DOM AV EUROPEISKA UNIONENS PERSONALDOMSTOL
(andra avdelningen)
den 11 december 2013
Mål F‑15/10
Carlos Andres m.fl.
mot
Europeiska centralbanken (ECB)
”Personalmål – ECB:s personal – Reform av pensionssystemet – Frysning av pensionsplanen – Genomförande av pensionssystemet – Samråd med övervakningskommittén – Samråd med personalkommittén – Samråd med ECB:s allmänna råd – Samråd med ECB-rådet – Översyn av pensionsplanen vart tredje år – Åsidosättande av anställningsvillkoren – Uppenbart oriktig bedömning – Proportionalitetsprincipen – Förvärvade rättigheter – Rättssäkerhetsprincipen och principen om förutsägbarhet – Upplysningsplikt”
Saken: Talan som väckts med stöd av artikel 36.2 i protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken fogat till EU-fördraget och EUF-fördraget, genom vilken Carlos Andres och 168 andra sökande har yrkat att personaldomstolen ska dels ogiltigförklara deras lönebesked från juni 2009, i den mån dessa lönebesked utgör ett genomförande i förhållande till dem av den reform av Europeiska centralbankens (ECB) pensionssystem som beslutades den 4 maj 2009, och av alla senare kommande och framtida löne- och pensionsbesked, dels förplikta ECB att utbetala mellanskillnaden mellan den lön eller pension som de skulle ha erhållit enligt det tidigare pensions- och lönesystemet och den lön eller pension som är en följd av tillämpningen av det nya systemet och förplikta ECB att betala ersättning för den skada sökandena lidit till följd av deras minskade köpkraft.
Avgörande: Talan ogillas. Carlos Andres och övriga 168 sökande vars namn anges i bilagan ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska centralbankens rättegångskostnader.
Sammanfattning
1. Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Företrädare – Övervakningskommittén för pensionsplanen – Obligatoriskt samråd – Räckvidd – Reform av pensionssystemet – Omfattas – Gränser
(Anställningsvillkor för Europeiska centralbankens personal, bilaga III, artikel 2.2)
2. Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Företrädare – Övervakningskommittén för pensionsplanen – Obligatoriskt samråd – Räckvidd – Skyldighet att tillhandahålla kommittén samtliga relevanta upplysningar – Gränser – Interna arbetsdokument och protokoll från de beslutande organens sammanträden – Omfattas inte
(Protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, artikel 10.4; arbetsordningen för Europeiska centralbanken, artikel 23.1)
3. Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Företrädare – Personalkommitté – Obligatoriskt samråd – Räckvidd – Syftet härmed
(Anställningsvillkor för Europeiska centralbankens personal, artiklarna 48 och 49)
4. Europeiska centralbanken – Direktion – Sammanträden – Kallelse – Skyldighet för bankens ordförande att sammankalla ett möte för att behandla en skrivelse från personalkommittén – Föreligger inte
(Arbetsordningen för Europeiska centralbanken, artikel 6; arbetsordningen för Europeiska centralbankens direktion, artikel 4)
5. Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Pensioner – Finansiering av pensionssystemet – Skyldighet för ECB-rådet att kompensera för pensionssystemets strukturella underskott genom att göra kompletterande inbetalningar från bankens allmänna tillgångar – Föreligger inte
(Anställningsvillkor för Europeiska centralbankens personal, bilaga III, artiklarna 5.1, 6.3 och 6.6)
6. Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Pensioner – Finansiering av pensionssystemet – Villkoren för att hålla bankens pensionssystem i försäkringsteknisk balans – Fastställande – ECB-rådets utrymme för skönsmässig bedömning – Domstolsprövning – Gränser – Reform av pensionssystemet som får olika följder för de anställda och banken vad gäller inbetalningar till systemet – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Tjänsteföreskrifterna, bilaga XII; anställningsvillkoren för Europeiska centralbankens personal, bilaga IIIa, artikel 23)
7. Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Anställningsförhållandets karaktär – Avtalsmässig och följer inte av föreskrifter – Ändring av anställningsvillkoren med avseende på bankens pensionssystem som beslutats av ECB-rådet – Skyldighet att i förväg inhämta samtycke från berörda anställda – Föreligger inte
(Protokoll om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, artikel 36.1; anställningsvillkor för Europeiska centralbankens personal, artiklarna 9 a och 10 a samt bilaga III; rådets direktiv 91/533, artikel 2.2 j i))
8. Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Pensioner – Pensionsplanen ersätts av ett pensionssystem – Avskaffande av rätten till förtidspension utan minskning från 60 års ålder – Tillämpning av de nya bestämmelserna på anställda som inte uppnått den åldern då reformen trädde i kraft – Åsidosättande av principen om skydd för förvärvade rättigheter – Föreligger inte – Rätt till fortsatt tillämpning av de tidigare omräkningsfaktorerna för pensionen – Föreligger inte
(Anställningsvillkor för Europeiska centralbankens personal, bilaga III, artikel 11.1 och 11.5)
9. Tjänstemän – Anställda vid Europeiska centralbanken – Pensioner – Bankens tidigare pensionsplan ersätts av ett pensionssystem – Införande av nya mindre förmånliga bestämmelser – Tillåtet – Villkor – Införande av en tillräckligt lång övergångsperiod
(Anställningsvillkor för Europeiska centralbankens personal, bilaga III, artikel 6.3)
1. De uppgifter som åligger Europeiska centralbankens övervakningskommitté avser endast pensionsplanens genomförande och inte dess utformning och därför kan nämnda kommitté endast avge yttranden som rör pensionsplanens allmänna genomförande och den har inte befogenhet att yttra sig angående ändringar i det allmänna pensionssystemet som Europeiska centralbanken överväger. Övervakningskommitténs befogenheter åsidosätts således inte om samrådet med kommittén endast avser den del av reformen som rör frysning av pensionsplanen.
Även om Europeiska centralbanken ska iaktta omsorgsplikten när den antar en akt med allmän giltighet gentemot dess anställda, så innebär denna skyldighet inte att administrationen är skyldig att åsidosätta tillämpliga bestämmelser. Det är visserligen riktigt att varken den tidigare gällande bilaga III till anställningsvillkoren eller övervakningskommitténs uppdragsbeskrivning innehåller något uttryckligt förbud mot samråd med nämnda kommitté angående ändringar som planeras i samband med reformen av pensionssystemet. Det är likväl så att någon sådan skyldighet inte föreskrivs i dessa bestämmelser och övervakningskommittén har endast befogenhet att yttra sig om pensionsplanens allmänna genomförande. Under dessa omständigheter kan inte ECB kritiseras för att den inte beaktade personalens intressen då den beslutade att inte inleda något samråd med övervakningskommittén angående pensionssystemets införande.
(se punkterna 141, 143, 146 och 147)
Hänvisning till
Personaldomstolen: 15 december 2010, Saracco mot ECB, F‑66/09, punkt 106; 29 september 2011, Angé Serrano mot parlamentet, F‑9/07, punkt 89
2. Den skyldighet att inleda samråd som åligger Europeiska centralbanken i samband med en reform av pensionssystemet innebär att banken måste tillhandahålla övervakningskommittén samtliga relevanta upplysningar under hela samrådsförfarandet. Syftet med förfarandet är nämligen att göra det möjligt för nämnda kommitté att delta i samrådet på ett så fullständigt och effektivt sätt som möjligt. Av detta skäl ska banken tillhandahålla övervakningskommittén samtliga nya relevanta upplysningar ända till dess att förfarandet avslutats.
Interna arbetsdokument omfattas inte av denna skyldighet och banken har i princip rätt att neka andra organ än dess egna beslutande organ tillgång till sådana dokument. Detta gäller även arbetsdokument från ECB-rådets, direktionens och det allmänna rådets sammanträden samt skärmpresentationer som gjorts där. Vad gäller protokoll från ECB‑rådets, direktionens och det allmänna rådets sammanträden följer det av artikel 10.4 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken och av artikel 23.1 i bankens arbetsordning att sammanträden i bankens beslutande organ ska vara hemliga om inte ECB-rådet beslutar att bankens ordförande får offentliggöra resultaten av överläggningarna. Under dessa omständigheter är banken inte skyldig att på eget initiativ tillhandahålla övervakningskommittén resultaten.
(se punkterna 153, 154, 157, 164 och 220)
Hänvisning till
Domstolen: 10 september 2009, Akavan Erityisalojen Keskusliitto AEK m.fl., C‑44/08, punkt 53
3. Samrådet med personalkommittén omfattar endast rätten att yttra sig. Det föregående samrådet med personalkommittén är en väsentlig beståndsdel av den sociala dialogen, eftersom personalkommittén på så sätt, i vissa frågor som rör personalens intressen, effektivt kan delta i beslutsprocessen. Det rör sig dock om ett blygsamt deltagande i beslutsfattandet i så måtto att administrationen inte är skyldig att följa de yttranden som personalkommittén avgett under samrådet. Administrationen ska inte desto mindre strikt iaktta skyldigheten att samråda med personalkommittén varje gång detta kan påverka innehållet i den akt som är under antagande, vid risk att annars äventyra samrådsskyldighetens ändamålsenliga verkan.
Den rätt till samråd som tillkommer personalkommittén vid Europeiska centralbanken garanterar således inte att den kan påverka beslutsprocessen, eftersom banken inte är skyldig att följa de synpunkter som det rådfrågade organet uttryckt. Frågan huruvida samrådsförfarandet har förlorat sin ändamålsenliga verkan beror därför inte på antalet ändringar eller innehållet i de ändringar som banken på personalkommitténs begäran infört i det ursprungliga reformförslaget utan på huruvida personalkommittén verkligen har getts möjlighet att på ett meningsfullt sätt framföra sina synpunkter på bankens förslag och att undersöka andra tänkbara lösningar.
(se punkterna 191 och 192)
Hänvisning till
Förstainstansrätten: 20 november 2003, Cerafogli och Poloni mot ECB, T‑63/02, punkt 23 och där angiven rättspraxis
4. Europeiska centralbankens ordförande är inte skyldig att vidta åtgärder – inbegripet att sammankalla ett möte med bankens direktion – för att en skrivelse från personalkommittén ska kunna föreläggas ledamöterna av direktionen och ECB-rådet. Det är förvisso riktigt att Europeiska centralbankens ordförande, enligt artikel 6 i bankens arbetsordning, får sammankalla direktionsmöten när denne anser det vara påkallat, och att direktionen, enligt artikel 4 i arbetsordningen, får fatta beslut vid telekonferenser men det är likväl ordföranden som ska avgöra huruvida det är nödvändigt att sammankalla ett sådant möte eller att anordna en telekonferens.
(se punkt 241)
5. Enligt principen om sund ekonomisk förvaltning är det Europeiska centralbankens ansvar att vidta nödvändiga åtgärder för att kompensera för strukturella underskott i bankens pensionssystem.
Det är visserligen riktigt att det i artikel 6.3 i den tidigare gällande bilaga III till bankens anställningsvillkor föreskrivs att banken ska göra de kompletterande inbetalningar från bankens allmänna tillgångar som ECB-rådet på grundval av försäkringsteknisk rådgivning anser vara lämpliga när nämnda råd anser att det inte är lämpligt att för framtiden upprätthålla bankens skyldighet att göra kompletterande inbetalningar till pensionsplanen, men banken är dock inte skyldig att göra någon sådan inbetalning. Det kan inte heller med framgång göras gällande att Europeiska centralbanken borde ha återupprättat den ekonomiska jämvikten i pensionsplanen genom att öka de regelbundna inbetalningarna med stöd av artikel 6.6 i den tidigare gällande bilaga III till anställningsvillkoren. Det följer nämligen av själva lydelsen i denna bestämmelse att det är ECB-rådet ensamt som fattar ett sådant beslut.
Enligt artiklarna 5.1 och 6.6 i den tidigare gällande bilaga III till anställningsvillkoren får ECB-rådet dessutom när som helst besluta att bankens inbetalningar ska avbrytas och att själva planen ska upphöra. Med desto större skäl har ECB-rådet också rätt att fatta mindre drastiska beslut, exempelvis att inte göra kompletterande inbetalningar eller att öka de regelbundna inbetalningarna.
(se punkterna 268, 269, 271 och 272)
6. För att hålla gemenskapens pensionssystem i försäkringsteknisk balans enligt de villkor som fastställs i bilaga XII till tjänsteföreskrifterna förutsätts att man tar långsiktig hänsyn till ekonomiska förändringar och finansiella variabler, och det krävs komplicerade statistiska beräkningar. Därför har lagstiftaren ett långtgående utrymme för eget skön när det gäller att fastställa villkoren för den försäkringstekniska balansen i det aktuella pensionssystemet. Detta bör även gälla för det regelverk som ECB-rådet antar, eftersom ECB-rådet också har ett långtgående utrymme för eget skön när det gäller att bibehålla den försäkringstekniska balansen i det pensionssystem som gäller för bankens personal. I och med att det gäller ett område där lagstiftaren har en långtgående befogenhet att göra skönsmässiga bedömningar omfattar proportionalitetsbedömningen emellertid enbart det uppenbart olämpliga i en åtgärd i förhållande till det mål som den behöriga institutionen ska eftersträva.
Enbart den omständigheten att reformen får olika följder för de anställda och banken i egenskap av arbetsgivare vad gäller inbetalningar kan inte i sig medföra att proportionalitetsprincipen har åsidosatts, i och med att banken enligt den tidigare gällande bilaga III till anställningsvillkoren inte var skyldig att göra kompletterande inbetalningar i syfte att kompensera för ett eventuellt underskott i pensionsplanen. För att göra sådana inbetalningar krävdes för övrigt medgivande från ECB-rådet, vilket ansåg att pensionsplanen borde frysas och ersättas av pensionssystemet.
(se punkterna 315–318 och 321)
Hänvisning till
Personaldomstolen: 11 juli 2007, Wils mot parlamentet, F‑105/05, punkterna 70, 72 och 73
7. Anställningsförhållandet mellan Europeiska centralbanken och dess personal har avtalsrättslig karaktär och det framgår av artikel 9 a i nämnda anställningsvillkor att anställningsförhållandet regleras i anställningsavtal som sluts i enlighet med anställningsvillkoren. Av detta följer att bestämmelserna i nämnda anställningsvillkor med den tidigare gällande bilaga III utgör del av personalens anställningsavtal. I detta avseende kan inte anställningsvillkoren anses vara kollektivavtal i den mening som avses i artikel 2 j i) i direktiv 91/533 om arbetsgivares skyldighet att upplysa arbetstagarna om de regler som är tillämpliga på anställningsavtalet eller anställningsförhållandet, eftersom de har antagits ensidigt av ECB-rådet i enlighet med den regleringsbefogenhet rådet har getts i artikel 36.1 i protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, och anställningsvillkoren har inte varit föremål för förhandlingar mellan de anställda och institutionen.
Anställningsavtalen ingås sålunda i enlighet med anställningsvillkoren och det följer därför av nämnda artikel 9 a att de anställda ansluter till sagda anställningsvillkor genom att kontrasignera det anställningsbevis som nämns i artikel 10 a i dessa villkor, utan att kunna förhandla individuellt om någon av dess delar. Den gemensamma viljan är på detta sätt delvis begränsad till ett godtagande av de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i anställningsvillkoren. Dessa anställningsavtal följer i stor utsträckning av föreskrifter och de framtida anställda har en mycket begränsad partsautonomi. Avtalen kan visserligen ha andra beståndsdelar som den berörda personen har accepterat efter diskussion om exempelvis den grundläggande utformningen av hans eller hennes arbetsuppgifter. Att sådana delar förekommer utgör emellertid inte i sig ett hinder för ECB:s styrande organ att utöva det utrymme för skönsmässig bedömning som de har för att genomföra de åtgärder som skyldigheterna av allmänintresse som det särskilda uppdrag som ECB har tilldelats för med sig. Dessa organ kan även vara tvungna, för att uppfylla sådana krav i tjänsten, och särskilt för att anpassa sig till nya behov, att anta beslut eller vidta ensidiga åtgärder genom vilka bland annat villkoren för verkställande av anställningsavtal kan ändras. Dessa organ kan även vara tvungna, för att uppfylla sådana tjänstens krav, och särskilt för att anpassa sig till nya behov, att anta beslut eller vidta ensidiga åtgärder genom vilka bland annat villkoren för verkställande av anställningsavtal kan ändras. Härav följer att ECB:s styrande organ när de utövar denna rätt inte på något sätt befinner sig i en situation som skiljer sig från den i vilken de styrande organen i övriga unionsorgan och -institutioner befinner sig i förhållande till sina anställda.
Det kan följaktligen inte anses att bestämmelserna i anställningsvillkoren för Europeiska centralbankens personal liksom bestämmelserna i den tidigare gällande bilaga III rörande pensionsplanen är orubbliga villkor i anställningsförhållandet mellan banken och dess anställda med den följden att Europeiska centralbanken är rättsligt förhindrad att ändra dem utan personalens samtycke, vilket innebär att banken genom att vidta en sådan ändring skulle ha åsidosatt de grundläggande villkoren i personalens anställningsavtal.
(se punkterna 373–375 och 377–380)
Hänvisning till
Domstolen: 14 oktober 2004, Pflugradt mot ECB, C‑409/02 P, punkterna 34–37, 49 och 53
Förstainstansrätten: 18 oktober 2001, X mot ECB, T‑333/99, punkt 61
8. En tjänsteman kan enbart göra gällande en förvärvad rättighet om den omständighet som gav upphov till denna rättighet uppkom inom ramen för anställningsföreskrifter som gällde före den ändring av dessa föreskrifter som tjänstemannen bestrider i sin talan.
När det rör sig om en reform av anställningsvillkor för Europeiska centralbankens personal som innebär att den tidigare gällande bilaga III till nämnda villkor ändras så att bankens pensionsplan fryses och ersätts med en ny ordning för pensioner, närmare bestämt pensionssystemet, följer det av artiklarna 11.1 och 11.5 i nämnda bilaga med avseende på en anställds förvärvade rätt att gå i pension från 60 års ålder att det är den omständigheten att den anställde uppnår en ålder av 60 år som ger upphov till rättigheten och ger vederbörande möjlighet att begära omedelbar utbetalning av hans eller hennes pensionsrättigheter. En anställd vid banken som vid den tidpunkt då reformen träder i kraft inte har uppnått denna ålder har följaktligen vid den tidpunkten endast en rättighet under förvärvande och inte en förvärvad rättighet till utbetalning av pensionen utan minskning.
I och med att det görs en skarp åtskillnad mellan fastställande av pensionsrättigheter och utbetalning av den pension som är ett resultat av rättigheterna har det vidare inte skett något åsidosättande av förvärvade rättigheter vad gäller fastställandet av en pension när förändringar av de faktiskt utbetalade beloppen beror på omräkningsfaktorer i och med att sådana förändringar inte påverkar själva rätten till pension. Omräkningsfaktorerna för pension ingår nämligen inte bland pensionsrättigheterna i egentlig mening utan de utgör ett verktyg som säkerställer att pensionen beräknas enligt uppdaterade mortalitetstabeller. Eftersom omräkningsfaktorerna grundar sig på, bland annat, mortalitetstabeller är det nödvändigt att uppdatera dem regelbundet för att återspegla prognoser angående förväntad livslängd. En anställd vid banken kan således inte göra anspråk på att ha en förvärvad rätt att omräkningsfaktorer som är desamma som de som gällde innan reformen trädde i kraft ska tillämpas och inte heller att pensionsrättigheterna för perioder som fullgjorts under den frysta pensionsplanen ska, när det blir aktuellt, utbetalas med tillämpning av bland annat nämnda faktorer.
(se punkterna 385–387, 389 och 390)
Hänvisning till
Domstolen: 11 mars 1982, Grogan mot kommissionen, 127/80, punkterna 14 och 15
Förstainstansrätten: 29 november 2006, Campoli mot kommissionen, T‑135/05, punkterna 78 och 80; 11 juli 2007, Centeno Mediavilla m.fl. mot kommissionen, T‑58/05, punkt 58 och där angiven rättspraxis
9. Det står unionslagstiftaren fritt att i samband med en reform av unionstjänstemännens pensionssystem när som helst införa de ändringar i tjänsteföreskrifterna som är förenliga med tjänstens intresse och att, för framtiden, anta bestämmelser i tjänsteföreskrifterna som är mindre förmånliga för de berörda tjänstemännen. Detta gäller förutsatt att det fastställs en övergångsperiod som är tillräckligt lång för att undvika oväntade ändringar av villkoren för utbetalning av pensionsrättigheterna såsom de förvärvats vid pensionsåldern. Skyldigheten att föreskriva en lämplig övergångsperiod gäller även för det fall ett mindre förmånligt pensionssystem införs.
Det är förenligt med denna skyldighet att anta en reform av pensionssystemet för anställda vid Europeiska centralbanken som innebär att personal som påbörjat sin anställning innan ändringarna trädde i kraft och före detta personal även efter reformen omfattas av den tidigare pensionsplanen vad gäller tjänster som de har utfört enligt den plan som gällde före reformens ikraftträdande. Enligt artikel 6.3 i den nya bilaga III till anställningsvillkoren är banken skyldig att finansiera alla eventuella underskott som har samband med tidigare och framtida skulder i samband med tjänster som personalen utfört enligt den tidigare pensionsplanen. Följaktligen har en övergångsperiod införts som kommer att förlängas fram till dess att den sista utbetalningen enligt den tidigare pensionsplanen gjorts. Under den övergångsperioden kommer banken att garantera utbetalningarna av förmånerna.
(se punkterna 391–394)
Hänvisning till
Domstolen: 17 juli 2008, Campoli mot kommissionen, C‑71/07 P, punkt 74
Förstainstansrätten: ovannämnda målet Campoli mot kommissionen, punkterna 85 och 105