SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Tercera)

de 30 de septiembre de 2010

Asunto F‑29/09

Giorgio Lebedef y Trevor Jones

contra

Comisión Europea

«Función pública — Funcionarios — Retribución — Artículo 64 del Estatuto — Artículo 3, apartado 5, párrafo primero, y artículo 9 del anexo XI del Estatuto — Coeficiente corrector — Igualdad de trato»

Objeto: Recurso interpuesto con arreglo a lo establecido en los artículos 236 CE y 152 EA, mediante el cual los Sres. Lebedef y Jones solicitan la anulación de una alegada decisión de la Comisión por la que se deniega incrementar el poder adquisitivo de los funcionarios destinados en Luxemburgo a un nivel equivalente al de los funcionarios destinados en Bruselas y, con carácter subsidiario, la anulación de sus hojas de haberes a partir del mes de junio de 2008.

Resultado: Se desestima el recurso. Los demandantes cargarán con todas las costas, exceptuadas las del Consejo de la Unión Europea, que ha intervenido como coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la Comisión. El Consejo cargará con sus propias costas.

Sumario

1.      Excepción de ilegalidad — Actos cuya ilegalidad puede ser alegada

(Arts. 230 CE, párr. 2, 236 CE y 241 CE; arts. 236 TFUE, párr. 2, 270 TFUE y 277 TFUE)

2.      Funcionarios — Recursos — Acto lesivo — Concepto — Hoja de haberes

(Art. 265 TFUE; Estatuto de los Funcionarios, arts. 90 y 91, ap. 1; anexo XI, art. 3, ap. 5, párr. 1)

3.      Funcionarios — Retribución — Coeficientes correctores — Determinación de la cuantía — Facultades del Consejo — Margen de apreciación — Límites — Respeto del principio de igualdad de trato — Control jurisdiccional — Límites

(Estatuto de los Funcionarios, arts. 64 y 65)

4.      Funcionarios — Retribución — Coeficientes correctores — Falta de coeficiente corrector para Bélgica y Luxemburgo — Vulneración del principio de igualdad de trato — Carga de la prueba

(Estatuto de los Funcionarios, anexo XI, art. 3, ap. 5, párr. 1)

5.      Funcionarios — Principios — Protección de la confianza legítima — Requisitos

1.      El artículo 241 CE, convertido, tras su modificación, en el artículo 277 TFUE, establece que cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un reglamento de los que contempla dicha disposición puede invocar, en particular, mediante un recurso contra una medida de aplicación, los motivos previstos en el párrafo segundo del artículo 230 CE, que tras su modificación se ha convertido en el artículo 263 TFUE, párrafo segundo, aunque haya expirado el plazo de interposición del recurso contra dicho reglamento. Esta vía de impugnación incidental es la manifestación de un principio general que tiende a garantizar que toda persona disponga o haya dispuesto de una posibilidad de impugnar un acto procedente de la Unión que sirva de base a una decisión que le afecte. La regla del artículo 241 CE es obligatoria, ciertamente, en los asuntos contenciosos promovidos ante el Tribunal con arreglo a lo dispuesto en el artículo 236 CE, convertido, tras su modificación, en el artículo 270 TFUE.

No obstante, la posibilidad que proporciona el artículo 241 CE de invocar la inaplicabilidad de un reglamento no constituye una acción autónoma y sólo puede ejercerse con carácter incidental, de modo que la falta de legitimación para recurrir de carácter principal o la inadmisibilidad del recurso principal conllevan la inadmisibilidad de la excepción de ilegalidad.

(véanse los apartados 29 y 30)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 6 de marzo de 1979, Simmenthal/Comisión (92/78, Rec. p. 777); 16 de julio de 1981, Albini/Consejo y Comisión (33/80, Rec. p. 2141), apartado 17; 19 de enero de 1984, Andersen y otros/Parlamento (262/80, Rec. p. 195); 7 de julio de 1987, Étoile commerciale y CNTA/Comisión (89/86 y 91/86, Rec. p. 3005), apartado 22 y 10 de julio de 2003, Comisión/BCE (C‑11/00, Rec. p. I‑7147), apartados 74 a 78

2.      Una hoja de haberes, por su naturaleza y su objeto, en principio, no posee las características de un acto lesivo, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 90, apartado 2, y en el artículo 91, apartado 1, del Estatuto, ya que se limita a plasmar en términos pecuniarios el alcance de las resoluciones administrativas anteriores, referentes a la situación personal y jurídica del funcionario. No obstante, en la medida en que pone de manifiesto claramente la existencia y el contenido de una resolución administrativa de alcance individual, que hasta ese momento ha pasado desapercibida, puesto que no se había notificado formalmente al interesado, puede considerarse que la hoja de haberes, que contiene el cómputo de los derechos económicos, es un acto lesivo, que puede ser objeto de una reclamación y, si llega el caso, de un recurso, con el efecto de que empiezan a transcurrir los plazos de reclamación y recurso.

A este respecto, en el caso de un recurso por el que se reprocha a la institución, en esencia, el no haber tomado las iniciativas políticas necesarias para que se estableciera, en el futuro, un coeficiente corrector específico para Luxemburgo, lo cual supondría la derogación del artículo 3, apartado 5, párrafo primero, del anexo XI del Estatuto, y con objeto de preservar su derecho al recurso, se admite que los funcionarios puedan impugnar su hoja de haberes, invocando, contra una disposición del Estatuto que determina sus derechos económicos, una excepción de ilegalidad basada, concretamente, en la vulneración del principio de igualdad de trato.

En efecto, puesto que el artículo 90, apartado 1, del Estatuto sólo permite a los funcionarios solicitar ante la Administración una decisión respecto a ellos cuando ésta actúe como autoridad facultada para proceder a los nombramientos, tal solicitud no entra en el ámbito de aplicación de dicho precepto, pues no cabe calificar una iniciativa política como «decisión adoptada en relación con un funcionario».

No obstante, teniendo en cuenta las dificultades procesales que encontraría un particular que pretendiera interponer un recurso por omisión, en virtud de lo dispuesto en el artículo 265 TFUE, contra una institución, con objeto de que se anulara un precepto de un reglamento aprobado por el legislador de la Unión, excluir la posibilidad de que un funcionario impugne su hoja de haberes debido a un cambio de las circunstancias de hecho, como a un cambio de las circunstancias económicas, invocando, en ese caso, una excepción de ilegalidad contra una disposición del Estatuto, la cual, si bien se manifestaba válida en el momento de su aprobación, se ha convertido en ilegal, según el funcionario afectado, debido a ese cambio de circunstancias, llevaría a hacer prácticamente imposible la interposición de un recurso para garantizar el respeto al principio general de igualdad de trato reconocido por el Derecho de la Unión, y supondría, de este modo, una lesión desproporcionada del derecho a una tutela judicial efectiva.

(véanse los apartados 33 y 40 a 42)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 16 de febrero de 1993, ENU/Comisión (C‑107/91, Rec. p. I‑599), apartados 16 y 17.

Tribunal de Primera Instancia: 24 de marzo de 1998, Meyer y otros/Tribunal de Justicia (T‑181/97, RecFP pp. I‑A‑151 y II‑481); y 16 de febrero de 2005, Reggimenti/Parlamento (T‑354/03, RecFP pp. I‑A‑33 y II‑147), apartados 38 y 39.

Tribunal de la Función Pública: 23 de abril de 2008, Pickering/Comisión (F‑103/05, RecFP pp. I‑A‑1‑101 y II‑A‑1‑527), apartados 72 y 75; y 23 de abril de 2008, Bain y otros/Comisión (F‑112/05, RecFP pp. I‑A‑1‑111 y II‑A‑1‑579), apartados 73 y 76.

3.      La finalidad de los coeficientes correctores de las retribuciones de los funcionarios, establecidos en los artículos 64 y 65 del Estatuto, es garantizar el mantenimiento de un poder adquisitivo equivalente para todos los funcionarios, cualquiera que sea su lugar de destino, de conformidad con el principio de igualdad de trato.

Corresponde al Consejo, de conformidad con el artículo 65, apartado 2, del Estatuto, constatar si existe una variación significativa del coste de la vida entre los diferentes lugares de destino y, si llega el caso, extraer las consecuencias correspondientes mediante la adaptación de los coeficientes correctores. El principio de igualdad de trato, que se pretende garantizar mediante los mencionados coeficientes correctores, obliga también al legislador de la Unión.

El principio de igualdad de trato no puede, sin embargo, imponer una perfecta identidad del poder adquisitivo de los funcionarios, cualquiera que sea su lugar de destino, sino una correspondencia en lo esencial del coste de la vida entre los lugares de destino considerados. El legislador de la Unión dispone, a este respecto, habida cuenta de la complejidad de la materia, de un amplio margen de apreciación, por lo que la intervención del juez debe limitarse a examinar si las instituciones se han mantenido dentro de los límites razonables en relación con las consideraciones que las han llevado a actuar y no han utilizado su poder de manera manifiestamente errónea.

(véanse los apartados 62, 63 y 67)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 19 de noviembre de 1981, Benassi/Comisión (194/80, Rec. p. 2815), apartado 5; 23 de enero de 1992, Comisión/Consejo (C‑301/90, Rec. p. I‑221), apartados 19, 24 y 25; y 29 de abril de 2004, Drouvis/Comisión (C‑187/03 P, no publicada en la Recopilación), apartado 25, así como la jurisprudencia citada.

Tribunal de Primera Instancia: 7 de diciembre de 1995, Abello y otros/Comisión (T‑544/93 y T‑566/93, RecFP pp. I‑A‑271 y II‑815), apartado 76

4.      En el caso de un recurso interpuesto por funcionarios destinados en Luxemburgo, que alegan ser objeto de un trato discriminatorio por la inexistencia de coeficiente corrector específico para dicho Estado miembro, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 5, párrafo primero, del anexo XI del Estatuto, no cabe exigir a los demandantes que demuestren ante el Tribunal de Justicia, de manera suficiente en Derecho, la existencia de un alza significativa y duradera del coste de la vida en Luxemburgo, en comparación con Bruselas, que pueda acreditar la existencia de una desigualdad de trato entre los funcionarios, dependiendo del lugar al que estén destinados. Únicamente están obligados a aportar un conjunto de indicios suficientemente significativo que evidencie una posible divergencia del poder adquisitivo, capaz de trasladar la carga de la prueba a la institución demandada y de justificar, si procede, el inicio de investigaciones administrativas por parte de Eurostat.

Por otra parte, en caso de que se reproche a la institución demandada el haber aplicado el artículo 3, apartado 5, párrafo primero, del anexo XI del Estatuto sin haber realizado un estudio sobre la posible divergencia del poder adquisitivo entre Bruselas y Luxemburgo, el control del juez no se limita a comprobar el error manifiesto de apreciación, sino que se refiere a la cuestión de si los interesados han proporcionado, o no, indicios suficientes, como estudios numéricos u otros, de fuente autorizada y suficientemente fundados, que justifiquen el inicio de una investigación.

(véanse los apartados 64, 66 y 68)

5.      A falta de seguridades concretas que hubiera obtenido de la Administración, un funcionario no puede ampararse en el principio de protección de la confianza legítima para impugnar la legalidad de un precepto estatutario y oponerse a su aplicación. Las promesas de la Administración que no tengan en cuenta los preceptos estatutarios no pueden crear confianza legítima en su destinatario.

(véase el apartado 72)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 27 de marzo de 1990, Chomel/Comisión (T‑123/89, Rec. p. II‑131), apartados 26 a 30; y 7 de julio de 2004, Schmitt/AER (T‑175/03, RecFP pp. I‑A‑211 y II‑939), apartados 46 y 47