NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 6. novembra 2018 (1)
Vec C‑492/18 (PPU)
Openbaar Ministerie
proti
TC
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Rechtbank Amsterdam (súd v Amsterdame, Holandsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Naliehavé prejudiciálne konanie – Policajná a súdna spolupráca v trestných veciach – Rámcové rozhodnutie 2002/584/SVV – Európsky zatykač – Rozhodnutie o odovzdaní – Článok 17 – Práva vyžiadanej osoby – Charta základných práv Európskej únie – Článok 6 – Právo na slobodu“
I. Úvod
1. Tento návrh na začatie prejudiciálneho konania bol podaný v Holandsku v rámci výkonu európskeho zatykača (ďalej len „EZ“), ktorý vydal súdny orgán Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska proti TC na účely trestného stíhania.
2. Po zatknutí TC v Holandsku bol vo veci RO(2) podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý sa týkal dôsledkov oznámenia Spojeného kráľovstva o jeho úmysle vystúpiť z Európskej únie podľa článku 50 ods. 2 ZEÚ na vykonanie EZ vydaného orgánmi tohto členského štátu. Vnútroštátny súd v tejto veci prerušil konanie až do vyhlásenia rozsudku vo veci RO, čo viedlo k tomu, že TC bol vo väzbe na obdobie dlhšie ako 90 dní.
3. Pritom podľa ustanovenia, ktoré zavádza rámcové rozhodnutie 2002/584/SVV(3) do holandského práva, treba väzbu osoby vyžiadanej na základe EZ prerušiť po uplynutí lehoty 90 dní odo dňa jej zatknutia. Holandské súdy sa však domnievajú, že túto lehotu treba prerušiť tak, aby bolo možné takúto osobu ponechať vo väzbe.
4. Práve v tomto kontexte sa vnútroštátny súd Súdneho dvora pýta na súlad ponechania TC vo väzbe s článkom 6 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
II. Právny rámec
A. Právo Únie
5. Podľa článku 1 ods. 3 rámcového rozhodnutia, toto „nebude meniť povinnosť rešpektovať základné práva a základné právne princípy zakotvené v článku 6 Zmluvy o Európskej únii“.
6. Podľa článku 12 rámcového rozhodnutia nazvaného „Držanie osoby vo väzbe“:
„Keď je osoba zatknutá na základe [EZ], vykonávajúci súdny orgán vydá rozhodnutie o tom, či vyžiadaná osoba sa má naďalej zadržiavať v súlade s právnymi predpismi vykonávajúceho členského štátu. Osoba sa môže kedykoľvek dočasne prepustiť v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi vykonávajúceho členského štátu za podmienky, že príslušný orgán uvedeného členského štátu vykoná všetky potrebné opatrenia, na jej zabránenie ukrytiu.“
7. Podľa článku 17 ods. 1, 3 až 5 a 7 rámcového rozhodnutia:
„1. [EZ] sa prejednáva a vykonáva ako naliehavá záležitosť.
…
3. V ostatných prípadoch konečné rozhodnutie o vykonaní [EZ] sa prijme v lehote 60 dní po zatknutí vyžiadanej osoby.
4. Ak sa v osobitných prípadoch [EZ] nemôže vykonať v lehotách stanovených v odseku 2 alebo 3, vykonávajúci súdny orgán to okamžite oznámi vydávajúcemu súdnemu orgánu, pričom uvedie dôvody prieťahu. V takom prípade lehoty sa môžu predĺžiť o ďalších 30 dní.
5. Pokiaľ vykonávajúci súdny orgán neprijal konečné rozhodnutie o [EZ], zabezpečí, aby materiálne podmienky potrebné na účinné odovzdanie príslušnej osoby boli splnené.
…
7. Ak v mimoriadnych prípadoch členský štát nemôže dodržať lehoty ustanovené v tomto článku, oznámi to Eurojust‑u, pričom uvedie dôvody takéhoto prieťahu. Okrem toho, členský štát, ktorý opakovane spôsobuje prieťah na strane iného členského štátu pri vykonávaní európskych zatykačov, informuje Radu s cieľom zhodnotiť vykonávanie tohto rámcového rozhodnutia na úrovni členského štátu.“
B. Holandská právna úprava
8. Rámcové rozhodnutie bolo do holandského práva zavedené Overleveringswet (Stb. 2004, č. 195) (zákon o odovzdávaní osôb, ďalej len „OLW“). § 22 ods. 1, 3 a 4 OLW uvádza:
„1. Rozhodnutie o odovzdaní vydáva rechtbank (súd) najneskôr do 60 dní od zatknutia vyžiadanej osoby uvedenej v § 21.
…
3. Vo výnimočných prípadoch a s uvedením dôvodov vydávajúcemu súdnemu orgánu môže rechtbank (súd) predĺžiť lehotu 60 dní najviac o 30 dní.
4. Ak v lehote uvedenej v odseku 3 rechtbank (súd) rozhodnutie nevydá, môže opätovne lehotu predĺžiť na neurčito za predpokladu dočasného podmienečného prerušenia zadržiavania vyžiadanej osoby a poskytnutia informácie vydávajúcemu súdnemu orgánu.“
9. Podľa § 64 OLW:
„1. V prípade, že na základe tohto zákona môže alebo musí byť prijaté rozhodnutie o zadržaní, možno rozhodnúť, že toto zadržanie bude podmienečne odložené alebo osoba bude dočasne prepustená až do vydania rozhodnutia rechtbank (súd) povoľujúceho odovzdanie. Uložené podmienky sú určené výlučne na zabránenie úteku.
2. § 80, s výnimkou odseku 2, a § 81 až 88 trestného poriadku sa použijú primerane na uznesenia vydané na základe odseku 1 rechtbank (súd) alebo vyšetrujúcim sudcom.“
10. V súlade s § 84 ods. 1 prvou vetou Wetboek van Strafvordering (holandský trestný poriadok) uplatniteľného na základe § 64 ods. 2 OLW môže prokuratúra nariadiť zatknutie vyžiadanej osoby v prípade nedodržania niektorej z podmienok stanovených na prerušenie vydávacej väzby alebo ak v dôsledku špecifických okolností existuje riziko úteku.
III. Skutkové okolnosti a konanie pred vnútroštátnym súdom
11. Dňa 12. júna 2017 súdny orgán Spojeného kráľovstva vydal EZ na účely trestného stíhania TC, britského štátneho príslušníka s pobytom v Španielsku, ktorý je podozrivý z účasti na dovoze, distribúcii a predaji tvrdých drog.
12. TC bol 4. apríla 2018 zatknutý v Holandsku. Od tohto dňa začala plynúť lehota 60 dní stanovená v § 22 ods. 1 OLW a v článku 17 ods. 3 rámcového rozhodnutia na prijatie rozhodnutia o výkone EZ.
13. Dňa 31. mája 2018 predĺžil vnútroštátny súd lehotu na prijatie rozhodnutia o vykonaní EZ o 30 dní.
14. Rozhodnutím zo 14. júna 2018 vnútroštátny súd prerušil konanie až do vyhlásenia rozsudku vo veci RO(4). Okrem toho vnútroštátny súd povolil prerušenie lehoty na prijatie rozhodnutia o vykonaní EZ, takže TC bol ponechaný vo väzbe.
15. Dňa 27. júna 2018 predložil právny zástupca TC na základe § 22 ods. 4 OLW vnútroštátnemu súdu žiadosť o dočasné prepustenie TC z väzby od 4. júla 2018, teda po 90 dňoch väzby. Na základe § 22 ods. 4 OLW musí totiž vnútroštátny súd v zásade ukončiť vydávaciu väzbu vyžiadanej osoby po uplynutí lehoty 90 dní na prijatie konečného rozhodnutia o vykonaní EZ.
16. Vzhľadom na to sa vnútroštátny súd domnieva v prvom rade, že pri zavádzaní rámcového rozhodnutia vychádzal holandský zákonodarca z predpokladu, že podľa rámcového rozhodnutia sa po uplynutí 90 dní už vyžiadaná osoba nenachádza vo vydávacej väzbe. Pritom z rozsudku Lanigan(5) vyplýva, že rámcové rozhodnutie neupravuje všeobecnú a bezpodmienečnú povinnosť prepustiť (dočasne) osobu v prípade prekročenia lehoty 90 dní, pokiaľ bolo konanie o vydanie vedené s náležitou starostlivosťou a preto pokiaľ dĺžka väzby nie je neprimeraná.(6)
17. Rechtbank Amsterdam (súd v Amsterdame) dodáva v druhom rade, že § 22 ods. 4 OLW neberie dostatočne do úvahy povinnosti, ktoré má vnútroštátny súd na základe ustanovení primárneho práva Únie.
18. Presnejšie vnútroštátny súd uvádza, že je povinný po prvé položiť Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku vtedy, keď je odpoveď na túto otázku nevyhnutná na vydanie jeho rozhodnutia o vykonaní EZ, po druhé počkať na odpoveď na otázky položené zo strany súdnych orgánov iných členských štátov vtedy, keď je odpoveď na otázku položenú iným súdom nevyhnutná na prijatie jeho rozhodnutia, a napokon po tretie podľa rozsudku Aranyosi a Căldăraru(7) odložiť rozhodnutie o odovzdaní, ak existuje skutočné riziko neľudského alebo ponižujúceho zaobchádzania vo vzťahu k vyžiadanej osoby vo vydávajúcom členskom štáte.
19. V tejto súvislosti vnútroštátny súd tiež uvádza, že podľa judikatúry Súdneho dvora okolnosti vyvolávajúce jednu z vyššie uvedených povinností predstavujú „mimoriadn[e] prípad[y]“ v zmysle článku 17 ods. 7 rámcového rozhodnutia, ktoré bránia vykonávajúcemu členskému štátu dodržať lehotu 90 dní na vydanie rozhodnutia.(8)
20. Okrem toho vnútroštátny súd uvádza, že zistil viaceré dôvody, ktoré podľa jeho názoru preukazujú riziko, že TC po prepustení na slobodu utečie. Za týchto okolností sa vnútroštátny súd domnieva, že nemôže ukončiť situáciu pozbavenia osobnej slobody TC a pritom sa uistiť o tom, že sú splnené materiálne podmienky nevyhnutné na účinné odovzdanie TC v zmysle článku 17 ods. 5 rámcového rozhodnutia.
21. S cieľom vyriešiť rozpor medzi povinnosťami vnútroštátneho súdu a znením § 22 ods. 4 OLW vnútroštátny súd zdôrazňuje, že v predchádzajúcich rozhodnutiach dospel k výkladu tohto ustanovenia, ktorý považuje za zlučiteľný s rámcovým rozhodnutím. Podľa tohto výkladu, ak existujú okolnosti, ktoré vyvolávajú jednu z povinností uvedených v bode 18 týchto návrhov, súd preruší lehotu na vydanie rozhodnutia o vykonaní EZ. Počas tohto obdobia, v ktorom lehota neplynie, nie je povinný vyžiadanú osobu dočasne prepustiť, keďže lehota 90 dní neplynie, a nemôže teda uplynúť. Tento výklad nebráni dočasnému prepusteniu na slobodu najmä vtedy, ak sa trvanie väzby stane neprimeraným. Vnútroštátny súd sa však domnieva, že v prejednávanej veci nie je väzba na účely odovzdania TC neprimeraná.
22. Vnútroštátny súd však vysvetľuje, že Gerechtshof Amsterdam (Odvolací súd Amsterdam, Holandsko), ktorý je v prejednávanej veci odvolacím súdom, naopak vo svojich predchádzajúcich rozhodnutiach vyjadril názor, že § 22 ods. 4 OLW nemožno vykladať tak, ako sa to navrhuje v predchádzajúcom bode. Podľa vnútroštátneho súdu Gerechtshof Amsterdam (Odvolací súd Amsterdam) hľadal rovnováhu medzi záujmom na ochrane právneho poriadku Únie a záujmom na zachovaní vnútroštátneho práva vo svetle zásady právnej istoty s cieľom určiť, či lehotu na prijatie rozhodnutia o vykonaní EZ treba prerušiť.
23. Pritom z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že hľadanie rovnováhy medzi týmito záujmami až doteraz vždy viedlo k rovnakému konkrétnemu výsledku, ako je výsledok, ktorý sa dosiahol v súlade s prístupom vnútroštátneho súdu. V každom prípade vo svojej rozhodovacej praxi vnútroštátny súd naďalej uplatňoval svoj vlastný výklad judikatúry.
IV. Prejudiciálna otázka položená Súdnemu dvoru
24. V tomto kontexte rozhodnutím z 27. júla 2018, ktoré bolo doručené v ten istý deň do kancelárie Súdneho dvora, Rechtbank Amsterdam (súd v Amsterdame, Holandsko) položil Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Je ponechanie vyžiadanej osoby, u ktorej existuje riziko úteku, vo väzbe na účely odovzdania počas obdobia, ktoré presahuje 90 dní od zatknutia tejto osoby, v rozpore s článkom 6 [Charty] v prípade, keď:
– vykonávajúci členský štát prebral článok 17 rámcového rozhodnutia [2002/584] v tom zmysle, že výkon väzby vyžiadanej osoby na účely odovzdania sa musí dočasne prerušiť v okamihu, kedy uplynie lehota 90 dní stanovená na prijatie konečného rozhodnutia vo veci vykonania [EZ], a keď
– súdne orgány tohto členského štátu vykladali vnútroštátnu právnu úpravu v tom zmysle, že lehota pre vydanie rozhodnutia sa pozastavuje vtedy, keď sa vykonávajúci súdny orgán rozhodne položiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania alebo počkať na odpoveď na prejudiciálnu otázku položenú iným vykonávajúcim súdnym orgánom alebo tiež odložiť rozhodnutie o odovzdaní z dôvodu skutočného rizika neľudských alebo ponižujúcich podmienok pozbavenia osobnej slobody vo vydávajúcom členskom štáte?“
V. Konanie pred Súdnym dvorom
25. Keďže TC je vo väzbe a návrh na začatie prejudiciálneho konania nastoľuje otázky v oblasti, na ktorú sa vzťahuje hlava V tretej časti Zmluvy o fungovaní Európskej únie („ZFEÚ“), vnútroštátny súd rovnakým rozhodnutím tiež Súdnemu dvoru navrhol, aby sa na tento návrh na začatie prejudiciálneho konania vzťahovali ustanovenia o naliehavom prejudiciálnom konaní podľa článku 107 Rokovacieho poriadku.
26. Rozhodnutím z 9. augusta 2018 Súdny dvor tejto žiadosti vyhovel.
27. Účastníci konania vo veci samej, holandská vláda a Komisia predložili svoje písomné pripomienky. Títo účastníci konania, holandská, česká, írska a talianska vláda, ako aj Komisia predniesli aj ústne pripomienky na pojednávaní, ktoré sa konalo 4. októbra 2018.
28. Medzitým Súdny dvor 19. septembra 2018 vyniesol rozsudok vo veci RO (C‑327/18 PPU), do rozhodnutia ktorej bolo 14. júna 2018 konanie vo veci samej prerušené. V tomto rozsudku Súdny dvor v podstate konštatoval, že vykonávajúci členský štát nemôže odmietnuť vykonať EZ, pokiaľ je vydávajúci členský štát súčasťou Európskej únie.
29. V odpovedi na žiadosť Súdneho dvora vnútroštátny súd 26. septembra 2018 uviedol, že predmetný EZ ešte nebol vykonaný a že TC je stále vo väzbe. TC je teda vo väzbe dlhšie ako 6 mesiacov odo dňa, keď sa konalo pojednávanie.
VI. Analýza
30. Svojou prejudiciálnou otázkou chce vnútroštátny súd v podstate zistiť, či ponechanie osoby vyžiadanej na základe EZ vo väzbe po uplynutí lehoty 90 dní od jej zatknutia predstavuje obmedzenie práva na slobodu, ktoré rešpektuje požiadavku týkajúcu sa existencie právneho základu vyžadovaného článkami 6 a 52 ods. 1 Charty vtedy, keď je toto obmedzenie založené na viacerých rôznych výkladoch vnútroštátneho ustanovenia vychádzajúcich z judikatúry, ktoré bráni takémuto ponechaniu vo väzbe.
31. Rozhodnutie vnútroštátneho súdu obsahuje aj určité otázky, ktoré nie sú zohľadnené v prejudiciálnej otázke. Týkajú sa toho, či za predpokladu, že Súdny dvor odpovie na prejudiciálnu otázku v tom zmysle, že ponechanie vo väzbe je v rozpore s Chartou, bude vnútroštátny súd povinný upustiť od uplatnenia § 22 ods. 4 OLW. Tieto otázky sa podľa môjho názoru týkajú povinnosti vnútroštátneho súdu vylúčiť uplatnenie ustanovení svojho vnútroštátneho práva, ktoré sú nezlučiteľné s právom Únie vtedy, keď tento súd nie je schopný zabezpečiť zlučiteľnosť s právom Únie s využitím výkladu vychádzajúceho z judikatúry.
32. V týchto návrhoch Súdnemu dvoru navrhujem, aby na prejudiciálnu otázku odpovedal v tom zmysle, že za takých okolností, ako sú okolnosti prejednávanej veci, Charta bráni ponechaniu osoby vo väzbe po uplynutí 90 dní od jej zatknutia. Presnejšie sa domnievam, že výklad vychádzajúci z judikatúry podaný vnútroštátnym súdom a Gerechtshof Amsterdam (Odvolací súd Amsterdam) nespĺňa požiadavku na existenciu právneho základu v zmysle článku 52 ods. 1 Charty.
33. Vzhľadom na odpoveď, ktorú navrhujem poskytnúť na prejudiciálnu otázku tak, ako je sformulovaná, treba tiež, s cieľom poskytnúť užitočnú odpoveď vnútroštátnemu súdu, vyriešiť právny problém spojený s povinnosťou prináležiacou vnútroštátnemu súdu neuplatniť ustanovenia svojho vnútroštátneho práva, ktoré sú nezlučiteľné s právom Únie. Pritom otázky, ktoré v tejto súvislosti nastoľuje vnútroštátny súd, sa zakladajú na predpoklade, že také ustanovenie vnútroštátneho práva, ako je § 22 ods. 4 OLW, je nezlučiteľné so systémom zavedeným rámcovým rozhodnutím.
34. V prvom rade teda preskúmam otázku, či požiadavka vzťahujúca sa na existenciu právneho základu je splnená vtedy, keď sa vykonávajúce súdne orgány prostredníctvom judikatúry usilujú zaviesť obmedzenie práva na slobodu. V druhom rade budem skúmať súlad vnútroštátneho ustanovenia, ktoré stanovuje bezpodmienečnú povinnosť prepustenia osoby vyžiadanej na základe EZ po uplynutí lehoty 90 dní od zatknutia, s rámcovým rozhodnutím. V prípade zápornej odpovede na túto otázku sa v treťom rade budem zaoberať problematikou súvisiacou s povinnosťou vylúčiť uplatnenie takého ustanovenia, ktoré zavádza rámcové rozhodnutie do vnútroštátneho práva.
A. O požiadavke týkajúcej sa existencie právneho základu
35. Je pravda, že článok 52 ods. 1 Charty nie je v návrhu na začatie prejudiciálneho konania výslovne zmienený. Vnútroštátny súd sa totiž Súdneho dvora pýta na súlad výkladu vychádzajúceho z judikatúry opísaného v jeho návrhu s článkom 6 Charty a v tomto kontexte sa viackrát dovoláva zásady právnej istoty.
36. Domnievam sa však na jednej strane, že pozbavenie slobody osoby predstavuje obmedzenie výkonu práva zakotveného v článku 6 Charty. Také obmedzenie je v rozpore s týmto ustanovením vtedy, keď nespĺňa požiadavky vyslovené v článku 52 ods. 1 Charty.(9) Na druhej strane zásada právnej istoty najmä vyžaduje, aby boli právne pravidlá jasné, presné a predvídateľné, pokiaľ ide o ich účinky, zvlášť, keď môžu mať nepriaznivé dôsledky pre jednotlivcov.(10) Ako ukážem v bodoch 39 až 52 týchto nižšie, rovnaké podmienky sa vyžadujú, pokiaľ ide o požiadavku vzťahujúcu sa na existenciu právneho základu v zmysle článku 52 ods. 1 Charty. Z týchto dôvodov možno dospieť k záveru, že táto požiadavka je vyjadrením zásady právnej istoty v kontexte obmedzenia výkonu práv a slobôd zaručených Chartou.
37. Zástancovia odpovede, podľa ktorej Charta bráni výkladu zastávanému holandskými súdmi, konkrétne TC, holandská a talianska vláda, rovnako ako aj Komisia, vyjadrujú pochybnosti, pokiaľ ide o existenciu právneho základu, v holandskom práve, umožňujúceho ponechať osobu vo väzbe po uplynutí lehoty 90 dní odo dňa jej zatknutia. Írska vláda sa naopak domnieva, že výklad vnútroštátneho ustanovenia prostredníctvom judikatúry môže takýto právny základ predstavovať, ak spĺňa určité podmienky.(11)
38. Preto sa domnievam, že v kontexte prejednávanej veci treba odpovedať na otázku, či požiadavka vzťahujúca sa na existenciu právneho základu upravená v článku 52 ods. 1 Charty je dodržaná takým výkladom vychádzajúcim z judikatúry, ako je výklad opísaný v návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
1. Identifikácia charakteristík „zákona“ v zmysle článku 52 ods. 1 Charty
39. V stanovisku 1/15(12) Súdny dvor odmietol tvrdenie Európskeho parlamentu, podľa ktorého sa pojem „zákon“ použitý konkrétne v článku 52 ods. 1 Charty zhoduje s pojmom „legislatívny akt“ upraveným v ZFEÚ.(13) Súdny dvor sa totiž domnieval, že „v rámci tohto konania nebolo nikdy poukázané na to, že by zamýšľaná dohoda nemusela spĺňať požiadavky prístupnosti a predvídateľnosti nevyhnutné na to, aby zásahy, ktoré so sebou prináša, boli považované za zásahy, ktoré stanovuje zákon v zmysle článku 8 ods. 2 a článku 52 ods. 1 Charty“.(14) Zo stanoviska 1/15(15) teda možno vyvodiť, že podmienky potrebné na splnenie požiadavky právneho základu neboli spojené s formálnymi charakteristikami zdroja obmedzenia, ale skôr s jeho materiálnymi charakteristikami, pokiaľ ide o jeho dostupnosť a predvídateľnosť. Možno si preto položiť otázku, či v určitých prípadoch môže judikatúra vykazujúca tieto materiálne charakteristiky predstavovať právny základ odôvodňujúci obmedzenie práva zaručeného Chartou.
40. Je však potrebné uviesť, že v rozsudku Knauf Gips/Komisia(16), ktorým bol sčasti zrušený rozsudok Všeobecného súdu, Súdny dvor rozhodol, že bez výslovne stanoveného právneho základu na tento účel je obmedzenie práva na účinnú súdnu ochranu a prístup k nestrannému súdu zaručeného článkom 47 Charty v rozpore najmä so základnou zásadou zákonnosti. V tomto kontexte Súdny dvor pripomenul, že podľa článku 52 ods. 1 Charty musí byť akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v Charte stanovené zákonom.
41. Poznamenávam, že v rozsudku Knauf Gips/Komisia(17) Všeobecný súd použil ako základ pre obmedzenie, následne kritizované Súdnym dvorom, rozsudok Akzo Nobel/Komisia(18). Išlo teda o riešenie vychádzajúce z judikatúry. V dôsledku toho sa domnievam, že odkaz Súdneho dvora na situáciu „bez výslovne stanoveného právneho základu“ zdôrazňuje, že za takých okolností, ako sú okolnosti prejednávanej veci, nepredstavuje judikatúra vhodný základ pre odôvodnenie obmedzenia práva zaručeného Chartou.
42. Je pravda, že riešenie prijaté v rozsudku Knauf Gips/Komisia(19) nemožno chápať tak, že vo všeobecnosti judikatúra nemôže, v žiadnom prípade, predstavovať základ pre obmedzenie v zmysle článku 52 ods. 1 Charty. Tento rozsudok však kladie dôraz na určité osobitosti, pokiaľ ide o zavedenie obmedzenia základných práv prostredníctvom judikatúry.
43. V prejednávanej veci išlo o incidenčnú judikatúru. Navyše rozsudok Akzo Nobel/Komisia(20), ktorého sa dovolával Všeobecný súd na podporu návrhov, ktoré boli zrušené Súdnym dvorom, nebol predmetom preskúmania zo strany Súdneho dvora, keďže žalobca vzal späť odvolanieproti tomuto rozsudku.(21) Z rozsudku Knauf Gips/Komisia(22) teda nemožno vyvodzovať, že by Súdny dvor vylúčil, aby judikatúra, pokiaľ je prístupná, predvídateľná a nie je incidenčnou judikatúrou nepotvrdenou súdmi vyššej inštancie, mohla predstavovať právny základ obmedzenia v zmysle článku 52 ods. 1 Charty.
44. Zdá sa mi, že s týmto výkladom súhlasia niektorí generálni advokáti, ktorí sa už k tejto problematike vyjadrili v tom zmysle, že obmedzenie práv zaručených Chartou môže mať v určitých prípadoch pôvod v ustálenej judikatúre, ktorou sa riadia súdy nižších stupňov.(23) Zdá sa však, že dôraz kladený na uznanie judikatúry súdmi nižších stupňov naznačuje, že táto judikatúra musí vychádzať zo súdov vyšších stupňov alebo nimi byť prinajmenšom potvrdená.
45. Rovnako sa zdá, že Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) nevylúčil, že by obmedzenie slobody zaručenej Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaným v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“) mohlo vyplývať z dostupnej a predvídateľnej judikatúry vtedy, keď ide o judikatúru, ktorá vykazuje určitú stabilitu a súdy nižších stupňov ju uplatňujú.(24)
46. Preto sa vzhľadom na vyššie uvedené domnievam, že judikatúra môže spĺňať požiadavku na existenciu právneho základu za predpokladu na jednej strane, že je prístupná a predvídateľná (všeobecné požiadavky) a na druhej strane, že je ustálená a nie je systematicky spochybňovaná (osobitné požiadavky).
2. Spĺňa obmedzenie výkonu práva na slobodu spočívajúce v pozbavení osobnej slobody jednotlivca požiadavku vzťahujúcu sa na existenciu právneho základu vtedy, keď vyplýva z judikatúry?
47. Osobitosť tejto veci spočíva v skutočnosti, že holandské vykonávajúce súdne orgány vypracovali výklad vychádzajúci z judikatúry, na základe ktorého sa usilujú uložiť obmedzenia práva na slobodu, čo je v rozpore s jasným znením zákona v parlamentnom zmysle slova.
48. Pokiaľ ide totiž o obmedzenie práva na slobodu spočívajúce v pozbavení slobody jednotlivca, ESĽP sa domnieva, že požiadavku vyslovenú v článku 5 EDĽP, podľa ktorej k pozbaveniu slobody musí dôjsť „na základe postupu stanového zákonom“, treba chápať v tom zmysle, že právny základ pre obmedzenie musí byť dostatočne prístupný, presný a predvídateľný tak, aby poskytol jednotlivcovi primeranú ochranu pred svojvôľou.(25)
49. Na základe tých istých kritérií v rozsudku Al Chodor(26) Súdny dvor uviedol, že zadržanie osoby treba vyhlásiť za protiprávne vtedy, keď objektívne kritériá poukazujúce na riziko úteku dotknutej osoby, ktoré predstavuje dôvod jej zadržania, vyplývajú z ustálenej judikatúry, ktorá schvaľuje ustálenú prax policajných orgánov, a nie sú stanovené vo všeobecne záväznom právnom predpise.(27) Prijatie všeobecne záväzných právnych predpisov totiž poskytuje nevyhnutné záruky, pretože takýto právny predpis upravuje záväzným a vopred známym spôsobom rozhodovací priestor uvedených orgánov pri posudzovaní okolností každého konkrétneho prípadu. Okrem toho kritériá stanovené záväzným právnym predpisom najlepšie vyhovujú externej kontrole voľnej úvahy týchto orgánov na účely ochrany žiadateľov pred svojvoľným pozbavením slobody.(28)
50. Je pravda, že, stále v rozsudku Al Chodor(29), Súdny dvor rovnako spresnil, že obmedzenie výkonu práva na slobodu bolo v prejednávanej veci založené na ustanovení práva Únie, ktoré zasa odkazuje na vnútroštátne právo pre definovanie objektívnych kritérií poukazujúcich na riziko úteku. Súdny dvor totiž rozhodol, že tieto ustanovenia práva Únie ukladajú členským štátom povinnosť také objektívne kritériá stanoviť všeobecne záväzným právnym predpisom.(30)
51. Zo skutočnosti, že Súdny dvor do značnej miery vychádzal z judikatúry ESĽP, však vyvodzujem, že nezávisle od kontextu právnej úpravy a aktov práva Únie, ktoré sa uplatňujú v prejednávanej veci, musia byť pri obmedzení slobody jednotlivca splnené (vždy) všetky požiadavky vzťahujúce sa na existenciu právneho základu, jasnosť, predvídateľnosť, prístupnosť a ochranu pred svojvôľou. Každá forma pozbavenia osobnej slobody totiž predstavuje závažný zásah do práva na slobodu, a musí preto spĺňať prísne požiadavky.
52. Z týchto úvah vyplýva, že pri obmedzení práva na slobodu zaručeného v článku 6 Charty spočívajúceho z pozbavení osobnej slobody jednotlivca treba uplatniť obzvlášť prísne požiadavky. Je dôležité vyhnúť sa najmä akémukoľvek riziku svojvôle, ku ktorej by mohlo dôjsť pri neexistencii jasného, presného a predvídateľného právneho základu.
53. Vnútroštátnemu súdu teda treba poskytnúť užitočnú odpoveď na otázku, či taký výklad vychádzajúci z judikatúry, o aký ide v prejednávanej veci, zodpovedá vyššie uvedeným požiadavkám.
3. Uplatnenie v prejednávanej veci
54. Pripomínam, že vnútroštátny súd uvádza, že jeho judikatúra, rovnako ako aj judikatúra Gerechtshof Amsterdam (Odvolací súd Amsterdam) sú zverejnené tak, že TC mohol predpokladať – prípadne po porade so svojím právnym zástupcom –, že vydávaciu väzbu možno predĺžiť nad rámec lehoty 90 dní od jeho zatknutia. Zdôrazňuje, že tento výklad vychádzajúci z judikatúry je jasný a obmedzený na jasne definované situácie. Okrem toho vnútroštátny súd tvrdí, že hoci výklad podaný v jeho judikatúre vychádza z inej argumentácie, ako je argumentácia použitá Gerechtshof Amsterdam (Odvolací súd Amsterdam), uplatnenie tejto argumentácie napriek tomu konkrétne nevedie, alebo v každom prípade do dnešného dňa konkrétne neviedlo, k výsledkom, ktoré by boli odlišné od výsledkov získaných uplatnením jeho vlastnej argumentácie.
55. Treba poznamenať, že tieto dva výklady vychádzajúce z judikatúry sa odchyľujú od znenia vnútroštátneho predpisu prijatého na vykonanie rámcového rozhodnutia. Vnútroštátny súd však od Súdneho dvora nežiada, aby uviedol, či prekročil alebo neprekročil rámec výkladu v súlade s právom Únie. V každom prípade Súdnemu dvoru neprináleží ani vykladať vnútroštátne právo členského štátu, ani určovať, či výklad podaný vnútroštátnymi orgánmi vedie k výkladu contra legem.(31)
56. Okrem toho z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že výklad vychádzajúci z judikatúry vnútroštátneho súdu Gerechtshof Amsterdam (Odvolací súd Amsterdam) systematicky ruší. Pritom vnútroštátny súd vo svojej rozhodovacej činnosti naďalej výklad vychádzajúci zo svojej vlastnej judikatúry využíva. Tieto dva výklady vychádzajúce z judikatúry sú teda systematicky spochybňované.
57. Nemyslím si, že skutočnosť, že uplatnenie tohto výkladu vychádzajúceho z judikatúry do dnešného dňa neviedlo k odlišným výsledkom, môže napraviť takýto nedostatok súdržnosti týchto dvoch výkladov.
58. Je pravda, že nevylučujem, že z dôvodu takejto zhody výsledkov viacerých výkladov vychádzajúcich z judikatúry bude môcť jednotlivec v zásade určiť spôsob, akým môžu tieto výklady ovplyvniť jeho právne postavenie bez ohľadu na to, aký výklad sa napokon použije.
59. Napriek tomu však, a v prvom rade nesúdržnosť judikatúry, ktorá ukladá obmedzenia základných práv jednotlivcov, značne oslabuje jej jasnosť, presnosť a predvídateľnosť. Táto nesúdržnosť by okrem toho mohla prispieť k vzniku dôležitejších rozdielov medzi predmetnými výkladmi vychádzajúcimi z judikatúry.
60. V tejto súvislosti zdôrazňujem, že podľa TC si oba výklady vychádzajúce z judikatúry holandských súdov odporujú, pokiaľ ide o okamih, od ktorého sa prerušujú lehoty na prijatie rozhodnutia o vykonaní EZ.
61. Okrem toho holandská vláda vo svojich písomných pripomienkach tvrdí, že vnútroštátny súd pravidelne uplatňuje prerušenie lehôt stanovených v článku 17 rámcového rozhodnutia v iných prípadoch, ako sú tie, ktoré sú uvedené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania. Bez ohľadu na to, že holandská vláda v odpovedi na otázku položenú na pojednávaní neposkytla žiaden dôkaz ilustrujúci toto tvrdenie, zdôraznila, že z toho dôvodu, že výklad uplatňovaný holandskými súdmi vychádza z judikatúry, nemožno v iných prípadoch, ako sú prípady uvedené v rozhodnutí vnútroštátneho súdu, vylúčiť jeho nekonzistentné uplatňovanie.
62. V druhom rade nesúdržnosť judikatúry, na základe ktorej by mohli byť práva jednotlivca predmetom obmedzení, by viedla k situácii, keď by tento jednotlivec nebol schopný jednoznačne zistiť a pochopiť mechanizmus fungovania jemu uloženého obmedzenia. Pritom pre jednotlivca zohráva tento mechanizmus kľúčovú úlohu v záujme zaručenia legitimity obmedzenia jeho základných práv a umožňuje mu toto obmedzenie napadnúť pred príslušnými orgánmi. Za takých okolností, ako sú okolnosti prejednávanej veci, tak jednotlivec kritizujúci výklad vychádzajúci z judikatúry uznaný súdom prvého stupňa vopred vie, že súd druhej inštancie, ktorý s jeho kritikou súhlasí, pôvodné rozhodnutie napriek tomu potvrdí a využije pritom výklad vychádzajúci z jeho vlastnej judikatúry.
63. Vzhľadom na tieto úvahy sa domnievam, že obmedzenie práva zaručeného Chartou zavedené na základe dvoch výkladov vychádzajúcich z judikatúry založených na rôznej argumentácii, ktoré sú systematicky spochybňované, nespĺňa požiadavku vzťahujúcu sa na existenciu právneho základu v zmysle článku 52 ods. 1 Charty. Vzhľadom na to, že nie je splnená prinajmenšom jedna z požiadaviek uvedených v bode 46 vyššie, nie je nevyhnutné overovať, či s cieľom zabezpečiť zlučiteľnosť vnútroštátneho práva s právom Únie možno obmedzenie práva zaručeného Chartou zaviesť prostredníctvom judikatúry, v rozpore s jasným znením ustanovení zákona v parlamentnom zmysle slova.
64. Také výklady vychádzajúce z judikatúry a fortiori nespĺňajú požiadavky vyžadované v oblasti obmedzenia práva zaručeného článkom 6 Charty spočívajúceho v ponechaní jednotlivca vo väzbe, keďže tieto sú, ako som už vysvetlil v bode 52 vyššie, obzvlášť prísne.
65. Z vyššie uvedeného vyplýva, že za takých okolností, ako sú okolnosti prejednávanej veci, nemá na vnútroštátnej úrovni právny základ obmedzenie práva na slobodu spočívajúce v ponechaní jednotlivca vo väzbe po uplynutí lehoty 90 dní od zatknutia. V prejednávanej veci § 22 ods. 4 OLW ukladá vykonávajúcemu súdnemu orgánu povinnosť ukončiť väzbu osoby vyžiadanej na základe EZ. Treba preto preskúmať zlučiteľnosť tejto povinnosti s rámcovým rozhodnutím.
B. O bezpodmienečnej povinnosti prepustiť osobu vyžiadanú na základe EZ
66. TC a holandská vláda tvrdia, že § 22 ods. 4 OLW vyplýva z rozhodnutia vedome uskutočneného vnútroštátnym zákonodarcom. Toto tvrdenie chápem v tom zmysle, že podľa týchto dotknutých osôb môže pri preberaní rámcového rozhodnutia členský štát zaviesť ustanovenie, ktoré ukladá vykonávajúcim súdnym orgánom povinnosť prepustiť na slobodu osobu vyžiadanú na základe EZ vtedy, keď uplynuli lehoty stanovené v článku 17 uvedeného rámcového rozhodnutia.
67. S tým nesúhlasím.
68. V prvom rade rámcové rozhodnutie neupravuje vyčerpávajúcim spôsobom všetky aspekty týkajúce sa postupu, v rámci ktorého sa prijímajú rozhodnutia o vykonaní EZ. Členské štáty tak môžu zaviesť svoje vlastné riešenia na doplnenie systému zavedeného týmto rámcovým rozhodnutím. Na zabezpečenie cieľa uvedeného rámcového rozhodnutia však treba manévrovaciemu priestoru, ktorý majú členské štáty v tomto zmysle k dispozícii, stanoviť určité obmedzenia.(32)
69. Ako totiž vyplýva z rozsudku Lanigan(33), všeobecná a bezpodmienečná povinnosť prepustiť osobu vyžiadanú na základe EZ vtedy, ak celková dĺžka väzby vyžiadanej osoby prekročí lehoty stanovené v článku 17 rámcového rozhodnutia, by mohla obmedziť účinnosť systému odovzdávania zavedeného rámcovým rozhodnutím, a tak brániť v dosiahnutí cieľov sledovaných rámcovým rozhodnutím.
70. Je pravda, že článok 12 druhá veta rámcového rozhodnutia odkazuje na právo vykonávajúceho členského štátu s cieľom spresniť, že dočasné prepustenie je možné kedykoľvek v súlade s vnútroštátnym právom. Také prepustenie podľa vnútroštátneho práva však podlieha, ako to vyplýva zo znenia tohto ustanovenia, podmienke, že príslušný orgán uvedeného členského štátu prijme všetky opatrenia, ktoré bude považovať za nevyhnutné s cieľom zabrániť úteku vyžiadanej osoby. Naopak, ak opatrenia nezahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody neumožňujú zaručiť, že vydanie bude možné, povinnosť ukončiť zadržanie by mala ten následok, že vykonávajúci súdny orgán by nebol schopný splniť povinnosti uvedené v článku 17 ods. 5 rámcového rozhodnutia. Podľa tohto ustanovenia je súdny orgán povinný uistiť sa o tom, že materiálne podmienky potrebné na účinné odovzdanie príslušnej osoby sú splnené.
71. V druhom rade je otázne, či je § 22 ods. 4 OLW vskutku výrazom úmyslu holandského zákonodarcu uplatňovať vyššiu úroveň ochrany základných práv, ako je úroveň vyplývajúca z ustanovení rámcového rozhodnutia.
72. Domnievam sa však, že vnútroštátny predpis, ktorý zaväzuje vykonávajúci súdny orgán ukončiť zadržiavanie vyžiadanej osoby po uplynutí lehoty 90 dní, bez ohľadu na existenciu mimoriadneho prípadu v zmysle článku 17 ods. 7 rámcového rozhodnutia, by spochybnil jednotnosť štandardu ochrany základných práv definovaného uvedeným rámcovým rozhodnutím a ohrozil by jeho účinnosť z dôvodov uvedených v predchádzajúcich bodoch týchto návrhov. Zdá sa mi, že toto je argument použitý Súdnym dvorom v rozsudku Melloni.(34)
73. V treťom rade, a ako tvrdí česká vláda, všeobecná a bezpodmienečná povinnosť prepustiť osoby vyžiadané na základe EZ, pokiaľ uplynula lehota 90 dní od ich zatknutia, by podporovala zdržiavaciu taktiku týchto osôb, ktorej cieľom je zabrániť výkonu EZ.
74. V štvrtom rade treba uviesť, že prísne uplatňovanie takého ustanovenia zavádzajúceho rámcové rozhodnutie, ako je § 22 ods. 4 OLW, by mohlo odradiť vnútroštátne súdy od položenia prejudiciálnych otázok vtedy, ak by prepustenie osoby vyžiadanej na základe EZ po uplynutí lehoty 90 dní mohlo viesť k úteku tejto osoby. Je potrebné v tomto kontexte uviesť, že Súdny dvor už rozhodol, že vnútroštátny predpis, ktorý môže mať ten následok, že vnútroštátny súd sa radšej zdrží položenia prejudiciálnych otázok Súdnemu dvoru, zasahuje do právomocí priznaných súdom členských štátov článkom 267 ZFEÚ a v dôsledku toho do účinnosti spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi zavedenej mechanizmom návrhu na začatie prejudiciálneho konania.(35)
75. Z týchto dôvodov zastávam názor, že prinajmenšom v prípadoch, keď opatrenia nezahŕňajúce pozbavenie osobnej slobody nemôžu zaručiť, že vydanie bude stále možné, bráni rámcové rozhodnutie bezpodmienečnej povinnosti prepustiť osobu vyžiadanú na základe EZ vtedy, keď celková dĺžka väzby vyžiadanej osoby prekročí lehoty stanovené v článku 17 rámcového rozhodnutia. Teraz je potrebné preskúmať otázky vnútroštátneho súdu vzťahujúce sa na existenciu povinnosti neuplatniť ustanovenia vnútroštátneho práva nezlučiteľné s právom Únie.
C. O povinnosti vnútroštátneho súdu neuplatniť ustanovenia svojho vnútroštátneho práva nezlučiteľné s právom Únie
76. Na úvod poznamenávam, že s výnimkou otázok subsidiárnej a všeobecnej povahy vnútroštátny súd nerozpracoval problematiku vzťahujúcu sa na povinnosť neuplatniť ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré sú nezlučiteľné s právom Únie. Túto problematiku bližšie neanalyzovali ani zainteresované strany vo svojich pripomienkach.
77. Z týchto dôvodov svoju analýzu obmedzím na zásadné úvahy na účely poskytnutia užitočnej odpovede vnútroštátnemu súdu.
78. V rozsudku Popławski(36) Súdny dvor rozhodol, že ustanovenia rámcového rozhodnutia nemajú priamy účinok. Okrem toho v tomto rozsudku Súdny dvor položil dôraz na povinnosť orgánov vzťahujúcu sa na výklad vnútroštátneho práva v súlade s právom Únie.(37)
79. Naopak, Súdny dvor v rozsudku Popławski(38) neodpovedal na otázku, či je vykonávajúci súdny orgán povinný neuplatniť vnútroštátne ustanovenie prijaté na vykonanie rámcového rozhodnutia, ak na jednej strane toto ustanovenie nie je zlučiteľné s týmto rámcovým rozhodnutím a na druhej strane jeho výklad v súlade s právom Únie by viedol k výkladu vnútroštátneho práva contra legem. Vnútroštátny súd, ktorý bol pôvodcom prejudiciálnej otázky, ktorá viedla k tomuto rozsudku, predložil druhý návrh na začatie prejudiciálneho konania a opätovne sa Súdneho dvora spýtal na existenciu takej povinnosti.(39)
80. Domnievam sa, že za takých okolností, o aké ide v prejednávanej veci, je potrebné na otázku, či je vykonávajúci súdny orgán povinný vylúčiť uplatnenie vnútroštátneho ustanovenia, ktoré je v rozpore s rámcovým rozhodnutím, odpovedať záporne.
81. V prvom rade je pravda, že pokiaľ ide o povinnosť vylúčiť uplatnenie vnútroštátneho ustanovenia, ktoré je nezlučiteľné s právom Únie, právna teória rozlišuje medzi účinkom nahradenia a účinkom vylúčenia aktov práva Únie. Pojem účinku vylúčenia je založený na myšlienke, že bez ohľadu na neexistenciu priameho účinku aktu Únie môžu vnútroštátne orgány vylúčiť uplatnenie vnútroštátneho ustanovenia, ktoré nie je zlučiteľné s týmto aktom.(40)
82. Napriek tomu a nezávisle od nejednoznačnosti tohto rozlišovania medzi týmito dvoma účinkami treba poukázať na to, že v konaní vo veci samej nestoja proti sebe dve osoby, ale prokuratúra a jednotlivec, takže konanie vo veci samej sa týka iba problematiky uplatňovania práva Únie v rámci vertikálnych vzťahov. V dôsledku toho, s cieľom vylúčiť uplatnenie takého vnútroštátneho ustanovenia, ako je § 22 ods. 4 OLW, ktoré bráni ponechaniu osoby vyžiadanej na základe EZ vo väzbe po uplynutí lehoty 90 dní od zatknutia, by mal dotknutý členský štát voči tejto osobe použiť rámcové rozhodnutie, ktorého zavedenie do vnútroštátneho práva bolo týmto členským štátom vykonané nesprávne. Takéto uchýlenie sa k rámcovému rozhodnutiu by však viedlo k situácii obráteného priameho účinku, ktorý už Súdny dvor viackrát odsúdil.(41)
83. V druhom rade vylúčenie uplatnenia § 22 ods. 4 OLW by malo za následok nielen jednoduché negatívne dôsledky na práva tretích osôb vyplývajúce z uplatnenia rámcového rozhodnutia v spore medzi dvoma štátnymi subjektmi, ale závažný zásah do práva na slobodu TC v rámci konania, v ktorom stojí proti emanácii štátu.(42)
84. Napokon, na rozdiel od prejudiciálnej otázky položenej vo veci Popławski (C‑579/17, o ktorej sa aktuálne koná pred Súdnym dvorom), sa vnútroštátny súd v tejto veci domnieva, že dokáže vyložiť vnútroštátne ustanovenie prijaté na vykonanie rámcového rozhodnutia pri dodržaní zákazu výkladu contra legem a takým spôsobom, aby jeho uplatnenie viedlo k výsledku, ktorý je zlučiteľný s týmto rámcovým rozhodnutím. Napriek tomu sa prostredníctvom svojho výkladu vnútroštátny súd v podstate usiluje obmedziť právo na slobodu osoby vyžiadanej na základe EZ. Pritom tento súd naráža na vyjadrenie zásady právnej istoty zakotvené v článku 52 ods. 1 Charty v podobe požiadavky na existenciu právneho základu. Rovnako, nech už bude právny základ zvolený v tomto zmysle akýkoľvek, vnútroštátny súd nemôže vylúčiť uplatnenie § 22 ods. 4 OLW bez toho, aby zohľadnil zásadu právnej istoty.
85. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy sa domnievam, že za okolností, o aké ide v tejto veci, sa vykonávajúci súdny orgán nemôže dovolávať ustanovení rámcového rozhodnutia s cieľom vylúčiť uplatnenie takého vnútroštátneho ustanovenia prijatého na vykonanie rámcového rozhodnutia, ako je § 22 ods. 4 OLW, a to na ujmu osoby vyžiadanej na základe EZ.
VII. Návrh
86. Vzhľadom na prechádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálnu otázku, ktorú položil Rechtbank Amsterdam (súd v Amsterdame, Holandsko), takto:
Článok 6 a článok 52 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie bránia zavedeniu, prostredníctvom judikatúry, obmedzenia práva na slobodu spočívajúceho v ponechaní osoby vyžiadanej na základe európskeho zatykača (EZ) vo väzbe po uplynutí lehoty 90 dní od jej zatknutia vtedy, keď je toto obmedzenie založené na rôznych výkladoch vychádzajúcich z judikatúry takého vnútroštátneho ustanovenia, ako je § 22 ods. 4 Overleveringswet (zákon o odovzdávaní osôb), ktoré ukladá vykonávajúcemu súdnemu orgánu povinnosť prepustiť takú osobu na slobodu po uplynutí tejto lehoty.