouze na možnost „[převést] do Turecka […] invalidní důchody získané na základě ustanovení […]“ (kurzivou zvýraznila autorka stanoviska).
60. Z výše uvedeného logicky vyplývá, že by se čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80 vztahoval na žádost o opětovné získání nároku na dříve získanou dávku, ale naopak by se nevztahoval na novou žádost, která požaduje založení nároku na dávku. Je na vnitrostátním soudu, jemuž jako jedinému přísluší posoudit skutkový stav, aby s konečnou platností určil, do jaké z těchto dvou kategorií spadá žádost M. Çobana podaná dne 9. července 2014 z Turecka. Doplňuji jen, že se na žádost o opětovné získání dávky musí nutně vztahovat rozhodnutí č. 3/80, jelikož opětovné poskytnutí dávky je zjevným prostředkem nápravy neoprávněného ukončení poskytování dávky.
61. Je však třeba se vypořádat s dalším problémem. Z předkládacího rozhodnutí jasně vyplývá, že M. Çobanovi byla skutečně poskytována doplňková dávka na základě TW od ledna 2012 do doby, kdy mu byla odňata rozhodnutím ze dne 12. února 2014 s účinky od 1. dubna 2014 (data, kdy se M. Çoban podle informace, kterou poskytl Uwv, vrátil do Turecka). M. Çoban proti tomuto rozhodnutí nepodal odpor, takže se stalo konečným.
62. Předkládající soud je nicméně toho názoru, že v rozsahu, v němž lze předmětnou žalobu M. Çobana chápat tak, že se domáhá opětovného poskytnutí doplňkové dávky na základě TW, potvrzuje svůj získaný nárok na uvedenou dávku (a v konečném důsledku žádá Uwv, aby přehodnotila své rozhodnutí ze dne 12. února 2014, kterým ukončila poskytování této dávky)(35). Je opět na vnitrostátním soudu, aby v souladu s vnitrostátním právem určil, zda skutečnost, že M. Çoban nepodal odpor proti rozhodnutí Uwv ze dne 12. února 2014, brání posouzení, že se jeho předmětná žaloba týká získaného nároku na dávku. Na základě předkládacího rozhodnutí se zdá, že podle vnitrostátního práva nebrání, a že M. Çoban tedy skutečně může založit svůj nárok.
63. Z toho vyplývá, že okolnosti věci M. Çobana spadají do oblasti působnosti zákazu stanoveného v čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80.
64. Přistoupím nyní ke zbývajícím (důležitým) otázkám, kterými se Soudní dvůr bude muset zabývat. Ztrácí M. Çoban své přímo účinné právo odvolávat se na čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80 v důsledku skutečností, že byl držitelem povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU a že se do Turecka vrátil dobrovolně? A vylučuje toto právo článek 59 doplňkového protokolu?
65. Za účelem zodpovězení těchto otázek je nejdříve nutné pečlivě posoudit dva protikladné rozsudky Soudního dvora ve věcech Akdas a Demirci.
Rozsudky ve věcech Akdas a Demirci
66. Všichni žalobci ve věci Akdas byli turečtí státní příslušníci, kteří byli stiženi invaliditou a v době, kdy měli stále bydliště v Nizozemsku, požádali o poskytnutí dávky invalidního důchodu podle WAO i o doplňkovou dávku podle TW ve znění účinném do roku 2000 a následně je získali. Vrátili se do Turecka ke svým rodinám, přičemž na základě čl. 39 odst. 4 dodatkového protokolu jim byl zachován nárok na tyto dvě dávky. Poté, co dne 1. ledna 2000 nabyla účinnosti novelizace TW, příslušné vnitrostátní orgány postupně odňaly doplňkovou dávku na základě TW.
67. Soudní dvůr posoudil vložení článku 10a do nařízení č. 1408/71 a ustanovení o nepřevoditelnosti ZNPD, jako je doplňková dávka vyplácená na základě TW(36). Dále dospěl k závěru, že umožnit žalobcům nadále pobírat dotčenou dávku nebylo neslučitelné s článkem 59 dodatkového protokolu.
68. Zaprvé čl. 39 odst. 4 dodatkového protokolu výslovně stanovil převoditelnost dávek (a čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80 toto ustanovení odrážel). Zadruhé žalobci spadali do oblasti působnosti článku 2 rozhodnutí č. 3/80 jakožto turečtí pracovníci. Zatřetí pokud by se pravidla o ZNPD obsažená v nařízení č. 1408/71 použila v rámci rozhodnutí č. 3/80, vedlo by to ke změně uvedeného rozhodnutí, což je pravomoc vyhrazená Radě přidružení v souladu s články 8 a 22 dohody o přidružení. Začtvrté situace žalobců nemůže být užitečně srovnávána se situací občanů Unie, neboť občané Unie mají právo na volný pohyb a pobyt na území členských států a mají nejen právo členský stát opustit, ale také právo se do něj vrátit(37).
69. Naopak ve věci Demirci Soudní dvůr konstatoval, že se M. S. Demirci a jeho kolegové nemohou při vznášení námitek proti požadavku trvalého pobytu, jímž vnitrostátní právní úprava podmiňuje výplatu doplňkové dávky na základě TW, opírat o rozhodnutí č. 3/80.
70. Všichni žalobci v této věci měli tureckou a nizozemskou státní příslušnost. Stejně jako H. Akdas a jeho kolegové byli stiženi invaliditou a nebyli schopni pracovat. Také jim byla přiznána hlavní dávka v invaliditě na základě WAO i doplňková dávka na základě TW ve znění účinném do roku 2000. Také se vrátili do Turecka ke svým rodinám, pobírali nadále tyto dvě dávky podle čl. 39 odst. 4 dodatkového protokolu. Jakmile však dne 1. ledna 2000 nabylo účinnosti novelizované znění TW, příslušné vnitrostátní orgány obdobně rozhodly o postupném odnětí doplňkové dávky na základě TW. Žalobci tato rozhodnutí napadli.
71. V rámci odlišení od věci Akdas Soudní dvůr uvedl, že skutečnost, že M. S. Demirci a jeho kolegové nabyli státní příslušnost hostitelského členského státu jakožto turečtí pracovníci, „je staví do zcela zvláštního postavení, především s ohledem na cíle režimu o přidružení Turecka k EHS“. Nabytí státní příslušnosti hostitelského členského státu v zásadě představuje nejpokročilejší úroveň integrace tureckých pracovníků v hostitelském členském státě. Nabytí tohoto druhého státního občanství vyvolává právní důsledky spojené s tímto občanstvím, ale i s ním souvisejícím občanstvím EU, včetně zejména v záležitostech práva pobytu a volného pohybu v členských státech. „Neexistuje tudíž žádný důvod, aby s tureckým občanem, jehož právní postavení se v okamžiku nabytí státního občanství hostitelského členského státu nutně změnilo, nezacházel zmíněný členský stát ohledně výplaty dávek, jako jsou ty, o které se jedná ve věci v původním řízení, výlučně jako s občanem tohoto státu(38)“.
72. Soudní dvůr byl toho názoru, že pokud by M. S. Demircimu a jeho kolegům zůstala zachována doplňková dávka na základě TW, vedlo by to k dvojímu neodůvodněnému nerovnému zacházení. Jelikož měli nizozemskou státní příslušnost, bylo by s nimi zacházeno příznivěji než s pracovníky, kteří měli jen tureckou státní příslušnost a již neměli právo pobytu v Nizozemsku, jelikož již nepůsobili na řádném trhu práce tohoto státu. Byli by zvýhodněni i v porovnání se státními příslušníky hostitelského členského státu nebo jiného členského státu, kteří zajisté podléhají příznivému režimu, pokud jde o pobyt a volný pohyb v rámci EU, avšak pokud jde o výplatu doplňkové dávky, podléhají i nadále povinnosti bydliště na území Nizozemského království. Tomu brání článek 59 dodatkového protokolu.
Článek 59 dodatkového protokolu
73. Dodatkový protokol je primárním právním předpisem v rámci hierarchie právních předpisů týkajících se přidružení EHS a Turecka (článek 62 dodatkového protokolu). Rozhodnutí přijatá Radou přidružení při výkonu přenesené pravomoci tedy musí být vykládána v souladu se „zákazem příznivějšího zacházení“, který dodatkový protokol stanoví. Již na jiném místě jsem uvedla, že článek 59 dodatkového protokolu odráží zásadu, že členství v Evropské unii je nejhlubší a nejspecifičtější vztah, který stát může získat, a že jakýkoli jiný vztah mezi třetí zemí a Evropskou unií musí nutně být z toho důvodu méně privilegovaný(39).
74. Ze znění článku 59 dodatkového protokolu jasně vyplývá, že se tento článek týká práv a povinností členských států a Turecka. Výslovně neřeší práva a povinnosti jednotlivých státních příslušníků. Přesto však článek 59 nepochybně může sloužit a slouží jako výkladová zásada, která vede Soudní dvůr k tomu, aby posoudil srovnávací kritéria a rozhodl ve prospěch jednoho možného výkladu znění nástroje s nižší právní silou (jako rozhodnutí č. 3/80) namísto jiného. Judikatura k článku 59 potvrzuje jeho význam v rámci této role v případech, kdy lze účinně porovnávat dvě situace státních příslušníků Unie a tureckých státních příslušníků. Podle ustálené judikatury Soudního dvora tedy článek 59 dodatkového protokolu v kontextu volného pohybu pracovníků a rozhodnutí č. 1/80 zakazuje, aby byli turečtí pracovníci v příznivějším postavení než občané Unie(40). Soudní dvůr však již několikrát odmítl srovnávat situaci rodinných příslušníků tureckých pracovníků, kteří svá práva odvozují z článku 7 rozhodnutí č. 1/80, se situací rodinných příslušníků občanů Unie, jelikož (po posouzení obou právních situací) Soudní dvůr konstatoval, že nemohou být prospěšně srovnávány s ohledem na jejich zjevné odlišnosti(41).
75. Naprosto tedy souhlasím s posouzením mého kolegy, generálního advokáta N. Wahla, ve věci Demirci: „Jak ozřejmily úvahy Soudního dvora ve věci Akdas, článek 59 dodatkového protokolu funguje jako ‚mechanismus krajního řešení‘, aby se zajistilo, že výklad ustanovení režimu o přidružení Turecka k EHS neoprávněně nezachází s občany EU méně příznivě než s tureckými státními příslušníky. Článek 59 však nepředstavuje ustanovení vyšší právní síly o zákazu diskriminace, kterého se mohou státní příslušníci EU dovolávat vždy, když jsou tureckým státním příslušníkům, přiznána podle režimu o přidružení Turecka k EHS taková práva, jež nemají státní příslušníci EU(42)“.
76. Lze situaci M. Çobana řádně přirovnat k situaci žalobců ve věci Akdas nebo žalobců ve věci Demirci?
77. Jak předkládající soud užitečně poznamenává(43), M. Çoban ztratil právo na pobyt v Nizozemsku na základě dohody o přidružení, když definitivně opustil pracovní trh(44). Svou práci pro nemoc ukončil dne 11. září 2006. Dne 18. prosince 2006 však získal povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU a měl ho i v době, kdy se rozhodl ke dni 1. dubna 2014 vrátit do Turecka. Na základě zákona o reemigraci měl právo si své rozhodnutí rozmyslet a vrátit se do jednoho roku od doby, kdy se odstěhoval, do Nizozemska.
78. Dále omezím své posouzení na práva vyplývající z takového povolení podle unijního práva a jeho omezení. Nevím, zda povolení, které měl M. Çoban, podle vnitrostátního práva přiznává nějaká další práva, a podle mého názoru je to v každém případě irelevantní. Záleží na tom, zda lze (nebo nelze) na základě práv, jež jsou mu přiznána podle unijního práva, řádně srovnávat jeho postavení s postavením nizozemského státního příslušníka nebo jiného občana Unie. Je-li toto srovnání legitimní, pak – stejně jako v případě žalobců s dvojí turecko-nizozemskou státní příslušností ve věci Demirci – je jeho nárok na další poskytování dávky na základě TW (který by jinak mohl uplatnit) převážen článkem 59 dodatkového protokolu.
79. Nejdříve stručně posoudím otázku dobrovolného stěhování proti nedobrovolnému stěhování a následně přistoupím k otázce, zda je třeba situaci držitele povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU přirovnat k situaci nizozemského státního příslušníka nebo jiného občana Unie.
80. Rozhodnutí č. 3/80 nerozlišuje mezi různými důvody, proč si pracovník, který je tureckým státním příslušníkem a podléhá nebo podléhal právním předpisům jednoho nebo více členských států, může přát přestěhovat se buď do Turecka, nebo do jiného členského státu(45). Jeho účelem je zajistit, aby tureckému pracovníkovi, jeho rodinným příslušníkům, kteří mají bydliště v Unii, a jeho pozůstalým, ať už jsou okolnosti jakékoliv, mohla být zachována dávka sociálního zabezpečení, na kterou turecký pracovník přispíval během svého pracovního života. Není-li stanoveno jinak (a rozhodnutí č. 3/80 neobsahuje žádné relevantní „jiné“ nebo „zvláštní“ ustanovení), má mít turecký pracovník „stejná práva a povinnosti podle právních předpisů kteréhokoli členského státu, jako státní příslušníci uvedeného státu“ (čl. 3 odst. 1).
81. Článek 6 odst. 1 pak zjevně předpokládá možnost, že se osoba, na kterou se rozhodnutí vztahuje (uvedená v článku 2), která je příjemcem tří uvedených získaných dávek („invalidní, starobní nebo pozůstalostní peněžité dávky a důchody z titulu pracovních úrazů a nemocí z povolání a pohřebné“) může chtít nebo musí přestěhovat. Příjemci těchto dávek jsou přesně osoby, které nemusí být schopné pracovat nebo se o sebe postarat bez pomoci. Článek 6 odst. 1 proto jasně a výslovně stanoví, že tyto dávky, na které zjevně budou muset spoléhat, pokud se odstěhují, „nepodléhají žádnému snížení, žádným úpravám, pozastavení, odnětí nebo konfiskaci z důvodu, že příjemce má bydliště v Turecku nebo na území jiného členského státu, než má sídlo orgán odpovědný za jejich vyplácení“.
82. Jinými slovy přestěhování nemá vést ke ztrátě dávky. Z toho je třeba vyvodit přirozený závěr, že rozhodnutí č. 3/80 předpokládá celou řadu možných scénářů stěhování a že důvod stěhování je irelevantní. Dovolte mi pro ilustraci uvést jeden (nikoliv nepravděpodobný) scénář. Předpokládejme, že dotčený pracovník odešel do penze a stárne a slábne. Bohužel ovdověl a v členském státě, kde žije, nemá nikoho, kdo by mu pomohl a staral se o něj. Má širší rodinu v Turecku, ale také dceru, která žije se svou rodinou v sousedním členském státě. Může si vybrat, zda zůstane, kde je, osamělý a bez pomoci. Může se rozhodnout připojit se ke své dceři a její rodině. Může se rozhodnout vrátit do Turecka. Myslím si, že by bylo nepřirozené a nespravedlivé tvrdit, že pokud se rozhodne odstěhovat buď do jiného členského státu, nebo do Turecka (možnosti 2 a 3), „dobrovolnost“ tohoto rozhodnutí ho vyjímá z oblasti působnosti článku 6 – nebo dokonce celého rozhodnutí č. 3/80. Toto nemůže být prizma, kterým má být nahlíženo na čl. 6 odst. 1.
83. Proto jsem dospěla k závěru, že přestože Soudní dvůr uvedl dobrovolný výkon práva na volný pohyb jako občan Unie na podporu svého odůvodnění ve věci Demirci, nemohl tím zamýšlet učinit z „dobrovolnosti odchodu“ z členského státu, který přiznal dávku, rozhodující faktor, který pokud by se prokázal, by zbavil tureckého příjemce dávek sociálního zabezpečení, a tedy ochrany poskytované čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80.
84. Přistoupím proto nyní k otázce relativního postavení a práv držitele povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU v porovnání s postavením a právy a) nizozemského státního příslušníka a b) státního příslušníka jiného členského státu, který je tedy občanem Unie.
85. Směrnice Rady 2003/109/ES má státním příslušníkům třetích zemí, kteří oprávněně pobývali v Unii nejméně po dobu pěti let a jsou držiteli povolení k dlouhodobému pobytu, přiznat „soubor jednotných práv, která se co nejvíce přibližují“ právům přiznávaným občanům Evropské unie (bod 2 odůvodnění)(46). Bod 7 odůvodnění vysvětluje, že k získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta „by měli státní příslušníci třetích zemí prokázat, že mají přiměřené příjmy a zdravotní pojištění, aby pro členský stát nepředstavovali zatížení. Při posuzování stálosti a pravidelnosti příjmů mohou členské státy přihlížet k takovým faktorům, jako je přispívání do systému důchodového zabezpečení a plnění daňových povinností“. Uvedený bod odůvodnění je proveden článkem 5 odst. 1 písm. a) a b), které jako podmínku pro získání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta stanoví soběstačnost bez využití systému sociálního zabezpečení a povinnost mít zdravotní pojištění.
86. Článek 8 odst. 1 stanoví, že s výhradou článku 9 má právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta trvalou povahu. Důvody pro odnětí nebo ztrátu tohoto právního postavení uvedené v článku 9 zahrnují kromě určitých důvodů veřejného pořádku také důvod, že se dlouhodobě pobývající rezident „nezdržoval na území [EU] po dobu 12 po sobě jdoucích měsíců“ [čl. 9 odst. 1 písm. c)]. Článek 11 stanoví právo na rovné zacházení se státními příslušníky dotčeného členského státu, ale obsahuje rovněž řadu výjimek z této zásady. Zejména čl. 11 odst. 4 stanoví, že „[č]lenské státy mohou omezit rovné zacházení v oblasti sociální podpory a sociální ochrany na základní dávky“(47).
87. Směrnice 2003/109 se kupodivu podle všeho nezabývá otázkou, co se stane, tedy jaká práva má státní příslušník třetí země a jaká práva má jeho hostitelský členský stát, pokud se dotčená osoba stane trvale závislá na sociálním zabezpečení doplňovaném sociální pomocí, nebo se ocitne v nouzi.
88. Zdá se zřejmé, že by M. Çoban měl mít (a pravděpodobně také měl) nárok na povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – EU na základě jeho práce jako řidič v mezinárodní dopravě. Své povolení získal velmi brzy (přibližně tři měsíce) poté, co přestal pracovat(48). V této fázi jeho budoucí vyhlídky – a to i otázka, zda bude, nebo nebude ve skutečnosti schopen opět pracovat – možná nebyly zcela jasné. Chtěla bych poznamenat, že byl uznán neschopným práce ze 45 až 55 % a byla mu přiznána dávka z důvodu pracovní neschopnosti až téměř o dva roky později (dne 8. září 2008)(49).
89. Byl M. Çoban v době, kdy mu Uwv zrušila dávku na základě TW, ve stejném postavení jako nizozemský státní příslušník (jako M. S. Demirci a jeho kolegové) nebo státní příslušník jiného členského státu EU, který je tedy díky této státní příslušnosti občanem Unie?
90. Zdá se zřejmé, že vůči Nizozemsku nelze postavení M. Çobana užitečně srovnávat s postavením nizozemského státního příslušníka. M. S. Demirci a jeho kolegové se nacházeli ve své (adoptivní) domovské zemi. Nabytím nizozemské státní příslušnosti získali „nejpokročilejší úroveň integrace tureckých pracovníků v hostitelském členském státě“(50). Jsou Nizozemci. M. Çoban nepodnikl žádný zásadní krok.
91. Mělo by být postavení M. Çobana alternativně srovnáváno s postavením občana Unie, který má také postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Nizozemsku a který se přestěhuje jinam, a tedy ztratí nárok na výplatu doplňkové dávky na základě TW?
92. Je v zásadě téměř samozřejmé, že ať už je postavení státního příslušníka třetí země, který získal postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta EU, v porovnání s méně jistým postavením státního příslušníka třetí země, který zatím toto postavení nezískal(51), jakkoliv příznivé, nemůže být tak dobré jako postavení někoho, kdo je občanem Unie.
93. Jak Soudní dvůr v dlouhé řadě věcí až k věci Grzelczyk konstatoval, že status občana Unie je „určen k tomu, být základním statusem státních příslušníků členských států umožňujícím těm z nich, kteří se nacházejí ve stejné situaci, požívat bez ohledu na jejich státní příslušnosti a s výhradou výjimek výslovně stanovených v tomto ohledu stejného právního zacházení“(52). R. Grzelczyk měl v posledním roce svého studia nárok na belgický „minimex“ – „sociální výhodu“ ve smyslu nařízení (EHS) č. 1612/68(53) – nikoliv na základě sekundárního práva (EHS), nýbrž na základě solidarity s občanem Unie. Belgický student ve stejném postavení by mohl jako finanční podporu získat „minimex“. Proto mohl i R. Grzelczyk(54).
94. Postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta EU pro státního příslušníka třetí země nezakládá žádné takové právo vyplývající ze Smlouvy za účelem odstranění mezer nebo nuancí ve výkladu unijního sekundárního práva. Je tedy opravdu nepravděpodobné, že toto postavení bude skutečně srovnatelné s postavením občana Unie.
95. Domnívám se, že postavení M. Çobana dne 1. dubna 2014 lze alespoň ve dvou ohledech spravedlivě popsat jako nejistější, než je postavení občana Unie. První se týká jeho pokračujícího finančního zajištění poté, co se stal trvale práce neschopným, druhý se týká omezeného trvání jeho práva ponechat si postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta EU v případě, že by opustil Nizozemsko a vrátil se do Turecka.
96. Pokud jde o první aspekt, z rozsudků ve věcech Dano(55) a Alimanovic(56) jasně vyplývá, že členský stát je za určitých okolností oprávněn omezit přístup k ZNPD dokonce i pro občany Unie, kteří legálně pobývají na jeho území, a to až do okamžiku, kdy tito občané nabydou právo trvalého pobytu(57). Pokud je mi známo, dosud neexistuje judikatura, v níž by se Soudní dvůr zabýval otázkou, zda státní příslušník třetí země, který získal postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta EU a který se pro svou hospodářskou existenci následně stane finančně zcela závislým na kombinaci dávky sociálního zabezpečení a ZNPD, může spoléhat na to, že si zachová své postavení a s ním další poskytování těchto dávek po zbytek života. Bylo by odvážné tvrdit, že tomu tak zjevně je(58).
97. Pokud jde o druhý aspekt, ze znění čl. 9 odst. 1 písm. c) směrnice 2003/109 jasně vyplývá, že státní příslušník třetí země „ztrácí nárok na právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, jestliže […] se nezdržoval na území [Unie] po dobu 12 po sobě jdoucích měsíců“. Od tohoto bodu bude ve stejném postavení jako jakýkoliv jiný státní příslušník třetí země, který chce (znovu) vstoupit do Evropské unie(59). Na základě skutkových okolností projednávané věci (M. Çoban je neschopný práce ze 45 až 55 %), ex hypothesi, taková osoba nebude moct požívat příznivějšího zacházení poskytovaného tureckému státnímu příslušníkovi, který si přeje (znovu) vstoupit na trh práce členského státu podle dohody o přidružení (a v každém případě mít práva volného pohybu srovnatelná s právy občana Unie)(60).
98. Naopak občan Unie, který má postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta a rozhodne se opustit Nizozemsko (a vzdá se tak svého práva na doplňkovou dávku na základě TW), skutečně nakonec pozbude postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta (po dvou letech, a nikoliv po 12 měsících)(61), ale bude samozřejmě moci znovu podle své vůle vstoupit do Nizozemska(62).
99. Ve věci Demirci Soudní dvůr podrobně posoudil, proč se dotčené osoby s dvojí turecko-nizozemskou státní příslušností na rozdíl od žalobců ve věci Akdas nemohou odvolávat na rozhodnutí č. 3/80, aby si zachovaly doplňkovou dávku na základě TW, když konstatoval, že „skutečnost, že odpůrci v původním řízení nabyli státní příslušnost hostitelského členského státu jakožto turečtí pracovníci, je staví do zcela zvláštního postavení“ (kurzivou označila autorka stanoviska)(63).
100. Je však zřejmé, že M. Çoban není ve stejném „zcela zvláštním postavení“. Nemá dvojí turecko-nizozemskou státní příslušnost. Není státním příslušníkem žádného členského státu EU. Má jednu státní příslušnost: tureckou. Podle mého názoru materiál uvedený v bodech 84 a násl. výše ukazuje, že jeho postavení nelze řádně srovnávat s postavením nizozemského státního příslušníka nebo občana Unie. Z toho vyplývá, že ho článek 59 dodatkového protokolu nezbavuje přímo použitelných práv podle čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 3/80, na která by se jinak mohl odvolávat.
Dovětek
101. Z posouzení, které jsem předložila, bude zjevné, že hlavní příčinou nejistoty, která vedla k projednávanému sporu, je skutečnost, že rozhodnutí č. 3/80 odráží znění nařízení č. 1408/71, které bylo platné předtím, než bylo změněno tak, že učinilo ZNPD nepřevoditelnými(64). Soudní dvůr ve věci Akdas a znovu ve věci Demirci postupoval na základě toho, že se na ZNPD vztahuje rozhodnutí č. 3/80(65).
102. Ačkoliv článek 59 dodatkového protokolu slouží jako cenný interpretační nástroj(66) a může tak za zvláštních okolností zasáhnout a vyloučit uplatnění rozhodnutí č. 3/80, jeho funkce a pravomoci nepřepisují rozhodnutí č. 3/80 tak, že by „vyňaly“ ty ZNPD, na které se podle Soudního dvora tento nástroj vztahuje. Pravomoc upravit nebo změnit rozhodnutí č. 3/80 náleží Radě přidružení(67). Pokud je z politických důvodů považováno za žádoucí zabránit tureckým státním příslušníkům v tom, aby si zachovali nárok na ZNPD, pokud se odstěhují z hostitelského členského státu a pokud Soudní dvůr neupraví předpoklad, na němž se zakládaly věci Akdas a Demirci(68), lze tohoto výsledku dosáhnout jen legislativní cestou.
Závěry
103. Proto navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na otázku položenou Centrale Raad van Beroep (Odvolací soud pro oblast sociálního zabezpečení a veřejnou službu, Nizozemsko) následovně:
„Bývalému pracovníku, který kromě turecké státní příslušnosti není státním příslušníkem členského státu a je příjemcem doplňkové dávky na základě Toeslagenwet, může být zachována uvedená dávka, pokud se vrátí do Turecka, s odvoláním přímo na článek 6 odst. 1 rozhodnutí Rady přidružení č. 3/80 ze dne 19. září 1980 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení členských států Evropských společenství na turecké pracovníky a jejich rodiny. Článek 59 dodatkového protokolu podepsaného dne 23. listopadu 1970 v Bruselu uvedenému výsledku nebrání. Není relevantní, zda se osoba a) přestěhuje do Turecka dobrovolně, nebo b) zda má jako státní příslušník třetí země právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta EU, takže se může do 12 měsíců vrátit a obnovit svůj pobyt v hostitelském členském státě.“