STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NILSE WAHLA
přednesené dne 6. února 2019(1)
Věc C‑591/17
Rakouská republika
proti
Spolkové republice Německo
„Nesplnění povinnosti státem – Článek 259 SFEU – Články 18, 34, 56 a 92 SFEU – Směrnice 1999/62/ES – Používání dálnic – Poplatek za užívání pozemních komunikací uložený vozidlům o hmotnosti nižší než 3,5 tuny – Sleva na dani z provozu motorových vozidel – Nepřímá diskriminace – Opatření s rovnocenným účinkem – Omezení svobody poskytování služeb – Společná dopravní politika – Klauzule ‚standstill‘ “
1. Nedopustíš se diskriminace.
2. Kdyby bylo možné shrnout celé unijní právo do několika příkazů, byl by zákaz diskriminace a především diskriminace na základě státní příslušnosti pravděpodobně jedním z prvních.
3. Zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti je zakotven v článku 18 SFEU a čl. 21 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), zatímco širší zásada zákazu diskriminace, jejímž je vyjádřením, patří mezi základní hodnoty Unie (článek 2 SEU) a mezi práva chráněná Listinou (článek 21 Listiny).
4. Uvedená zásada je jádrem projednávané věci, která je jedním z mála případů, kdy členský stát zahájil řízení o nesplnění povinnosti podle článku 259 SFEU proti jinému členskému státu.
5. Ve svém vyjádření Rakouská republika tvrdí, že Spolková republika Německo porušila několik ustanovení unijního práva tím, že zavedla: i) poplatek za užívání pozemních komunikací uložený všem uživatelům dálniční sítě („dále jen „poplatek za užívání pozemních komunikací“) a ii) slevu na dani z provozu motorových vozidel, kterou musí odvádět vlastníci vozidel registrovaných v Německu (dále jen „tuzemská vozidla“), ve výši, která se rovná minimálně částce poplatku za užívání pozemních komunikací, který musí platit tito vlastníci (dále jen „sleva na dani“)(2). Podle Rakouské republiky vede kombinovaný účinek dotčených opatření především k tomu, že v praxi budou poplatku za užívání pozemních komunikací podléhat pouze řidiči motorových vozidel registrovaných v jiných členských státech (dále jen „zahraniční vozidla“), což vede k nepřímé diskriminaci na základě státní příslušnosti.
6. V tomto stanovisku uvedu důvody, proč mám za to, že by žaloba rakouské vlády měla být zamítnuta. Vysvětlím zejména, proč jsou argumenty vycházející z domnělé diskriminace na základě státní příslušnosti založeny na zásadním nepochopení pojmu „diskriminace“.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
7. Článek 7 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/62/ES ze dne 17. června 1999 o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly (také nazývaná jako „směrnice o evropské dálniční známce)(3), ve znění pozdějších předpisů, stanoví:
„Aniž je dotčen čl. 9 odst. 1a, mohou členské státy ponechat v platnosti nebo zavést mýtné nebo poplatky za užívání transevropské silniční sítě nebo některých úseků této sítě anebo jakýchkoliv dalších úseků své dálniční sítě, které nejsou součástí transevropské silniční sítě, za podmínek uvedených v odstavcích 2 až 5 tohoto článku a článcích 7a až 7k. Tím není dotčeno právo členských států v souladu se Smlouvou o fungování Evropské unie uplatňovat mýtné nebo poplatky za užívání na jiných pozemních komunikacích za předpokladu, že uložení mýtného nebo poplatků za užívání těchto jiných pozemních komunikací neznevýhodňuje mezinárodní dopravu a nevede k narušení hospodářské soutěže mezi hospodářskými subjekty.“
8. Článek 7k této směrnice stanoví:
„Aniž jsou dotčeny články 107 a 108 Smlouvy o fungování Evropské unie, není touto směrnicí dotčena volnost členských států, které zavedou systém výběru mýtného nebo poplatků za užívání pozemních komunikací, poskytovat za tyto poplatky vhodnou kompenzaci.“
B. Německé právo
9. Nejrelevantnějšími ustanoveními vnitrostátního práva, která budou společně nazývána jako „dotčené vnitrostátní právní předpisy“ jsou následující.
1. Zákon o poplatku za užívání pozemních komunikací
10. Poplatek za užívání pozemních komunikací byl zaveden Infrastrukturabgabengesetz (zákon o poplatcích za užívání pozemních komunikací) ze dne 8. června 2015 (dále jen „InfrAG“)(4), ve znění plynoucím z § 1 zákona ze dne 18. května 2017(5). Ustanovení § 1 InfrAG upravuje uložení poplatku za užívání spolkových pozemních komunikací ve smyslu § 1 Bundesfernstraßengesetz (zákon o spolkových pozemních komunikacích)(6).
11. Podle § 3 a 7 InfrAG musí za tuzemská vozidla platit poplatek za užívání pozemních komunikací vlastník vozidla ve formě roční známky. Podle § 5 odst. 1 InfrAG je výše poplatku za užívání pozemních komunikací stanovena rozhodnutím příslušného orgánu. Poplatek se považuje za uhrazený k datu registrace vozidla.
12. U vozidel registrovaných v zahraničí má povinnost platit poplatek za užívání pozemních komunikací buď vlastník, nebo řidič vozidla během používání silnic, které podléhají poplatku za užívání pozemních komunikací, a vzniká podle § 5 odst. 4 InfrAG při prvním použití takové pozemní komunikace po překročení státní hranice. Poplatek za užívání pozemních komunikací musí být uhrazen ve formě známky. Lze volit mezi desetidenní, dvouměsíční a roční známkou.
13. Výše poplatku, který má být uhrazen, je stanoven v prvním odstavci přílohy k § 8 InfrAG. Vypočítává se na základě objemu válců motoru, typu motoru (zážehový nebo vznětový) a emisní třídy. Cena za desetidenní známku se pohybuje v rozmezí od 2,50 eur do 25 eur. Cena dvouměsíční známky pak v rozmezí od 7 eur a 55 eur. Konečně cena roční známky činí maximálně 130 eur.
14. Jsou-li pozemní komunikace podléhající poplatku používány bez platné známky nebo je-li hodnota známky příliš nízká, bude poplatek podle § 12 InfrAG vybrán dodatečně. V tomto případě odpovídá poplatek, který musí být zaplacen, částce roční známky nebo rozdílu mezi již zaplacenou částkou a hodnotou roční známky.
15. Ustanovení § 11 InfrAG upravuje nahodilé kontroly za účelem ověření dodržování povinnosti platit poplatek za užívání pozemních komunikací. Podle § 11 odst. 7 InfrAG mohou orgány na místě kontroly uložit osobě, která povinnost porušila, zaplacení poplatku a jistoty ve výši pokuty, která by mohla být uložena podle § 14 InfrAG, jakož i náklady řízení. Kromě toho lze řidiči zakázat pokračování v cestě, pokud není poplatek i přes výzvu zaplacen na místě kontroly a existují důvodné pochybnosti, že bude dodatečně uhrazen, nebo pokud nejsou předloženy dokumenty nezbytné k provedení kontroly, sděleny požadované informace nebo není zaplacena uložená jistota.
16. Ustanovení § 14 InfrAG stanoví, že nezaplacení nebo neúplné zaplacení poplatku za užívání pozemních komunikací, neposkytnutí nebo nesprávné poskytnutí informací, jakož i nesplnění příkazu zastavit vozidlo pro účely kontroly, představují přestupky, za které lze uložit pokutu.
2. Zákon o dani z provozu motorových vozidel
17. Ustanovení § 9 odst. 6 Kraftfahrzeugsteuergesetz (zákon o dani z provozu motorových vozidel) ze dne 26. září 2002(7) (dále jen „KraftStG“), ve znění Zweites Verkehrsteueränderungsgesetz (druhý zákon o změně daně z provozu motorových vozidel) ze dne 8. června 2015(8) (dále jen „Druhý VerkehrStÄndG“) a Gesetz zur Änderung des Zweiten Verkehrsteueränderungsgesetz (zákon o změně Druhého zákona o změně daně z provozu motorových vozidel) ze dne 6. června 2017, upravuje slevu na dani, která v podstatě odpovídá částce, která musí být zaplacena za poplatek za užívání pozemních komunikací, s výjimkou vlastníků vozidel emisní třídy Euro 6, v jejichž případě je částka slevy vyšší(9).
18. Nabytí účinnosti těchto ustanovení závisí podle § 3 odst. 2 Druhého VerkehrStÄndG na zahájení výběru poplatku za užívání pozemních komunikací podle InfrAG.
II. Skutečnosti předcházející sporu a postup před zahájením soudního řízení
A. Řízení podle článku 258 SFEU
19. Výzvami dopisem ze dne 18. června 2015 a 10. prosince 2015 zahájila Evropská komise řízení o nesplnění povinnosti proti Spolkové republice Německo. Komise zpochybňovala na jedné straně kombinovaný účinek dotčených opatření a na straně druhé ceny krátkodobých známek. Výzvy dopisem upozorňovaly německé úřady na možné porušení článků 18, 34, 45 a 56 SFEU, jakož i článku 92 SFEU. Po výměně názorů s německými orgány a vydání odůvodněného stanoviska dne 28. dubna 2016 rozhodla Komise dne 29. září 2016 o předložení věci Soudnímu dvoru podle článku 258 SFEU.
20. V návaznosti na přijetí některých změn dotčených vnitrostátních předpisů dne 24. března 2017 německým parlamentem rozhodla Komise dne 17. května 2017 o ukončení řízení o nesplnění povinnosti.
B. Probíhající řízení podle článku 259 SFEU
21. Dopisem ze dne 7. července 2017 se Rakouská republika s touto věcí obrátila na Komisi podle článku 259 SFEU a tvrdila, že Spolková republika Německo přijetím dotčených opatření porušila články 18, 34, 56 a 92 SFEU. Dopisem ze dne 14. července 2017 Komise potvrdila přijetí dopisu od Rakouské republiky.
22. Dopisem ze dne 11. srpna 2017 Spolková republika Německo argumenty Rakouské republiky odmítla. Dne 31. srpna 2017 proběhlo jednání, na kterém Rakouská republika a Spolková republika Německo přednesly své argumenty Komisi. Komise nevydala odůvodněné stanovisko ve tříměsíční lhůtě stanovené v článku 259 SFEU.
III. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastnic řízení
23. Svou žalobou podanou dne 12. října 2017 Rakouská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
– určil, že Spolková republika Německo zavedením poplatku za užívání pozemních komunikací ve spojení se slevou na dani porušila články 18, 34, 56 a 92 SFEU; a
– uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
24. Spolková republika Německo navrhuje, aby Soudní dvůr:
– žalobu zamítl a
– uložil Rakouské republice náhradu nákladů řízení.
25. Usneseními předsedy Soudního dvora ze dne 15. ledna a 14. února 2018 bylo Nizozemskému království povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Rakouské republiky a Dánskému království vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Spolkové republiky Německo.
26. Dne 12. listopadu 2018 požádal Soudní dvůr Komisi o vysvětlení důvodů, proč se rozhodla ukončit řízení podle článku 258 SFEU uvedené v bodech 21 a 22 výše. Komise odpověděla na žádost o vysvětlení dne 26. listopadu 2018. Ve svém dopise Soudnímu dvoru vysvětlila, že zákony schválené německým parlamentem dne 24. března 2017 pozměnily dotčené vnitrostátní právní předpisy ohledně ceny za krátkodobé známky a slevy na dani. Vzhledem k těmto změnám a s ohledem na potřebu získat širokou politickou podporu pro vytvoření jednotného evropského právního rámce pro evropský společný systém zpoplatňování pozemních komunikací dospěla Komise k závěru, že je na místě řízení ukončit.
27. Dánská, německá, nizozemská a rakouská vláda přednesly svá ústní vyjádření na jednání konaném dne 11. prosince 2018.
IV. Analýza
28. Ve své žalobě uvádí rakouská vláda čtyři žalobní důvody proti dotčeným opatřením.
29. V následujícím textu budu tyto důvody zkoumat ve stejném pořadí, jak byly rakouskou vládou předloženy v jejích vyjádřeních.
A. První žalobní důvod: nepřímá diskriminace na základě státní příslušnosti v důsledku kombinovaného účinku dotčených opatření
1. Argumentace účastnic řízení
30. První žalobní důvod rakouské vlády se týká domnělého porušení článku 18 SFEU z důvodu nepřímé diskriminace na základě státní příslušnosti.
31. Rakouská vláda od počátku zdůrazňovala, že dotčená opatření musí být z hlediska unijního práva zkoumána a posuzována společně. Podle jejího názoru spolu poplatek za užívání pozemních komunikací a sleva na dani obsahově i časově neoddělitelně souvisejí. Prvně uvedené zavádí poplatek a druhé z těchto opatření faktické osvobození od tohoto poplatku. Navíc je nabytí účinnosti druhého opatření podle § 3 odst. 2 Druhého VerkehrStÄndG výslovně vázáno na provádění prvního z nich.
32. Údajná diskriminace vyplývá podle názoru uvedené vlády z kombinovaného účinku obou opatření. Poplatek za užívání pozemních komunikací musí v zásadě platit všichni uživatelé německých dálnic. Sleva na dani ve výši částky, která odpovídá přinejmenším výši poplatku za užívání pozemních komunikací, je však přiznána pouze vlastníkům tuzemských vozidel. To podle názoru rakouské vlády znamená, že vlastníci tuzemských vozidel platí poplatek za užívání pozemních komunikací pouze teoreticky: částka zaplacená za uvedený poplatek je fakticky odpočítána od daně z provozu motorových vozidel, kterou musejí odvádět. V praxi proto musí hradit poplatek za užívání pozemních komunikací pouze řidiči zahraničních vozidel, kteří jsou zpravidla státními příslušníky jiných členských států.
33. Rakouská vláda dále podotýká, že dotčené vnitrostátní právní předpisy mají sloužit uskutečnění slibu učiněného některými německými politiky během volební kampaně do německého spolkového parlamentu v roce 2013. Prohlášeným cílem tohoto opatření bylo podle tvrzení této vlády zapojit řidiče zahraničních motorových vozidel do hrazení nákladů na financování německé infrastruktury bez vytvoření jakékoli dodatečné finanční zátěže pro vlastníky německých vozidel.
34. Rakouská republika nakonec zpochybňuje skutečnosti uplatněné Spolkovou republikou Německo k odůvodnění případné nepřímé diskriminace. Podle jejího názoru není žádný z těchto důvodů opodstatněný.
35. Spolková republika Německo uznává, že dotčená opatření tvoří z hlediska unijního práva vnitřně propojený celek, avšak tvrdí, že tato opatření nevedou k diskriminaci na základě státní příslušnosti. Zahraniční uživatelé německých dálnic nejsou z hlediska placení částek na financování německé dopravní infrastruktury v méně výhodné situaci než vlastníci vozidel s bydlištěm v Německu, jelikož ti podléhají nejen poplatku za užívání pozemních komunikací, ale také dani z provozu motorových vozidel, byť se sníženou sazbou.
36. Lze namítat, že ze slevy na dani mohou mít prospěch pouze němečtí rezidenti, jelikož v souladu s ustanoveními směrnice Rady 83/182/EHS(10) se daň z provozu motorových vozidel vztahuje pouze na tuzemská vozidla. Podle tvrzení německé vlády představovalo rozhodnutí změnit výši daně z provozu motorových vozidel, aby byla zachována celková finanční zátěž vlastníků vozidel na dosavadní úrovni, a zabráněno tak nepřiměřenému zdanění, legální výkon pravomoci uvedeného členského státu v oblasti přímých daní.
37. Německá vláda současně tvrdí, že musí mít pravomoc zavést poplatek za užívání pozemních komunikací, jehož výtěžek je určen na udržování a zlepšování dopravní infrastruktury. Podle jejího názoru je legitimním rozhodnutím změnit systém financování dopravní infrastruktury od podoby jeho úplného financování ze státního rozpočtu do podoby jeho financování ze strany uživatelů uvedené infrastruktury.
38. Podpůrně se Spolková republika Německo k odůvodnění jakékoli nepřímé diskriminace, která by mohla vyplývat z kombinace dotčených opatření, dovolává důvodů ochrany životního prostředí, sdílení zátěže a změny systému financování dopravní infrastruktury.
39. Nizozemská vláda v podstatě sdílí argumenty rakouské vlády a zdůrazňuje, pro účely tohoto případu, srovnatelnost vlastníků tuzemských vozidel a řidičů zahraničních vozidel. Naopak dánská vláda souhlasí s německou vládou v tom, že dotčená opatření nejsou diskriminační a zdůrazňuje především pravomoc členských států zavést, změnit nebo zrušit daně a další poplatky, které nejsou harmonizovány.
2. Analýza
40. Ještě než budu podrobně zkoumat argumenty předložené účastnicemi řízení, považuji za užitečné na úvod stručně vysvětlit pojem diskriminace podle unijního práva.
a) Úvodní poznámky k pojmu „diskriminace“
41. Zásada zákazu diskriminace, která je výrazem zásady rovnosti jednotlivců před zákonem, existuje ve všech právních systémech členských států a představuje základní zásadu unijního práva(11). Uvedená zásada v jádru vyžaduje, aby se nezacházelo se srovnatelnými situacemi rozdílně a s různými situacemi stejně. Rozdílné zacházení lze odůvodnit pouze objektivními důvody nezávislými na státní příslušnosti dotčených osob a musí být přiměřené legitimně sledovanému cíli(12).
42. Jak je dobře známo, diskriminace může být přímá, nebo nepřímá: k přímé diskriminaci dochází, pokud se s jednou osobou zachází méně příznivě, než se zachází nebo zacházelo nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci na základě jednoho z identifikovatelných (či zakázaných) znaků, zatímco nepřímou diskriminací se rozumí, pokud by v důsledku zdánlivě neutrálního ustanovení, kritéria nebo zvyklosti byly znevýhodněny osoby s uvedeným identifikovatelným znakem v porovnání s jinými osobami(13). Jinými slovy, v případě přímé diskriminace je rozdílné zacházení výslovně spojeno se zakázaným znakem, zatímco v případech nepřímé diskriminace dochází k rozdílnému zacházení z důvodu jiného znaku, který je však se zakázaným znakem úzce spjat.
43. K prokázání případu diskriminace je nejprve nezbytné nalézt vhodnou „referenční osobu“, tedy osobu, která je ve srovnatelné situaci a je s ní zacházeno příznivěji z důvodu identifikovatelného znaku. V tomto ohledu není nezbytné, aby oběť diskriminace nebo případně osoba, se kterou je příznivěji zacházeno, musely být v daném okamžiku identifikovatelné jako konkrétní osoby „z masa a kostí“; postačí, že z důvodu údajně diskriminačního opatření je zřejmé, že takové osoby existují(14). Podle ustálené judikatury není ani vyžadováno, aby situace byly totožné, ale pouze srovnatelné, a aby byl přezkum této srovnatelnosti proveden nikoli všeobecným a abstraktním způsobem, ale specificky a konkrétně s ohledem na dotčenou výhodu(15).
44. Uvedený krok identifikace referenční osoby je tedy klíčový: neexistuje-li relevantní referenční osoba, nemůže dojít ani k náležitému srovnání, a tedy ani ke konstatování neodůvodněného rozdílného zacházení.
45. V tomto kontextu budu zkoumat první žalobní důvod Rakouské republiky.
b) K údajné diskriminační povaze dotčených opatření
46. Ve svém vyjádření Rakouská vláda zdůrazňuje důležitost zkoumání kombinovaných účinků obou dotčených opatření. Podle jejího názoru jsou řidiči zahraničních vozidel podle těchto opatření v méně výhodné situaci než vlastníci tuzemských vozidel.
47. Souhlasím s rakouskou vládou v tom, že vlastníci tuzemských vozidel jsou převážně německé státní příslušnosti, zatímco řidiči zahraničních vozidel jsou většinou státními příslušníky jiných členských států. Dotčené německé právní předpisy tedy sice nezakládají žádnou výslovnou diskriminaci na základě státní příslušnosti, avšak pokud by byly argumenty rakouské vlády považovány za podložené, existovala by nepřímá diskriminace na základě státní příslušnosti, a tedy porušení článku 18 SFEU.
48. Argumenty rakouské vlády týkající se neodůvodněného rozdílného zacházení jsou však z metodického hlediska vadné.
49. Zaprvé není referenční osoba zvolená rakouskou vládou vhodná. Vlastníci tuzemských vozidel jsou jak uživateli německých silnic (a musí tedy platit poplatek za užívání pozemních komunikací), tak německými daňovými poplatníky (jelikož musejí odvádět daň z provozu motorových vozidel). Naopak řidiči zahraničních vozidel jsou daňovými poplatníky v jiných členských státech: mohou se na ně jako takové vztahovat jiné daně nebo poplatky ukládané v jejich příslušném státě bydliště, ale nikdy nebudou povinni odvádět německou daň z provozu motorových vozidel.
50. Vlastníci tuzemských vozidel a řidiči zahraničních vozidel jsou proto srovnatelní z hlediska používání německých dálnic, nikoli však z hlediska obou opatření, což by znamenalo považovat je za uživatele německých dálnic a zároveň za daňové poplatníky. Z tohoto důvodu vykazují argumenty rakouské vlády nekonzistentnost: na jedné straně trvá tato vláda na tom, aby obě opatření byla pojímána společně, avšak na straně druhé při identifikaci referenční osoby zohledňuje pouze srovnatelnost obou skupin ve vztahu k jejich používání německých dálnic.
51. V této souvislosti odkazuje rakouská vláda na rozsudek Soudního dvora ve věci Komise v. Německo(16), z něhož vyvozuje, že obě skupiny jsou pro účely tohoto řízení srovnatelné.
52. Citovaný rozsudek však chápu jinak. Uvedený případ se týkal údajného porušení (nynějšího) článku 92 SFEU(17). Toto ustanovení je klauzulí „standstill“, která má širší dosah než článek 18 SFEU. Článek 92 SFEU nezakazuje pouze diskriminační opatření, ale také jakékoli jiné opatření, které by mohlo mít dopad na konkurenční vztah mezi tuzemskými a zahraničními dopravci. Jinými slovy, uvedené ustanovení brání členským státům i v tom, aby odstranily jakékoli výhody, které by jejich právní předpisy případně poskytovaly zahraničním dopravcům(18). Z tohoto důvodu Soudní dvůr zaujal k článku 92 SFEU právem širší přístup. Stejný přístup však nelze použít ve vztahu k článku 18 SFEU: jelikož se posledně uvedené ustanovení vztahuje pouze na opatření, která zakládají přímou či nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, musí být obě skupiny, které jsou údajně předmětem rozdílného zacházení, srovnatelné v úzkém slova smyslu.
53. Zadruhé a bez ohledu na výše uvedené, řidiči zahraničních vozidel, pokud je na ně nahlíženo z hlediska obou opatření, nejsou a nikdy nemohou být v situaci, která je méně příznivá než situace, v níž se nacházejí vlastníci tuzemských vozidel. K tomu, aby se prvně uvedení řidiči mohli pohybovat po německých dálnicích, musejí uhradit pouze poplatek za užívání pozemních komunikací a nejsou přitom povinni zaplatit roční částku: mohou si zvolit známku na kratší dobu trvání podle své skutečné potřeby. Naproti tomu vlastníci tuzemských vozidel musí k tomu, aby se mohli pohybovat po německých dálnicích, uhradit na základě zákona poplatek za užívání pozemních komunikací a zároveň daň z provozu motorových vozidel. Navíc musí vlastníci vozidel registrovaných v Německu zaplatit poplatek za užívání pozemních komunikací ve výši roční známky bez ohledu na jejich skutečné využívání místních dálnic.
54. Pokud jsou tedy obě opatření posuzována společně – jak to po Soudním dvoru žádá rakouská vláda – nedochází zjevně k méně příznivému zacházení se zahraničními vozidly: každé vozidlo registrované v jiném členském státě, které bude použito na německých dálnicích, bude hradit německým orgánům za používání těchto silnic nižší částku, než kterou platí vlastník stejného modelu vozidla registrovaného v Německu.
55. Je pravda, že daň z provozu motorových vozidel, kterou musí odvádět vlastníci tuzemských vozidel, bude díky slevě na dani nižší než v minulosti. I kdyby však účinkem slevy na dani byla „nulová“ daň z provozu motorových vozidel (k čemuž však nedochází), musel by každý zahraniční řidič platit za používání německých dálnic částku, která by byla maximálně tak vysoká, jako částka, kterou by museli platit vlastníci tuzemských vozidel(19).
56. Je zbytečné poukazovat na to, že k nepříznivému zacházení nedochází ani v případě, že budou opatření posuzována odděleně. Zaprvé částka poplatku za užívání pozemních komunikací se použije bez rozdílu na každého řidiče. Pokud vůbec, příznivěji bude zacházeno spíše s řidiči zahraničních vozidel: jak je uvedeno výše v bodě 53, na rozdíl od vlastníků tuzemských vozidel mají prvně uvedení tři možnosti z hlediska doby platnosti – a tedy nákladů – známky, kterou si musí zakoupit.
57. Zadruhé je paradoxní tvrdit, že ze slevy na dani mají prospěch pouze vlastníci tuzemských vozidel. Je zřejmé, že ke slevě na dani nemůže dojít bez existující daně. Navíc je smysluplné znovu zdůraznit skutečnost, že se na řidiče zahraničních vozidel z povahy věci nevztahuje daň z provozu motorových vozidel v Německu. Zahraniční vozidla mohou podléhat podobné dani v členském státě, v němž jsou registrována, a částka, kterou musí odvádět, může být vyšší či nižší než částka placená vlastníky srovnatelných tuzemských vozidel. To je však nevyhnutelný důsledek okolnosti, že daně z provozu motorových vozidel nejsou v Evropské unii harmonizovány.
58. Na závěr je nutné konstatovat, že se rakouské vládě nepodařilo prokázat svá tvrzení ohledně dvou základních principů diskriminace: na jedné straně nejsou obě skupiny osob, které srovnávala, z hlediska opatření jí zpochybňovaných, ve srovnatelné situaci. Na straně druhé nedokázala rakouská vláda doložit, že z dotčených opatření plyne pro řidiče zahraničních vozidel méně příznivé zacházení.
c) Dodatečné poznámky
59. Chybná povaha argumentů rakouské vlády je ještě zřetelnější, pokud budeme zkoumat právní důsledky, které by vyplývaly z konstatování, že dotčená opatření vedou k nepřímé diskriminaci na základě státní příslušnosti. Vyvstává pak zejména otázka, jak by měla Spolková republika Německo obnovit soulad s článkem 18 SFEU.
60. Na úvod je nutné uvést, že rakouská vláda netvrdila, že německé orgány budou muset zrušit poplatek za užívání pozemních komunikací, tak aby je tuzemští a zahraniční uživatelé mohli nadále používat bezplatně. To by byl vskutku zvláštní argument: Článek 18 SFEU nelze vykládat tak, že členským státům zakazuje zavádět nebo ponechat v platnosti systém, který od všech uživatelů dálnic (bez ohledu na jejich státní příslušnost nebo místo pobytu) vyžaduje hrazení poplatku v závislosti na době trvání používání nebo mýtného vyměřovaného na základě délky trasy. Několik členských států totiž takový systém zavedlo jak pro užitková, tak i osobní vozidla, včetně sousedních zemí, jako je Francie, Polsko a, ironicky také, samotné Rakousko.
61. Nevidím žádný pádný právní argument odůvodňující názor, že členské státy, které se doposud rozhodly poskytnout všem řidičům bezplatné používání jejich dálnic, jsou navždy v „pasti“ z důvodu jejich původního rozhodnutí, a nemohou proto zavést systém poplatků, který se podobá systémům, které mají ostatní členské státy po celou řadu let. To by byl chybný (a dokonce i absurdní) výklad článku 18 SFEU: spíše než zamezit diskriminaci osob, které nejsou státními příslušníky, by de facto obrátil diskriminaci proti státním příslušníkům. V projednávaném případě by to skutečně znamenalo, že by němečtí daňoví poplatníci museli nadále financovat dálniční síť sami.
62. Podle mého názoru je samozřejmé, že orgány členských států mají v zásadě možnost rozhodnout se, zda používání určité infrastruktury musí být bezplatné, nebo naopak podléhat poplatku ze strany uživatelů. To je zásadně volba politiky a jako taková náleží příslušným orgánům členského státu. To je důvod, proč je Evropská unie vybavena infrastrukturou, která je v určitém rozsahu podobná nebo stejná, avšak v některých případech podléhá poplatku ze strany uživatelů, zatímco v jiných případech nikoli. Kromě dálnic tvoří četné případy těchto dvou koexistujících přístupů další infrastruktury související s dopravou (jako např. silniční mosty a silniční tunely(20)). Uvedená logika se nicméně použije mutatis mutandis na jakýkoli jiný druh veřejné infrastruktury, kterou lze navštívit nebo použít pro jiné účely, které souvisejí zejména s kulturou, turismem nebo náboženstvím(21).
63. Neexistují-li specifická unijní pravidla v dané oblasti a za předpokladu, že není porušena žádná zásada nebo ustanovení unijního práva, nepřísluší Evropské unii přezkoumávat rozhodnutí vnitrostátních orgánů, zda by vnitrostátní infrastrukturu měli financovat daňoví poplatníci nebo skuteční uživatelé. Unijní pravidla neposkytují unijním občanům žádnou záruku, že výkon hospodářské činnosti v členském státě určení bude při využití jejich svobody pohybu neutrální z hlediska daní nebo dalších poplatků. Z toho vyplývá, že případné znevýhodnění v porovnání se situací, v níž tento občan vykonával ekonomickou činnost ve svém původním členském státě, není v zásadě v rozporu s článkem 18 SFEU, pokud ovšem dotčené předpisy neznevýhodňují tohoto občana ve vztahu k občanům, kteří jsou rezidenty členského státu určení(22).
64. Není ani jasné, proč by měly být německé orgány povinny zrušit slevu na dani, aby zajistily, že tuzemská vozidla budou nadále platit tuto daň ve výši dřívějších (a vyšších) sazeb. Daň z provozu motorových vozidel je především majetkovou daní. Je to tedy přímá daň, jejíž úprava v zásadě spadá do pravomoci členských států. Tohoto druhu daně se týká pouze několik málo ustanovení unijního práva, jak dokládá velmi omezený rozsah působnosti směrnice 83/182(23).
65. Není mi jasné, proč by článek 18 SFEU bránil německým orgánům stanovit daň z provozu motorových vozidel ve výši, kterou považují za nejvhodnější z hlediska specifické situace jejich státu v daném okamžiku. Jak uznala rakouská vláda na jednání, německé orgány jsou oprávněny tuto daň zcela zrušit, pokud budou mít za to, že je vhodné tak učinit, aniž to povede k diskriminaci. Neznamená to však, že jsou tyto orgány a fortiori oprávněny pouze snížit sazbu daně z provozu motorových vozidel, pokud budou mít za to, že je celkové zdanění některých subjektů nepřiměřené?
66. Rakouská vláda na jednání uvedla, že nepopírá, že zavedení poplatku za užívání pozemních komunikací může být „kompenzováno“ snížením daně z provozu motorových vozidel(24). Když však byla Soudním dvorem vyzvána, aby upřesnila typy slev na dani, které jsou podle jejího názoru přijatelné, měla obtíže poskytnout jasnou odpověď: s určitým váháním uvedla, že v souladu s právem by v zásadě bylo rovnoměrné snížení daně pro všechny daňové poplatníky (v procentní sazbě nebo pevné částce).
67. Na jednání rakouská vláda dokonce připustila, že kdyby německé orgány zavedly slevu na dani, která je podobná slevě dotčené v projednávané věci, v jiné době a bez výslovné vazby na zavedení poplatku za užívání pozemních komunikací, nevznikl by problém diskriminace. Stejně tak rakouská vláda uvedla, že by k diskriminaci nedošlo, kdyby se německé orgány rozhodly snížit jinou daň, která nesouvisí s používáním motorových vozidel, za předpokladu, že by tak učinily koherentně.
68. V této souvislosti však nevidím z právního hlediska žádný podstatný rozdíl mezi dotčenou slevou na dani a slevami na daních, které rakouská vláda považuje za přijatelné. Kromě toho z hospodářského hlediska by byl výsledek vyvolaný všemi těmito opatřeními zhruba stejný. Někteří vlastníci tuzemských vozidel by platili více než podle stávajícího opatření, zatímco jiní by platili méně. Nic by se však nezměnilo pro řidiče zahraničních vozidel a ostatně ani pro rozpočet Spolkové republiky Německo.
69. V tomto ohledu německá vláda zcela jasně uvedla svůj záměr ponechat v platnosti veškeré poplatky, které musí odvádět vlastníci tuzemských vozidel, na přijatelné úrovni. S touto argumentací se ztotožňuji: článek 18 SFEU nelze vykládat tak, že vyžaduje, aby německé orgány uložily vlastníkům tuzemských vozidel potenciálně nepřiměřenou daň jen z toho důvodu, že se rozhodnou změnit systém financování tuzemských dálnic.
70. V této souvislosti je nepodstatné, že někteří němečtí politici během volební kampaně veřejně prohlašovali, že mají v úmyslu zavést poplatek pro zahraniční cestující pohybující se na německých dálnicích. Tato prohlášení jsou nejspíš projevem – abych parafrázoval slavný citát – strašidla obcházejícího v posledních letech Evropou, kterým je strašidlo populismu a suverenismu(25).
71. Právní analýza, kterou má Soudní dvůr provést z hlediska takových vnitrostátních opatření, jako jsou opatření dotčená v projednávaném případě, však nemůže být založena na politických prohlášeních. Záměr (ať již skutečný nebo domnělý) jednotlivých členů vnitrostátního zákonodárného orgánu nebo vlády nehraje v této souvislosti žádnou roli. Na jedné straně není zapotřebí prokazovat diskriminační záměr na straně autora opatření, aby bylo považováno za opatření, které porušuje zásadu zákazu diskriminace(26). Na straně druhé nepostačují prohlášení veřejně činných osob, jež sahají až po uznání či naznačování porušování unijního práva ke konstatování nesplnění povinnosti(27): pouhá prohlášení nemohou vést k použitelnosti unijního práva na situace, na něž se objektivně nevztahuje(28).
72. Je potřebné zdůraznit, že posouzení slučitelnosti vnitrostátního opatření se Smlouvami o EU v rámci řízení o nesplnění povinnosti je posouzením objektivním(29). To platí také pro údajná porušení zásady zákazu diskriminace: důraz analýzy musí být kladen na účinky jednání jejího původce, a nikoli na jeho subjektivní záměr(30).
73. Na závěr je nutno poznamenat, že argumenty rakouské vlády k těmto otázkám nejsou přesvědčivé. Jednoduše řečeno německé orgány měly plné právo mít za to, že zaprvé náklady na dálniční síť, které dosud nesli hlavně daňoví poplatníci(31), musí nést stejně všichni uživatelé, včetně řidičů zahraničních vozidel. Zadruhé by vlastníci tuzemských vozidel podléhali nepřiměřeně vysokému zdanění, kdyby se na ně vztahoval poplatek za užívání pozemních komunikací i daň z provozu motorových vozidel.
74. Na základě výše uvedeného, a aniž je nutné zkoumat případné skutečnosti k odůvodnění předložené Spolkovou republikou Německo, navrhuji Soudnímu dvoru, aby první žalobní důvod Rakouské republiky zamítl.
B. Druhý žalobní důvod: nepřímá diskriminace na základě státní příslušnosti z důvodu podoby poplatku za užívání pozemních komunikací
1. Argumentace účastnic řízení
75. V rámci svého druhého žalobního důvodu Rakouská republika tvrdí, že způsob, jakým je koncipován poplatek za užívání pozemních komunikací z hlediska kontrolních a donucovacích opatření, je diskriminační.
76. V tomto ohledu Rakouská vláda poukazuje na to, že dotčené vnitrostátní právní předpisy rozlišují v mnoha ohledech mezi tuzemskými vozidly a vozidly registrovanými v zahraničí. Zejména specifické pravomoci k zásahům (namátkové kontroly, výběr jistoty, zákaz pokračování v cestě) upravené v § 11, 12 a 14 InfrAG a dodatečné vybrání poplatku za užívání pozemních komunikací ve výši roční známky nebo rozdílu mezi částkou již zaplacenou a částkou roční známky se vztahují výlučně nebo hlavně na vozidla registrovaná v zahraničí. Také hrozba pokut ukládaných podle § 14 InfrAG směřuje podle názoru rakouské vlády převážně proti zahraničním řidičům. Na podporu těchto argumentů odkazuje rakouská vláda na rozsudek Soudního dvora Komise v. Itálie(32).
77. Německá vláda uvádí, že zaprvé většina pravidel týkajících se vymáhání a kontroly platby poplatku za užívání pozemních komunikací, která jsou upravena v § 11, 12 a 14 InfrAG, se použije na všechny řidiče bez rozdílu. Pouze výběr jistoty podle § 11 odst. 7 InfrAG se vztahuje jen na řidiče zahraničních vozidel. Takové opatření je však – podle tvrzení uvedené vlády – odůvodněné, jelikož výběr částek dlužných za známku a možnou pokutu jsou obtížněji vymahatelné v zahraničí. Německá vláda každopádně zdůrazňuje, že § 11 odst. 7 InfrAG umožňuje, avšak neukládá povinnost, aby orgány jistotu požadovaly. Konečně německá vláda je toho názoru, že dodatečný výběr poplatku za užívání pozemních komunikací ve výši roční známky nebo rozdílu mezi částkou již zaplacenou a částkou roční známky nevede k žádné diskriminaci, jelikož vlastníci tuzemských vozidel platí vždy roční známku.
2. Analýza
78. Úvodem bych chtěl připomenout, že v rámci řízení o nesplnění povinnosti je na žalobci, aby prokázal existenci tvrzeného nesplnění povinnosti tím, že Soudnímu dvoru předloží informace nezbytné k tomu, aby mohl ověřit existenci tohoto nesplnění povinnosti. K tomuto účelu se žalobce nemůže opírat o jakoukoli domněnku(33).
79. Ve světle uvedené zásady a z důvodů vysvětlených níže mám za to, že Rakouská republika neunesla důkazní břemeno ohledně svého tvrzení, že podoba poplatku za užívání pozemních komunikací vede, pokud jde o kontrolní a donucovací opatření, k nepřímé diskriminaci na základě státní příslušnosti(34).
a) Kontroly, zákaz pokračování v cestě a správní sankce
80. Zaprvé spis neobsahuje podle mého názoru žádný argument, který by mohl zpochybnit skutečnost, že jak tvrdí německá vláda, namátkové kontroly, které mají být prováděny in loco, stejně jako zákaz pokračování v cestě a správní sankce, které mohou být uloženy v případě porušení povinnosti zaplatit poplatek za užívání pozemních komunikací, se použijí bez rozdílu na všechna vozidla pohybující se na německých dálnicích. Znění relevantních ustanovení InfraAG je v tomto ohledu neutrální a z textu neplyne žádný jiný základ na podporu tvrzení rakouské vlády.
81. Německá vláda dále vysvětlila, že většina kontrolních a donucovacích opatření (včetně sankcí) se může velmi dobře použít na vlastníky tuzemských vozidel. Okolnost, že u těchto vozidel musí být poplatek za užívání pozemních komunikací zaplacený předem, nevylučuje a priori případná porušení povinností. Například § 2 InfrAG upravuje určité výjimky z povinnosti hradit poplatek za užívání pozemních komunikací. Podle této vlády bude proto docházet ke kontrolám, aby bylo zajištěno, že tyto výjimky nebudou vlastníci tuzemských vozidel využívat chybně nebo zneužívajícím způsobem, přičemž v případě porušení se může i na ně vztahovat zákaz pokračování v cestě a správní sankce.
82. Rakouská vláda tato tvrzení nezpochybnila. Navíc mám s ohledem na skutečnost, že většina vozidel pohybujících se na německých dálnicích je registrována v Německu, pochybnosti, že Soudní dvůr může bez dalšího přijmout tvrzení rakouské vlády, podle něhož ustanovení o kontrolách a sankcích, byť mají neutrální znění, míří v praxi především na řidiče zahraničních vozidel. Rakouská vláda nepředložila v této souvislosti žádný důkaz, který by mohl podpořit její tvrzení (jako například rozhodnutí nebo interní pokyny vydané správními orgány, studie nebo statistické údaje).
83. I kdyby byla pravda, že z hlediska koncepce poplatku za užívání pozemních komunikací se budou kontrolní a donucovací opatření týkat poměrně častěji zahraničních řidičů než řidičů tuzemských, neznamenalo by to každopádně samo o sobě nezbytně diskriminaci na základě státní příslušnosti. Bylo by to pouze nevyhnutelným důsledkem skutečnosti, že všichni vlastníci tuzemských vozidel musí platit poplatek předem, zatímco řidiči vozidel zahraničních jej musí zaplatit pouze tehdy, když najede na německou dálniční síť.
84. Rovněž v této otázce lze stěží přijmout logiku argumentů rakouské vlády. Je to téměř jako by chtěla rakouská vláda tvrdit, že jelikož je porušení dotčených právních předpisů zjevně obtížnější pro vlastníky tuzemských vozidel než pro řidiče vozidel zahraničních, musely by se německé orgány ve vztahu k posledně uvedeným zdržet provádění namátkových kontrol nebo ukládání donucovacích opatření. Uvedený argument by byl neudržitelný.
85. Rakouská vláda ani netvrdila, že například donucovací opatření upravená v dotčených právních předpisech nejsou přiměřená a že by tedy mohla odradit státní příslušníky jiných členských států od využití svých práv na volný pohyb(35).
86. Rakouská vláda ani neuvedla výši případných správních sankcí stanovených za porušení povinnosti zaplatit poplatek za užívání pozemních komunikací. Podle mého názoru by proto Soudnímu dvoru každopádně chyběly informace nezbytné k provedení zevrubného posouzení proporcionality v této souvislosti.
b) Dodatečný výběr částky za roční známku
87. Rakouská vláda nicméně tvrdí, že dodatečný výběr částky potřebné k zakoupení roční známky je nepřiměřený vzhledem k tomu, že § 14 InfrAG upravuje správní sankci.
88. Tento argument nepovažuji za přesvědčivý.
89. Zaprvé tato dvě opatření jsou rozdílné povahy a skutečnost, že jsou uplatňována kumulativně, nevedou v zásadě samy o sobě k nepřiměřené pokutě. Povinnost zaplatit za známku není pokutou, ale pouze výběrem neuhrazeného poplatku. Správní sankce je pak pokutou, kterou mohou orgány legitimně uložit za přestupek, jehož se dopustil řidič. Zdá se mi samozřejmé, že v případě přestupku mohou německé orgány vybrat dlužnou částku a zároveň uložit pokutu(36).
90. Je pravda, že nelze vyloučit, že v případě obzvláště přísné správní sankce by mohla vést kombinace obou opatření, bez ohledu na protiprávní jednání, k nepřijatelné finanční zátěži pro řidiče. Rakouská vláda však nepředložila, jak je uvedeno výše v bodě 86, žádný údaj o výši správní sankce.
91. Zadruhé mám za to, že skutečnost, že si porušovatel práva musí zakoupit roční známku, není diskriminační ani nepřiměřená. Vlastníci tuzemských vozidel musí vždy zaplatit částku odpovídající roční známce. Ve vztahu k řidičům zahraničních vozidel proto nedochází k méně příznivému zacházení. Nanejvýš pozbývá zahraniční řidič, který nesplní povinnost uhradit poplatek za užívání pozemních komunikací, výhody, která je obvykle přiznána řidičům zahraničních vozidel (a pouze jim), a to možnost zvolit si známku na kratší dobu trvání za nižší cenu. Dále nepovažuji uvedené opatření za nepřiměřené. S ohledem na nahodilou povahu kontrol nemají orgány, které zjistí porušení povinnosti zakoupit si známku, obvykle žádný způsob, jak se dozvědět, jak dlouho se již porušovatel nezákonně po dálnicích pohyboval. Považuji proto za rozumné, že uvedený řidič musí zaplatit tu nejvyšší možnou částku za řízené vozidlo(37).
c) Složení jistoty
92. Pokud jde konečně o povinnost porušovatele složit jistotu, je nutno uvést, že uvedené opatření by se mohlo zdát prima facie diskriminační, jelikož se § 11 odst. 7 InfrAG vztahuje pouze na řidiče zahraničních vozidel.
93. Rozdílné zacházení podle uvedeného ustanovení však není podle mého názoru v rozporu se zásadou zakotvenou v článku 18 SFEU. Judikatura Soudního dvora včetně rozhodnutí, na která odkazuje rakouská vláda, totiž argumenty uvedené vlády předložené v této souvislosti nepodporuje.
94. Ve svém rozsudku Komise v. Itálie Soudní dvůr uznal, že v případě porušení práva, jichž se dopustili zahraniční řidiči, není členský stát a priori zbaven možnosti zacházet s nimi rozdílně za předpokladu, že je takové zacházení odůvodněné objektivními okolnostmi a je přiměřené sledovanému cíli(38). Ve světle uvedené zásady Soudní dvůr konstatoval, že absence jakýchkoli dohod k zajištění prosazení soudního rozhodnutí v jiném členském státě, než ve kterém byl vyhlášen, objektivně odůvodňuje rozdíl v zacházení mezi porušovateli rezidenty a porušovateli nerezidenty. Povinnost zaplatit částku prostřednictvím jistoty uložená posledně uvedeným byla shledána vhodnou k zabránění tomu, aby se tito porušovatelé vyhnuli skutečné pokutě pouhým prohlášením, že nesouhlasí s jejím okamžitým uložením. Soudní dvůr nicméně konstatoval, že výše jistoty nebyla přiměřená, jelikož činila dvojnásobek sankce stanovené pro případ okamžité platby. Uvedená částka vedla k tomu, že se zahraniční řidiči vzdali lhůty na rozmyšlenou, kterou jim přiznává zákon k rozhodnutí, zda zaplatí nebo zpochybní domnělé porušení povinnosti u správních orgánů(39).
95. Chtěl bych zdůraznit, že uvedený rozsudek je konzistentní s řadou dalších rozhodnutí Soudního dvora. Například v rozsudku Komise v. Španělsko(40) Soudní dvůr konstatoval, že ustanovení vyžadující od zahraničních společností složení jistoty za výkon dané hospodářské činnosti ve Španělsku je neslučitelné s pravidly o volném pohybu upravenými ve Smlouvě. Soudní dvůr shledal uvedené pravidlo nepřiměřeným z důvodu, že nezohledňuje případné záruky složené dotčenými společnostmi v jejich členském státě původu. Toto rozhodnutí však vycházelo z toho, že za současného stavu vývoje mechanismu přeshraničního vymáhání dluhů a výkonu zahraničních rozsudků v rámci Evropské unie by mohlo být méně přísné opatření slučitelné s unijním právem(41).
96. V nedávné věci Čepelnik(42) Soudní dvůr neprohlásil za neslučitelné s článkem 56 SFEU vnitrostátní pravidlo per se ukládající složení jistoty v případě podezření z porušení předpisů pracovního práva zahraničním poskytovatelem služeb, nýbrž z důvodu jeho specifických znaků. Ačkoli měl jistotu složit objednatel služeb, mohla skutečná částka jistoty překročit, a to dokonce značně, částku, kterou by tato strana musela v zásadě zaplatit poskytovateli služeb. Jistota byla tedy uložena automaticky a bezpodmínečně, bez ohledu na individuální okolnosti každého poskytovatele služeb, přestože bylo zřejmé, že se ne všichni poskytovatelé zaregistrovaní v zahraničí nacházeli v podobné situaci. Pokuta, jejíž zaplacení mělo být zajištěno předmětnou jistotou, byla navíc obzvláště přísná, a to i za méně závažná porušení práva(43).
97. Ve světle uvedené judikatury mám za to, že možnost požadovat složení jistoty, která je upravena v § 11 odst. 7 InfrAG, není per se neslučitelná s unijním právem. Je pravda, že Spolková republika Německo a Rakouská republika jsou stranami dvoustranné dohody o soudní a správní spolupráci. Jak však poznamenala německá vláda, Spolková republika Německo neuzavřela podobné smlouvy s každým z ostatních členských států Evropské unie.
98. K tomu, aby bylo takové opatření v souladu se zásadou proporcionality, a tedy slučitelné s článkem 18 SFEU, musí však být podle mého názoru splněny dvě podmínky.
99. Zaprvé požadavek složení jistoty nesmí být použit u každého porušovatele automaticky, ale pouze v těch případech, kdy lze z objektivních důvodů usuzovat, že pokud nebudou částka dlužná za známku a pokuta zaplaceny okamžitě, může být pro orgán nemožné či značně obtížné vybrat je v budoucnosti. Soudní dvůr totiž konstantně uznával, že postihování přestupků spáchaných s vozidly registrovanými v zahraničí může zahrnovat složitější a nákladnější postupy, a odůvodnit tak právní předpisy upravující odlišné zacházení(44).
100. Orgán však nemůže předpokládat nedostatek dobré víry u každého zahraničního řidiče, který nebude s to zaplatit dlužnou částku na místě. Nelze vycházet z toho, že všichni řidiči zahraničních vozidel, kteří se dopustí porušení práva, by se mohli pokusit využít správních překážek, které vyplývají z přeshraničního vynucování exekučních opatření za účelem vyhnutí se své odpovědnosti(45).
101. Kromě toho se přeshraniční vynucování sankcí a dalších správních rozhodnutí stalo v posledních letech pro orgány členských států méně zatěžující a složité díky přijetí řady unijních právních nástrojů, jako je například rámcové rozhodnutí Rady 2005/214/SVV(46) a směrnice 2015/413/EU(47). Navíc lze v některých případech, jak uvedla rakouská vláda, použít ustanovení dvoustranných dohod o spolupráci, jejichž stranou je Spolková republika Německo.
102. Orgány členských států nemohou mít proto za to, že přeshraniční donucovací opatření budou nezbytná za všech okolností ani že tato opatření, budou-li nezbytná, budou vždy znamenat nepřijatelnou správní nebo finanční zátěž.
103. V tomto ohledu německá vláda zdůrazňuje, že ze znění § 11 odst. 7 InfrAG jasně vyplývá, že složení jistoty v případě, že je zjištěno porušení práva a částka dlužná porušovatelem není zaplacena okamžitě, lze vyžadovat, ale neexistuje žádná povinnost ji uložit. V této souvislosti uvedená vláda podotýká, že orgány příslušné k uplatňování tohoto ustanovení jsou samozřejmě povinny vykládat je v souladu s unijním právem, aby bylo zabráněno jakémukoli možnému porušení pravidel Smlouvy.
104. V tomto ohledu je třeba zohlednit, že Soudní dvůr musí posuzovat rozsah vnitrostátních zákonů, nařízení nebo správních ustanovení, tak jak jsou uplatňovány v praxi(48), ve světle jejich výkladu vnitrostátními soudy(49). V důkazech předložených žalobkyní Soudnímu dvoru není obsaženo nic, z čeho by se dalo usuzovat, že správní a soudní orgány ve Spolkové republice Německo, pokud by měly vykládat a uplatňovat § 11 odst. 7 InfrAG, tak nebudou činit ve světle relevantních unijních pravidel, aby zajistily soulad s unijním právem(50).
105. Zadruhé je podle mého názoru nezbytné, aby výše jistoty nebyla stanovena v takové výši, že bude nepřiměřená ve vztahu ke spáchanému porušení práva, nebo by mohla vést k odrazení řidičů zahraničních vozidel od využití svých práv na volný pohyb v Německu. V tomto ohledu konstatuji, že výše jistoty je omezena na potenciálně dlužné částky (poplatek za známku a sankci, která může být uložena) a na náklady správního řízení.
106. V tomto ohledu neobsahuje spis žádný údaj o pravděpodobných částkách pokuty a nákladů řízení. V případě jakýchkoli chybějících konkrétních údajů nemůže Soudní dvůr pouze usuzovat, že celková částka bude nezbytně nepřiměřená, jak naznačuje rakouská vláda.
107. Závěrem mám tedy za to, že i druhý žalobní důvod musí být zamítnut.
C. Třetí žalobní důvod: porušení článků 34 a 56 SFEU
1. Argumentace účastnic řízení
108. Rakouská republika tvrdí, že sporná opatření představují omezení volného pohybu zboží a svobody poskytování služeb, jelikož tato opatření mohou vyvolávat účinky na přeshraniční dodávání zboží vozidly o celkové hmotnosti nižší než 3,5 tuny a na poskytování služeb nerezidenty nebo i na poskytování služeb nerezidentům. Rakouská vláda dále poznamenává, že taková opatření nelze odůvodnit.
109. Spolková republika Německo zaprvé poukazuje na to, že poplatek za užívání pozemních komunikací nepředstavuje opatření s účinkem rovnocenným množstevnímu omezení ve smyslu článku 34 SFEU. Za tímto účelem odkazuje zejména na rozsudek ve věci Keck and Mithouard(51). Kromě toho sleva na dani nemá podle názoru německé vlády přeshraniční charakter, jelikož se týká pouze tuzemských státních příslušníků. Zadruhé německá vláda zpochybňuje, že by poplatek za užívání pozemních komunikací mohl vést k porušení svobody poskytování služeb. V této souvislosti odkazuje na rozsudek Mobistar a Belgacom Mobile(52).
2. Analýza
110. Argumenty rakouské vlády se týkají výlučně poplatku za užívání pozemních komunikací. Není totiž nijak zjevné, v čem by mohly spočívat přeshraniční účinky slevy na dani. Posledně uvedené opatření pouze snižuje daň, kterou musí odvádět vlastníci tuzemských vozidel. Tato daň však není a nemůže být uložena vlastníkům vozidel registrovaným v jiných členských státech a není ani tvrzeno, že daň z provozu motorových vozidel je de facto diskriminační, takže je v rozporu s článkem 110 SFEU(53).
111. Svou analýzu v tomto kontextu zaměřím tedy hlavně na otázku, zda poplatek za užívání pozemních komunikací porušuje články 34 a 56 SFEU.
112. K tomu je však třeba uvést jednu úvodní poznámku. Často se tvrdí, že pokud vnitrostátní opatření může mít prima facie dopad na několik svobod vnitřního trhu, může Soudní dvůr zkoumat slučitelnost dotyčného opatření jen z hlediska svobody, která je nejvíce dotčena, a nevyjadřuje se tedy ke slučitelnosti s další svobodou (dalšími svobodami), které se jeví být čistě druhotnými(54).
113. Podle mého názoru může být takový přístup – který je odůvodněn především hospodárností řízení – legitimní v rámci řízení o žádosti o předběžné otázce. Více pochybností mám v souvislosti s použitím takového přístupu v případě přímé žaloby, v jejímž rámci se má Soudní dvůr v zásadě vyslovit ke každému žalobnímu důvodu žalobce. Především se mi zdá, že v rámci řízení o nesplnění povinnosti lze žalobní důvod nezohlednit pouze tehdy, pokud je tvrzené porušení práva nevyhnutelným důsledkem porušení, které již bylo Soudním dvorem konstatováno, nebo pokud byl uvedený důvod předložen alternativně k důvodu, který byl považován za opodstatněný(55).
114. S ohledem na argumenty Rakouské republiky se každopádně domnívám, že v projednávaném případě by měl Soudní dvůr zkoumat domnělé porušení z pohledu obou dovolávaných svobod.
a) Volný pohyb zboží
115. Rakouská vláda v podstatě tvrdí, že poplatek za užívání pozemních komunikací je opatřením s účinkem rovnocenným množstevním omezením, které je neslučitelné s článkem 34 SFEU a nelze je odůvodnit.
116. Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je třeba každé opatření, které by mohlo ať přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně narušit obchod uvnitř Unie, považovat za opatření s účinkem rovnocenným množstevním omezením ve smyslu článku 34 SFEU(56). Opatřeními s účinkem rovnocenným množstevním omezením tak jsou překážky volnému pohybu zboží, které vyplývají z toho, že členský stát použije na zboží pocházející z jiných členských států, kde je legálně vyráběno a uváděno na trh, pravidla týkající se podmínek, které musí toto zboží splňovat, i když se tato pravidla použijí bez rozdílu na všechny výrobky(57). Naproti tomu použití vnitrostátních právních předpisů, které omezují či zakazují některé způsoby prodeje, na výrobky z jiných členských států, není způsobilé narušit přímo, nebo nepřímo, skutečně, nebo potenciálně obchod mezi členskými státy, pokud jsou tyto předpisy použitelné na všechny relevantní subjekty a pokud jsou právně i fakticky nediskriminační(58).
117. V tomto ohledu nesouhlasím s německou vládou v tom, že pokud by mohl mít poplatek za užívání pozemních komunikací dopad na distribuci zboží v Německu, má být považován za „způsob prodeje“ ve smyslu judikatury Keck.
118. Pojem způsobů prodeje zahrnuje pouze vnitrostátní pravidla, která se týkají „způsobu, jakým mohou být výrobky prodávány“(59). Jinými slovy, tento pojem zahrnuje opatření upravující způsob, jakým mohou být výrobky uváděny na trh (například kdy, kde, jak a kým)(60). Tento pojem by se neměl vztahovat na pravidla, která se týkají způsobu, jakým může být zboží přepravováno. Zkušenosti ukazují, že pokud nejsou způsoby prodeje diskriminační, nebrání obecně přístupu dováženého zboží na trh členského státu. Naopak omezení způsobu, jakým mohou být výrobky přepravovány, může mít přímější dopad na přeshraniční obchod se zbožím tím, že činí dovozy a vývozy technicky, hospodářsky nebo prakticky obtížnějšími, nebo dokonce nemožnými. Podle mého názoru nejsou vnitrostátní pravidla o přepravě v jistém ohledu nepodobná tuzemským pravidlům týkajícím se používání, na něž Soudní dvůr odmítl rozšířit zásadu podle judikatury Keck(61). To je potvrzeno řadou případů, v nichž Soudní dvůr zkoumal slučitelnost vnitrostátních opatření omezujících přepravu zboží s článkem 34 SFEU podle tradiční judikatury Dassonville a Cassis de Dijon(62).
119. To však neznamená, že poplatek za užívání pozemních komunikací by měl být považován za opatření s rovnocenným účinkem.
120. Je třeba připomenout, že zaprvé Spolková republika Německo již provozuje systém dálničního mýta, které se vztahuje na vozidla s minimální hmotností 3,5 tuny. Poplatek za užívání pozemních komunikací, který je předmětem tohoto řízení, se tedy týká pouze vozidel o hmotnosti nižší než 3,5 tuny. Vztahuje se proto především na osobní vozidla, autobusy a malé dodávky a – na což je znovu třeba poukázat – použije se bez rozdílu na tuzemská i zahraniční vozidla.
121. Rakouská vláda však tvrdí, že některé výrobky, které pocházejí z jiných členských států, lze vyvážet do Německa osobními vozy nebo dodávkami, takže může být narušen přeshraniční obchod.
122. Je pravda, že nelze vyloučit, že určité zboží může být někdy do Německa přepraveno z místa jeho výroby, dovozu, skladování nebo pouze z jiného místa, ve kterém bylo v zahraničí uvedeno na trh, prostřednictvím osobních vozidel nebo malých dodávek. To však nepostačuje k závěru, aby byl poplatek za užívání pozemních komunikací považován za opatření s rovnocenným účinkem.
123. V tomto ohledu připomínám, že Soudní dvůr konzistentně v judikatuře rozhodoval, že vnitrostátní opatření, jejichž omezující účinky jsou „příliš nejisté a nepřímé“, „čistě hypotetické“ nebo „příliš bezvýznamné a nahodilé“ neporušují článek 34 SFEU(63). To platí zejména v případě opatření, která „nerozlišují v závislosti na původu přepravovaného zboží“ a „[jejichž] účelem není upravit obchod se zbožím s jinými členskými státy“(64).
124. Tak je tomu patrně v případě poplatku za užívání pozemních komunikací dotčeného v tomto řízení, který je opatřením, jež není v žádném případě určeno k úpravě obchodu: použije se bez rozdílu na každé vozidlo pohybující se na německých dálnicích bez ohledu na soukromý nebo obchodní účel cesty a nezávisle na původu vozidla a případně přepravovaného zboží. Počet dovážených výrobků, který by mohl být dotčen, je pravděpodobně nízký a možné zvýšení cen těchto výrobků dokonce ještě nižší vzhledem k tomu, že poplatek za užívání pozemních komunikací bude pravděpodobně představovat obzvláště malý zlomek celkových nákladů na přepravu.
125. Spis podle mého názoru neumožňuje dospět k jinému závěru zejména s ohledem na to, že Rakouská republika neposkytla důkaz jakéhokoli druhu (odhady, studie, příklady atd.) o možném dopadu poplatku za užívání pozemních komunikací na přeshraniční obchod. Rakouská vláda ve skutečnosti od Soudního dvora požaduje, aby rozhodl v této věci na základě pouhé domněnky bez ohledu na skutečnost, že jako žalobkyně nese důkazní břemeno.
b) Volný pohyb služeb
126. Rakouská vláda má za to, že poplatek za užívání pozemních komunikací porušuje také článek 56 SFEU, jelikož činí pohyb zahraničních poskytovatelů služeb a tuzemských zákazníků v Německu nákladnějším.
127. Úvodem je nutno připomenout, že podle ustálené judikatury se za omezení volného pohybu služeb považují všechna opatření, která zakazují výkon této svobody, tvoří překážku tomuto výkonu nebo jej činí méně atraktivním. Navíc článek 56 SFEU přiznává práva nejen samotnému poskytovateli služeb, ale i jejich příjemcům(65).
128. Soudní dvůr však opakovaně rozhodl, že se článek 56 SFEU nevztahuje na vnitrostátní opatření, jejichž jediným účinkem je vytvoření dodatečných nákladů na dotčenou službu a která se vztahují stejným způsobem na poskytování služeb mezi členskými státy jako na vnitrostátní poskytování služeb v určitém členském státě(66).
129. Tak tomu může být především v případě daní a dalších druhů poplatků, které mohou vnitrostátní orgány zavést při výkonu svých pravomocí v oblasti daní nebo hospodářské politiky. Pokud tyto daně a poplatky nejsou přímo či nepřímo diskriminační a jejich výše není značná ve vztahu k dotyčným službám, nelze vycházet z toho, že by mohly bránit přístupu na trh dotyčného členského státu(67).
130. Je pravda, že v minulosti mohli mít řidiči osobních vozidel, autobusů a malých dodávek registrovaných v zahraničí bezplatný přístup na německou dálniční síť. Soudní dvůr však opakovaně konstatoval, že ustanovení unijního práva týkající se volného pohybu neopravňují hospodářské subjekty spoléhat se na to, že nedojde k žádným legislativním změnám(68). Pouhé změny vnitrostátních právních předpisů za předpokladu, že nejsou diskriminační, nebo pouhé rozdíly mezi vnitrostátními právními předpisy různých členských států, pokud nebrání v přístupu na trh členského státu, nepostačují k použití pravidel Smlouvy upravujících volný pohyb, i kdyby mohly mít negativní vliv na rozhodnutí hospodářských subjektů v Unii na to, zda využijí svých práv na volný pohyb(69).
131. V této souvislosti by Soudní dvůr, jemuž žalobkyně nepředložila žádné konkrétní informace nebo důkazy, neměl pouze usuzovat na to, že zavedení poplatku, který je typem dotčeného poplatku za užívání pozemních komunikací, a jeho výše nevyhnutelně odradí poskytovatele služeb usazené v zahraničí od poskytování služeb v Německu, nebo jednotlivce, kteří mají bydliště v Německu, od přesunutí se za podobným účelem do zahraničí.
132. Jak bylo uvedeno v bodě 124 výše, poplatek za užívání pozemních komunikací se použije bez rozdílu na každé vozidlo při průjezdu po německých dálnicích, bez ohledu na soukromý nebo obchodní účel cesty a nezávisle na původu vozidla. Na základě informací, které má k dispozici Soudní dvůr, náklady na známku odpovídají podle všeho nákladům v jiných členských státech Evropské unie (včetně Rakouské republiky) a lze je stěží považovat za nepřiměřené ve vztahu k získané službě (neomezený přístup na německou dálniční síť). Jakýkoli účinek na volný pohyb služeb se proto jeví jako nejistý nebo každopádně nepřímý. Jinými slovy, nebyla předložena žádná skutečnost, která by mohla naznačovat, že došlo k zabránění přístupu na trh.
133. Na základě výše uvedených úvah není důvod zabývat se případnými odůvodněními, jichž se dovolává německá vláda.
D. Čtvrtý žalobní důvod: porušení článku 92 SFEU
1. Argumentace účastnic řízení
134. V rámci svého čtvrtého a posledního žalobního důvodu Rakouská vláda tvrdí, že dotčená opatření porušují článek 92 SFEU tím, že se použijí na komerční autobusovou dopravu nebo přepravu zboží motorovými vozidly o hmotnosti nižší než 3,5 tuny. Rakouská vláda zdůrazňuje, že článek 92 SFEU nestanoví žádnou možnost odůvodnění, takže diskriminační povaha dotčených opatření vede k tomu, že jsou s tímto ustanovením neslučitelná. V této souvislosti odkazuje tato vláda na rozsudek ve věci Komise v. Německo.
135. Spolková republika Německo považuje tento žalobní důvod za neopodstatněný. Tvrdí, že článek 92 SFEU nelze vykládat jako ustanovení s širokou působností, které vylučuje jakoukoli změnu vnitrostátních právních předpisů, jež by mohla mít dopad na silniční dopravu. Německá vláda také poukazuje na skutečnost, že po vydání rozsudku Komise v. Německo byly přijaty právní předpisy zásadního významu a obzvláště směrnice o evropské dálniční známce. Článek 7 odst. 1 a článek 7k uvedené směrnice výslovně umožňují přijetí takových opatření, jako jsou dotčená opatření.
2. Analýza
136. Článek 92 SFEU stanoví, že „[a]ž do přijetí předpisů uvedených v čl. 91 odst. 1 nesmí žádný členský stát, pokud Rada jednomyslně nepřijme opatření pro udělení výjimky, měnit předpisy upravující tuto oblast k 1. lednu 1958 nebo pro přistupující státy ke dni přistoupení způsobem, který by přímo nebo nepřímo znevýhodňoval dopravce jiných členských států ve srovnání s domácími dopravci“.
137. Článek 91 odst. 1 SFEU pak upravuje základ pro přijetí prováděcích opatření v oblasti společné dopravní politiky, a to zejména ustanovení o „společných pravidlech pro mezinárodní dopravu do nebo z některého členského státu anebo procházející přes území jednoho nebo několika členských států“, „podmínkách, za nichž mohou dopravci, kteří nejsou rezidenty tohoto státu, provozovat dopravu uvnitř některého členského státu“, a „opatřeních ke zlepšení bezpečnosti dopravy“.
138. Článek 92 SFEU (nebo jeho předchůdci, a to nejprve článek 76 EHS a poté článek 72 ES) je ustanovením, které Soudním dvorem dosud nebylo téměř nikdy vyloženo a Radou bylo použito jen velmi zřídka. Projednávaný případ je tak pro Soudní dvůr příležitostí upřesnit jeho rozsah a smysl.
139. Doprava je předmětem společné politiky, která zahrnuje existenci specifických pravidel, která se mohou někdy odchylovat nebo v každém případě lišit od pravidel upravujících jiné činnosti. Členské státy se při vypracovávání Smlouvy z řady důvodů domnívaly, že doprava vykazuje určité zvláštnosti, které vyžadují specifický režim pravidel(70). Tyto státy měly mimo jiné za to, že existují značné rozdíly ve způsobu, jakým jsou regulovány dopravní služby na úrovni členských států, což je faktor, který z důvodu citlivosti daného předmětu úpravy, vyžadoval opatrný a postupný přístup při zavádění společné politiky(71).
140. Z tohoto důvodu bylo v první řadě důležité zabránit členským státům v oslabení uvedeného procesu zavedením nových pravidel, jež by zvýhodňovala tuzemské dopravce na úkor zahraničních. To by ve skutečnosti prohloubilo rozdíl mezi jednotlivými režimy pravidel členských států a odporovalo samotnému duchu budoucí politiky. Tehdejší článek 76 EHS (nyní článek 92 SFEU) byl proto koncipován právě za tímto konkrétním účelem: ukládal členským státům povinnost standstill do doby, než Společenství (nyní Evropská unie) schválí společná pravidla. V této souvislosti nesmí být přehlédnuto, že v současnosti, tak jako tenkrát, se obecný zákaz omezení svobody poskytování služeb v rámci Evropské unie, zakotvený v článku 56 SFEU (tehdy článek 59 EHS), nepoužil na základě čl. 58 odst. 1 SFEU (tehdy čl. 61 odst. 1 EHS) v oblasti dopravy.
141. Vzhledem k tomuto vývoji jsou argumenty rakouské vlády na podporu porušení článku 92 SFEU nepřesvědčivé.
142. Na úvod je nutné uvést, že článek 92 SFEU již nebude zřejmě použitelný na taková opatření, jako jsou opatření dotčená v projednávaném případě. Není překvapující, že uvedené ustanovení bylo v minulosti uplatňováno velmi zřídka a že se po dlouhou dobu vůbec nepoužívalo: tehdejší článek 76 EHS byl od počátku pojat jako pravidlo přechodné povahy, jehož rozsah působnosti se měl postupně zmenšovat(72). Znění tohoto ustanovení totiž výslovně uvádí, že se použije pouze „do přijetí předpisů uvedených v čl. 91 odst. 1 [SFEU]“. Po zavedení společných pravidel, která zahrnují veškeré způsoby dopravy (leteckou, silniční, železniční, námořní a vnitřní říční) vznesli někteří autoři otázku, zda se uvedené ustanovení nestalo ve velké míře obsoletní(73).
143. Domnívám se, že je to především případ silniční dopravy. Zejména na konci osmdesátých a na počátku devadesátých let bylo totiž přijato několik unijních opatření zaměřených na zavedení společné politiky v uvedené oblasti(74). V průběhu těchto let unijní normotvůrce za účelem provedení (nynějšího) čl. 91 odst. 1 SFEU mimo jiné stanovil, že bude od ledna 1990 zavedeno volné sjednávání sazeb mezi smluvními stranami, zrušil kvóty s účinkem od ledna 1993, taktéž od ledna 1993 zavedl povolení podnikatelů v silniční nákladní dopravě pro celé Společenství, stanovil společná pravidla pro mezinárodní přepravu cestujících autokary a autobusy a zavedl kabotáž, která se měla realizovat v několika fázích(75).
144. V současnosti, jak nedávno potvrdil posudek 2/15, se na silniční dopravu v široké míře vztahují unijní právní předpisy(76). Tyto předpisy konkrétně zahrnují společná pravidla o přístupu k povolání a přístupu na trh, stanoví minimální normy pro pracovní dobu, dobu jízdy a dobu odpočinku pro profesionální řidiče v silniční dopravě, stanoví minimální roční daň z vozidel, jakož i společná pravidla pro mýtné a poplatky za užívání komunikací těžkými nákladními vozidly(77).
145. Poslední z těchto hledisek je zvláště relevantní pro toto řízení. Směrnice o evropské dálniční známce stanoví společná pravidla pro mýtné vypočítávané v závislosti na vzdálenosti a pro časové poplatky za užívání některých komunikací v závislosti na době používání (známky) pro těžká nákladní vozidla za užívání některých komunikací. Tato pravidla stanoví, že náklady na výstavbu, provoz a rozvoj komunikací lze financovat prostřednictvím mýtného a známek jejich uživateli.
146. Unijní normotvůrce se však prozatím rozhodl omezit sbližování právních předpisů členských států v této oblasti pouze na vozidla s hmotností nad 3,5 tuny(78). Článek 7 odst. 1 směrnice o evropské dálniční známce jasně uvádí, že za určitých podmínek „mohou členské státy ponechat v platnosti nebo zavést mýtné a/nebo poplatky za užívání transevropské silniční sítě nebo některých úseků této sítě anebo jakýchkoliv dalších úseků své dálniční sítě, které nejsou součástí transevropské silniční sítě“. Členské státy mají v zásadě právo „uplatňovat mýtné a/nebo poplatky za užívání jiných pozemních komunikací za předpokladu, že uložení mýtného nebo poplatků za užívání těchto jiných pozemních komunikací neznevýhodňuje mezinárodní dopravu a nevede k narušení hospodářské soutěže mezi hospodářskými subjekty“. Uvedené ustanovení by mělo být vykládáno ve světle bodu 9 odůvodnění směrnice 2011/76/EU(79), podle něhož tato směrnice „nebrání členským státům uplatňovat vnitrostátní pravidla týkající se poplatků pro ostatní uživatele komunikací mimo oblast působnosti této směrnice“. Kromě toho článek 7k směrnice o evropské dálniční známce výslovně umožňuje členským státům, které zavádějí systém poplatků za užívání pozemních komunikací poskytovat za tyto poplatky vhodnou kompenzaci.
147. Není možné tvrdit – jak je navrhováno v argumentaci rakouské vlády – že bez ohledu na rozsáhlou legislativu přijatou Evropskou unií na základě článku 91 SFEU v oblasti silniční dopravy a navzdory specifickým pravidlům stanoveným ve směrnici o evropské dálniční známce nemůže žádný členský stát zavést systém mýtného nebo poplatků za užívání své dálniční sítě pro vozidla, na která se nevztahuje směrnice o evropské dálniční známce, dokud unijní normotvůrce tuto oblast neupraví. Nelze ani tvrdit, že pokud bude takto členský stát postupovat, nesmí snížit daně související s motorovými vozidly za účelem kompenzace nových poplatků.
148. Tento závěr kromě toho, že by byl obtížně slučitelný se samotným zněním směrnice o evropské dálniční známce, by byl navíc v rozporu se dvěma široce akceptovanými principy unijní dopravní politiky, a to, že náklady na používání dopravní infrastruktury by měly být založeny na zásadách „uživatel platí“ a „znečišťovatel platí“(80). Jednalo by se také o nelogický závěr, jelikož by znamenal, že všechny členské státy, které zavedly takové systémy po 1. lednu 1958 (nebo po datu jejich přistoupení ke Společenství/Unii) porušily a nadále porušují článek 92 SFEU.
149. Na podporu svého tvrzení odkazuje rakouská vláda na rozsudek ve věci Komise v. Německo.
150. Domnívám se však, že závěr, k němuž Soudní dvůr dospěl v uvedené věci, nelze na toto řízení bez dalšího přenést. Žaloba byla totiž podána v roce 1990, tedy v době, kdy většina opatření požadovaných k provedení společné politiky v oblasti silniční dopravy nebyla buď přijata, nebo měla být na vnitrostátní úrovni teprve provedena, včetně – a to především – směrnice o evropské dálniční známce. „Předpisy uvedené v čl. 91 odst. 1 [SFEU]“ však nyní byly konečně přijaty, a to včetně specifických pravidel o rozdělení nákladů na dopravní infrastrukturu.
151. I kdyby se měl článek 92 SFEU ještě použít, rakouská vláda každopádně nevysvětlila ani nepředložila jakýkoli důkaz, jak by opatření, které se týká pouze vozidel s hmotností nižší než 3,5 tuny, mohlo mít skutečný dopad na zahraniční dopravce. Také v této otázce žádá rakouská vláda Soudní dvůr v podstatě o to, aby své rozhodnutí založil na domněnce. Jak bylo ovšem uvedeno v bodě 78 výše, v řízení zahájeném podle článku 259 SFEU musí žalobce prokázat tvrzená porušení práva, aniž se může spoléhat na jakoukoli domněnku.
152. Na základě všech těchto důvodů mám za to, že i čtvrtý žalobní důvod musí být zamítnut.
V. K nákladům řízení
153. V souladu s čl. 138 odst. 1 a 140 odst. 1 jednacího řádu jsem toho názoru, že Rakouská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Spolkovou republikou Německo, zatímco Dánské království a Nizozemské království ponesou vlastní náklady řízení.
VI. Závěry
154. S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr:
– žalobu zamítl;
– rozhodl, že Rakouská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Spolkovou republikou Německo;
– rozhodl, že Dánské království a Nizozemské království ponesou vlastní náklady řízení.