PRESUDA SLUŽBENIČKOG SUDA EUROPSKE UNIJE

(drugo vijeće)

11. srpnja 2013.

Predmet F‑46/11

Marie Tzirani

protiv

Europske komisije

„Javna služba – Uznemiravanje – Pojam uznemiravanja – Zahtjev za pomoć – Upravna istraga o navodnim činjenicama uznemiravanja – Odluka o obustavi upravne istrage – Razumni rok za završetak upravne istrage – Obveza obrazlaganja odluke o obustavi upravne istrage – Opseg“

Predmet:      Tužba podnesena na temelju članka 270. UFEU‑a, koji se primjenjuje na Ugovor o EZAE‑u na temelju njegova članka 106.a, kojom tužiteljica, s jedne strane, zahtijeva da se poništi odluka Europske komisije o obustavi postupka povodom njezina zahtjeva za pomoć i, s druge strane, da se Europskoj komisiji naloži naknada navodno pretrpljene štete.

Odluka:      Poništava se odluka Europske komisije od 7. lipnja 2010. u dijelu u kojem se obustavlja postupak povodom zahtjeva za pomoć M. Tzirani zbog uznemiravanja koje je navodno pretrpjela počevši od 1. listopada 2004. Nalaže se Europskoj komisiji da M. Tzirani isplati iznos od 6000 eura. U preostalom dijelu tužba se odbija. Europska komisija snosit će vlastite troškove i nalaže joj se snošenje troškova M. Tzirani.

Sažetak

1.      Dužnosnici – Prava i obveze – Interna istraga o navodnom uznemiravanju –Pravo osobe koja podnosi pritužbu na pristup istražnom spisu – Granice – Obveza povjerljivosti koja tereti upravu

2.      Dužnosnici – Uznemiravanje – Pojam – Ponašanje čiji je cilj diskreditirati dotičnu osobu ili pogoršati njezine uvjeta rada – Zahtjev da ponašanje bude poduzeto s namjerom – Opseg – Nepostojanje zahtjeva zlonamjernosti uznemiravatelja

(Pravilnik o osoblju, čl. 12.a st. 3.)

3.      Dužnosnici – Uznemiravanje – Pojam – Upravne odluke i neslaganja s upravom o pitanjima organizacije službi – Isključenje

(Pravilnik o osoblju, čl. 12.a)

4.      Dužnosnici – Uznemiravanje – Pojam – Ponašanje nadređenog koje se odnosi na više osoba – Uključenost

5.      Dužnosnici – Uznemiravanje – Pojam – Ponašanje nadređenog koje se sastoji u davanju izravnih uputa osoblju pod odgovornošću načelnika odjela a da ga pritom nije o tome obavijestio i slanju poruka u kojima otvoreno kritizira tog načelnika odjela – Uključenost

(Pravilnik o osoblju, čl. 12.a)

6.      Dužnosnici – Obveza uprave da pruži pomoć – Opseg

(Pravilnik o osoblju, čl. 24.)

7.      Dužnosnici – Obveza uprave da pruži pomoć – Područje primjene – Opseg –Dužnost uprave da ispita pritužbe u području uznemiravanja – Zahtjevi brižnog postupanja i brzine – Nepostojanje – Posljedice

(Povelja o temeljnim pravima Europske unije, čl. 41. st. 1.; Pravilnik o osoblju, čl. 24.)

8.      Dužnosnici – Stegovne mjere – Istraga koja prethodi pokretanju stegovnog postupka – Diskrecijska ovlast uprave – Opseg

(Pravilnik o osoblju, Prilog IX.)

9.      Dužnosnici – Obveza uprave da pruži pomoć – Provedba u području uznemiravanja – Odluka o obustavi upravne istrage koja je pokrenuta povodom zahtjeva za pomoć – Obveza dostave podnositelju pritužbe konačnog izvješća o istrazi i zapisnika o saslušanjima koja su u tom okviru provedena – Nepostojanje

(Pravilnik o osoblju, čl. 24. i čl. 25. podst. 2.)

10.    Dužnosnici – Odluka o obustavi upravne istrage koja je pokrenuta povodom zahtjeva za pomoć zbog uznemiravanja – Obveza obrazlaganja – Opseg

(Pravilnik o osoblju, čl. 24. i čl. 25. podst. 2.)

1.      U kontekstu tužbe zbog uznemiravanja, treba, osim u posebnim okolnostima, osigurati tajnost prikupljenih iskaza svjedoka i tijekom sudskog postupka u mjeri u kojoj eventualno isključenje te tajnosti u fazi postupka pred sudom može spriječiti da istrage ostanu neutralne i objektivne uživajući pogodnost bezrezervne suradnje članova osoblja pozvanih da daju iskaz u svojstvu svjedoka.

(t. 41.)

Izvori:

Službenički sud: 12. prosinca 2012., Cerafogli/ESB, F‑43/10, t. 222., koja je predmet žalbenog postupka pred Općim sudom Europske unije, predmet T‑114/13 P

2.      Prema članku 12.a stavku 3. Pravilnika zlonamjernost navodnog uznemiravatelja nije nužan uvjet da se određeno ponašanje kvalificira kao uznemiravanje.

Naime, može postojati uznemiravanje u smislu članka 12.a stavka 3. Pravilnika a da uznemiravatelj svojim postupanjem nije htio diskreditirati žrtvu ili namjerno pogoršati njezine radne uvjete. Dovoljno je samo da su njegova postupanja, kad su počinjena namjerno, objektivno dovela do takvih posljedica. Kvalifikacija uznemiravanja podliježe uvjetu da ono predstavlja dovoljno objektivnu stvarnost u smislu da nepristran i razuman promatrač koji je normalno osjetljiv i koji se našao u istim okolnostima, to bude smatrao pretjeranim i podložnim kritici.

S tim u vezi, činjenica da dužnosnik ima teške, odnosno konfliktne odnose s kolegama ili nadređenim osobama ne predstavlja samo za sebe dokaz uznemiravanja. Čak i negativni komentari upućeni djelatniku ipak ne nanose štetu njegovoj osobnosti, dostojanstvu ili psihičkom integritetu, sve dok su formulirani na odmjeren način i sve dok iz podataka u spisu ne proizlazi da se temelje na nekorektnim optužbama lišenim svake veze s objektivnim činjenicama.

(t. 52., 54., 56., 71. i 74.)

Izvori:

Prvostupanjski sud: 16. travnja 2008., Michail/Komisija, T‑486/04, t. 61.

Službenički sud: 9. prosinca 2008., Q/Komisija, F‑52/05, t. 133. i 135.; 10. studenoga 2009., N/Parlament, F‑93/08, t. 93.; 24. veljače 2010., Menghi/ENISA, F‑2/09, t. 110.; 16. svibnja 2012., Skareby/Komisija, F‑42/10, t. 65.; 26. veljače 2013. Labiri/EGSO, F‑124/10, t. 65. i 67.

Opći sud Europske unije: 12. srpnja 2011., Komisija/Q, T‑80/09 P

3.      Uzimajući u obzir široku diskrecijsku ovlast koju institucije uživaju prilikom organizacije svojih službi, ni upravne odluke, iako se teško prihvaćaju, ni neslaganja s upravom o pitanjima koja spadaju u organizaciju službi, ne dokazuju sami za sebe postojanje uznemiravanja. Međutim, sama činjenica da uprava nije slijedila prijedloge dužnosnika i da nije prihvatila njegove zahtjeve za dodatnim osobljem ne dokazuje sama za sebe nerazumijevanje, a još manje uznemiravanje od strane njenih nadređenih, već u najboljem slučaju to da su postojala oprečna mišljenja.

(t. 82.)

4.      U kontekstu pritužbe zbog uznemiravanja ne može se tvrditi da određeno ponašanje nadređenog ne predstavlja uznemiravanje zato što se ono nije posebno odnosilo na jednu osobu već na neodređeni broj drugih osoba. Naime, takvo utvrđenje može samo pogoršati povredu članka 12.a stavka 3. Pravilnika, čiji prvi stavak zabranjuje svim dužnosnicima sve oblike uznemiravanja.

(t. 89.)

5.      Kada nije opravdano posebnim okolnostima, ponašanje nadređenog koje se sastoji u izravnom i ponavljanom davanju uputa osoblju koje je pod odgovornošću podređenog načelnika odjela a da pritom tog načelnika odjela nije obavijestio o tome može dovesti do toga da načelnik odjela u odnosima sa svojim osobljem izgubi kredibilitet pa se stoga može kvalificirati kao uznemiravanje. Isto vrijedi i kada je riječ o slučaju kada nadređeni prosljeđuje poruke sadrže otvorene kritike dužnosnika u kopiji većem broju kolega a da ne postoje zahtjevi službe koji bi opravdali tu praksu. Međutim, iako treba prihvatiti kritiku koja se odnosi na rad podređenog, u uobičajeni okvir hijerarhijskog odnosa spadaju poruke koje ne sadrže nikakve klevetničke ili zlonamjerne izjave i koje su dostavljene samo zainteresiranoj osobi ili koje su drugima proslijeđene u kopiji kada to interes službe opravdava.

(t. 94., 95., 97. i 98.)

Izvori:

Prvostupanjski sud: 25. listopada 2007., Lo Giudice/Komisija, T‑154/05, t. 104. i 105.

Službenički sud: gore navedena presuda Skareby/Komisija, t. 80.

6.      U skladu s dužnosti pomoći predviđene člankom 24. Pravilnika, uprava mora, u slučaju nezgode koja je nespojiva s redom i spokojnošću službe, intervenirati svim potrebnim snagama i odgovoriti takvom brzinom i pažnjom koju zahtijevaju okolnosti konkretnog slučaja kako bi se utvrdile činjenice i, kada se utvrdi uzrok, pronašla prikladna rješenja. U tu svrhu dovoljno je da dužnosnik koji od svoje institucije traži zaštitu dostavi barem neke dokaze o stvarnosti napada za koje tvrdi da im je bio žrtva. U prisutnosti takvih elemenata, na instituciji u pitanju je da poduzme odgovarajuće mjere, osobito da provede upravnu istragu kako bi utvrdila činjenice koje su dovele do pritužbe i, ako je to potrebno, odredi privremene mjere prekida rada kako bi preventivno zaštitila zdravlje i sigurnost dužnosnika koji tvrdi da je žrtva jedne od radnji predviđenih tom odredbom.

Međutim, ne može se s uspjehom istaknuti tužbeni razlog koji se odnosi na povredu dužnosti pomoći zbog nepoduzimanja mjera opreza u prilog zahtjevu za poništenje odluke da se obustavi istraga koja se odnosi na činjenice uznemiravanja kojega se djelatnik smatra žrtvom s obzirom na to da takva povreda članka 24. Pravilnika nema nikakav utjecaj na zakonitost navedene odluke.

(t. 108. do 110.)

Izvori:

Službenički sud: 17. srpnja 2012., BG/Médiateur, F‑54/11, t. 83., koja je predmet žalbenog postupka pred Općim sudom Europske unije, predmet T‑406/12 P; gore navedena presuda Cerafogli/ESB, t. 210.

Opći sud Europske unije: gore navedena presuda Komisija/Q, t. 84. i 92. i navedena sudska praksa

7.      Obveza poštivanja razumnog roka prilikom vođenja upravnih postupaka predstavlja opće načelo prava Unije čije poštovanje sud treba osigurati i koje je, kao dio prava na dobru upravu, sadržano u članku 41. stavku 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Kada se institucije moraju suočiti s tako ozbiljnim pitanjem poput uznemiravanja, one imaju obvezu dužnosniku koji je na temelju članka 24. Pravilnika podnio zahtjev odgovoriti brzo i pažljivo.

Međutim, okolnost da tijelo ovlašteno za imenovanje, povrjeđujući dužnosti pažnje, nije na temelju članka 24. Pravilnika dovoljno brzo odgovorilo na zahtjev za pomoć, sama za sebe ne utječe na zakonitost odluke o obustavi istrage zbog uznemiravanja pokrenute na temelju navedenog zahtjeva za pomoć. Naime, ako takvu odluku treba poništiti samo zato što je kasno donesena, nova odluka koja bi je trebala zamijeniti ni u kojem slučaju ne bi mogla biti donesena ranije.

(t. 116., 117. i 119.)

Izvori:

Prvostupanjski sud: 11. travnja 2006., Angeletti/Komisija, T‑394/03, t. 162.

Službenički sud: 18. svibnja 2009., Meister/OHIM, F‑138/06 i F‑37/08, t. 76.; 11. svibnja 2011., J/Komisija, F‑53/09, t. 113.

Opći sud Europske unije: 6. prosinca 2012., Füller‑Tomlinson/Parlament, T‑390/10 P, t. 115.

8.      Tijelo zaduženo za provođenje upravne istrage, koje je dužno postupiti po spisima koji su mu podneseni na proporcionalan način, ima široku diskrecijsku ovlast što se tiče provođenja istrage i osobito što se tiče procjene kvalitete i koristi suradnje koju pružaju svjedoci.

(t. 124.)

Izvori:

Službenički sud: gore navedena presuda Skareby/Komisija, t. 38.

9.      Kad je riječ o odluci kojom se obustavlja upravna istraga pokrenuta zbog zahtjeva podnesenog na temelju članka 24. Pravilnika, druga rečenica članka 25. Pravilnika o osoblju ne nameće nikakvu izričitu obvezu da se podnositelju pritužbe dostavi konačno izvješće o upravnoj istrazi ni zapisnici o saslušanjima koja su u tom okviru provedena.

Međutim, i pod uvjetom da je riječ o zaštiti interesa osoba protiv kojih je pritužba podnesena i onih koje su u istrazi svjedočile, također ni jedna odredba Pravilnika o osoblju ne zabranjuje dostavljanje konačnog izvješća o istrazi trećoj osobi koja ima legitiman interes upoznati se s tim izvješćem, kao što je to slučaj s osobom koja je podnijela zahtjev na temelju članka 24. Pravilnika.

(t. 132. i 133.)

Izvori:

Prvostupanjski sud: gore navedena presuda Lo Giudice/Komisija, t. 163.

Službenički sud: gore navedena presuda Cerafogli/ESB, t. 108.

10.    Usko tumačenje obveze koju nameće druga rečenica članka 25. Pravilnika je potrebna s obzirom na to da je odluka kojom se nanosi šteta odluka tijela ovlaštenog za imenovanje o obustavi istrage donesena povodom zahtjeva za pomoć u vezi s tvrdnjama o uznemiravanju.

Naime, suprotno većini upravnih akata koji mogu nanijeti štetu dužnosniku, odluka koja se odnosi na zahtjev za pomoć donosi se u posebnim činjeničnim okolnostima. Kao prvo, te su okolnosti mogle trajati već više mjeseci, odnosno kao u predmetnom slučaju više godina. Usto, činjenice uznemiravanja mogu imati ekstremno destruktivne učinke na zdravstveno stanje žrtve. Nadalje, uznemiravanje, ako se ono utvrdi, ne zahvaća prvenstveno financijske interese ili karijeru dužnosnika, slučaj koji institucija može brzo riješiti donošenjem akta ili isplatom novčanog iznosa odnosnoj osobi, već šteti osobnosti, dostojanstvu i fizičkom ili psihičkom integritetu žrtve, šteta koja se ne može u cijelosti popraviti novčanom naknadom. Naposljetku, neovisno o tome jesu li tvrdnje o uznemiravanju osnovane, podnositelj pritužbe ih tako doživljava i na temelju dužnosti pažnje, institucija mora obrazložiti svoju odluku o odbijanju zahtjeva za pomoć na što je moguće potpuniji način, a da podnositelj pritužbe ne mora čekati odgovor na žalbu kako bi doznao njene razloge, odgovor koji bi institucija mogla odlučiti i ne dati.

Odluka koja sadrži samo početak obrazloženja ne može udovoljiti zahtjevima koje nameće druga rečenica članka 25. Pravilnika. Suprotno rješenje dovelo bi to toga da dužnosnik koji je podnio zahtjev za pomoć sukladno članku 24. Pravilnika zbog uznemiravanja bude primoran podnijeti žalbu kako bi dobio obrazloženje odluke o obustavi upravne istrage sukladno zahtjevima druge rečenice članka 25. Pravilnika. Iz toga slijedi da u slučaju odluke o obustavi istrage, pokrenute kako bi se odgovorilo na zahtjev za pomoć podnesen sukladno članku 24. Pravilnika zbog činjenica uznemiravanja, institucije ne mogu odnosnoj osobi valjano dostaviti potpuno obrazloženje prvi put u odluci kojom se odbija žalba a da time ne povrijede svoju obvezu obrazlaganja koju moraju poštivati sukladno drugoj rečenici članka 25. Pravilnika. Takvo rješenje međutim ne može utjecati na mogućnost institucija da u odluci o odbijanju žalbe daju pojašnjenja u vezi s razlozima koje je dala uprava, ni Službeničkog suda da prilikom ispitivanja tužbenog razloga kojim se osporava zakonitost odluke u obzir uzme ta pojašnjenja.

Osim toga, iako je točno da se prihvaća obrazloženje u kojem se poziva na izvješće ili mišljenje koje je obrazloženo i dostavljeno, ipak je nužno da takvo izvješće ili mišljenje bude doista dostavljeno odnosnoj osobi zajedno s aktom kojim se nanosi šteta.

(t. 141., 142., 152. i 165. do 167.)

Izvori:

Prvostupanjski sud: gore navedena presuda Lo Giudice/Komisija, t. 163. i 164.

Službenički sud: gore navedena presuda Skareby/Komisija, t. 32. i 53.; gore navedena presuda Cerafogli/ESB, t. 108. i navedena sudska praksa