JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2005. március 10.(1)
C‑503/03. sz. ügy
Az Európai Közösségek Bizottsága
kontra
Spanyol Királyság
„64/221/EGK irányelv – Uniós polgár harmadik állam állampolgárságával rendelkező házastársa – Beutazási és tartózkodási jog – Közrendi indokból történő korlátozás – Schengeni Információs Rendszer – Beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés – Indokolási kötelezettség”
I – Bevezetés
1. A jelen kötelezettségszegési eljárásban a Bizottság azt állítja, hogy a Spanyol Királyság több szempontból is megsértette a 64/221/EGK irányelvet.(2) Ez az irányelv határozza meg azokat a feltételeket, amelyek mellett a tagállamok jogosultak közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi indokok alapján korlátozni a más tagállamokból származó külföldiek, valamint családtagjaik beutazási és tartózkodási jogát.
2. A jogvita tárgyát az a spanyol közigazgatási gyakorlat képezi, amelynek keretében a harmadik államok állampolgáraitól az egyedi eset vizsgálata nélkül tagadják meg a beléptetés engedélyezését és a vízum kiadását, amennyiben az érintett személyek a Schengeni Információs Rendszerben (a továbbiakban: SIS) szerepelnek a beléptetési tilalom hatálya alá tartozó személyek listáján. A Bizottság álláspontja szerint ez az automatizmus összeegyeztethetetlen az említett irányelvvel, amennyiben a harmadik államok állampolgárai uniós polgárok családtagjai. A Spanyol Királyság védekezésében azt állítja, hogy közigazgatási gyakorlata megfelel a schengeni megállapodás végrehajtási egyezményében(3) (a továbbiakban: SMVE) lévő előírásoknak. A jelen eljárás tehát azt a kérdést veti fel, hogy a schengeni vívmányok érintett rendelkezései összeegyeztethetőek‑e a közösségi joggal, és hogy a köztük fennálló esetleges konfliktus miként oldható fel.
II – Jogi Háttér
A – A 64/221 irányelv
3. A Bizottság az irányelv következő rendelkezéseinek megsértését állítja:
„1. cikk
Ezen irányelv rendelkezései a tagállamok olyan állampolgáraira vonatkoznak, akik a Közösség egy másik tagállamában tartózkodnak, illetve oda beutaznak azért, hogy ott önálló vállalkozóként vagy munkavállalóként tevékenységet folytassanak, illetve szolgáltatásokat vegyenek igénybe.
Az irányelv rendelkezései vonatkoznak a házastársra és azokra a családtagokra is, akik a Szerződés alapján az erre a területre vonatkozóan hozott rendeletek és irányelvek hatálya alá tartoznak.
2. cikk
Az irányelv vonatkozik azokra a belépéssel, a tartózkodási engedély kiadásával, illetve meghosszabbításával, illetve az államterületről történő kiutasítással kapcsolatos intézkedésekre, amelyeket a tagállamok közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi indokok alapján hoznak meg.
Ezeket az indokokat nem szabad gazdasági célok érdekében érvényesíteni.
3. cikk
A közrendi, illetve közbiztonsági indokok alapján hozott intézkedések kizárólag az érintett személy viselkedésén alapulhatnak.
Az érintett személlyel szemben korábban hozott büntetőítéletek önmagukban nem szolgálhatnak alapul ilyen intézkedésekhez.
[...]
6. cikk
Az érintettel közölni kell azokat a közrendi, közbiztonsági és közegészségügyi indokokat, amelyek alapján a kérelmére vonatkozó döntést meghozták, kivéve, ha ezek közlése az érintett állam nemzetbiztonsági érdekeit sértené.”
4. Ezt az irányelvet 2006. április 29‑én a 2004/38/EK irányelv(4) váltja fel.
B – A schengeni vívmányok
5. A SIS a schengeni vívmányok része. A SIS olyan államközi adatbázis, amely nemzeti részekből és egy központi technikai támogatóegységből áll, ez utóbbi Strasbourgban található. A SIS a hatóságok számára lehetővé teszi személyekre és tárgyakra vonatkozó információk lekérdezését, különösen vízum kiadására irányuló eljárások keretében, a külső határokon végzett ellenőrzésekkel összefüggésben, valamint a schengeni államok területén a rendőri vagy vámhatóságok által végzett ellenőrzések és vizsgálatok keretében. A rendszer létrehozásának célja a belső határokon történő ellenőrzések megszüntetéséből adódó biztonsági deficit ellensúlyozása volt. A jelen eljárás a harmadik államok állampolgáraira vonatkozó, beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzéssel kapcsolatos. E tekintetben az SMVE következő rendelkezései, valamint az SMVE által felállított Végrehajtó Bizottság egyik nyilatkozata bír jelentőséggel:
1. A schengeni megállapodás végrehajtási egyezménye
6. Az SMVE 1. cikkének meghatározása szerint „külföldi” az a személy, aki az Európai Közösségek egyik tagállamának sem állampolgára.
7. Az SMVE 5. cikke szabályozza a külföldieknek a schengeni térségbe korlátozott időtartamú tartózkodás céljából történő beutazását. E rendelkezés kivonatosan a következőképpen szól:
„(1) Három hónapot meg nem haladó tartózkodás esetén a Szerződő Felek területére történő beutazás annak a külföldinek engedélyezhető, aki teljesíti az alábbi feltételeket:
[...]
d) nem áll beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt.
[...]
(2) Ha a külföldi nem felel meg valamennyi feltételnek, a Szerződő Felek területére történő beléptetését meg kell tagadni, kivéve ha a Szerződő Fél szükségesnek tartja, hogy humanitárius okokból, nemzeti érdekből vagy nemzetközi kötelezettsége következtében ettől az elvtől eltérjen. Ilyen esetekben a beutazási engedély az érintett Szerződő Fél területére korlátozódik, amely köteles erről tájékoztatni a többi Szerződő Felet.”
8. Az SMVE 15. és 16. cikke a vízumkiadás tekintetében az 5. cikkhez hasonló szabályozást tartalmaz. Vízum csak akkor adható ki, ha a külföldi megfelel többek között az SMVE 5. cikke (1) bekezdésének d) pontjában megállapított feltételnek. A főszabálytól eltérően, az SMVE 5. cikke (2) bekezdésében felsorolt valamely okból, beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatályának fennállása esetében is kiadható vízum. Ebben az esetben a vízum területi érvényességét az azt kiadó tagállam területére kell korlátozni.
9. Az SMVE 96. cikke szabályozza a SIS-nek az ügyben jelentőséggel bíró figyelmeztető jelzését, amely a beléptetési tilalmat rendeli el:
„(1) A beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt álló külföldiekkel kapcsolatos adatokat a hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóságok vagy bíróságok által – a nemzeti jogszabályokban megállapított eljárási szabályoknak megfelelően – hozott határozatban elrendelt nemzeti figyelmeztető jelzés alapján viszik be.
(2) A határozatot a közrendet, a közbiztonságot vagy a nemzetbiztonságot fenyegető veszéllyel lehet indokolni, amelyet a külföldi nemzeti területen való jelenléte idézhet elő.
Ilyen helyzet különösen olyan külföldi esetén fordulhat elő:
a) akit legalább egyéves szabadságvesztés-büntetéssel büntetendő bűncselekmény miatt ítéltek el;
b) akinek esetében megalapozottan feltehető, hogy súlyos bűncselekményeket, köztük a 71. cikkben említett bűncselekményeket követett el, vagy akinek esetében konkrét jelek utalnak arra, hogy ilyen bűncselekményeket tervez elkövetni az egyik Szerződő Fél területén.
(3) A határozat azon a tényen is alapulhat, hogy a külföldi ellen vissza nem vont vagy fel nem függesztett, kiutasítással, beléptetés megtagadásával vagy kitoloncolással járó intézkedést hoztak, amely a külföldiek beutazására vagy tartózkodására vonatkozó nemzeti jogszabályok be nem tartása miatt a beutazás vagy – adott esetben – a tartózkodás tilalmáról rendelkezik, vagy ezzel jár együtt.”
10. Végül az SMVE 94. cikke határozza meg a SIS‑be beírható adatokat. E rendelkezés értelmében a beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés okai nem szerepelnek a SIS‑ben.
11. Az SMVE 134. cikke értelmében ezen egyezmény rendelkezései csak annyiban alkalmazhatók, amennyiben összeegyeztethetők a közösségi joggal. Az SMVE 142. cikke az SMVE és az Európai Közösségek tagállamai között kötött megállapodások egymás közötti viszonya tekintetében úgy rendelkezik, hogy ellentmondás esetén az SMVE rendelkezéseit fel kell váltani, illetve módosítani kell.
2. A „külföldi” fogalmának magyarázata
12. Azt, hogy valamely külföldit milyen feltételekkel lehet beírni a SIS‑be, a Végrehajtó Bizottságnak a „külföldi” fogalmának meghatározásáról szóló, 1996. április 18‑i nyilatkozata(5) határozza meg:
„A schengeni végrehajtási egyezmény 96. cikke alkalmazásának keretében
a közösségi jogszabályok hatálya alá tartozó személyeket elvben nem szabad azoknak a személyeknek a közös listájára tenni, akik beléptetését meg kell tagadni.
Mindazonáltal a közösségi jogszabályok hatálya alá tartozó személyek alábbi kategóriáit fel lehet venni a közös listára, amennyiben a felvételt szabályozó feltételek összeegyeztethetők a közösségi joggal:
a) az Európai Unió polgárainak olyan családtagjai, akik harmadik országok állampolgárságával rendelkeznek, és akiknek az Európai Közösséget létrehozó szerződéssel összhangban elfogadott valamely jogi aktus értelmében joguk van beutazni valamely tagállam területére, vagy ott tartózkodni;
b) [...]
Amennyiben kiderül, hogy a beléptetési tilalommal sújtott személyek közös listáján szereplő személyre kiterjed a közösségi jog hatálya, az említett személy csak akkor maradhat a listán, ha ez összeegyeztethető a közösségi joggal. Amennyiben nem ez a helyzet, az a tagállam, amelyik a személyt felvette a listára, minden szükséges intézkedést megtesz a személy nevének a listáról való törlésére.”
C – A Schengeni Jegyzőkönyv
13. A schengeni államok nemzetközi jogi együttműködésének eredményeképpen létrejött vívmányok az Amszterdami Szerződés 1999. május 1‑jei hatálybalépésével kerültek beillesztésre az Európai Unió keretébe. Ezzel a schengeni államok felhatalmazást kaptak, hogy egymás között megerősített együttműködést alakítsanak ki. Az e célból elfogadott, a schengeni vívmányoknak az Európai Unió keretébe történő beillesztéséről szóló jegyzőkönyv(6) preambuluma többek között a következőket írja elő:
„TUDOMÁSUL VÉVE, hogy az Európai Unió egyes tagállamai által 1985. június 14‑én, illetve 1990. június 19‑én Schengenben aláírt, a közös határokon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló megállapodások, valamint az ezekhez kapcsolódó megállapodások és az e megállapodások alapján elfogadott szabályok célja az európai integráció elmélyítése, és különösen annak lehetővé tétele, hogy az Európai Unió még gyorsabban a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséggé válhasson,
[...]
MEGERŐSÍTVE, hogy a schengeni vívmányok rendelkezései csak akkor és annyiban alkalmazhatók, ha és amennyiben azok az európai uniós és közösségi joggal összeegyeztethetők”.
14. A Schengeni Jegyzőkönyv 1. cikkének második mondata értelmében a schengeni vívmányokon alapuló megerősített együttműködés az Európai Unió intézményi és jogi keretén belül és az Európai Unióról szóló szerződés valamint az Európai Közösséget létrehozó szerződés megfelelő rendelkezéseinek tiszteletben tartása mellett valósul meg.
15. A Schengeni Jegyzőkönyv 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének második mondata értelmében a Tanács a szerződések megfelelő rendelkezéseivel összhangban egyhangúlag határozza meg a schengeni vívmányokat alkotó valamennyi rendelkezés vagy határozat jogalapját.
D – Az 1999/436/EK határozat
16. A Schengeni Jegyzőkönyv ezen előírását a Tanács nagyrészt teljesítette az 1999/436/EK határozattal.(7) Az SMVE 5. cikkének jogalapjaként (az (1) bekezdés e) pontját kivéve) az EK 62. cikk (2) bekezdésének a) pontját jelölték meg. Az SMVE 15. és 16. cikkéhez az EK 62. cikk (2) bekezdésének b) pontját rendelték jogalapként.
17. Nem sikerült ugyanakkor a Tanácsban megállapodni a SIS‑re vonatkozó rendelkezések (vagyis többek között az SMVE 96. cikkének), az SMVE 134. és 142. cikkének, valamint a Végrehajtó Bizottság nyilatkozatának jogalapját illetően. E rendelkezéseket tehát a Schengeni Jegyzőkönyv 2. cikke (1) bekezdésének negyedik albekezdése értelmében újabb határozat elfogadásáig az EU‑Szerződés VI. címén alapuló jogi aktusoknak kell tekinteni.
III – A tényállás és a pert megelőző eljárás
18. A Bizottság két algériai állampolgár – Hadj-Youcef Farid és Smail Bouchair – panasza alapján indította el a pert megelőző eljárást. Az érintettek a következő tényállást adták elő:
19. Hadj-Youcef Farid egy spanyol állampolgár házastársa, és családjával Dublinban él. 1999. február 5‑én, amikor egy Algériából induló repülőjárattal a barcelonai repülőtérre érkezett, megtagadták tőle a Spanyol Királyság terültére való beléptetést. E határozatot azzal indokolták, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nyilatkozata következtében Hadj-Youcef Farid a SIS-ben beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt áll. A Spanyolország dublini konzulátusán 1999. szeptember 17‑én kért vízumot egy 1999. december 17‑én kelt levélben ugyanezzel az indokkal tagadták meg tőle.
20. Smail Bouchair szintén egy spanyol állampolgár házastársa, akivel Londonban él. Feleségével tervezett turistaútja előkészítéseként Smail Bouchair a Spanyol Királyság területére szóló beutazó vízumot kért e tagállam nagykövetségén. Kérelmét 2000. május 9‑én elutasították. Második vízumkérelme is eredménytelen volt. A határozatokat mindkét esetben azzal az indokolták, hogy Smail Bouchair nem felelt meg az SMVE 5. cikkének (1) bekezdésében előírt feltételeknek. A pert megelőző eljárás során bebizonyosodott, hogy a vízumot e kérelmező esetében is beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés miatt tagadták meg.
21. A felek előadásából az derül ki, hogy a beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés mindkét esetben büntetőjogi elítélésekre volt visszavezethető. Hadj-Youcef Faridot 1994-ben pénzbüntetésre ítélte egy német bíróság, azt követően, hogy vezetői engedély nélkül tehergépjárművet vezetett. Ezzel szemben Smail Bouchairt öt hónapos szabadságvesztésre ítélték, mivel a spanyol állampolgárral kötött házasságát megelőzően a Németországi Szövetségi Köztársaságban hamis személyazonossággal igényelt menedékjogot.
22. A Bizottság 2001. április 23‑i levelében szólította fel a Spanyol Királyságot a panaszokkal kapcsolatos észrevételei megtételére. A spanyol kormány megerősítette a tényelőadást. Vitatta azonban annak a kifogásnak a helytállóságát, miszerint a neki felrótt közigazgatási gyakorlat ellentétes a 64/221 irányelvvel. A Bizottság 2002. június 26‑i indokolással ellátott véleményében bővebben kifejtette érveit. A spanyol kormány ettől függetlenül fenntartotta jogi álláspontját.
23. Ezt követően a Bizottság 2003. november 27‑én az EK 226. cikk (2) bekezdése alapján keresetet indított.
IV – A kérelmek
24. A Bizottság azt kéri a Bíróságtól, hogy
1. állapítsa meg, hogy a Spanyol Királyság – mivel megtagadta a vízumot és a spanyol területre való beléptetést két olyan személytől, akik uniós polgárok harmadik ország állampolgárságával rendelkező családtagjai, csupán amiatt, hogy (valamely tagállam kezdeményezésére) a Schengeni Információs Rendszerben szerepelnek a beléptetési tilalom hatálya alá tartozó személyek listáján, és mivel nem indokolta kellőképpen a beléptetés és a vízum megtagadását – nem teljesítette a külföldiek mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közérdek [helyesen: közrend], közbiztonság vagy közegészség által indokolt különleges intézkedések összehangolásáról szóló, 1964. február 25‑i 64/221/EGK tanácsi irányelv 1., 2., 3. és 6. cikkéből eredő kötelezettségeit;
2. kötelezze a Spanyol Királyságot a költségek viselésére.
25. A Spanyol Királyság azt kéri a Bíróságtól, hogy
1. a keresetet utasítsa el;
2. kötelezze a felperes intézményt a költségek viselésére.
V – Jogi értékelés
26. A Bizottság két kifogásra alapítja keresetét. Először is azt rója Spanyolország terhére, hogy közigazgatási gyakorlata nem megfelelően értelmezi a közösségi jog azon anyagi jogi rendelkezéseit – nevezetesen a 64/221 irányelv rendelkezéseit –, amelyek szerint a külföldiek szabad mozgása korlátozható a közbiztonsággal és a közrenddel összefüggő okok alapján. Másrészt azt állítja, hogy a spanyol hatóságok elutasító határozatai nem voltak megfelelően megindokolva.
27. A spanyol kormány azzal védekezik, hogy a spanyol hatóságok gyakorlata megfelel a SMVE rendelkezéseinek. Kizárólag a jelzéssel élő tagállamnak róható fel, ha egy uniós polgár családtagja annak ellenére áll a SIS-ben beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt, és annak ellenére tagadják meg tőle a beléptetést vagy a vízum kiadását, hogy a 64/221 irányelv feltételei nem állnak fenn.
28. E tekintetben tisztázni kell, hogy a jelen kötelezettségszegési eljárás nem a Hadj-Youcef Faridra és a Smail Bouchairre vonatkozó beléptetési tilalmat elrendelő jelzés kiadásával kapcsolatos. A SMVE 105. cikke értelmében egyedül a jelzést kiadó tagállam – jelen esetben Németország – felelős e jelzések kiadásáért.
29. A kötelezettségszegési eljárás tárgya nem a SIS‑be történt bejegyzés, hanem az e bejegyzés következményeihez kapcsolódó kérdés. Más szóval az, hogy összeegyeztethető‑e a 64/221 irányelvvel, ha valamely tagállam egy uniós polgár családtagjától a területére történő beléptetést, illetve a vízum kiadását további vizsgálat nélkül, egyedül azon az alapon tagadja meg, hogy a kérelmező valamely másik tagállam által kiadott, beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt áll?
30. E tekintetben nem vitatott, hogy a spanyol hatóságok az SMVE rendelkezéseinek megfelelően jártak el. Az SMVE 5. és 15. cikke ugyanis nem tesz különbséget aszerint, hogy a külföldi, akitől a beléptetést vagy a vízum kiadását megtagadták, a közösségi jogszabályok hatálya alatt áll‑e, vagy sem. Önmagában e rendelkezések szövege alapján ezért kötelező volna megtagadni a beléptetést, illetve a vízum kiadását, amennyiben a SIS-ben figyelmeztető jelzés szerepel. A Bizottság kifogásai ezért csak abban az esetben lehetnek megalapozottak, amennyiben az SMVE rendelkezései nem magasabb rendűek, mint a 64/221 irányelv követelményei.
A – Az SMVE és a 64/221 irányelv viszonyáról
31. A spanyol kormány visszatérően hangsúlyozza, hogy azt követően, hogy az Amszterdami Szerződés a schengeni vívmányokat beillesztette, az SMVE alkalmazandó rendelkezései a közösségi jog részévé váltak. Nyilvánvalóan abból indul tehát ki, hogy nem lehet ellentétes a közösségi joggal az olyan tagállami gyakorlat, amely összhangban van az SMVE-vel. Ez leginkább akkor lenne így, ha az SMVE beléptetési tilalomra vonatkozó rendelkezései magasabb rendűek lennének a 64/221 irányelvnél.
32. Ami az Amszterdami Szerződés – és így a Schengeni Jegyzőkönyv – hatálybalépését megelőző időszakot illeti, az SMVE 134. cikkéből mindenesetre az következik, hogy az SMVE rendelkezései csak annyiban alkalmazhatók, amennyiben összeegyeztethetők a közösségi joggal.(8) Ennek megfelelően Hadj-Youcef Farid beléptetésének 1999. február 5‑én – vagyis a schengeni vívmányoknak az Unió keretébe történt beillesztését megelőzően – történt megtagadását a 64/221 irányelv alapján kell megítélni.
33. Ugyanez érvényes a schengeni vívmányoknak az Unió keretébe történt beillesztését követően is. A Schengeni Jegyzőkönyv megerősíti az SMVE 134. cikkének rendelkezéseit. A Schengeni Jegyzőkönyv 1. cikkének első mondata felhatalmazza a schengeni államokat, hogy egymás között a schengeni vívmányok keretei között megerősített együttműködést alakítsanak ki. E cikk második mondata értelmében ez az együttműködés az Európai Unió intézményi és jogi keretén belül és az Európai Unióról szóló szerződés, valamint az Európai Közösséget létrehozó szerződés megfelelő rendelkezéseinek tiszteletben tartása mellett valósul meg. Végül a Schengeni Jegyzőkönyv harmadik preambulumbekezdése világosan megállapítja, hogy a schengeni vívmányok rendelkezései csak annyiban alkalmazhatók, ha és amennyiben összeegyeztethetők az európai uniós és közösségi joggal. Ez megfelel a megerősített együttműködés általános rendelkezéseinek, amelyek az EU 43. cikk (1) bekezdésének c) pontja szerint nem befolyásolhatják a közösségi vívmányokat.
34. Következésképpen már az SMVE és a Schengeni Jegyzőkönyv kizárja az SMVE és a 64/221 irányelv közötti konfliktust. Így közigazgatási gyakorlatának igazolásaképpen Spanyolország nem hivatkozhat az SMVE‑re.
B – A 64/221 irányelvről
35. Mindezek alapján meg kell vizsgálni, hogy a spanyol hatóságok eljárása összeegyeztethető‑e a 64/221 irányelvvel. Ehhez először a beléptetés és a vízum kiadásának megtagadására, majd az e határozat nem megfelelő indokolására vonatkozó jogi érvet kell megvizsgálni.
1. A beléptetés és a vízumkiadás megtagadására vonatkozó kifogásról
36. A Bizottság azon az állásponton van, hogy Hadj-Youcef Farid és Smail Bouchair szabad mozgását a közbiztonságra hivatkozással csak a 64/221 irányelv rendelkezéseinek megfelelően lehetséges korlátozni. Állítása szerint a spanyol hatóságok nem tettek eleget az irányelv által támasztott követelményeknek, és így megsértették a közösségi jogot, amikor megtagadták a beléptetést és a vízumkiadást.
37. Azon külföldiek jogi helyzete, akik uniós polgárok családtagjai, és akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállam területén,(9) a szabad mozgás tekintetében nagymértékben hasonlatos az uniós polgárokéhoz. A közösségi jogalkotó felismerte, hogy mekkora jelentőséggel bír a tagállami állampolgárok családi élete védelmének biztosítása a Szerződés által biztosított alapvető szabadságok gyakorlása akadályainak megszüntetése szempontjából. Ezért a személyek szabad mozgásával kapcsolatos rendeletekben és irányelvekben a tagállamok területére történő belépésre és tartózkodásra vonatkozó közösségi jog alkalmazásának hatályát kiterjesztette az e rendelkezések hatálya alá tartozó tagállami állampolgárok házastársaira.(10) A felek ennek megfelelően nem vitatják, hogy az uniós polgárok családtagjainak elvileg közösségi jogon alapuló jogosultságuk van a beléptetés engedélyezésére vagy a vízum kiállítására.
38. A közösségi jog jelen állapotában az uniós polgárok és családtagjaik ugyanakkor nem jogosultak arra, hogy korlátozás nélkül utazzanak be valamely másik tagállam területére, vagy tartózkodjanak ott.(11) A közösségi jog, nevezetesen a 64/221 irányelv 2. cikke lehetővé teszi, hogy a tagállamok közrendi vagy közbiztonsági indokok alapján olyan intézkedéseket fogadjanak el a többi tagállam állampolgáraival szemben, amelyek saját állampolgáraikkal szemben nem lehetségesek. Így például bizonyos szigorú feltételek mellett kiutasíthatják területükről más tagállamok állampolgárait, míg saját állampolgáraikkal ezt nem tehetik meg.(12)
39. A spanyol kormány álláspontja az, hogy közrendi és közbiztonsági indokokra hivatkozással igazolható a beléptetés és a vízum kiadásának megtagadása, amennyiben az érintett külföldi a SIS-ben beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt áll.
40. Ezzel szemben úgy tűnik, a 64/221 irányelv szűk korlátok közé szorítja a közrendi és közbiztonsági indokokra történő hivatkozás lehetőségét. A 3. cikk első bekezdése értelmében a közrendi, illetve közbiztonsági indokok alapján hozott intézkedések kizárólag az érintett személy viselkedésén alapulhatnak. A második bekezdés értelmében még büntetőítéletek sem indokolhatják önmagukban – minden további nélkül – ezen intézkedéseket. Így nem elegendő, ha a közrend sérelme „egyszerű törvénysértésben”(13) vagy valamely korábbi büntetőítéletben(14) merül ki.
41. A Bíróság ezért mindig hangsúlyozta, hogy az ordre public kifogás megszorítóan értelmezendő kivételt jelent a személyek szabad mozgásának alapelve alól, amelynek tartalmát a tagállamok nem határozhatják meg egyoldalúan.(15) A közrenden és közbiztonságon alapuló intézkedések ezért csak akkor igazolhatják a szabad mozgás korlátozását, amennyiben valóságos és kellően súlyos veszélyeztetés áll fenn, amely sérti a társadalom valamely alapvető érdekét.(16) A tagállamok csak olyan személyektől tagadhatják meg a beutazás és a tartózkodás jogát, akiknek jelenléte önmagában veszélyt jelent a közrendre, a közbiztonságra vagy a közegészségügyre nézve.(17)
42. E kifogás megszorító értelmezése egyébként különösen szükséges a tagállami állampolgárok családi életének védelme érdekében.(18) Ennek biztosítása egyrészt fontos a Szerződés által biztosított alapvető szabadságok gyakorlása akadályainak megszüntetéséhez.(19) Másrészt az uniós polgárok családi életének tiszteletben tartásához fűződő jog gyakorlásába(20) való beavatkozást jelenthet, ha valamely polgár közeli családtagjának a beutazását vagy tartózkodását megtiltják azon tagállamban, amelyben az uniós polgár lakóhellyel rendelkezik (például a szabad mozgás jogával élni kívánó házastárs esetében).(21)
43. Ilyen körülmények között kézenfekvő, hogy a SIS-beli bejegyzés semmi esetre sem jelenthet „a társadalom valamely alapvető érdekét sértő valóságos, időszerű és kellően súlyos veszélyt”, amennyiben a figyelmeztető jelzés kizárólag az SMVE 96. cikkén alapul. Valójában a figyelmeztető jelzés általában nem kívánja meg, hogy teljesüljenek azon – szigorú – feltételek, amelyeket a közösségi jog a közérdeken és közbiztonságon alapuló, a szabad mozgást korlátozó intézkedésekkel szemben támaszt. Így az SMVE 96. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében egy külföldi beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alá kerülhet, amennyiben legalább egyéves szabadságvesztés-büntetéssel büntetendő bűncselekmény miatt elítélték. Ezzel szemben a 64/221 irányelv 3. cikkének második bekezdése azt írja elő, hogy a szabad mozgás korlátozását jelentő intézkedés éppen hogy nem alapulhat önmagában büntetőítéleten. Ezen túlmenően az SMVE 96. cikkének (3) bekezdése beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzést ír elő arra az esetre is, ha a külföldivel szemben bizonyos idegenrendészeti intézkedéseket foganatosítottak, függetlenül attól, hogy a külföldinek a schengeni állam felségterületén való jelenléte veszélyt jelent‑e a közrendre vagy a közbiztonságra nézve.(22)
44. Mindezzel szemben a spanyol kormány azt állítja, hogy valamely tagállam csak akkor adhat ki beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzést közösségi jog hatálya alatt álló külföldi vonatkozásában, ha a 64/221 irányelvben meghatározott feltételek is teljesülnek. Ezért a hatóságoknak nem kell újfent vizsgálniuk az irányelv feltételeinek teljesülését, amikor a SIS-ben szereplő külfölditől megtagadják a beléptetést vagy a vízumkiadást.
45. Ez az álláspont azon a helyes megfontoláson alapul, amely szerint a közösségi jog hatálya alatt álló külföldi esetében a beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés kiadása önmagában is ellentétes volna a közösségi joggal, amennyiben a jelzés kiadásának időpontjában nem teljesülnek a 64/221 irányelv feltételei. Ezzel összhangban a Végrehajtó Bizottság nyilatkozata azt hangsúlyozza, hogy az ilyen külföldiek tekintetében csak akkor lehet figyelmeztető jelzést kiadni, ha a fenti feltételek teljesülnek. Első ránézésre ezért egyet lehetne érteni a spanyol kormánnyal abban, hogy azok a külföldiek, akik uniós polgárok családtagjai, csak akkor kerülnek bejegyzésre a SIS‑be, ha jelenlétük a schengeni térségben olyan valóságos, időszerű és kellően súlyos veszélyt jelent, amely a társadalom valamely alapvető érdekét sérti, és amely így a 64/221 irányelv értelmében igazolja a beléptetési tilalmat.(23) A figyelmeztető jelzést kiadó tagállam e megállapításának a SIS‑t lekérdező tagállam általi átvétele megfelelne a jóhiszemű együttműködés elvének,(24) amely hasonlatos volna az alapszabadságok körében alkalmazott kölcsönös elismeréshez.(25)
46. Ugyanakkor az uniós polgár családtagjának jogi helyzete, amint az különösen a 64/221 irányelvből következik, kizárja az alapszabadságok körében e szabadságok kiteljesedését szolgálóan alkalmazott kölcsönös elismerésnek szabadságkorlátozó módon történő alkalmazását, amennyiben ennek célja a beléptetést anélkül történő megtagadása, hogy maguk megvizsgálnák, hogy fennállnak‑e a közbiztonsági és közrendi indokok alapján hozott intézkedések 64/221 irányelv szerinti feltételei.(26)
47. Ez nyilvánvaló abban az esetben, ha a SIS-ben szereplő bejegyzés jogellenes. Ebben az esetben a bejegyzésre történő hivatkozás meghosszabbítaná a figyelmeztető jelzést kiadó tagállam által elkövetett közösségi jogsértést és egyben újabb jogsértéseket eredményezne.
48. A vizsgált esetek ugyanakkor azt mutatják, hogy még az esetleg eredetileg jogszerű beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés sem feltétlenül kielégítő jele a közbiztonságot vagy közrendet fenyegető veszélynek. Nyitott kérdés, hogy a figyelmeztető jelzés kiadása Smail Bouchair esetében (vezetői engedély nélküli vezetés miatt) és Hadj-Youcef Farid esetében (hamisított menedékkérelem miatt) igazolható lett volna‑e a beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés kiadásának időpontjában, amennyiben e két személy a figyelmeztető jelzés kiadásának időpontjában a közösségi jog hatálya alatt állt volna. Ugyanakkor nehezen volna belátható, hogy abban az időpontban, amikor a Spanyolországba történő beléptetést, illetve a vízum kiadását megtagadták, e bűncselekményekből megalapozottan lehetett volna arra következtetni, hogy a két úr jelenléte a schengeni területen önmagában valóságos, időszerű és kellően súlyos veszélyt jelentett, amely a társadalom valamely alapvető érdekét sértette.
49. Emellett ezek az egyedi esetek nem tekinthetőek kivételesnek, ellenkezőleg: a SIS adatkezelésének az uniós polgárok családtagjainak vonatkozásában meglévő strukturális hiányosságait példázzák. Annak magállapítása érdekében, hogy az uniós polgárok családtagjai vonatkozásában kiadott beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzések minden esetben megfelelnek‑e a közbiztonsági és közrendi indokok 64/221 irányelv szerinti követelményeinek, a figyelmeztető jelzést kiadó tagállamnak folyamatosan ellenőriznie kellene, hogy a figyelmeztető jelzés továbbra is jogszerű‑e. Az SMVE 112. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében ugyanakkor a figyelmeztető jelzést kiadó tagállam a bejegyzést követően csak három év elteltével köteles felülvizsgálni a bejegyzés fenntartásának szükségességét.
50. Még ha a figyelmeztető jelzést kiadó tagállamnak szándékában állna is legalább a közösségi jog hatálya alatt álló külföldiek esetében folyamatosan felülvizsgálni a figyelmeztető jelzést, a gyakorlatban általában erre nem volna lehetősége. A figyelmeztető jelzés hatálya alatt álló ugyanis éppen a figyelmeztető jelzés miatt nem tartózkodik sem az azt kiadó tagállam, sem másik schengeni állam felségterültén. Ezért aztán valószínűtlen, hogy a figyelmeztető jelzést kiadó tagállam tudomást szerezne arról, hogy a külföldi később – például házasságkötése folytán – a közösségi jog hatálya alá került, vagy hogy az eredetileg fennálló közbiztonsági vagy közrendi indokok megszűntek.
51. Ezt illusztrálja legalábbis Smail Bouchair esete,(27) aki a bejegyzést követően egy uniós polgárral kötött házassága révén a közösségi jog védelme alá került. Mivel azonban a schengeni térségen kívül – Nagy-Britanniában – élt, a schengeni államok csak azt követően kerültek abba a helyzetbe, hogy jogi helyzetének megváltozásáról értesüljenek, amikor Smail Bouchair megkísérelt belépni Spanyolországba. Gyakorlatilag egyetlen időpontban sem vizsgálták és állapították meg, hogy teljesülnek‑e a 64/221 irányelv feltételei.
52. Mindezek alapján egy SIS-ben szereplő bejegyzésből nem lehet megalapozottan arra következtetni, hogy teljesülnek azon anyagi jogi feltételek, amelyeket a közösségi jog a tagállamok számára előír arra az esetre, ha azok intézkedéseket fogadnak el közbiztonsági vagy közrendi indokok alapján a szabad mozgás korlátozása érdekében.
53. A SIS-ben található adatok naprakész és helyes voltától függetlenül a spanyol kormány abban is téved, hogy a 64/221 irányelv szerinti közbiztonsági és közrendi indokok alapján hozott intézkedésekre vonatkozó döntés delegálható másik – a figyelmeztető jelzést kiadó – tagállamra. Az uniós polgárok és családtagjaik ugyanis a 64/221 irányelv alapján jogosultak arra, hogy a beléptetés vagy a vízum kiadásának kérdésében határozó hatóság maga ítélje meg, hogy a szabad mozgás korlátozása megengedhető‑e közbiztonsági és közrendi indokok alapján.(28) Ezzel szemben az automatikus megtagadás – például büntetőítélet megléte esetén – összeegyeztethetetlen volna a 64/221 irányelvvel.(29)
54. Ez következik abból is, hogy közbiztonsági és közrendi indokok alapján csak akkor korlátozható a szabad mozgás, ha a társadalom valamely alapvető érdekét sértő valóságos és kellően komoly veszély egyben időszerű is. Tehát ennek abban az időpontban kell fennállnia, amikor az adott intézkedést elrendelik.(30) Nyilvánvalóan újabb határozat szükséges akkor, amikor – mint jelen esetben – több év telt el az adott személyre vonatkozóan a tagállam illetékes hatóságai által kiadott figyelmeztető jelzés és például e személy beléptetésének valamely tagállam határátkelőhelyén történő megtagadása között.
55. Ebből adódóan a szabad mozgás és a közbiztonsági, illetve közrendi indokokon alapuló intézkedések közötti főszabály-kivétel viszony kizárja, hogy a határozatokat automatikusan – azaz egyedi vizsgálat nélkül – hozzák meg. Valójában a beutazáshoz és a tartózkodáshoz való jog megszerzésének nem előfeltétele az ordre public kifogás hiánya. Ez utóbbi sokkal inkább olyan lehetőség, amellyel egyedi esetekben, megfelelő feltételek fennállása esetén korlátozni lehet valamely, közvetlenül a Szerződésből eredő jog gyakorlását.(31) Így az uniós polgár családtagja alapvetően jogosult a tagállamok területére beutazni, és ott tartózkodni, és ez a jog közbiztonsági és közrendi indokokból csak kivételesen korlátozható. A Bíróság világosan meghatározta az uniós polgárok és családtagjaik jogi helyzetét, amikor megállapította, hogy a 64/221 irányelv a szabad mozgás korlátozását csak az ott meghatározott kivételes esetekben teszi lehetővé.(32) Ennek igazolása e tekintetben a határozatot hozó tagállamot terheli.
56. Ugyanakkor a gyakorlatban a SIS-ben szereplő bejegyzés nem teszi lehetővé azon közbiztonsági és közrendi indokok fennállásának ellenőrzését, amelyek lehetővé teszik a szabad mozgás korlátozását. Az SMVE 94. cikke értelmében ugyanis a SIS‑be csak azt jegyzik be, hogy az érintettől a beléptetést meg kell tagadni, a figyelmeztető jelzés kiadásának okát azonban nem.
57. Következésképpen a SIS-ben szereplő figyelmeztető jelzés automatikus átvétele – vagyis a határozatnak a figyelmeztető jelzést kiadó tagállamra történő delegálása – elkerülhetetlenül ellentétes lesz a 64/221 irányelv közbiztonsági és közrendi indokokon alapuló intézkedések elfogadására vonatkozó rendelkezéseivel.
58. A schengeni államok szempontjából pedig egyébként ellentétes volna a Végrehajtó Bizottság nyilatkozatának értelmével, ha végeredményben a figyelmeztető jelzést kiadó tagállam volna az egyetlen, amely megvizsgálja, hogy a 64/221 irányelvvel összeegyeztethető‑e a beléptetés megtagadása, illetve a vízum kiadása. A közösségi jognak a schengeni vívmányokkal szembeni elsőbbségére tekintettel e nyilatkozat a lehetséges jogsértéseket hivatott megelőzni. A cél tehát az uniós polgárok családtagjai által élvezett jogok megerősítése. Ezzel szemben a nyilatkozat alkalmazása nem vezethet olyan helyzethez, hogy a szabad mozgás korlátozását elrendelő hatóságok mentesüljenek az egyedi vizsgálat alól, mivel ebben az esetben a nyilatkozat, céljával ellentétben, gyengítené az uniós polgárok családtagjainak közösségi jogi helyzetét.
59. Nem szabad szem elől téveszteni, hogy a SIS a legfontosabb ellensúlya annak, hogy a schengeni térség belső határainál megszűnt a személyek ellenőrzése. A schengeni együttműködés az Európai Közösség egyik céljának megvalósítását szolgálja. Ennek érdekében elengedhetetlenek az olyan védelmi intézkedések, mint a SIS. Mindenesetre nem indokoltak a spanyol kormány aggodalmai, amelyek szerint a Bizottság által a jelen ügyben képviselt álláspont a SIS megbénulásához, és így a schengeni együttműködés veszélyeztetéséhez vezet. A jelen eljárás ugyanis nem veti a közösségi jog próbája alá a SIS működésének egészét, hanem csak bizonyos külföldiek – az uniós polgárok családtagjai – kezelésének mikéntje tekintetében a közösségi jog követelményeihez igazítja azt.
60. Még a személyek e csoportja tekintetében sem veszíti el – a 64/221 irányelv tiszteletben tartása esetén – gyakorlati hatékonyságát a SIS, sőt, elősegítheti a közbiztonság és a közrend védelmét. A 64/221 irányelv ugyanis nem tiltja, hogy a közbiztonságra és a közrendre jelentett esetleges veszély fennállásának vizsgálata során támaszkodni lehessen a SIS-ben szereplő figyelmeztető jelzésre. Ilyen vizsgálat keretében a SIS‑t lekérdező tagállam megteheti – amint erre a Bizottság is figyelmeztet –, hogy a Sirene hálózaton(33) keresztül a figyelmeztető jelzést kiadó tagállamtól az érintett személyre vonatkozóan információkat kérjen. A spanyol kormány állítása szerint a Sirene hálózat alkalmazása „több napot, hetet vagy hónapot” vehet igénybe. Ugyanakkor a tagállamok feladata, hogy az e hálózat keretében folytatott együttműködést úgy szervezzék meg, hogy az információk még ésszerű határidőn belül beérkezzenek. A Sirene Kézikönyv erre tizenkét órát határoz meg.(34)
61. Emellett valamennyi tagállam jogosult a 64/221 irányelv 5. cikkének (2) bekezdése alapján felvilágosítást kérni a többi tagállamtól valamely kérelmező büntetett előéletére vonatkozóan, amennyiben ez szükséges döntésének meghozatalához. A felvilágosításra ott megállapított határidő két hónap. Végül utalni kell az EK 10. cikkre, amely a közösségi jog alkalmazása során a jóhiszemű együttműködésre kötelezi a tagállamokat.
62. Az alapul szolgáló ügyekben legalábbis lehetséges lett volna Hadj-Youcef Farid és Smail Bouchair vízumkérelmének elbírálása során figyelembe venni ezen információkat, különösen, hogy Hadj-Youcef Farid kérelmét csak három hónap múltán utasították el. Ezenkívül a vízumkérelmek elbírálása során a figyelmeztető jelzések ellenőrzésének kötelezettségét mind a 68/360 irányelv 3. cikkének (2) bekezdése, mind a 73/148 irányelv(35) előírja. E rendelkezések értelmében a tagállamok gondoskodnak minden olyan eszközről, amely az uniós polgárok harmadik állam állampolgárságával rendelkező családtagja számára megkönnyíti a vízumok megszerzését.
63. Ami a beléptetést illeti, a SIS és a Sirene hálózat jelenlegi állapotában valóban nehéz a gyakorlatban a megkívánt gyorsasággal beszerezni a felvilágosítást a SIS-ben szereplő figyelmeztető jelzés kiadásának okairól. Ugyanakkor e tekintetben a 64/221 irányelv főszabály-kivétel viszonya érvényesül: ameddig nem bizonyított a közbiztonságra és közrendre jelentett veszély, főszabályként engedélyezni kell a beutazást.
64. Ez következik egyébként a 64/221 irányelv 5. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből is, amely szerint a külföldi személy az első tartózkodási engedély megadására vonatkozó határozat meghozataláig átmenetileg azon tagállam területen tartózkodhat, amelybe beutazni kívánt. Valamely uniós polgár családtagja tehát jogosult a tagállam területén tartózkodni akkor is, amikor még nem dőlt el, hogy ott tartózkodása veszélyt jelent‑e a közrendre vagy a közbiztonságra. Következésképpen a tagállamnak elsősorban a szabad mozgás alapelvét kell tiszteletben tartania. El kell fogadnia a közbiztonságra és közrendre nézve fennálló lehetséges – de még nem bizonyított – kockázatot, valamint az érintett személy esetleges, később elrendelt kitoloncolásával járó nehézségeket.(36) Hasonló lehetőség egyébként az SMVE 5. cikkének (2) bekezdése, valamint 16. cikke alapján is fennáll, amennyiben a tagállamok a SIS-ben szereplő figyelmeztető jelzés esetén is engedélyezhetik a területükre történő beutazást. Kétség esetén e rendelkezéseket a 64/221 irányelvvel összhangban úgy kell értelmezni, hogy a beutazást kötelesek engedélyezni.
65. Összefoglalva: a közösségi jog hatálya alatt álló külföldiek különleges jogi helyzete azt kívánja meg, hogy a SIS‑t lekérdező a SIS-ben szereplő figyelmeztető jelzés alapján ne tagadja meg minden további nélkül a beléptetést, illetve a vízum kiadását, ahogyan azt bármely „közönséges” külföldi esetében tenné. Ellenkezőleg: ezt megelőzően magának is meg kell bizonyosodnia arról, hogy az érintett személy valóságos, időszerű és kellően komoly veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére nézve. Mindezek alapján a közösségi jog nemcsak a figyelmeztető jelzést kiadó, hanem a SIS‑t lekérdező tagállamot is kötelezi arra, hogy differenciáltan járjon el a SIS‑ben szereplő személyek esetében, mivel ez utóbbiak éppen nincsenek valamennyien azonos jogi helyzetben. A spanyol hatóságok ezzel szemben mindkét érintett külföldi esetében figyelmen kívül hagyták, hogy – mint uniós polgárok családtagjai– a közösségi jog védelme alatt állnak.
66. A Spanyol Királyság ezért nem teljesítette 64/221/EGK tanácsi irányelv 1., 2. és 3. cikkéből eredő kötelezettségeit, mivel két külfölditől, akik uniós polgárok házastársai, a vízum kiadását, illetve a spanyol felségterületre történő beléptetést megtagadta amiatt, hogy az érintett külföldiek a Schengeni Információs Rendszerben beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt álltak, anélkül, hogy előzőleg megvizsgálta volna, hogy e személyeknek a spanyol felségterületen való jelenléte olyan valóságos, időszerű és kellően komoly veszélyt jelent‑e, amely sérti a társadalom valamely alapvető érdekét.
2. A nem megfelelő indokolásra vonatkozó kifogásról
67. E kifogás keretében a Bizottság azt állítja, hogy a spanyol hatóságok határozataikban nem jelölték meg azokat a közbiztonságon és közrenden alapuló okokat, amelyek alapján a beléptetést, illetve a vízum kiadását megtagadták.
68. A 64/221 irányelv 6. cikke értelmében az érintettel közölni kell azokat a közrendi, közbiztonsági és közegészségügyi indokokat, amelyek alapján a kérelmére vonatkozó döntést meghozták, kivéve, ha ezek közlése az érintett állam nemzetbiztonsági érdekeit sértené. Az irányelv célkitűzéseiből az következik, hogy az indokok közlésének kellően részletesnek és pontosnak kell lennie ahhoz, hogy az érintett jogai védelmében fel tudjon lépni.(37) A pusztán sablonos indokolás e követelménynek nem tesz eleget.
69. Ami Smail Bouchairt illeti, a kérelmére vonatkozó határozat mindezek alapján nem volt megfelelően megindokolva. Valójában – amint azt a Bizottság megjegyzi, anélkül hogy ezt vitatták volna – a hatóságok mindössze azt jelezték, hogy a kérelmező nem felel meg az SMVE 5. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, de pontosan nem határozták meg, hogy az SMVE 15. cikkében szereplő, a vízum kiadásának megtagadását eredményező négy eset közül melyik áll fenn. Ez alapján ugyanúgy lehetett szó az útiokmányokkal kapcsolatos problémáról, az utazás céljára és körülményeire, illetve a megfelelő megélhetési eszközökre vonatkozó adatok hiányosságáról, mint a közbiztonsági és közrendi indokok vagy a beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés fennállásáról. A ténylegesen alkalmazott megtagadási ok ismeretének hiányában azonban Smail Bouchair nem tudott érdekeinek védelmében fellépni.
70. Ezzel szemben a spanyol hatóságok Hadj-Youcef Farid panaszos beléptetésének megtagadását és ezt követő vízumkérelmének elutasítását azzal indokolták, hogy a SIS‑ben a Németországi Szövetségi Köztársaság által kiadott, beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt áll. Ez az indokolás legalább tartalmazza azon okot, amelyen a határozat ténylegesen alapult.
71. Ennek ellenére a Bizottság azon az állásponton van, hogy még ez a tájékoztatás sem felelt meg a 64/221 irányelv 6. cikkében támasztott követelményeknek.
72. Valójában e rendelkezés nemcsak a határozat tényleges indokának, hanem azon közbiztonságon, közrenden vagy közegészségügyön alapuló indokoknak a megjelölését is előírja, amelyek alapján a tagállam az érintettek szabad mozgását korlátozza. Ezen túlmenően az indokolásnak ellenőrizhető módon be kell mutatnia a 64/221 irányelvben előírt követelményeket, ideértve az intézkedés szükségességére vonatkozó megfontolásokat is.(38) Ez a különleges indokolási kötelezettség azt felételezi, hogy a szabad mozgást közrendi indokok alapján korlátozó intézkedés kizárólag ezen indokok ismeretében hozható meg, és ezért ezek az indokok közölhetők.
73. A határozat alaki jogszerűségének e követelményeit a spanyol hatóságok nem teljesítették. Végül is egy külföldi jelenléte valamely tagállam felségterületén nem önmagában abból a tényből eredően jelent veszélyt, hogy ez a személy a SIS‑ben beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt áll. Ellenkezőleg: (a jelen esetben) az SMVE 96. cikke alapján azért kiadott figyelmeztető jelzésről volt szó, mert Hadj-Youcef Farid bűncselekményt követett el. A spanyol hatóságok ebből a figyelmeztető jelzésből azt a következtetést vonták le, hogy az illető személy még határozatuk meghozatalának időpontjában is veszélyt jelent a közbiztonságra és a közrendre. A határozat indokolásában e tekintetben állást kellett volna foglalniuk.
74. Amint az fentebb bemutatásra került, a spanyol hatóságok nem hivatkozhatnak arra, hogy a figyelmeztető jelzést alapján minden további vizsgálat nélkül kötelesek elutasítani a vízumkérelmet.
75. Mindebből az következik, hogy a Spanyol Királyság nem teljesítette 64/221/EGK tanácsi irányelv 1., 2. és 6. cikkéből eredő kötelezettségeit, mivel Hadj-Youcef Farid beléptetésének megtagadását, valamint Hadj-Youcef Farid és Smail Bouchair kérelmének elutasítását nem indokolta megfelelően.
VI – A költségekről
76. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottság azt kérte, hogy a Spanyol Királyságot kötelezzék a költségek viselésére. Mivel a Spanyol Királyság pervesztes lett, kötelezni kell a költségek viselésére.
VII – Végkövetkeztetések
77. A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság:
1. Állapítsa meg, hogy a Spanyol Királyság nem teljesítette a külföldiek mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közrend, közbiztonság vagy közegészség által indokolt különleges intézkedések összehangolásáról szóló, 1964. február 25‑i 64/221/EGK tanácsi irányelv 1., 2., 3. és 6. cikkéből eredő kötelezettségeit, mivel
– két külfölditől, akik uniós polgárok házastársai, a vízum kiadását, illetve a spanyol felségterületre történő beléptetést megtagadta amiatt, hogy az érintett külföldiek a Schengeni Információs Rendszerben beléptetési tilalmat elrendelő figyelmeztető jelzés hatálya alatt álltak, anélkül, hogy előzőleg megvizsgálta volna, hogy e személyek jelenléte a spanyol felségterületen olyan valóságos, időszerű és kellően komoly veszélyt jelent‑e, amely sérti a társadalom valamely alapvető érdekét;
– Hadj-Youcef Farid beléptetésének megtagadását, valamint Hadj-Youcef Farid és Smail Bouchair kérelmének elutasítását nem indokolta megfelelően.
2. Kötelezze a Spanyol Királyságot a költségek viselésére.